Urteil des VG Trier, Az. 1 K 533/08.TR

VG Trier: kommission, kategorie, staatliche beihilfe, wirtschaftliche tätigkeit, öffentliches unternehmen, markt, gericht erster instanz, erfüllung, zweckverband, entsorgung
Europarecht
Tierkörperbeseitigungsrecht
Zweckverbandsrecht
VG
Trier
02.12.2008
1 K 533/08.TR
1. Das in Art. 88 Abs. 3 Satz 3 EGV enthaltene Verbot, eine Maßnahme, die eine Beihilfe im Sinne des Art.
87 f. EGV darstellt, durchzuführen, bevor die Kommission deren Vereinbarkeit mit den Grundsätzen des
Gemeinsamen Marktes bestätigt hat, gilt unmittelbar und begründet Rechte Einzelner auf Schutz vor
Verstößen gegen dieses Verbot.
2. Es obliegt den nationalen Gerichten, die Rechte Einzelner bei Verstößen gegen das
Durchführungsverbot gem. Art. 88 Abs. 3 Satz 3 EGV sicherzustellen. Ein verwaltungsgerichtliches
Verfahren, mit dem sich ein Einzelner gegen die Missachtung des Durchführungsverbotes zur Wehr setzt,
ist nicht gemäß § 94 VwGO bis zu einer abschließenden Entscheidung der Kommission auszusetzen.
3. Eine von einem kommunalen Zweckverband gemäß § 9 Zweckverbandsgesetz (Rheinland-Pfalz)
erhobene Umlage kann eine Beihilfe im Sinne von Art. 87 f. EGV sein. In einem solchen Fall ist auch der
Zweckverband Adressat des Durchführungsverbotes gemäß Art. 88 Abs. 3 Satz 3 EGV.
Verwaltungsgericht Trier
1 K 533/08.TR
Urteil
In dem Verwaltungsrechtsstreit
wegen Tierkörperbeseitigungsrechts
hat die 1. Kammer des Verwaltungsgerichts Trier aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 2.
Dezember 2008, an der teilgenommen haben
für Recht erkannt:
Es wird festgestellt, dass der Beklagte zukünftig - ab dem Jahr 2009 - Umlagen gemäß § 9 seiner
Verbandsordnung in der bisherigen Art und Weise nur nach vorheriger Genehmigung durch die EU-
Kommission erheben darf.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Gerichtskosten tragen die Klägerinnen jeweils zu einem Viertel und der Beklagte zur Hälfte. Die
außergerichtlichen Kosten der Beteiligten tragen diese jeweils selbst.
Die Berufung wird zugelassen.
Tatbestand
Der beklagte Zweckverband besteht nach § 1 seiner Verbandsordnung in der Fassung vom 28. Oktober
1994, zuletzt geändert am 17. Januar 2003 (Staatsanzeiger Rheinland-Pfalz 1995, S. 397, 2001, S. 77,
2003, S. 249, im Folgenden: Verbandsordnung) aus den Landkreisen Ahrweiler, Altenkirchen
(Westerwald), Alzey-Worms, Bad Dürkheim, Bad Kreuznach, Bernkastel-Wittlich, Birkenfeld, Bitburg-Prüm,
Cochem-Zell, Daun, Donnersbergkreis, Germersheim, Kaiserslautern, Kusel, Ludwigshafen, Mainz-
Bingen, Mayen-Koblenz, Neuwied, Pirmasens, Rhein-Hunsrückkreis, Rhein-Lahn-Kreis, Südliche
Weinstraße, Trier-Saarburg, Westerwaldkreis, Merzig-Wadern, Neunkirchen, Saarlouis, Saarpfalzkreis, St.
Wendel, Rheingau-Taunus-Kreis und Limburg-Weilburg, dem Stadtverband Saarbrücken sowie den
kreisfreien Städten Frankenthal (Pfalz), Kaiserslautern, Koblenz, Landau in der Pfalz, Ludwigshafen am
Rhein, Mainz, Neustadt an der Weinstraße, Pirmasens, Speyer, Trier, Worms und Zweibrücken
(zwischenzeitliche Namensänderungen sind nicht berücksichtigt).
Nach § 2 der Verbandsordnung übernimmt er die Rechte und Pflichten der rheinland-pfälzischen
Landkreise und kreisfreien Städte (seit dem 1. Januar 1979) sowie seiner hessischen (seit dem 1. Juli
1981) und saarländischen Mitglieder (seit dem 1. Januar 1995) nach dem Tierkörperbeseitigungsgesetz -
TierKBG - sowie den hierzu ergangenen Ausführungsgesetzen der Länder Rheinland-Pfalz, Hessen und
Saarland in den jeweils geltenden Fassungen.
Der Beklagte beseitigte bzw. verarbeitete in dem für das Verfahren maßgeblichen Zeitraum tierische
Nebenprodukte der Kategorien 1 - 3 im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 1774/2002 vom 3. Oktober 2002
mit Hygienevorschriften für nicht für den menschlichen Verzehr bestimmte tierische Nebenprodukte (ABl. L
273 v. 10.10.2002, 1ff., berichtigt ABl. L 030 v. 03.02.2007, 3; im Folgenden: VO 1774/2002). Dieses
Material stammt aus dem Bereich seiner Mitglieder, teilweise handelt es sich aber auch um sogenanntes
"Fremdmatierial" der Kategorie 1 aus Baden-Württemberg. Dem Beklagten wurde mittlerweile auch die
Beseitigungspflicht für tierische Nebenprodukte in den Regierungsbezirken Kassel und Gießen gemäß § 3
Abs. 2, 3 des Tierische Nebenprodukte-Beseitigungsgesetzes vom 25. Januar 2004 (BGBl. I 2004, S. 82,
im Folgenden: TierNebG) übertragen. Ein gegen die Übertragung der Beseitigungspflicht im
Regierungsbezirk Kassel gerichteter Antrag eines Konkurrenzunternehmens auf Erlass einer
einstweiligen Anordnung hatte keinen Erfolg (vgl. HessVGH, Beschluss vom 16. Juli 2008 - 9 B 1218/08 -).
Nach § 1 der Gebührensatzung 2005 (vom 6. Dezember 2004, Staatsanzeiger Rheinland-Pfalz 2004, S.
1657, geändert durch Änderungssatzung vom 11. Dezember 2006, Staatsanzeiger Rheinland-Pfalz 2006,
S. 1721) erhebt der Beklagte zur Deckung der durch die Beseitigung tierischer Nebenprodukte der
Kategorien 1 und 2 im Sinne der VO 1774/2002 verursachten Kosten Gebühren, während er die Abholung
und Verwertung sonstiger tierischer Nebenprodukte gegen Berechnung eines privaten Entgelts
übernimmt. Nach § 9 der Verbandsordnung (vgl. o.) wird, sofern die Einnahmen des Zweckverbandes zur
Bestreitung der Ausgaben im Erfolgsplan nicht ausreichen, von den Mitgliedern eine Umlage erhoben
(Abs. 1), die für jedes Wirtschaftsjahr durch Satzung festgesetzt wird (Abs. 2) und sich je zur Hälfte nach
den von den statistischen Landesämtern Rheinland-Pfalz, Saarland und Hessen fortgeschriebenen
Zahlen der Einwohner und der Gesamtbestände an Pferden, Rindvieh, Schweinen und Schafen bemisst
(Abs. 3).
Für die Wirtschaftsjahre 2005 bis 2008 erhob der Beklagte von seinen Mitgliedern eine jeweils in der
Haushaltssatzung festgesetzte Umlage in Höhe von 2.250.000 € (vgl. jew. § 4 Abs. 1 der
Haushaltssatzungen vom 6. Dezember 2004, Staatsanzeiger Rheinland-Pfalz 2004, S. 1666, vom 5.
Dezember 2005, Staatsanzeiger Rheinland-Pfalz 2005, S. 1734, vom 11. Dezember 2006, Staatsanzeiger
Rheinland-Pfalz 2006 S. 1721, vom 7. Dezember 2007, Staatsanzeiger Rheinland-Pfalz 2007, S. 2019).
Die Umlage wurde bisher nicht gegenüber der EU-Kommission als Beihilfe notifiziert. Die Kommission
überprüft die Umlage derzeit aufgrund einer bei ihr eingegangenen Beschwerde. Eine Entscheidung steht
bislang aus.
Beide Klägerinnen verarbeiten gewerbsmäßig Material der Kategorie 3 - sogenannte freie Ware -, wobei
die Klägerin zu 1) in allen Bundesländern tätig ist. Die Klägerin zu 2) betreibt u.a. anderem eine Anlage in
Muhlhouse und strebt einen Einstieg in den grenznahen Markt im Saarland und in Rheinland-Pfalz an.
Zur Begründung ihrer am 24. Juli 2008 erhobenen Klage tragen die Klägerinnen vor, da sich die Höhe der
vom Beklagten für die Beseitigung tierischer Nebenprodukte aus Schlachtungen erhobenen Gebühr allein
nach der Anzahl der jeweils geschlachteten Tiere richte, könnten die Besitzer tierischer Nebenprodukte
Material der Kategorie 3 im Ergebnis entgeltfrei mitentsorgen. Denn zumindest Material der Kategorie 1
falle - in Gestalt des sogenannten spezifizierten Risikomaterials - regelmäßig bei jeder Schlachtung an
und müsse in seinem Einzugsbereich gebührenpflichtig an den Beklagten zur Beseitigung abgegeben
werden. Für die Beseitigung des gleichzeitig anfallenden Materials der Kategorie 3 entstünden aufgrund
dieser Gebührenstruktur keine Mehrkosten. Die Folge sei, dass die Besitzer tierischer Nebenprodukte kein
Interesse daran hätten, "Pflichtmaterial" von "freier Ware" zu trennen und getrennt zu entsorgen. Letztere
werde dadurch dem Markt entzogen. Wettbewerber hätten keine Möglichkeit, dieses Material zwecks
Verarbeitung zu erhalten, weil die Besitzer tierischer Nebenprodukte im Einzugsbereich des Beklagten
naheliegenderweise nicht bereit seien, für die Entsorgung dieses Materials gesondert zu zahlen. In
anderen Bundesländern und EU-Mitgliedstaaten müsse die Entsorgung von Material der Kategorie 3 vom
Besitzer tierischer Nebenprodukte gesondert vergütet werden. Der Preis richte sich nach dem Markt und
liege üblicherweise weit unter dem Entgelt für die Entsorgung von "Pflichtmaterial". Die vom Beklagten für
die Beseitigung von Tierkörpern erhobenen Gebühren deckten allerdings bei weitem nicht seine Kosten.
Er sei vielmehr darauf angewiesen, seine Defizite durch eine jährliche Umlage auszugleichen.
Der Verwaltungsrechtsweg sei eröffnet. Anspruchsgrundlage sei Art. 88 Abs. 3 EG. Diese Vorschrift lege
einseitig der öffentlichen Hand die Verpflichtung auf, Beihilfemaßnahmen nur dann durchzuführen, wenn
die Kommission hierzu eine abschließende Entscheidung erlassen habe. Grundlage für die Erhebung der
Umlage sei § 9 Abs. 1 der Verbandsordnung des Beklagten, der diesen einseitig zur Erhebung der
Umlage berechtige. Auch die Rückabwicklung könne demnach als actus contrarius nur öffentlich-rechtlich
erfolgen. Der Antrag zu 1) sei als allgemeine Leistungsklage, der Klageantrag zu 2) als Feststellungsklage
statthaft. Es gehe um das im Hinblick auf die Umlagenerhebung zwischen dem Beklagten und seinen
Mitgliedern bestehende Rechtsverhältnis, das nach der Rechtsprechung feststellungsfähig sei. Die
Feststellungsklage sei auch nicht subsidiär. Sie könnten ihr im Klageantrag zu 2) formuliertes Begehren
nicht durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen. Sie seien auch klagebefugt, da das
Durchführungsverbot gemäß Art. 88 Abs. 3 S. 3 EG unmittelbar anwendbares Gemeinschaftsrecht sei und
eine Drittschutz vermittelnde Norm darstelle. Konkurrenten eines durch eine nicht notifizierte Beihilfe
begünstigten Unternehmens könnten sich daher unmittelbar an die nationalen Gerichte wenden. Das
berechtigte Interesse an der baldigen Feststellung ergebe sich daraus, dass zu erwarten sei, dass der
Beklagte entsprechend seiner Verbandsordnung auch in Zukunft Umlagen erheben werde.
Die Klage sei auch begründet. Der Beklagte habe gegen seine aus Art. 88 Abs. 3 S.3 EG folgende
Notifizierungspflicht verstoßen, da er die Kommission nicht über die von seinen Mitgliedern erhobene
Umlage unterrichtet habe. Es handle sich bei der vom Beklagten erhobenen Umlage um eine staatliche
Beihilfe im Sinne des Art. 87 Abs. 1 EG. Die Umlage werde dem Beklagten aus staatlichen Mitteln
gewährt, sie begünstige ihn als wirtschaftlich tätiges öffentliches Unternehmen, verfälsche den
Wettbewerb und beeinträchtige den innergemeinschaftlichen Handel.
Nach der ständigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs müssten die nationalen Gerichte für
den Einzelnen, der den Verstoß gegen die Notifizierungspflicht geltend machen könne, sicherstellen, dass
daraus entsprechend ihrem nationalen Recht sämtliche Folgerungen gezogen würden, sowohl bezüglich
der Gültigkeit der Rechtsakte zur Durchführung der Beihilfemaßnahmen als auch bezüglich der
Rückforderung der finanziellen Unterstützungen, die unter Verletzung dieser Bestimmung oder
eventueller vorläufiger Maßnahmen gewährt worden seien.
Der Anspruch auf Rückzahlung der Umlagen ergebe sich aus dem allgemeinen
Folgenbeseitungsanspruch, dessen Voraussetzungen hier vorlägen. Das Gericht könne zur Sicherung der
praktischen Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts nur die eine Folgerung ziehen, den Beklagten zur
Rückzahlung der erlangten Umlagen zu verurteilen und festzustellen, dass zukünftige Umlagen nur nach
Notifizierung an die Kommission erhoben werden dürfen.
Es bestehe auch kein Anlass, das gerichtliche Verfahren aufgrund des bei der EU-Kommission laufenden
Beihilfeverfahrens auszusetzen. Zum Einen seien sie nicht mit der Beschwerdeführerin jenes Verfahrens
identisch, zum Anderen sei es gerade Aufgabe der innerstaatlichen Gerichte, auch während eines
laufenden Beihilfeverfahrens bei der EU-Kommission sämtliche Folgerungen zu ziehen, die sich aus der
unterbliebenen Notifizierung einer Beihilfe ergäben.
Die Klägerinnen beantragen,
1. den Beklagten zu verurteilen, die in den Jahren 2005 bis 2008 gem. § 9 Abs. 1 seiner
Verbandsordnung erhobenen Umlagen an seine Mitglieder zurückzuzahlen,
2. festzustellen, dass der Beklagte zukünftig Umlagen gem. § 9 seiner Verbandsordnung in der bisherigen
Art und Weise nur nach vorheriger Genehmigung durch die EU-Kommission erheben darf.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Beklagte trägt vor, wegen der laufenden Überprüfung durch die EU-Kommission bestehe die Gefahr,
dass es zu divergierenden Entscheidungen kommen könne. Daher sei wegen Vorgreiflichkeit der
Entscheidung der EU-Kommission im Sinne von § 94 VwGO die Aussetzung des vorliegenden Verfahrens
geboten.
Spezifiziertes Risikomaterial falle keineswegs bei jeder Schlachtung von Tieren an, sondern nur bei der
Schlachtung von Rindern, Schafen und Ziegen, nicht hingegen bei der Schlachtung von Schweinen. Im
Jahr 2007 seien im Bereich seines Verbandsgebietes insgesamt 1.090.946 Schweine, 103.587 Rinder
und 3.127 Schafe und Ziegen geschlachtet worden. Er erhalte Rohmaterial zum einen aus
Schlachtbetrieben und zum anderen aus Zerlegebetrieben. In Zerlegebetrieben falle weit überwiegend
Rohmaterial der Kategorie 3 (Knochen und Fette) an. Lediglich Wirbelsäulenknochen von Rindern stellten
Material der Kategorie 1 dar. In Schlachtbetrieben falle Material der Kategorie 1 nur bei der Schlachtung
von Rindern, Schafen und Ziegen an. Material der Kategorie 2 falle überwiegend bei der Schlachtung von
Schweinen und Material der Kategorie 3 bei der Schlachtung von Rindern und Schweinen (z.B. entleerte
Schweinedärme) an.
Sein Gesamtkostenaufwand verteile sich auf vier Kostenträger, nämlich "Tierkörper" (Sammlung und
Verarbeitung von Falltieren), "Schlachtabfälle" (Beseitigung tierische Nebenprodukte, Material der
Kategorien 1, 2 und 3), "Fremde" (Beseitigung von Material der Kategorie 1 aus Baden-Württemberg) und
"Nicht gebührenfähige Kosten" (Kosten der ungenutzten Kapazitäten [Seuchenreserve], Sanierung der
vorhandenen Altanstalten des Zweckverbandes, periodenfremde Aufwendungen wie Wertberichtigungen
und Forderungsverluste).
Beim Kostenträger "Tierkörper" erfolge die Abrechnung über die sog. Drittellösung (entspr. § 9 Abs. 2
LTierKBG Rheinland-Pfalz) kostendeckend. Beim Kostenträger "Schlachtabfälle" sei es in den Jahren
2005 bis 2007 zu Unterdeckungen (1.102.712,55 €, 703.396,57 €, 941.639,02 €) gekommen. Diese seien
das Resultat der wegen des Gebührenüberschusses der vorangegangenen Jahre erforderlich
gewordenen Gebührensenkung gewesen. Beim Kostenträger "Fremde" seien in den genannten Jahren
Überschüsse (428.771,84 €, 536.143,49 €, 341.639,02 €) erzielt worden.
Die von den Klägerinnen angegriffenen Umlagenzahlungen der Landkreise und kreisfreien Städte
bildeten das Entgeltaufkommen des Kostenträgers "Nicht gebührenfähige Kosten", die sich den Jahren
2005 bis 2007 auf 3.451.102,68 €, 3.107.380,42 € bzw. 3.087.024,33 € belaufen hätten. Die Landkreise
und kreisfreien Städte seien nach den geltenden Vorschriften des Tierseuchenrechts zur Vorhaltung
sogenannter Seuchenreserven verpflichtet. Diese Pflicht werde von ihm wahrgenommen. Er habe nach
seiner Gründung im Jahre 1979 die Altstandorte der bis zu diesem Zeitpunkt bestehenden kleineren
Zweckverbände in Rheinland-Pfalz übernommen. Für die Altlastensanierung seien entsprechende
Beträge aufzuwenden. Auch Wertberichtigungen und Forderungsverluste seien nach § 7 KAG Rheinland-
Pfalz nicht gebührenfähig. Die jährlich erhobene Verbandsumlage diene dem Ausgleich dieser Kosten,
könne jedoch deren Deckung nicht erreichen.
Diese Jahresverluste seien zum großen Teil darauf zurückzuführen, dass Material der Kategorie 3 von
Diese Jahresverluste seien zum großen Teil darauf zurückzuführen, dass Material der Kategorie 3 von
anderen Firmen, u. a. auch von der Klägerin zu 1., entsorgt werde. Insbesondere die großen
Schlachtbetriebe und die Zerlegebetriebe seien dazu übergegangen, Material der Kategorie 3 bereits im
Betrieb zu trennen und verschiedenen Entsorgungsbetrieben getrennt anzudienen. Zudem sei das
Materialaufkommen (Kategorie 1 aus Baden-Württemberg) seit 2005 stetig rückläufig. Dieser
Fremdentsorgungsvertrag sei zudem zum 31.12.2008 beendet.
Hinsichtlich der Übertragung der Beseitigungspflicht in Hessen sei es auch keineswegs so, dass das mit
ihm konkurrierende, mit den Klägerinnen konzernverbundene Unternehmen TBA Schäfer gescheitert sei,
weil es ihm - dem Beklagten - gelungen sei, dessen Angebot infolge niedrigerer Tonnagekosten zu
unterbieten. Vielmehr hätten dem Angebot des Konkurrenten, dem bereits seit 1988 die
Beseitigungspflicht in Hessen oblegen habe, deutlich überhöhte und bereits in der Vergangenheit
wiederholt beanstandete Kostenansätze zugrundegelegen.
Die Klage sei insgesamt unbegründet. Bei der Umlagenzahlung durch die Landkreise und kreisfreien
Städte handle es sich nicht um eine Beihilfe im Sinne von Art. 87 Abs. 1 EG. Er - der Beklagte - sei kein
Unternehmen im Sinne dieser Regelung. Er entsorge Material der Kategorie 1 und 2 aufgrund der
gesetzlichen Aufgabenzuweisung in § 3 Abs. 1 TierNebG und tue dies ohne jeden Gewinnzweck. Er
müsse diese Leistung unabhängig davon erbringen, wie hoch die hierfür verlangten Gebühren seien. Für
die Entsorgung von Material der Kategorie 1 und 2 bestehe in Rheinland-Pfalz daher kein Markt, weil sich
die Beseitigungspflichtigen zur gemeinsamen Ausführung der Aufgabe zu einem Zweckverband
zusammengeschlossen hätten. Ein Leistungsaustausch finde nicht statt. Das Argument der Klägerinnen,
wonach durch die Umlage eine unterstellte Ausgleichung des angeblich bestehenden defizitären
Gebührenaufkommens gezahlt werde, verfange nicht, weil der Ausgleich im staatlichen Bereich verbleibe.
Darüber hinaus habe er auch keinen durch die Umlage hervorgerufenen Vorteil. Zum einen sei das
Entgeltaufkommen für die Beseitigung und Verwertung von getrennt angeliefertem Material der Kategorie
3 kostendeckend, zum anderen habe er keineswegs ein Interesse an der Mitbeseitigung nicht
ordnungsgemäß getrennter Ware der Kategorie 3, sondern habe dies sogar in der Vergangenheit -
allerdings erfolglos - zu verhindern versucht. Er unterhalte nur Anlagen, die Kategorie 1 und 2- Material
verarbeiteten und erziele demgemäß auch nur Erlöse aus solchen Produkten, die aus Materialen dieser
Kategorien gewonnen werden könnten.
Die Umlage stelle auch keine Begünstigung dar, die ihm unter normalen Markbedingungen nicht
zugeflossen wäre. Die Umlage werde nicht zur Subventionierung der Entsorgung von Material der
Kategorie 3 verwendet, da in diesem Segment Deckungsbeiträge/Gewinne erzielt worden seien, während
im Bereich der Entsorgung von Material Kategorie 1 und 2 keine Gewinne zu verzeichnen gewesen seien,
die zur Subventionierung im Bereich der Entsorgung von Material der Kategorie 3 hätten verwendet
werden können.
Ebenfalls falsch - zudem auch beihilferechtlich irrelevant - sei der Vortrag der Klägerinnen, aufgrund
seiner pauschalierten Entgeltgestaltung werde der Markt der Entsorgung von Material der Kategorie 3
abgeschottet. Zudem stellten öffentliche Leistungen zum Ausgleich der einem Unternehmen auferlegten
gemeinwirtschaftlichen Pflichten keine Begünstigung und damit keine Beihilfe dar. Die hierzu im "Altmark-
Trans"-Urteil aufgestellten Kriterien würden im Hinblick auf die Umlage erfüllt.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Schriftsätze der Beteiligten
sowie die zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemachten Akten Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
Die Klage ist zulässig, hat aber in der Sache lediglich insoweit Erfolg, als sie auf die Feststellung gerichtet
ist, dass der Beklagte zukünftig Umlagen gem. § 9 seiner Verbandsordnung in der bisherigen Art und
Weise nur nach vorheriger Genehmigung durch die EU-Kommission erheben darf.
Hinsichtlich des Feststellungsbegehrens ist der Verwaltungsrechtsweg nach § 40 VwGO eröffnet. Es
handelt sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit, da es um die öffentlich-rechtliche Befugnis des
Beklagten zur Erhebung einer Umlage von seinen Mitgliedern bzw. die insoweit zu beachtenden
gemeinschaftsrechtlichen Regelungen geht. Die Befugnis des Zweckverbandes zur Umlagenerhebung
folgt aus § 10 Zweckverbandsgesetz - ZwVG - des Landes Rheinland-Pfalz. Diese Vorschrift gilt auch
bezüglich der saarländischen und hessischen Mitglieder des Beklagten, da nach dem jeweiligen Art. 2
Abs. 1 der Staatsverträge zwischen dem Saarland bzw. dem Land Hessen und dem Land Rheinland-Pfalz
über Zweckverbände, öffentlich-rechtliche Vereinbarungen, kommunale Arbeitsgemeinschaften sowie
Wasser- und Bodenverbände vom 27. Februar 1973 (GVBl. Rheinland-Pfalz 1973, 41) bzw. vom 11. Juni
1974 (GVBl. Rheinland-Pfalz 1974, S. 221) das Recht des Landes gilt, in dem der Zweckverband seinen
Sitz hat oder erhält. Der Beklagte hatte und hat seinen Sitz in Rheinland-Pfalz (vgl. § 3 der
Verbandsordnung, a.a.O..).
Da der Zweckverband nach § 2 Abs. 1 ZwVG eine Körperschaft des öffentlichen Rechts ist, stellt sein
Recht zur Umlagenerhebung eine hoheitliche Befugnis dar und ist somit dem öffentlichen Recht
zuzuordnen. Da ferner die von den Klägerinnen begehrte Feststellung gerade die Grenzen dieser
hoheitlichen Befugnis aufgrund gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften betrifft, handelt es sich somit um
eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit. Diese Streitigkeit ist auch unzweifelhaft nichtverfassungsrechtlicher
Art, da nicht Verfassungsorgane um spezifisches Verfassungsrecht streiten. Sonderzuweisungen sind
nicht ersichtlich.
Die Klage ist hinsichtlich des Feststellungsantrags als Feststellungsklage nach § 43 VwGO statthaft.
Vorliegend geht es allerdings - abweichend von der Auffassung der Klägerinnen - weniger um die
Feststellung der rechtlichen Beziehungen zwischen dem Beklagten und seinen Mitgliedern (zur
Zulässigkeit der Feststellungsklage bezüglich Rechtsverhältnissen zu Dritten vgl. BVerwG, Urteil vom 27.
Juni 1997 - 8 C 23/96 -, NJW 1997, 3257), sondern um diejenigen zwischen den Klägerinnen und dem
Beklagten (gelegentlich wird diese Frage auch als Problem der Passivlegitimation erörtert, vgl. BVerwG,
Urteil vom 12. April 1991 - 7 C 36.90 -, BVerwGE 88, 111; Urteil vom 30. Juni 2005 - 7 C 26.04 -, BVerwGE
124, 47). Den Klägerinnen geht es nämlich primär um die Feststellung, dass der Beklagte durch die
Umlagenerhebung gegen das Verbot des Art. 88 Abs. 3 EG und ihre durch diese Vorschrift geschützten
Rechte verstößt.
Art. 88 Abs. 3 EG begründet rechtliche Beziehungen zwischen den Klägerinnen und dem Beklagten. Nach
Art. 87 EG (vormals Art. 92 EWGV) sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich
welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den
Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, soweit
sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen. Nach Art. 88 EG überprüft die Kommission
fortlaufend in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten die in diesen bestehenden Beihilferegelungen
(Abs. 1 Satz 1). Stellt sie, nachdem sie den Beteiligten eine Frist zur Äußerung gesetzt hat, fest, dass eine
von einem Staat oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfe nach Art. 87 EG mit dem Gemeinsamen
Markt unvereinbar ist oder dass sie rechtsmissbräuchlich angewandt wird, so entscheidet sie, dass der
betreffende Staat sie binnen einer von ihr bestimmten Frist aufzuheben oder umzugestalten hat (Abs. 2,
UAbs. 1). Die Kommission wird von jeder beabsichtigten Einführung oder Umgestaltung von Beihilfen so
rechtzeitig unterrichtet, dass sie sich dazu äußern kann (Abs. 3 Satz 1). Ist sie der Auffassung, dass ein
derartiges Vorhaben nach Art. 87 EG mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar ist, so leitet sie
unverzüglich das in Absatz 2 vorgesehene Verfahren ein (Abs. 3 Satz 2). Der betreffende Mitgliedstaat
darf die beabsichtigte Maßnahme nicht durchführen, bevor die Kommission eine abschließende
Entscheidung erlassen hat (Abs. 3 Satz 3). Dieses in Art. 88 Abs. 3 Satz 3 EG enthaltene
Durchführungsverbot gilt unmittelbar und begründet Rechte des Einzelnen auf Schutz vor Verstößen
gegen dieses Verbot, die von den nationalen Gerichten zu beachten sind. Das Verbot betrifft jede
Beihilfemaßnahme, die durchgeführt wird, ohne dass sie angezeigt ist, im Falle der Anzeige während der
Vorprüfungsphase sowie nach Einleitung des förmlichen Verfahrens vor Erlass der abschließenden
Entscheidung der Kommission (vgl. z. B. EuGH, Urteil vom 11. Dezember 1973, - 120-73 - [Lorenz]; Urteil
vom 21. Oktober 2003 - C-261/01 - und - C-262/01 - [van Calster]; Urteil vom 5. Oktober 2006, - C 368/04 -
[Transalpine]). Adressat des Art. 88 Abs. 3 Satz 2 EGV ist der betreffende Mitgliedstaat, der die Maßnahme
durchführen möchte bzw. aus dessen Mittel die Beihilfe stammt, bzw. dessen Untergliederungen. Dazu
gehört im vorliegenden Fall auch der beklagte Zweckverband als Körperschaft des öffentlichen Rechts (§
2 Abs. 1 Satz 1 ZwVG). Zwar stammen die Mittel der Umlage von den Mitgliedern des Beklagten und
dieser ist deren Empfänger. Anderseits sind die Rechte und Pflichten der Verbandsmitglieder, die in der
Verbandsordnung bestimmten Aufgaben zu erfüllen und die damit verbundenen Befugnisse auszuüben,
auf den Zweckverband übergegangen (vgl. § 5 ZwVG), und die Umlageerhebung obliegt im Rahmen der
Verbandsordnung maßgeblich der Entscheidung des Zweckverbandes (§ 10 Abs. 2 ZwVG), während
seine Mitglieder ihren Einfluss nur noch mittelbar über ihre Vertreter in der Verbandsversammlung (§ 8
ZwVG) bzw. durch die Ausübung ihres Zustimmungsrechts bei Änderungen der Verbandsordnung (§ 6
ZwVG) ausüben können. Angesichts dieser maßgeblichen Stellung des Beklagten im Verfahren der
Umlageerhebung erscheint es daher, nicht zuletzt im Interesse der effektiven Durchsetzung des in Art. 88
Abs. 3 EG statuierten Durchführungsverbotes, geboten, auch den Beklagten als Adressaten dieses
Verbotes in die Pflicht zu nehmen.
Das in die Zukunft gerichtete Feststellungsbegehren der Klägerinnen ist auch nicht nach § 43 Abs. 2
VwGO gegenüber möglichen (vorbeugenden) Unterlassungsklagen subsidiär. Durch die Regelung des §
43 Abs. 2 VwGO will der Gesetzgeber den Rückgriff auf die Feststellungsklage nämlich nur dann
verhindern, wenn für die Rechtsverfolgung ein unmittelbareres, sachnäheres und wirksameres Verfahren
zur Verfügung steht. Dies ist nicht der Fall, wenn die Feststellungsklage einen Rechtsschutz gewährleistet,
der weiter reicht als ein einzelnes Leistungsbegehren. Als effektiver erweist sich die Feststellungsklage
insbesondere dann, wenn sich durch sie eine Vielzahl künftiger Prozesse vermeiden lässt (vgl. z. B.
BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2004 - 4 C 11.03 -, BVerwGE 121, 152 m. w. N.). So verhält es sich im
vorliegenden Fall. Den Klägerinnen geht es mit der begehrten Feststellung um die Klärung der
grundlegenden Frage, ob bereits die fehlende positive Entscheidung der Kommission der zukünftigen
Umlageerhebung durch den Beklagten entgegensteht. Es ist indes keineswegs zwingend, dass es bei
jeder zukünftigen Umlagenerhebung gerade auf diese Frage entscheidend ankommen wird. So könnte
die Festsetzung der Umlage etwa an formalen Fehlern leiden oder aufgrund unrichtig festgestellter
tatsächlicher Grundlagen rechtswidrig sein. Daher erscheint die von den Klägerinnen begehrte
Feststellung am besten geeignet, ihnen effektiven Rechtsschutz zu verschaffen.
Die Klägerinnen sind auch entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO, der zur Vermeidung von Popularklagen auf
die Feststellungsklage analog anzuwenden ist (ständige Rechtsprechung, vgl. BVerwG, Urteil vom 28.
November 2007 - 9 C 10.07 - BVerwGE 130, 52 m. w. N.) klagebefugt. Es besteht nämlich die Möglichkeit,
dass die Klägerinnen dadurch in ihren subjektiven Rechten verletzt werden, dass der Beklagte von seinen
Mitgliedern eine Umlage erhebt, ohne dass bislang eine positive abschließende Entscheidung der
Kommission vorliegt. Wie bereits oben ausgeführt, verleiht Art. 88 Abs. 3 Satz 3 EG den Klägerinnen ein
individuelles Abwehrrecht. Es erscheint auch nicht von vornherein ausgeschlossen, dass die vom
Beklagten erhobene Umlage als Beihilfe im Sinne von Art. 87 f. EG anzusehen ist und somit mangels
einer entsprechenden positiven Entscheidung der Kommission dem Verbot des Art. 88 Abs. 3 EG
unterfällt. Nach der ständigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ist eine Beihilfe eine
staatliche Maßnahme oder eine Maßnahme unter Inanspruchnahme staatlicher Mittel, die geeignet ist,
den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beinträchtigen, dem begünstigten Unternehmen oder
Produktionszweig einen Vorteil gewährt und den Wettbewerb verfälscht oder zu verfälschen droht (vgl. z.
B. EuGH, Urteil vom 24. Juli 2003 - C-280/00 - [Altmark Trans]; Urteil vom 30. März 2006 - C-451/03 -
[Servizi Ausiliari]). Dass die von der Beklagten erhobene Umlage diese Voraussetzungen erfüllt, erscheint
jedenfalls nicht von vornherein ausgeschlossen, so dass die Möglichkeit einer Rechtsverletzung besteht.
Die Klage ist hinsichtlich des Feststellungsantrags auch begründet, da der Beklagte nicht befugt ist, vor
einer abschließenden positiven Entscheidung der Kommission die Umlage in der bisherigen Art und
Weise zu erheben, weil die Umlage in ihrer bisherigen Form eine Beihilfe im Sinne der Art. 87 f. EG
darstellt, deren Erhebung mangels einer positiven Entscheidung der Kommission dem
Durchführungsverbot des Art. 88 Abs. 3 Satz 3 EG unterfällt.
Die Kammer ist nicht daran gehindert, über das Feststellungsbegehren zu entscheiden. Es besteht keine
Veranlassung, das Verfahren im Hinblick auf die ausstehende Entscheidung der Kommission gemäß § 94
VwGO auszusetzen. Nach der ständigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs fallen den
nationalen Gerichten und der Kommission bei der Kontrolle der Einhaltung der Verpflichtungen der
Mitgliedstaaten aus Art. 87 f. EG einander ergänzende, unterschiedliche Rollen zu. Während die
Kommission für die Beurteilung der Vereinbarkeit von Beihilfemaßnahmen mit dem Gemeinsamen Markt
ausschließlich zuständig ist und hierbei der Kontrolle durch die Gemeinschaftsgerichte unterliegt, wachen
die nationalen Gerichte über die Wahrung der Rechte des Einzelnen bei Verstößen gegen die
Verpflichtung nach Art. 88 Abs. 3 EG, staatliche Beihilfen der Kommission im Voraus zu melden.
Entscheidet die Kommission im Nachhinein, dass eine nicht angemeldete Beihilfe mit dem Gemeinsamen
Markt vereinbar ist, hat das nicht die Heilung der unter Verstoß gegen das Verbot des Art. 88 Abs. 3 Satz 3
EG ergangenen Maßnahme zur Folge (vgl. EuGH, Urteil vom 11. Juli 1996 - C-39/94 - [SFEI]; Urteil vom 5.
Oktober 2006 - C 368/04 - [Transalpine]; Urteil vom 21. Juli 2005 - C-71/04 - [Xunta de Galicia]). Daher ist
die von den Klägerinnen begehrte Feststellung nicht von dem Abschluss des derzeit von der Kommission
betriebenen Verfahrens zur Überprüfung abhängig, so dass keine Veranlassung für eine Aussetzung
besteht. Ebensowenig sieht die Kammer Veranlassung, die im vorliegenden Verfahren relevanten Fragen
zur Auslegung der Art. 87 f. EG dem Europäischen Gerichtshof gemäß Art. 234 EG zur Vorabentscheidung
vorzulegen.
Die vom Beklagten erhobene Umlage erfüllt alle Voraussetzungen des Beihilfebegriffs im Sinne von Art.
87 f. EG. Sie ist eine staatliche Maßnahme, zudem unter Inanspruchnahme staatlicher Mittel, die geeignet
ist, den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen, dem Beklagten als begünstigtem
Unternehmen einen Vorteil gewährt und den Wettbewerb zumindest zu verfälschen droht.
Dass die Umlageerhebung eine staatliche Maßnahme unter Inanspruchnahme staatlicher Mittel darstellt,
liegt auf der Hand und wird auch vom Beklagten nicht in Abrede gestellt. Der Beklagte ist auch als
Unternehmen im Sinne des Beihilfebegriffs anzusehen. Nach ständiger Rechtsprechung ist ein
Unternehmen im Sinne des europäischen Wettbewerbsrechts jede eine wirtschaftliche Tätigkeit
ausübende Einheit, unabhängig von ihrer Rechtsform und Finanzierung. Wirtschaftliche Tätigkeit ist jede
Tätigkeit, die darin besteht, Güter oder Dienstleistungen auf einem bestimmten Markt anzubieten (vgl.
EuGH, Urteil vom 10. Januar 2006 - C-222/04 - [Cassa di Risparmio di Firenze]).
Der Beklagte ist in diesem Sinne unzweifelhaft wirtschaftlich tätig. Dabei kann dahingestellt bleiben, ob
dies auch für die Beseitigung und Verwertung tierischer Nebenprodukte der Kategorien 1 und 2 gilt. Diese
sind möglicherweise durch § 3 TierNebG sowie die landesrechtlichen Ausführungsgesetze (vgl. z. B. § 2
Abs. 1 des [rheinland-pfälzischen] Landesgesetzes zur Ausführung des Tierkörperbeseitigungsgesetzes
[Landestierkörperbeseitigungsgesetz - LTierKBG -] vom 22. Juni 1978, GVBl. 1978, S. 445, zuletzt
geändert durch Gesetz vom 10. April 2003, GVBl. 2003, S. 54; §§ 1 f. des Saarländisches
Ausführungsgesetz zum Tierische Nebenprodukte-Beseitigungsgesetz [SAGTierNebG] vom 8. November
1978, Amtsblatt 1978, S. 1001, zuletzt geändert durch Gesetz vom 21. November 2007, Amtsblatt 2007, S.
2393; § 2 des Hessischen Ausführungsgesetzes zum Tierische Nebenprodukte-Beseitigungsgesetz
(HAGTierNebG) vom 19. Juli 2005, GVBl. I 2005, S. 542; §§ 1 f. des [baden-württembergischen] Gesetzes
zur Ausführung des Tierische Nebenprodukte-Beseitigungsgesetz [AGTierNebG] vom 14. Dezember
2004, GBl. 2004, S. 914) dem Wettbewerb ganz oder teilweise entzogen worden, so dass die Umlage
insoweit auch keine Beeinträchtigung des Wettbewerbs mehr hervorrufen könnte. Es kann im
vorliegenden Fall auch dahingestellt bleiben, ob die Übertragung der Tierkörperbeseitigung auf öffentlich-
rechtliche Körperschaften mit den Gemeinschaftsvorschriften über die Vergabe öffentlicher Aufträge und
der Rechtsprechung in Einklang steht. Diese Frage hat auch die Kommission in ihrer Entscheidung vom 6.
Juli 2004 - C(2004) 2713 - zur sog. "Drittellösung" (vgl. § 9 Abs. 2 LTierKBG RP) ausdrücklich offen
gelassen. Der Beklagte wird nämlich zumindest insoweit wirtschaftlich tätig, als er tierische
Nebenprodukte der Kategorie 3, die ihm gesondert angeboten werden, verarbeitet, und soweit er durch
die Verarbeitung tierischer Nebenprodukte gewonnene Erzeugnisse vermarktet. Hinsichtlich dieser
Tätigkeiten tritt er wie jedes andere Wirtschaftsunternehmen auf und steht, wie er selbst erklärt hat, dabei
insbesondere in Konkurrenz zur Klägerin zu 1.
Dass es sich bei dem Beklagten um einen kommunalen Zweckverband handelt, er also in den
Staatsaufbau einbezogen ist, steht seiner Qualifizierung als Unternehmen - ein öffentliches Unternehmen
im Sinne des Art. 86 EGV - nicht entgegen, da ansonsten die staatlichen Stellen es in der Hand hätten, die
im Gemeinsamen Markt angestrebte Wettbewerbsfreiheit durch die Schaffung entsprechender rechtlicher
Strukturen zu unterlaufen. Selbst Gemeinden und Gemeindeverbände können daher Unternehmen, in
diesem Sinne sein (vgl. EuGH, Urteil vom 16. Juni 1987 - Rs. 118/95 - [Kommission/Italienische Republik];
Kommission, Entscheidung vom 3. Mai 2005 - 2005/782/EG -, Amtsblatt 2005, L 295/44).
Die Umlage stellt für den Beklagten auch einen Vorteil im Sinne des Beihilfebegriffs dar, da die
Voraussetzungen, unter denen eine staatliche Leistung als Gegenleistung für eine von dem Unternehmen
wahrzunehmende gemeinwirtschaftliche Aufgabe anzusehen sind und deshalb keine Beihilfe im Sinne
von Art. 87 f. EG darstellen, nicht erfüllt sind. Der Europäische Gerichtshof hat in Weiterentwicklung seiner
früheren Rechtsprechung (vgl. z. B. Urteil vom 7. Februar 1985 - 240/83 - [ADBHU]; Urteil vom 22.
November 2001 - C 53/00 - [Ferring]) in seinem Urteil vom 24. Juli 2003 (- C-280/00 - [Altmark Trans],
ausgeführt, dass eine staatliche Maßnahme nicht unter Art. 87 EG falle, soweit sie die Gegenleistung für
Leistungen bilde, die von den Unternehmen, denen sie zugute komme, zur Erfüllung
gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen erbracht würden, so dass diese Unternehmen in Wirklichkeit
keinen finanziellen Vorteil erhielten und die genannte Maßnahme somit nicht bewirke, dass sie
gegenüber den mit ihnen im Wettbewerb stehenden Unternehmen in eine günstigere
Wettbewerbsstellung gelangten.
Ein derartiger Ausgleich sei nur dann nicht als staatliche Beihilfe zu qualifizieren, wenn eine Reihe von
Voraussetzungen erfüllt seien: Erstens müsse das begünstigte Unternehmen tatsächlich mit der Erfüllung
gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut sein und diese Verpflichtungen müssten klar definiert sein.
Zweitens seien die Parameter, anhand deren der Ausgleich berechnet werde, zuvor objektiv und
transparent aufzustellen, um zu verhindern, dass der Ausgleich einen wirtschaftlichen Vorteil mit sich
bringe, der das Unternehmen, dem er gewährt werde, gegenüber konkurrierenden Unternehmen
begünstigt werde. Gleiche daher ein Mitgliedstaat, ohne dass zuvor die Parameter dafür aufgestellt
worden seien, die Verluste eines Unternehmens aus, wenn sich nachträglich herausstelle, dass das
Betreiben bestimmter Dienste im Rahmen der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen nicht
wirtschaftlich durchführbar gewesen sei, so stelle dies ein finanzielles Eingreifen dar, das unter den Begriff
der staatlichen Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Abs. 1 EG falle. Drittens dürfe der Ausgleich nicht über das
hinausgehen, was erforderlich sei, um die Kosten der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen
Verpflichtungen unter Berücksichtigung der dabei erzielten Einnahmen und eines angemessenen
Gewinns aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen ganz oder teilweise zu decken. Nur bei Einhaltung
dieser Voraussetzung sei gewährleistet, dass dem betreffenden Unternehmen kein Vorteil gewährt werde,
der dadurch, dass er die Wettbewerbsstellung dieses Unternehmens stärke, den Wettbewerb verfälsche
oder zu verfälschen drohe. Wenn viertens die Wahl des Unternehmens, das mit der Erfüllung
gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut werden solle, im konkreten Fall nicht im Rahmen eines
Verfahrens zur Vergabe öffentlicher Aufträge erfolge, das die Auswahl desjenigen Bewerbers ermögliche,
der diese Dienste zu den geringsten Kosten für die Allgemeinheit erbringen könne, so sei die Höhe des
erforderlichen Ausgleichs auf der Grundlage einer Analyse der Kosten zu bestimmen, die ein
durchschnittliches, gut geführtes und angemessen ausgestattetes Unternehmen bei der Erfüllung der
betreffenden Verpflichtungen hätte, wobei die dabei erzielten Einnahmen und ein angemessener Gewinn
aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen zu berücksichtigen seien. Eine staatliche Maßnahme, die eine
oder mehrere dieser Voraussetzungen nicht erfülle, stelle eine staatliche Beihilfe im Sinne des Art. 87 EG
dar. Der Europäische Gerichtshof und das Gericht Erster Instanz haben in weiteren Entscheidungen - bei
gewissen Modifikationen im Detail - an diesen Grundsätzen festgehalten (vgl. EuGH, Urteil vom 28. Juni
2005 - C-451/03 - [Servizi Ausiliari]; Gericht 1. Instanz, Urteil vom 12. Februar 2008 - T-289/03 - [BUPA]).
Die Anwendung der im "Altmark Trans"-Urteil des Europäischen Gerichtshofs niedergelegten Grundsätze
auf den vorliegenden Sachverhalt führt zu dem Ergebnis, dass zumindest nicht alle Voraussetzungen
erfüllt sind, die erfüllt sein müssten, um die vom Beklagten erhobene Umlage nicht als Vorteil im Sinne des
Beihilfebegriffs und somit nicht als Beihilfe im Sinne der Art. 87 f. EG erscheinen zu lassen.
Es bestehen keine rechtlichen Bedenken, dass die Entsorgung tierischer Nebenprodukte der Kategorien 1
und 2 dadurch, dass sie durch § 3 TierNebG den nach Landesgesetz zuständigen öffentlich-rechtlichen
Körperschaften übertragen worden ist, zu einer gemeinwirtschaflichen Verpflichtung geworden ist. Dies ist
angesichts des den Mitgliedstaaten einzuräumenden weiten Ermessens (vgl. z. B. Gericht 1. Instanz,
a.a.O..) nicht zu beanstanden. Soweit die Umlage ausschließlich dazu dienen sollte, die mit der
Wahrnehmung dieser Aufgabe verbundenen Belastungen auszugleichen, wäre diese erste
Voraussetzung für ihr Herausfallen aus dem Beihilfebegriff erfüllt. Ob dies ebenso für die Aufwendungen
zur Sanierung von Altlasten dient, die nach dem Vorbringen des Beklagten ebenfalls durch die Umlage
abgegolten werden sollen, ist aufgrund der im vorliegenden Verfahren vorgelegten Unterlagen nicht
zuverlässig zu beurteilen. Diese Frage kann aber dahingestellt bleiben, da die Umlage zumindest ein
weiteres der Kriterien des "Altmark Trans"-Urteils nicht erfüllt. Aus diesem Grunde braucht an dieser Stelle
auch nicht näher darauf eingegangen zu werden, ob die Betrauung des Beklagten mit
gemeinwirtschaftlichen Aufgaben im vorliegenden Fall den Anforderungen des "Altmark Trans"-Urteils
genügt.
Entgegen den Vorgaben des Europäischen Gerichtshofs sind die Parameter, anhand deren der Ausgleich
der mit der Wahrnehmung gemeinwirtschaftlicher Aufgaben berechnet wird, im vorliegenden Fall nicht
zuvor objektiv und transparent festgelegt worden. Insoweit genügt es nicht, dass - nach dem Vorbringen
der Klägerinnen - die Umlagen faktisch geringer waren als die mit der Wahrnehmung
gemeinwirtschaftlicher Aufgaben verbundenen Kosten. Dies kann gegebenenfalls bei der Entscheidung
der Kommission eine Rolle spielen, ob eine Beihilfe mit den Grundsätzen des Gemeinsamen Marktes
vereinbar ist. Wenn eine Leistung an ein Unternehmen bereits begrifflich nicht als Beihilfe anzusehen und
daher von der Vorab-Kontrolle durch die Kommission ausgenommen sein soll, muss aber bereits von
vornherein durch entsprechend festgelegte Parameter sichergestellt werden, dass die Unterstützung auf
den Ausgleich der mit der Wahrnehmung gemeinwirtschaftlicher Aufgaben verbundenen Kosten
beschränkt bleibt.
Den Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs und des Gerichts 1. Instanz (a.a.O..) liegt die
Vorstellung zugrunde, dass die Stelle, die das Unternehmen mit gemeinwirtschaftlichen Aufgaben betraut,
auch die Parameter zur Berechnung des Ausgleichs aufzustellen hat. Da hier die Aufgabenübertragung
an den Zweckverband durch die Verbandsordnung erfolgt ist, müssten darin auch zumindest die
Grundsätze, nach denen ein Ausgleich zu gewähren ist, niedergelegt sein. Da die Verbandsordnung nur
mit einer Mehrheit von 2/3 der Stimmen der Verbandsversammlung und der Feststellung durch die
Errichtungsbehörde geändert werden kann, würde dies auch eine stärkere Sicherung gegen eine
"Selbstbedienung" des Zweckverbandes bewirken als eine bloße Festlegung in der jeweiligen
Haushaltssatzung. Die Verbandsordnung enthält jedoch keine Parameter zur Berechnung des
Ausgleichs. Vielmehr ermächtigt § 9 der Verbandsordnung zur Erhebung einer Umlage, soweit die
Einnahmen zur Bestreitung der Ausgaben im Erfolgsplan - aus welchen Gründen auch immer - nicht
ausreichen, und enthält lediglich Vorgaben für die Festsetzung der auf die einzelnen Mitglieder des
Beklagten entfallenden Anteile an der Gesamtsumme der Umlage. Dies entspricht im Übrigen auch nicht
dem innerstaatlichen Recht, da nach § 10 Abs. 2 Satz 2 ZwVG die Grundlagen für die Bemessung der
Verbandsumlage in der Verbandsordnung festzusetzen sind.
Aber selbst wenn man es als ausreichend erachten würde, die Parameter für die Berechnung der Umlage
in der jeweiligen Haushaltssatzung festzulegen, bestehen im Hinblick auf die Kriterien des "Altmark
Trans"-Urteils durchgreifende Bedenken hinsichtlich der bisher vom Beklagten geübten Praxis. In den
betreffenden Haushaltssatzungen (vgl. o.) werden keinerlei Kriterien für die Berechnung der Umlage
angegeben. In den vorgelegten Erfolgsplänen für die Wirtschaftsjahre 2005 bis 2007 taucht die Umlage
lediglich als eine Ertragsart unter anderen auf. Eine Zuordnung zu bestimmten Kosten ist nicht erkennbar,
nicht einmal eine Zuordnung zu bestimmten (gemeinwirtschaftlichen) Aufgaben. In den Erläuterungen
wird lediglich ausgeführt, dass es sich um den unveränderten Ausweis gegenüber dem
Wirtschaftsplanansatz des Vorjahres handle.
Aus dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 28. Juni 2005 - C-451/03 - [Servizi Ausiliari] lassen
sich keine für den Beklagten günstigeren Folgerungen ableiten. Bei dem dort zugrundeliegenden
Sachverhalt ging es darum, den mit der Erstellung und Abgabe einer Steuererklärung verbundenen
Aufwand abzuschätzen und mit einem bestimmten Geldbetrag abzugelten. Anders als im vorliegenden
Fall erfolgte vorab sowohl die Festlegung des entsprechenden Betrages als auch die Zuordnung zu der
abzugeltenden gemeinwirtschaftlichen Aufgabe.
Ob die Umlage im vorliegenden Fall sich im Rahmen dessen hält, was erforderlich ist, um die Kosten der
Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen unter Berücksichtigung der dabei erzielten
Einnahmen und eines angemessenen Gewinns aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen ganz oder
teilweise zu decken, kann hier dahingestellt bleiben, da es bereits an der vorherigen Festlegung der
entsprechenden Parameter mangelt. Eine weitere diesbezügliche Aufklärung des Sachverhalts erübrigt
sich daher. Ebenso kann dahingestellt bleiben, ob der Beklagte verpflichtet ist, die Höhe der Umlage auf
der Grundlage einer Analyse der Kosten zu bestimmen, die ein durchschnittliches, gut geführtes
Unternehmen, das so angemessen ausgestattet ist, dass es den gestellten gemeinwirtschaftlichen
Anforderungen genügen kann, bei der Erfüllung der betreffenden Verpflichtungen hätte.
Schließlich ist die Umlage auch geeignet, den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen.
Zwar wird der Beklagte - soweit ersichtlich - nicht über die Grenzen der Bundesrepublik Deutschland
hinaus tätig. Die Erhebung der Umlage kann ihm jedoch helfen, seine Dienste beizubehalten bzw.
günstiger anzubieten und so Chancen der in anderen Mitgliedstaaten angesiedelten Unternehmen, auf
dem inländischen Markt aktiv zu werden, zu verringern. Dies genügt für die Annahme der Eignung, den
Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen (vgl. EuGH, Urteil vom 24. Juli 2003 - C-280/00 -
[Altmark Trans], Slg. 2003, I-7747; Urteil vom 10. Januar 2006 - C-222/04 - [Cassa die Risparmio di
Firenze]). Nach alledem ist die begehrte Feststellung zu treffen.
Hinsichtlich des Antrags, den Beklagten zu verurteilen, die in den Jahren 2005 bis 2008 gem. § 9 Abs. 1
seiner Verbandsordnung erhobenen Umlagen an seine Mitglieder zurückzuzahlen, ist die Klage ebenfalls
zulässig, sie hat aber in der Sache keinen Erfolg.
Entsprechend den Ausführungen zum Feststellungsbegehren bestehen auch hinsichtlich des geltend
gemachten Leistungsanspruchs keine Bedenken gegen die Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs. Wie
die Umlagenerhebung ist auch deren Rückabwicklung öffentlich-rechtlicher Natur. Statthafte Klageart ist
hier die allgemeine Leistungsklage. Die Klägerinnen sind auch entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO
klagebefugt, da es angesichts der drittschützenden Wirkung des Art. 87 Abs. 3 Satz 3 EGV nicht von
vornherein ausgeschlossen erscheint, dass sie einen Anspruch darauf haben, dass der dem Beklagten
zugeflossene Vorteil wieder ausgeglichen werden muss. Die in der mündlichen Verhandlung erfolgte
Ausdehnung des Antrags auf die im Jahr 2008 erhobene Umlage ist gemäß § 91 Abs. 1 und Abs. 2 VwGO
zulässig, da sich der Beklagte rügelos auf die geänderte Klage eingelassen hat.
Die Klage ist jedoch unbegründet, da die Klägerinnen keinen Anspruch darauf haben, dass der Beklagte
die in den Jahren 2005 bis 2008 erhobenen Umlagen an seine Mitglieder zurückzahlt.
Nach der ständigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (z. B. Urteil vom 11. Juli 1996 - C-
39/94 - [SFEI]; Urteil vom 21. Juli 2005 - C-71/04 - [Xunta de Galicia]); Urteil vom 12. Februar 2008; Große
Kammer - C-199/06 -, [CELF]) müssen die nationalen Gerichte grundsätzlich einer Klage auf Rückzahlung
von unter Verstoß gegen Art. 88 Abs. 3 EG gezahlten Beihilfen stattgeben, da die abschließende positive
Entscheidung der Kommission nicht die Heilung der unter Verstoß gegen das Verbot dieses Artikels
ergangenen und deshalb ungültigen Durchführungsmaßnahmen zur Folge hat und jede andere
Auslegung die Missachtung von Art. 88 Abs. 3 Satz 3 EG durch den betreffenden Mitgliedstaat
begünstigen und dieser Vorschrift ihre praktische Wirksamkeit nehmen würde. Die nationalen Gerichte
sind also verpflichtet, entsprechend ihrem nationalen Recht aus einer Verletzung von Art. 88 Abs. 3 Satz 3
EG sämtliche Folgerungen sowohl bezüglich der Gültigkeit der Rechtsakte zur Durchführung der
Beihilfemaßnahmen als auch bezüglich der Rückforderung der finanziellen Unterstützungen, die unter
Verletzung dieser Bestimmung gewährt wurden, zu ziehen.
Hat die Kommission bereits eine positive Entscheidung erlassen, muss das nationale Gericht trotz der
Feststellung der Vereinbarkeit der fraglichen Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt über die Gültigkeit der
Durchführungshandlungen und über die Rückforderung der gewährten Finanzhilfen entscheiden. In
einem solchen Fall gebietet das Gemeinschaftsrecht zwar, dass das Gericht diejenigen Maßnahmen
ergreift, die geeignet sind, die Auswirkungen der Rechtswidrigkeit wirksam zu beseitigen, es verlangt von
ihm jedoch nicht, die Rückzahlung der gesamten rechtswidrigen Beihilfe anzuordnen. Darüber hinaus
können aber auch außergewöhnliche Umstände auftreten, aufgrund derer es nicht sachgerecht wäre, die
Rückzahlung der Beihilfe anzuordnen.
Unter Zugrundelegung dieser Rechtsprechung besteht auch hinsichtlich des Leistungsbegehrens keine
Veranlassung, das Verfahren im Hinblick auf die Überprüfung durch die Kommission auszusetzen
beziehungsweise den Europäischen Gerichtshof um eine Vorabentscheidung zu ersuchen (vgl. o.).
Als "nationalrechtliche" Anspruchsgrundlage kommt im vorliegenden Fall ein
Folgenbeseitigungsanspruch in Betracht, der allgemein anerkannt ist und letztlich im Rechtsstaatsprinzip
wurzelt. Durch die Erhebung der nicht gegenüber der Kommission notifizierten und von dieser gebilligten
Umlage hat sich der Beklagte einen Vermögensvorteil verschafft, da er sich diese Mittel ansonsten auf
anderem Wege hätte beschaffen müssen. Aufgrund der Besonderheit des vorliegenden Falles, dass der
Zweckverband selbst die Umlage erhoben und somit den rechtswidrigen Zustand herbeigeführt hat, ist -
abweichend von der üblichen Konstellation in Beihilfefällen - der Inhalt dieses Anspruchs hier nicht auf die
Verpflichtung gerichtet, die Beihilfe von den jeweiligen Zahlungsempfängern zurückzufordern, sondern
darauf, dass der Beklagte als derjenige, der den rechtswidrigen Zustand herbeigeführt hat, die Umlage an
seine Mitglieder, die diese geleistet haben, zurückzuzahlen hat.
Hier liegen jedoch außergewöhnliche Umstände vor, welche die Verpflichtung des Beklagten zur
Rückzahlung der Beihilfe derzeit als nicht sachgerecht erscheinen lassen. So würde die Rückzahlung der
in den Jahren 2005 bis 2008 erhobenen Umlage in Höhe von insgesamt 9.000.000 € und damit mehr als
der Hälfte der in den Erfolgsplänen ausgewiesenen Erträge eines Jahres für den Beklagten eine
erhebliche Belastung bedeuten und die ordnungsgemäße Erfüllung der ihm übertragenen
gemeinwirtschaftlichen Aufgabe der Beseitigung tierischer Nebenprodukte in Frage stellen. Dass eine
solche erhebliche Belastung auch nach dem Gemeinschaftsrecht Berücksichtigung finden kann, findet
seinen Niederschlag zum Beispiel in Art. 11 Abs. 2 UAbs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates
vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 (nunmehr Art. 88 EG)
des EG-Vertrags (Amtsblatt 1999, L 83/1). Danach kann die Kommission, wenn sie während eines
laufenden Überprüfungsverfahrens dem Mitgliedstaat aufgibt, alle rechtswidrigen Beihilfen einstweilen -
bis zu ihrer Entscheidung - zurückzufordern, den Mitgliedstaat ermächtigen, die Rückzahlung mit der
Zahlung einer Rettungsbeihilfe an das betreffende Unternehmen zu verbinden.
Zudem weicht die vorliegende Konstellation, die dadurch gekennzeichnet ist, dass der Beklagte als der
von der Umlage Begünstigte und damit Beihilfeempfänger zugleich auch derjenige ist, der selbst aufgrund
seines Rechts zur Umlagenerhebung die Beihilfe festsetzt und einzieht, so sehr von den Konstellationen
ab, die der bisherigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs, insbesondere dem "Altmark
Trans"-Urteil, zugrundelagen, dass davon auszugehen ist, dass der Beklagte in der Vergangenheit im
Hinblick auf die gemeinschaftsrechtlichen Beihilferegelungen gutgläubig war und die insoweit
vorliegende Problematik sich ihm auch nicht aufdrängen musste. Immerhin hat er die Umlage über viele
Jahre hinweg erhoben, ohne dass dies jemals von Behörden oder Konkurrenten als Verstoß gegen die
gemeinschaftsrechtlichen Beihilferegelungen beanstandet worden wäre.
Da die Klage nach alledem nur teilweise Erfolg hat, sind die Beteiligten nach § 155 Abs. 1 VwGO
entsprechend ihrem anteiligen Obsiegen bzw. Unterliegen zur Kostentragung verpflichtet.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO.
Die Berufung wird wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache zugelassen (§§ 124 a Abs. 1,
124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).