Urteil des VG Trier, Az. 5 K 566/08.TR

VG Trier: schutz des bodens, belastung, entsorgung, verdacht, feststellungsklage, bodenschutz, einbau, rechtsverordnung, verwertung, genehmigung
Bergrecht
Bodenschutzrecht
VG
Trier
10.12.2008
5 K 566/08.TR
Die Anforderungen der Bundesbodenschutzverordnung gelten für eine im Jahre 1998 zugelassene
Verfüllung nicht unmittelbar; sie bedürfen vielmehr der Umsetzung durch eine einzelfallbezogene
Anordnung.
Verwaltungsgericht Trier
5 K 566/08.TR
Urteil
In dem Verwaltungsrechtsstreit
wegen Bergrechts
hat die 5. Kammer des Verwaltungsgerichts Trier aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 10.
Dezember 2008, an der teilgenommen haben
für Recht erkannt:
1. Es wird festgestellt, dass für die mit Sonderbetriebsplanzulassung vom 18. Dezember 1998 genehmigte
Verfüllung des Tagebaus *** mit Fremdmassen bezüglich der in der Tabelle 1 nach Nr. 11.1 der
Verwaltungsvorschrift "Vermeidung und Entsorgung von Bauabfällen" vom 20. Januar 1993 aufgeführten
Schadstoffe die dort angegebenen Grenzwerte und nicht die Vorsorgewerte (Feststoffwerte) des § 7
BBodSchG in Verbindung mit § 9 BodSchV in Verbindung mit Ziff. 4.1 des Anhangs 2 maßgeblich sind.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
2. Die Kosten des Verfahrens tragen die Beteiligten je zur Hälfte.
3. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
4. Die Berufung wird zugelassen.
Tatbestand
Die Beteiligten streiten über die Bedingungen, unter denen die Klägerin Bodenaushub aus einem
Straßenbauprojekt in eine ihrer Lavagruben einbringen darf.
Die Klägerin stellte am 14. Dezember 1998 bei dem Beklagten den Antrag auf Zulassung der
Lavasandtagebaue *** für die Verwertung von Fremdmassen zur Wiedernutzbarmachung der Oberfläche.
Der Beklagte ließ mit Bescheid vom 18. Dezember 1998 den Sonderbetriebsplan der Klägerin zu. In den
Nebenbestimmungen des Zulassungsbescheides heißt es u.a.:
"0. Allgemeines
Für die Wiedernutzbarmachung der Oberfläche des Tagebaues gemäß § 55 Abs. 1 Nr. 7
Bundesberggesetz wird, was das Einbringen von Fremdmassen angeht, die Verwaltungsvorschrift über
die Vermeidung und Entsorgung von Bauabfällen vom 20. Januar 1993 (MinBl. S. 227), die dieser
Zulassung als Anlage beigefügt ist, für verbindlich erklärt."
Unter der Überschrift "Umfang der Zulassung, weitere Sonderbetriebsplan- und Anzeigeerfordernisse" ist
im Zulassungsbescheid ferner Folgendes geregelt:
"2.1 Unbelasteter Bauschutt, der die Zuordnungswerte der Tabelle 1 erfüllt und bei dem kein Verdacht auf
unzulässig hohe Belastungen sonstiger Art besteht, darf bis zu 1000 m³/Anfallstelle verwendet werden.
2.2. Wird die Mengenschwelle unter 2.1. überschritten, so ist bei unbelastetem Bodenaushub, der aus
natürlich anstehenden Aufschlüssen stammt, eine betriebsplanmäßige Anzeige unter Beifügung der
erforderlichen Nachweise nach Nr. 12.2.2 der Bauabfallrichtlinie - auch Nachweis eines natürlich
anstehenden Aufschlusses - vorzulegen. Eine Zulassung erfolgt in diesem Falle nicht. Mit dem Einbau
kann sofort begonnen werden.
2.3. In allen anderen Fällen sind baustellenbezogene Sonderbetriebspläne beim Bergamt Rheinland-
Pfalz vorzulegen. Mit dem Einbau darf erst begonnen werden, wenn die betriebsplanmäßige Zulassung
vorliegt (...)."
In einem Schreiben vom 18. März 2008 vertrat der Beklagte die Ansicht, dass Bodenmaterial, welches die
Klägerin in ihre Tagebaue einbringe, in jedem Fall auf die Vorsorgewerte des Bodenschutzrechtes
(Feststoffparameter) zu untersuchen seien. Eine schädliche Bodenveränderung, die begrifflich mit der in
den Sonderbetriebsplänen genannten "unzulässig hohen Belastungen sonstiger Art" insoweit
übereinstimme, sei regelmäßig nach § 9 der Bundesbodenschutzverordnung u.a. dann zu besorgen,
wenn Schadstoffgehalte im Boden gemessen würden, die die Vorsorgewerte nach Anhang 2 Nr. 4 dieser
Verordnung überschritten. Insoweit bestehe regelmäßig dann ein Verdacht auf unzulässig hohe
Belastungen sonstiger Art, wenn die Vorsorgewerte der Bundesbodenschutzverordnung überschritten
würden. Soweit der Verdacht auf unzulässig hohe Belastungen sonstiger Art nicht zuverlässig entkräftet
werden könnten oder die Vorsorgewerte der Bundesbodenschutzverordnung überschritten würden, sei
ein baustellenbezogener Sonderbetriebsplan in jedem Falle aufzustellen und der Bergbehörde vor
Verwertung zur Zulassung vorzulegen.
Mit Schreiben vom 16. Juni bzw. vom 26. Juni 2008 zeigte die Klägerin dem Beklagten an, dass sie
beabsichtige, in ihre Grube in *** Erdaushub aus dem Straßenbauprojekt der Kreisstraße *** zu versetzen.
Es handele sich hierbei um Bodenmassen aus natürlichen Aufschlüssen. Es sollten insgesamt 3500 m³
versetzt werden. Ausweislich der Analyseergebnisse würden die Grenzwerte der Verwaltungsvorschrift
"Vermeidung und Entsorgung von Bauabfällen" eingehalten. Einer gesonderten Zulassung bedürfe es
nicht.
Mit Schreiben vom 27. Juni 2008 teilte der Beklagte der Klägerin mit, es müssten auch die gesetzlichen
Verpflichtungen des Bodenschutzrechtes eingehalten werden. Der Beklagte nahm dabei Bezug auf sein
Schreiben vom 18. März 2008.
Am 07. August 2008 hat die Klägerin Feststellungsklage erhoben.
Sie führt aus, für die Verfüllung des Tagebaues *** gelte weiterhin die Sonderbetriebsplanzulassung vom
Dezember 1998, wonach lediglich die Grenzwerte der Bauabfallrichtlinie einzuhalten seien. Maßgeblich
seien für die dort aufgeführten Schadstoffe ausschließlich Eluatwerte. In der Bodenschutzverordnung
seien ausschließlich Feststoffwerte vorgegeben. Ohne Anpassung des Sonderbetriebsplanes seien die
Feststoffwerte für die in der Bauabfallrichtlinie 1993 erfassten Schadstoffe nicht gültig. Die aus dem Jahre
1999 stammende Bundesbodenschutzverordnung habe auch keine unmittelbare Wirkung auf die zu ihren
Gunsten geltende Sonderbetriebsplanzulassung, da diese durch den Erlass der Verordnung nicht
unmittelbar modifiziert worden sei. Ungeachtet dessen seien die Werte der
Bundesbodenschutzverordnung im Verfüllbereich nicht anwendbar. Diese Auffassung habe auch der
Beklagte bis vor kurzem vertreten. Jedenfalls könnten die Vorsorgewerte nicht für den Verfüllbereich von
Abbaugruben gelten, die bereits teilweise verfüllt worden seien. Eine schädliche Bodenveränderung sei
bei einer eventuellen Überschreitung der Vorsorgewerte durch die bereits erfolgte Verfüllung bereits
eingetreten, so dass die Neuverfüllung dann keine "weitere" schädliche Bodenveränderung mehr
darstelle. Die Vorbelastungen des Bodens seien bei der Bewertung zu berücksichtigen. Dieser Ansatz
werde durch die Bundesbodenschutzverordnung bestätigt.
Nach der geltenden Sonderbetriebsplanzulassung sei sie eindeutig dazu berechtigt, den Aushub in ihrem
Tagebau *** zu versetzen. Ihre Anzeigepflicht nach der Sonderbetriebsplanzulassung sei sie mit den
entsprechenden Schreiben ihrer Prozessbevollmächtigten nachgekommen. Einer gesonderten
Sonderbetriebsplanzulassung bedürfe die beabsichtigte Verfüllung demgegenüber nicht.
Die Klägerin beantragt,
1. festzustellen, dass für die mit Sonderbetriebsplanzulassung vom 18. Dezember 1998 genehmigte
Verfüllung des Tagebaus *** mit Fremdmassen bezüglich der in der Tabelle 1 nach Nr. 11.1 der
Verwaltungsvorschrift "Vermeidung und Entsorgung von Bauabfällen" vom 20. Januar 1993 aufgeführten
Schadstoffe die dort angegebenen Grenzwerte und nicht die Vorsorgewerte (Feststoffwerte) des § 7
BBodSchG in Verbindung mit § 9 BodSchV in Verbindung mit Ziff. 4.1 des Anhangs 2 maßgeblich sind,
2. festzustellen, dass die Klägerin dazu berechtigt ist, den Bodenaushub von 3.550 m² aus dem
Straßenbauprojekt K *** zwischen *** (Zif. 0.2.14 und 0.2.15 des Leistungsverzeichnisses des
Landesbetriebs Mobilität *** vom 06.05.2008) gemäß der Sonderbetriebsplanzulassung vom 18.12.1998,
Ls 2-S-30/98-17, in ihrem Lavasandtagebau *** zu versetzen, ohne dass es einer weiteren
baustellenbezogenen Sonderbetriebsplanzulassung gemäß Zuf. 2.3 der Sonderbetriebsplanzulassung
vom 18.12.1998 bedarf.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er ist der Ansicht, die Klage sei bereits unzulässig. Im Übrigen seien die klägerischen Anträge auch
unbegründet. Die Klägerin habe sich im Rahmen ihrer unternehmerischen Gestaltungsfreiheit den
geltenden gesetzlichen Rahmenbedingungen zu unterwerfen, dazu gehörten auch die Regelungen des
Bundesbodenschutzrechtes. Die Geltung der Bundesbodenschutzverordnung lasse sich auch bereits den
Sonderbetriebsplänen entnehmen. Da die Bauabfallrichtlinie keine eigenen Grenzwerte zum
Bodenschutz beinhalte, sei zwangsläufig auf die Regelungen des Bodenschutzrechtes zurückzugreifen.
Diese seien bei Zulassung der Sonderbetriebspläne bereits abzusehen gewesen. Aus der Dauerwirkung
der Sonderbetriebspläne ergebe sich der Prüfungsrahmen der Rechtmäßigkeit, mithin ohnehin die jeweils
aktuelle Rechtslage. In seinem Tongrubenurteil II habe das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass
das Bundesbodenschutzgesetz und die zugehörige Bundesbodenschutzverordnung auf die Verfüllung
eines Tagebaues Anwendung fänden. Die Frage einer Trennung zwischen Boden und Verfüllkörper bei
der Anwendbarkeit des Bodenschutzrechtes sei dabei höchst umstritten. Die Annahme der Klägerin, die
Vorsorgewerte der Bundesbodenschutzverordnung würden bei teilverfüllten Tagebauen nicht gelten,
gehe fehl. Jede Einwirkung auf den Boden müsse sich am Maßstab des § 1 Bundesbodenschutzgesetz
messen lassen, der auf die weit mögliche Vermeidung von Beeinträchtigungen der Bodenfunktionen
abziele. In diesem Sinne sei jeder zusätzliche Eintrag zu verhindern.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die zu den Gerichtsakten
gereichten Schriftsätze der Beteiligten, die Sitzungsniederschrift, die zum Gegenstand der mündlichen
Verhandlung gemachten Unterlagen sowie die ebenfalls zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung
gemachten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
Die Klage ist zulässig, jedoch nur teilweise begründet.
Die Klage ist mit dem Feststellungsantrag zulässig. Die Feststellungsklage ist die für das Begehren der
Klägerin statthafte Klageart, da ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis zwischen den Parteien vorliegt
und andere vorrangige Klagearten dem Begehren der Klägerin nicht in gleichem Umfang gerecht werden.
Gemäß § 43 Abs. 1 VwGO ist die Feststellungsklage stets dann statthaft, wenn die Feststellung des
Bestehens oder Nichtbestehens eines konkreten Rechtsverhältnisses bzw. mit einem anderen als dem
vom Gegner behaupteten Inhalt begehrt wird. Feststellungsfähig sind dabei nicht nur Rechtsverhältnisse
in ihrer Gesamtheit, sondern auch einzelne aus ihnen folgende Rechte und Pflichten. Durch die von dem
Beklagten erteilte Zulassung eines Sonderbetriebsplanes für die Grube *** liegt ein Rechtsverhältnis
zwischen den Beteiligten vor. Aufgrund der unterschiedlichen Auffassungen von der Reichweite der
Zulassung besteht zwischen den Beteiligten Streit um die sich aus diesem Rechtsverhältnis für die
Klägerin ergebenden Pflichten, so dass das Rechtsverhältnis feststellungsfähig ist. Ferner ist es der
Klägerin nicht zumutbar, etwaige verwaltungsrechtliche oder strafrechtliche Maßnahmen abzuwarten. In
diesem Zusammenhang ist auf das Schreiben des Beklagten vom 27. Juni 2008 hinzuweisen, wo dieser
darauf hinweist, dass einschlägige verwaltungsrechtliche Maßnahmen ausdrücklich vorbehalten bleiben,
sofern sich im Falle des Tagebaus *** herausstellen sollte, dass die Verwertung nicht den gesetzlichen
Anforderungen und den Anforderungen der entsprechenden Betriebsplanzulassungen entsprechen sollte.
Die Klage ist auch teilweise begründet. Die Klägerin hat einen Anspruch auf die zu Ziffer 1 begehrte
Feststellung.
Die Werte der Bundesbodenschutzverordnung gelten nicht für eine Verfüllung, die auf der Grundlage der
Sonderbetriebsplanzulassung vom 18. Dezember 1998 im Tagebau *** durchgeführt wird. Das Gericht
berücksichtigt hierbei die klaren Regelungen in der Zulassung des Sonderbetriebsplanes vom 18.
Dezember 1998. In Ziffer 0 unter "Allgemeines" hat das beklagte Land seine Verwaltungsvorschrift über
die Vermeidung und Entsorgung von Bauabfällen vom 20. Januar 1993 für verbindlich erklärt, was das
Einbringen von Fremdmassen angeht. Nach Mitteilung des Beklagten bezweckt seine
Verwaltungsvorschrift über Bauabfälle neben dem Grundwasserschutz auch den Bodenschutz. Dies
ergebe sich explizit auch aus ihrer gesetzlichen Grundlage, dem Abfallgesetz von 1986, dessen § 2 Abs. 1
Nr. 2 den Grundsatz statuiere, dass Abfälle so zu entsorgen seien, dass das Wohl der Allgemeinheit nicht
beeinträchtigt werde, insbesondere nicht dadurch, dass Gewässer, Boden und Nutzpflanzen schädlich
beeinflusst werden. Für den Bodenschutz allein maßgeblich sind somit die in der Bauabfallrichtlinie
enthaltenen Regelungen, die in der Zulassung für verbindlich erklärt worden sind. Nach der insoweit
eindeutigen Regelung in Ziffer 2.1 der Zulassung liegt unbelasteter Bodenaushub dann vor, wenn die
Zuordnungswerte der Tabelle 1 - der Bauabfallrichtlinie - erfüllt und bei dem kein Verdacht auf
unzulässige Vorbelastungen sonstiger Art besteht.
Nach Überzeugung der Kammer finden die Werte der Bundesbodenschutzverordnung auch nicht über die
Formulierung einer "unzulässig hohen Belastung sonstiger Art" Eingang in die Zulassungsentscheidung.
Von einer Belastung "sonstiger Art" kann schon deshalb nicht gesprochen werden, da sowohl die
Bauabfallrichtlinie des Beklagten aus dem Jahre 1993 als auch die Bundesbodenschutzverordnung auf
den Schutz des Bodens abzielen. Interpretiert man die Klausel in der Zulassung des Beklagten im Sinne
einer "Belastung mit sonstigen, d.h. anderen Stoffen" gelangt man zu keinem anderen Ergebnis. Sowohl
Anhang 2 Nr. 4 der Bundesbodenschutzverordnung als auch Tabelle 1 der Verwaltungsvorschrift des
Beklagten vom 20. Januar 1993 enthalten Grenzwerte für Schwermetalle und Kohlenwasserstoffe. Von
einer Belastung sonstiger Art kann daher nicht gesprochen werden, wenn - möglicherweise -
Vorsorgewerte der Bundesbodenschutzverordnung nicht eingehalten werden.
Die Klägerin hat auch zutreffend darauf hingewiesen, dass die Betreiberpflichten der Grubenbesitzer
durch die Bundesbodenschutzverordnung nicht unmittelbar abgeändert worden sind. Zwar hat die
Rechtsprechung Fälle anerkannt, in denen Betreiberpflichten durch den Verordnungsgeber unmittelbar
geändert werden können. So wirken die durch die erhöhten Vorsorgeanforderungen der
Abfallablagerungsverordnung und der Deponieverordnung begründeten Pflichten auf die Rechtsstellung
der Betreiber von Deponien auch dann rechtsgestaltend ein, wenn der Deponiebetrieb unbefristet durch
bestandskräftigen Planfeststellungsbeschluss zugelassen wurde (BVerwG, Beschluss vom 03. Juni 2004 -
7 B 14/04 -, NVwZ 2004, S. 1246). Auch gilt die Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung unmittelbar auch
für bereits zugelassene Anlagen zur Haltung von Legehennen. Eine Aufhebung bzw. Änderung der
immissionsschutzrechtlichen Genehmigung oder eine nachträgliche Anordnung sind zur Durchsetzung
der Anforderungen der vorgenannten Verordnung nicht erforderlich (BVerwG, Urteil vom 23. Oktober 2008
- 7 C 48.07 -). Durch die Bundesbodenschutzverordnung werden indessen Rechte und Pflichten der
Grubenbesitzer nicht unmittelbar abgeändert. Dies ergibt sich bereits aus einem Vergleich der
Bundesbodenschutzverordnung mit den entsprechenden Regelungen der Abfallablagerungsverordnung
sowie der Deponieverordnung. § 36 c Abs. 2 Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz enthält die
Regelungen, dass Vorsorgeanforderungen erfüllt werden müssen, soweit zum Zeitpunkt des Inkrafttretens
der Rechtsverordnung in einem Planfeststellungsbeschluss, einer Genehmigung oder einer
landesrechtlichen Vorschrift geringere Anforderungen gestellt worden sind. Eine entsprechende
Bestimmung findet sich im Bundesbodenschutzgesetz nicht. § 7 S. 4 Bundesbodenschutzgesetz -
BBodSchG - geht vielmehr davon aus, dass Anordnungen zur Vorsorge gegen schädliche
Bodenveränderungen getroffen werden, soweit Anforderungen in eine Rechtsverordnung nach § 8 Abs. 2
BBodSchG festgelegt sind. Auch § 10 Abs. 1 S. 3 BBodSchG spricht von Anordnungen zur Erfüllung der
Pflichten nach § 7, die dann getroffen werden, soweit Anforderungen in einer Rechtsverordnung festgelegt
worden sind. Hierbei hat die Behörde auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten (§ 10 Abs.
1 S. 4 BBodSchG).
Nach alledem gelten die Vorsorgewerte nach der Bundesbodenschutzverordnung bei einer Verfüllung der
Grube ***auf der Grundlage der Zulassung vom 18. Dezember 1998 - noch - nicht.
Die Klägerin hat jedoch keinen Anspruch auf die mit dem Klageantrag zu 2) begehrte Feststellung.
Vor dem Einbau des Erdaushubs aus der Straßenbaumaßnahme der K *** in ihren Tagebau *** muss die
Klägerin eine baustellenbezogene Sonderbetriebszulassung beantragen. Nicht maßgeblich ist zunächst
Ziffer 2.1 der Zulassung aus dem Jahre 1998, da eine größere Menge als 1000 m³ versetzt werden soll.
Entgegen der Auffassung der Klägerin reicht auch eine bloße Anzeige nach Maßgabe von Ziff. 2.2 der
Zulassung nicht aus. Voraussetzung dieser Bestimmung ist, dass es sich um unbelasteten Bodenaushub
handelt, der aus natürlich anstehenden Aufschlüssen stammt. Es muss weiterhin nachgewiesen werden,
dass es sich um einen natürlich anstehenden Aufschluss handelt. Im vorliegenden Fall hat die Klägerin in
ihrer Anzeige lediglich behauptet, dass es sich um Material handelt, das aus natürlich anstehenden
Aufschlüssen stammt. Einen Nachweis hierfür - etwa durch die Vorlage von technischen Planzeichnungen
- hat die Klägerin nicht geführt. Des Weiteren hat die Klägerin auch den Verdacht nicht ausgeräumt, dass
eine unzulässige hohe Belastung des einzubauenden Materials mit Salzen besteht. Zwar hat die Klägerin
in diesem Zusammenhang eine Analyse des Chemisch-Technischen Laboratoriums Hart aus Melsbach
vom 23. November 2004 vorgelegt, jedoch betrifft diese Analytik nach Mitteilung der Klägerin eine andere
Baumaßnahme des beklagten Landes. Die Prüfberichte des Chemisch-Technischen Laboratoriums Hart
vom 03. Dezember 2007 und vom 18. Dezember 2007 enthalten keinen Hinweis darauf, dass das
einzubauende Fremdmaterial auf eine Belastung mit Chlorid untersucht worden ist. Die Klägerin hat somit
derzeit auch - noch - keinen Nachweis darüber geführt, dass unbelasteter Bauschutt vorliegt.
Nach alledem stellt sich die Rechtslage damit derzeit so dar, dass die Klägerin nach näherer Maßgabe
von Ziff. 2.3 der Zulassung einen baustellenbezogenen Sonderbetriebsplan vorlegen muss. Die von der
Klägerin mit dem Klageantrag zu 2) begehrte Feststellung kann daher nicht erfolgen.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 155 Abs. 1 S. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO.
Die Berufung ist zuzulassen, da die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat (§ 124 Abs. 1 Abs. 2 Nr. 3
VwGO). Von grundsätzlicher Bedeutung ist die Frage, ob die Bundesbodenschutzverordnung unmittelbare
Geltung für bestehende Sonderbetriebsplanzulassungen beanspruchen kann.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 100.000,-- € festgesetzt (§§ 52, 63 Abs. 2 GKG).
Die Festsetzung des Streitwertes kann nach Maßgabe des § 68 Abs. 1 GKG mit der Beschwerde
angefochten werden.