Urteil des VG Stuttgart vom 28.09.2016
beendigung des dienstverhältnisses, rückforderung, auszahlung, vorrang des gesetzes
VG Stuttgart Urteil vom 28.9.2016, 7 K 3965/14
Rückforderung einer Urlaubsabgeltungszahlung
Leitsätze
Zur Rückforderung einer zu Unrecht erfolgten Urlaubsabgeltungszahlung an einen hauptamtlichen
Bürgermeister
Tenor
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Tatbestand
1 Der Kläger wendet sich gegen einen Leistungsbescheid der Beklagten, in dem sie eine
Urlaubsabgeltungszahlung an den Kläger zurückfordert.
2 Der Kläger ist Diplom-Verwaltungswirt und war bis zum 02.08.2011 für zwei Wahlperioden hauptamtlicher
Bürgermeister der Beklagten. Die Besoldung erfolgte nach der Besoldungsgruppe A 15. Er erhielt Bezüge in
Höhe von ca. 5.500,00 Euro netto. Zuvor war er zehn Jahre lang Kämmerer in der Gemeinde ... und bei der
Beklagten. Am 02.08.2011 endete seine Amtszeit mangels Wiederwahl und der Kläger wurde in den
einstweiligen Ruhestand versetzt. Nach Ausscheiden aus dem Dienst bei der Beklagten erhielt er von
August bis einschließlich Oktober 2011 Versorgungsbezüge von monatlich netto 3.015,88 Euro. Seit
November 2011 arbeitet der Kläger im Bauamt der Stadt ... und erhält Bezüge von insgesamt monatlich
4.177,64 Euro netto.
3 Auf Initiative des Klägers fasste der Gemeinderat der Beklagten noch während der Amtszeit des Klägers am
08.02.2011 einen Beschluss in Bezug auf vorhandenen Resturlaub der Mitarbeiter und Bediensteten der
Beklagten. Darin heißt es:
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„1) Der Gemeinderat beschließt einstimmig, dass die zum 01.01.2011 vorhandenen Bestände an
Urlaubstagen und Überstunden bis zum 31.12.2014 von jedem Beschäftigten/Bediensteten abgebaut
werden müssen. Ab 2015 gilt dann nur noch die tarifliche/besoldungsrechtlich Bestimmung, dass
Urlaubstage spätestens bis zum 31.03. des Folgejahres verfallen.
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2) Scheidet ein Beschäftigter/Bediensteter vor dem Ende der Übergangsfrist aus dem Beschäftigungs-
/Dienstverhältnis bei der Stadt aus, wird garantiert, dass dann noch vorhandene Überstunden und
Resturlaubstage abgegolten werden.
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3) Es handelt sich hierbei um garantierte Freiwilligkeitszahlungen, da dies mit dem Tarif- und
Besoldungsrecht nicht zu vereinbaren wäre. Eine entsprechende Bestätigung wird in diesen Fällen
zusätzlich an die Beschäftigten/Bediensteten gegeben.
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4) Als Auflage ergeht jedoch die Verpflichtung an die Beschäftigten/Bediensteten, dass der zu Beginn des
Jahres 2011 vorhandene Resturlaub und die Überstunden in gleichen Teilen bis Ende 2014 abzubauen sind -
rechnerisch also ¼ pro Jahr zzgl. dem jährlichen Regelurlaub.
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5) Scheidet ein Beschäftigter/Bediensteter vor Ende der Übergangsfrist aus, erhält er alle Restguthaben aus
Urlaub und Überstunden garantiert vergütet. Dabei wird allerdings darauf abgestellt, ob die 'Mindesttage
und Mindeststunden' seit 01.01.2011 nach Monaten berechnet auch genommen wurden. Hat der
Beschäftigte diese Mindestanzahl nicht genommen, verfällt der übersteigende Teil. Alles andere erhält er als
Vergütung.“
9 Während der Beratung am 08.02.2011 wurde angesprochen, dass diese Regelung nicht vom geltenden
Besoldungsrecht gedeckt sei. Der Kläger äußerte diesbezüglich auch seine Bedenken. Anlass für die
Regelung des Abbaus/der Auszahlung von Resturlaub in dem Gemeinderatsbeschluss war, dass sich bei
vielen Mitarbeitern und Bediensteten der Beklagten wegen hoher Arbeitsbelastung und fehlenden Personals
Resturlaubstage angesammelt hatten.
10 Mit E-Mail vom 14.05.2011 beantragte der Kläger die Auszahlung seines Resturlaubs zum Ende seiner
Amtszeit. Ihm wurden daraufhin von der Beklagten mit den Bezügen für August 2011 eine
Urlaubsabgeltung für 81 Resturlaubstage ausgezahlt. Die Gehaltsabrechnung des Klägers für August 2011
enthält hierfür einen Bruttobetrag von 21.563,00 Euro.
11 Mit Schreiben vom 12.02.2014 hörte die Beklagte den Kläger zur Rückforderung der ausgezahlten
21.563,00 Euro Urlaubsabgeltung an. Der Kläger teilte mit Schreiben vom 17.03.2014 mit, dass er seinen
Urlaubsabgeltungsanspruch zum einen auf die bisherige Praxis bei der Beklagten stütze. Bei der Beklagten
sei ein Urlaubsanspruch nicht verfallen, sondern übertragen oder abgegolten worden. Das sei auch bereits
unter dem Amtsvorgänger des Klägers so gewesen. Zum anderen beruhe sein Anspruch auf dem am
08.02.2011 gefassten Gemeinderatsbeschluss. Diesem Gemeinderatsbeschluss sei eine Klausurtagung des
Gemeinderats im März 2010 vorausgegangen, bei der bereits besprochen wurde, dass die Resturlaubstage
aller Beschäftigten nicht verfallen sollten, sondern ihnen zum Abbau des Urlaubs eine Übergangsfrist bis
zum 31.03.2015 eingeräumt werden sollte. Über diese Vorgehensweise habe der Kläger die Mitarbeiter im
April und Mai 2010 informiert. Zu dem Gemeinderatsbeschluss im Februar 2011 sei es dann gekommen, um
den Umgang mit Resturlaub zu klären, wenn ein Mitarbeiter vor dem 31.03.2015 ausscheidet. Der Kläger
habe nicht damit gerechnet, sich auf diesen Gemeinderatsbeschluss berufen zu müssen. Er habe angesichts
der jahrelangen Praxis bei der Beklagten auch darauf vertraut, dass seine Urlaubstage nicht verfallen
würden. Außerdem habe er auf seinem Konto netto ca. ein Drittel weniger als 21.563,00 Euro erhalten und
den Betrag für seine Lebenshaltung verbraucht.
12 Mit Bescheid vom 27.03.2014 forderte die Beklagte die 21.563,00 Euro Urlaubsabgeltung zurück. Dem
Kläger wurde bewilligt, den Betrag ohne Zinsen in 35 Raten in Höhe von 600,00 Euro und einer Schlussrate
von 563,00 Euro zu zahlen. Als Rechtsgrundlage für die Rückforderung nannte sie §§ 3 Abs. 2, 15 Abs. 2
LBesGBW i. V. m. §§ 812 ff. BGB. Zur Begründung verwies sie darauf, dass der Gemeinderatsbeschluss der
Beklagten rechtswidrig sei, da er gegen § 3 Abs. 2 LBesGBW verstoße. Der Kläger hätte damals dem
Gemeinderatsbeschluss widersprechen müssen, da die Rechtswidrigkeit offensichtlich gewesen sei. Deshalb
sei auch ein Wegfall der Bereicherung beim Kläger ausgeschlossen. Der Kläger habe auch selbst die
Auszahlung an sich angewiesen. Auch aus Art. 7 Abs. 2 RL 2003/88/EG ergebe sich nichts anderes. Im
Rahmen einer Billigkeitsentscheidung seien die derzeitigen Einkommensverhältnisse des Klägers
berücksichtigt und daher eine Ratenzahlung mit monatlichen Raten à 600,00 Euro als angemessen erachtet
worden. Angesichts der vielen Überstunden des Klägers während seiner Amtszeit als Bürgermeister werde
auf die Geltendmachung von Zinsen verzichtet.
13 Mit Schreiben vom 25.04.2014 ließ der Kläger durch seine Prozessbevollmächtigte Widerspruch einlegen.
Zur Begründung führte sie an, dass der Kläger auf Grund der geltenden Rechtsprechung des Europäischen
Gerichtshofes (Urteil v. 20.01.2009 - C-350/06 und C-520/06 - [Schultz-Hoff], Urteil vom 03.05.2012 - C-
337/10 - [Neidel], jeweils juris) und des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil v. 31.01.2013 - 2 C 10.12 -, juris)
ein Urlaubsabgeltungsanspruch zustehe. Außerdem habe er wegen der hohen Arbeitsbelastung in den
vergangenen Jahren den Urlaub nicht nehmen können. Unzutreffend sei, dass der Kläger selbst die
Auszahlung angewiesen habe. Er habe lediglich dem Kämmerer die Anzahl der Resturlaubstage genannt,
welche dieser für die Auszahlung ungeprüft übernommen hätte. Auch der Beklagten sei bekannt gewesen,
dass sich die Regelungen des Gemeinderatsbeschlusses vom 08.02.2011 außerhalb des Besoldungsrechts
befänden. Darüber hinaus sei der Kläger entreichert, da er angesichts der monatlichen Rückzahlung des
Kredits für sein Eigenheim in Höhe von 1.900,00 Euro und der Aufwendungen für Lebenshaltung für sich
und seine Familie den gesamten Betrag verbraucht hätte. Die Finanzierung seines Eigenheims habe er an
der Bürgermeisterbesoldung ausgerichtet.
14 Den Widerspruch des Klägers wies das Landratsamt ... mit Bescheid vom 04.08.2014 zurück. Zur
Begründung verwies das Landratsamt ebenfalls auf die Rechtswidrigkeit des Gemeinderatsbeschlusses,
zumindest soweit er Beamte erfasse. Daneben stünden dem Kläger wegen der Verfallsregelung des § 25
Abs. 1 Satz 2 AzUVO 2011 auch nicht 81 Resturlaubstage zu. Ein europarechtlicher Abgeltungsanspruch
käme nicht in Betracht, da dieser nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in der
Entscheidung vom 31.01.2013 voraussetze, dass der Beamte vor Dienstende krankheitsbedingt
dienstunfähig gewesen sei. Wie in der Begründung des Ausgangsbescheids scheide auch eine Entreicherung
des Klägers aus wegen der Offensichtlichkeit der Rechtswidrigkeit des Gemeinderatsbeschlusses. Außerdem
sei die Billigkeitsentscheidung der Beklagten nicht zu beanstanden, insbesondere könne sich der Kläger nicht
darauf berufen, dass er die Finanzierung seines Eigenheims an der Bürgermeisterbesoldung ausgerichtet
habe. Zudem seien die Angaben hinsichtlich seiner Lebenshaltungskosten widersprüchlich. Auch sei es
korrekt gewesen den Bruttobetrag vom Kläger zurückzufordern, da der Kläger durch die Abführung der
Steuer durch die Beklagte bei der Auszahlung der Urlaubsabgeltung von seiner eigenen Steuerschuld befreit
und dadurch bereichert sei.
15 Dagegen hat der Kläger am 04.09.2014 Klage erhoben.
16 Die Prozessbevollmächtigte des Klägers trägt vor, dass dem Kläger jedenfalls auf Grund der bereits in der
Widerspruchsbegründung erwähnten Rechtsprechung des europäischen Gerichtshofes sowie des Urteils vom
12.06.2014 - C-118/13 - ein Urlaubsabgeltungsanspruch in Höhe von 21.563,00 Euro zustehe. Insbesondere
sei die Rechtsprechung so zu verstehen, dass einem Beamten bei Beendigung des Dienstverhältnisses ein
Abgeltungsanspruch bzgl. des nicht beanspruchten Mindestjahresurlaubes zustehe. Dies bestätige auch die
erwähnte aktuelle Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach es unerheblich sei, aus wessen
Verantwortungsbereich der Beendigungsgrund stamme. Auf Grund dessen sei auch der
Gemeinderatsbeschluss rechtmäßig, da er diese Rechtsprechung umsetze. Außerdem sei bei der
Entscheidung über die Rückforderung der Verursachungsbeitrag aller Beteiligten zu berücksichtigen,
insbesondere, dass der Kläger den Gemeinderat der Beklagten vor der Beschlussfassung über die Rechtslage
informiert habe. Abgesehen davon sei eine Rückforderung der gezahlten Summe gem. § 814 BGB
ausgeschlossen, weil die Beklagte ebenfalls den Mangel des rechtlichen Grundes gekannt habe. Ihr hätte bei
der Auszahlung die Rechtswidrigkeit auffallen müssen. Außerdem sei der Kläger auch entreichert. Er verfüge
derzeit über monatliche Einkünfte in Höhe von 4.177,64 Euro netto. Dem gegenüber stünden Ausgaben für
die Finanzierung seines Eigenheims in Höhe von 2.000,00 Euro sowie seine Lebenshaltungskosten und die
seiner Familie von 1.104,00 Euro. Da der Kläger in den Monaten August bis Oktober 2011 über geringere
Einkünfte verfügt habe, sei das Geld aus der Urlaubsabgeltung verbraucht worden. Darüber hinaus habe er
nach Abzug der Steuern ohnehin nur ca. 14.600,00 Euro Urlaubsabgeltung zur Verfügung gehabt.
17 Der Kläger beantragt,
18 den Rückforderungsbescheid der Beklagten vom 27.03.2014 und den Widerspruchsbescheid des
Landratsamts ... vom 04.08.2014 aufzuheben.
19 Die Beklagte beantragt,
20 die Klage abzuweisen.
21 Zur Begründung wiederholt sie zum Teil die Begründung des Widerspruchsbescheids. Sie trägt ergänzend
vor, dass allenfalls eine Urlaubsabgeltung für sieben Tage in Betracht komme. Doch auch für sieben Tage
könne kein Abgeltungsanspruch bestehen, da der Europäische Gerichtshof für einen solchen Anspruch
fordere, dass der Beamte infolge Krankheit nicht in der Lage war, den Urlaub zu nehmen. Auch das
Bundesverwaltungsgericht setze für einen Abgeltungsanspruch die durchgehende Dienstunfähigkeit des
Beamten voraus. Die Situation des Klägers, der als Bürgermeister nicht wiedergewählt wurde, sei damit
nicht vergleichbar. Der Status eines Wahlbeamten entspreche nicht dem eines Arbeitnehmers. Die
Dienstzeit sei von vornherein begrenzt. Der Kläger hätte daher mit seiner Abwahl rechnen und seine
Urlaubsplanung dementsprechend anpassen müssen. Der Gemeinderatsbeschluss der Beklagten könne
ebenfalls nicht als Rechtsgrundlage für den Urlaubsabgeltungsanspruch dienen, da er nicht im Einklang mit
dem Besoldungsrecht stehe. Der Beschluss sei nicht erfolgt, um eine Teilrechtswidrigkeit des § 25 AzUVO a.
F. auszugleichen. Eine etwaige Kenntnis des fehlenden Rechtsgrundes bei der Beklagten schließe einen
Rückforderungsanspruch der Beklagten nicht aus, da § 814 BGB hier nicht anwendbar sei. Selbst wenn es
auf die Kenntnis der Beklagten vom mangelnden Rechtsgrund ankäme, hätte hier der Kläger als Dienstherr
selbst die Auszahlung prüfen müssen. Vielmehr hafte der Kläger noch verschärft, da der Mangel des
rechtlichen Grundes hier so offensichtlich gewesen sei, dass der Kläger ihn hätte erkennen müssen. Daher
könne sich der Kläger auch nicht auf Entreicherung berufen. Auch sei von ihm der Bruttobetrag
zurückzufordern, da der Kläger den Rückzahlungsbetrag wiederum im Rahmen seiner Steuererklärung als
werbungskostenähnlichen Aufwand geltend machen könne.
22 Für die weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte sowie die Behördenakten der Beklagten und des
Landratsamts Heilbronn verwiesen.
Entscheidungsgründe
23 Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig, aber unbegründet.
24 Der Rückforderungsbescheid der Beklagten ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten
(vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
25 Er konnte hier entweder auf § 15 Abs. 2 LBesGBW (I.) oder auf den allgemeinen öffentlich-rechtlichen
Erstattungsanspruch (II.) als Rechtsgrundlage gestützt werden.
26 § 48 LVwVfG kommt dagegen nicht als Rechtsgrundlage für den Rückforderungsbescheid in Betracht. Im
Zusammenhang mit der Urlaubsabgeltungszahlung erging kein Verwaltungsakt. Auch in der
Gehaltsmitteilung vom August 2011, in der die Zahlung aufgeführt ist, liegt kein Verwaltungsakt (vgl. OVG
NRW, U. v. 17.12.1973 - VII A 1200/71 -, DÖV 1974, 599). Sie hat lediglich informatorische Bedeutung und
keine Regelungswirkung im Sinne von § 35 Satz 1 LVwVfG.
27 In beiden Fällen war hier die beklagte Gemeinde, vertreten durch ihren derzeitigen Bürgermeister als
ehemaliger Dienstherr des Klägers, berechtigt, die an den Kläger ausgezahlte Urlaubsabgeltung
zurückzufordern. Nach § 126 Abs. 1 Satz 1 GemO ist zwar grundsätzlich die Rechtsaufsichtsbehörde
zuständig für die Geltendmachung von Ansprüchen einer Gemeinde gegen ihren Bürgermeister. Die Norm ist
aber nur auf amtierende Bürgermeister anwendbar (vgl. VGH BW, U. v. 05.03.1982 - IV 301/79 -, NVwZ
1983, 482 ff.). Der Kläger ist jedoch der ehemalige Bürgermeister der Beklagten.
I.
28 Nach § 15 Abs. 2 Satz 1 LBesGBW können zu viel gezahlte Bezüge nach den Vorschriften des Bürgerlichen
Gesetzbuches über die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung zurückgefordert werden. Zwar
ermächtigt diese Norm nicht explizit zu einer Rückforderung durch Verwaltungsakt, jedoch ist in der
Rechtsprechung anerkannt, dass der Dienstherr im durch das Über- und Unterordnungsverhältnis geprägten
Beamtenverhältnis sämtliche Rechte und Pflichten des Beamten durch Verwaltungsakt regeln kann (vgl.
BVerwG, U. v. 11.03.1971 - II C 36.68 -, juris).
29
1.
§ 15 Abs. 2 LBesGBW setzt als Gegenstand der Rückforderung voraus, dass es sich um Bezüge handeln
muss, die zu viel gezahlt wurden. „Zu viel gezahlt“ ist dabei als „ohne Rechtsgrund erhalten“ auszulegen
(vgl. für den ähnlich lautenden § 87 Abs. 2 BBG BVerwG, U.v. 24.04.1959 - VI C 91.57 -, juris). Welche
Leistungen „Bezüge“ im Sinne des Landesbesoldungsgesetzes darstellen, definiert grundsätzlich § 1 Abs. 2
und Abs. 3 LBesGBW abschließend. Der Begriff der Bezüge ist dabei mit dem der Besoldung prinzipiell
gleichzusetzen. Unter diesen so formal verstandenen Begriff fällt die hier streitgegenständliche
Urlaubsabgeltungszahlung nicht, da eine solche Leistung nicht in § 1 Abs. 2, Abs. 3 LBesGBW erwähnt ist.
Im Rahmen von § 15 Abs. 2 LBesGBW könnte der Begriff der Bezüge aber weiter zu verstehen sein, da von
der Norm alle rechtsgrundlos erlangten und damit auch vom Gesetz nicht vorgesehenen Bezüge
zurückgefordert werden können sollen. Ob eine Urlaubsabgeltungszahlung unter einen solchen eher
materiell-rechtlich zu verstehenden Begriff fällt, kann aber dahinstehen. Handelt es sich nicht um Bezüge im
Sinne von § 15 Abs. 2 LBesGBW, ist der allgemeine öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch die
maßgebliche Rechtsgrundlage. Auch nach dieser Rechtsgrundlage konnte hier die Beklagte den ausgezahlten
Betrag zurückfordern (siehe unter II.).
30
2.
Geht man davon aus, dass es sich bei der Urlaubsabgeltungszahlung um Bezüge im Sinne des LBesG
handelt, sind diese „zu viel gezahlt“ und damit ohne Rechtsgrund erfolgt.
31
a)
§ 25a Abs. 1 Satz 1 AzUVO kann nicht Rechtsgrund für die Urlaubsabgeltung sein. Danach besteht nur
dann ein Vergütungsanspruch, wenn ein Beamter seinen Urlaub wegen Dienstunfähigkeit infolge Krankheit
bis zur Beendigung des Dienstverhältnisses nicht nehmen konnte. Für eine Dienstunfähigkeit des Klägers im
maßgeblichen Zeitraum ist nichts ersichtlich.
32
b)
Auch der Gemeinderatsbeschluss der Beklagten vom 08.02.2011 kann nicht als Rechtsgrundlage dienen,
da er rechtswidrig ist. Darin heißt es unter anderem, dass Beschäftigte/Bedienstete der Beklagten, die vor
dem 31.12.2014 aus dem Arbeits- oder Dienstverhältnis ausscheiden, ihren Resturlaub garantiert vergütet
erhalten. Diese Regelung verstößt gegen § 3 LBesGBW, wenn man eine Urlaubsabgeltungszahlung als
Bezüge im Sinne des Besoldungsrechts versteht. Dabei kann offen bleiben, ob es sich bei dem
Gemeinderatsbeschluss um eine Zusicherung i. S. v. § 3 Abs. 2 Satz 1 LBesGBW. Daran bestehen hier
Zweifel, da der Wortlaut es nahe legt, dass es sich dabei um eine individuelle Absprache handeln muss. Das
trifft aber bei dem Gemeinderatsbeschluss, der sich an alle Beschäftigten und Bediensteten der Beklagten
richtet, nicht zu. Jedenfalls liegt aber ein Verstoß gegen § 3 Abs. 1 Satz 2 LBesGBW vor, wenn man den
Gemeinderatsbeschluss eher als abstrakt-generelle Regelung begreift. Danach dürfen andere als die nach
dem LBesGBW geregelten Besoldungsbestandteile nicht gewährt werden.
33
c)
Auch aus der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes und des Bundesverwaltungsgerichts lässt
sich kein Rechtsgrund für die Urlaubsabgeltungszahlung herleiten. Nach der Rechtsprechung des EuGH
ergibt sich aus Art. 7 Abs. 2 RL 2003/88/EG ein Urlaubsabgeltungsanspruch auch für einen Beamten, wenn
das Dienstverhältnis endet und dem Beamten es unmöglich war, seinen Mindesturlaub zu nehmen (vgl.
EuGH, U. v. 03.05.2012 - C-337/10-, juris; BVerwG, U. v. 26.07.2012 - 2 C 29.11 -, juris). Zwar ist es nach
der jüngeren Rechtsprechung des BVerwG unerheblich, aus welchem Grund das Dienstverhältnis beendet
wurde und aus wessen Verantwortungsbereich der Beendigungsgrund stammt (vgl. BVerwG, U. v.
30.04.2014 - 2 A 8/13 -, juris). Ob die Abwahl des Klägers als Bürgermeister der Beklagten und seiner
daraus folgenden Versetzung in den einstweiligen Ruhestand eine solche Beendigung ist, kann offen bleiben.
34 Allein die Beendigung des Dienstverhältnisses reicht für einen Abgeltungsanspruch aber jedenfalls nicht aus.
Zwar ergibt sich das nicht unmittelbar aus dem Wortlaut von Art. 7 Abs. 2 RL 2003/88/EG. Allerdings lässt
sich der Regelung entnehmen, dass eine Vergütung des Urlaubs die Ausnahme sein soll. Dementsprechend
hat der EuGH in seiner grundlegenden Entscheidung Schultz-Hoff festgestellt, dass das nationale Recht
sogar Verfallsregelungen hinsichtlich des Urlaubs vorsehen kann (vgl. EuGH, U. v. 20.01.2009 - C-350/06 -,
juris). Nur in dem Ausnahmefall, dass es dem Arbeitnehmer bzw. Beamten unmöglich war, seinen Urlaub
während des gesamten Bezugszeitraums zu nehmen, steht ihm ein Vergütungsanspruch zu (vgl. EuGH, U.
v. 20.01.2009 - C-350/06 -, juris; U. v. 03.05.2012 - C-337/10- juris; U. v. 12.06.2014 - C-118/13 - , juris).
Sämtlichen Entscheidungen des EuGH und des BVerwG lagen Fälle zugrunde, in denen der Arbeitnehmer
oder Beamte vor dem Ende des Arbeits- oder Dienstverhältnisses arbeits- bzw. dienstunfähig krank gewesen
ist. Es spricht daher einiges dafür, dass für den Anspruch auf Urlaubsabgeltung die Unmöglichkeit der
Inanspruchnahme des Urlaubs während des Bezugszeitraums auf einer Dienstunfähigkeit infolge Krankheit
beruhen muss. Eine solche Dienstunfähigkeit lag beim Kläger unstreitig nicht vor.
35 Ob die Dienstunfähigkeit infolge Krankheit vor dem Ende des Dienstverhältnisses zwingende Voraussetzung
für den europarechtlichen Vergütungsanspruch ist oder ob daneben die Unmöglichkeit der Inanspruchnahme
des Urlaubs auf anderen Gründen beruhen kann, kann hier indes dahinstehen. Dem Kläger war es unter
keinem Gesichtspunkt unmöglich, seinen Urlaub zu nehmen. Es mag zwar zutreffen, dass die Abwahl des
Klägers als Bürgermeister der Beklagten überraschend war. Die Amtszeit eines Bürgermeisters ist jedoch
nach § 42 Abs. 3 Satz 1 GemO von vornherein auf acht Jahre beschränkt und eine neue Amtszeit ist an eine
Wiederwahl gebunden. Daher war es dem Kläger auch bekannt, dass seine Amtszeit grundsätzlich mit
Ablauf der Wahlperiode endet. Die Unmöglichkeit der Inanspruchnahme kann dabei nicht so verstanden
werden, dass mit Ende des Dienstverhältnisses noch Urlaubstage vorhanden sind, die dann wegen der
fehlenden Weiterbeschäftigung nicht genommen werden können. Das wäre praktisch immer der Fall und
würde dem Charakter der Urlaubsabgeltung als Ausnahmefall widersprechen. Vielmehr müssen besondere
Umstände hinzutreten, die faktisch dazu führen, dass ein Beamter Urlaub nicht in Anspruch nehmen kann.
Eine hohe Arbeitsbelastung kann kein besonderer Umstand in diesem Sinne sein. Art. 7 Abs. 2 RL
2003/88/EG bezweckt gerade, dass ein Arbeitnehmer oder Beamter auch bei hoher Arbeitsbelastung seinen
Urlaub nehmen soll. Er soll sich erholen. Dadurch soll seine dauerhafte Gesundheit und Dienstfähigkeit
sichergestellt werden (vgl. EuGH, U. v. 20.01.2009 - C-350/06 -, juris). Der Kläger hätte daher seine
Urlaubsplanung am Zeitraum der Wahlperiode ausrichten müssen.
36
3.
Selbst wenn man im vorliegenden Fall einen Vergütungsanspruch dem Grunde nach anerkennen würde,
wäre die Höhe nicht gerechtfertigt. Angesichts der gesetzlichen Verfallsregelung des § 25 Abs. 1 Satz 2
AzUVO, die durch einen Gemeinderatsbeschluss nicht außer Kraft gesetzt werden kann, konnte kein
Anspruch für 81 Tage bestehen. Aus dieser Regelung ergibt sich, dass übrige Urlaubstage am 30.09. des
Folgejahres verfallen. Daraus folgt, dass maximal 30 Tage in ein Folgejahr übertragen werden können, so
dass im Folgejahr höchstens 60 Urlaubstage zur Verfügung stehen. Da der Kläger aber in den Jahren 2009
bis 2011 ausweislich seiner Urlaubskarten auch Urlaub genommen hat, ist die Anzahl der übrigen
Urlaubstage noch geringer. Es kann aber angesichts des bereits fehlenden Anspruchs dem Grunde nach
dahinstehen, wie viele Urlaubstage zum Ende der Amtszeit des Klägers noch vorhanden waren.
37
4.
Auch die Einwendungen des Klägers führen zu keinem Ausschluss des Rückforderungsanspruchs der
Beklagten nach § 15 Abs. 2 LBesGBW.
38
a)
§ 15 Abs. 2 Satz 1 LBesGBW verweist in diesem Zusammenhang auf die Vorschriften des BGB über die
Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung. Davon erfasst ist grundsätzlich auch § 818 Abs. 3 BGB,
wonach ein Rückforderungsanspruch ausscheidet, wenn der Leistungsempfänger nicht mehr bereichert ist.
Der Kläger hat sich auch auf Entreicherung berufen und diverse Positionen geltend gemacht, für die er nach
seinem Vortrag die erhaltene Urlaubsabgeltung verbraucht hat. Insbesondere seien dies Darlehensraten
seiner Eigenheimsfinanzierung sowie seine allgemeinen Lebenshaltungskosten und die seiner Familie.
39 Es kann offen bleiben, ob der Kläger hinsichtlich der einzelnen Positionen tatsächlich entreichert ist oder ob
er sich Aufwendungen erspart hat, so dass diese Ersparnis immer noch in seinem Vermögen vorhanden ist.
Der Kläger kann sich im vorliegenden Fall jedenfalls nicht auf den Einwand der Entreicherung berufen. Dabei
kann dahinstehen, ob dieser Ausschluss bereits aus §§ 819 Abs. 1, 818 Abs. 4 BGB folgt. Danach kann sich
der Leistungsempfänger nicht auf Entreicherung berufen, wenn er den Mangel des rechtlichen Grundes
kannte. Voraussetzung ist demnach die positive Kenntnis vom Fehlen des Rechtsgrundes für die Leistung.
Hier spricht einiges dafür, dass eine solche Kenntnis beim Kläger vorlag. Nach eigenen Angaben hat er im
Rahmen der Beratung vor dem Gemeinderatsbeschluss im Februar 2011 seine Bedenken hinsichtlich der
Vereinbarkeit der geplanten Regelung mit dem Besoldungsrecht geäußert. Jedenfalls ist der Einwand der
Entreicherung aber nach § 15 Abs. 2 Satz 2 LBesGBW ausgeschlossen. Danach steht es der Kenntnis des
Mangels des rechtlichen Grundes gleich, wenn der Mangel so offensichtlich war, dass der Empfänger ihn
hätte erkennen müssen. Das bedeutet, dass auch dann der Einwand der Entreicherung ausgeschlossen ist,
wenn der Mangel des rechtlichen Grundes dem Empfänger infolge grober Fahrlässigkeit unbekannt geblieben
ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.04.2014 - 2 C 15/10 -, juris). Der Kläger hat hier nicht nur wie bereits erwähnt
seine Bedenken hinsichtlich der Rechtmäßigkeit des Gemeinderatsbeschlusses vor der Beschlussfassung
geäußert. Als langjähriger Bürgermeister und Verwaltungsbeamter hatte er auch alle notwendigen
Fähigkeiten und Erfahrungen, dies zu erkennen. Als damaliger Bürgermeister der Beklagten war er darüber
hinaus gem. § 43 Abs. 2 GemO verpflichtet, Gemeinderatsbeschlüsse auf ihre Rechtmäßigkeit hin zu
überprüfen und gegebenenfalls zu beanstanden. Er hat damit zumindest seine Sorgfaltspflichten in
besonders grobem Maße außer Acht gelassen.
40
b)
Die Rückforderung durch die Beklagte ist hier auch nicht nach § 814 BGB ausgeschlossen. Danach kann
das Geleistete nicht zurückgefordert werden, wenn auch der Leistende den Mangel des rechtlichen Grundes
kannte. Es bedarf keiner Entscheidung, ob auch die Beklagte die Rechtswidrigkeit der
Urlaubsabgeltungszahlung kannte. § 814 BGB ist im Rahmen von § 15 Abs. 2 LBesGBW nicht anwendbar.
Zwar verweist § 15 Abs. 2 Satz 1 LBesGBW grundsätzlich auf die bereicherungsrechtlichen Vorschriften des
BGB. Nach dem Sinn und Zweck des § 15 Abs. 2 LBesGBW betrifft dies aber nur die Rechtsfolgen des
Anspruchs. § 15 Abs. 2 Satz 1 LBesGBW regelt selbst abschließend die Voraussetzungen des
Rückforderungsanspruchs und damit das „Ob“ eines Anspruchs. § 814 BGB betrifft aber auch das Bestehen
des Anspruchs an sich und nicht seine Rechtsfolgen (vgl. BVerwG, U. v. 28.02.2002 - 2 C 2/01 -, juris). Hinzu
kommt, dass der Rückforderungsanspruch nach § 15 Abs. 2 LBesGBW dazu dient, öffentliche Gelder
zurückzuerlangen. Die dahinter stehenden öffentlichen Haushaltsinteressen lassen es nicht zu, dass eine
Rückforderung nicht möglich ist, wenn auch der auszahlende Dienstherr die Rechtswidrigkeit der Zahlung
kannte. Zudem verpflichtet auch der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung zu einer
Rückforderung trotz Kenntnis des Mangels des rechtlichen Grundes.
41
5.
Schließlich besteht der Rückforderungsanspruch auch in der geltend gemachten Höhe. Die Beklagte hat
hier zu Recht den an den Kläger gezahlten Bruttobetrag zurückgefordert. Dadurch, dass die Beklagte bei der
Auszahlung Steuern abgeführt hat, hat sie den Kläger von seiner eigenen Steuerschuld befreit. Darin ist
ebenfalls eine Bereicherung zu sehen (vgl. BVerwG, U. v. 12.05.1966 - II C 197.62 -, juris). Dem Kläger
bleibt es unbenommen, seine Rückzahlung nachträglich steuerlich geltend zu machen.
42
6.
Auch die nach § 15 Abs. 2 Satz 3 LBesGBW zu treffende Billigkeitsentscheidung ist nicht zu beanstanden.
Die Beklagte hat die finanzielle Situation des Klägers sowie seine vielen Überstunden als Bürgermeister der
Beklagten berücksichtigt. Daher hat sie darauf verzichtet, Zinsen einzufordern und dem Kläger eine
Ratenzahlung eingeräumt. Im Rahmen der Billigkeitsentscheidung kann es dagegen nicht zu einem
Ausschluss des Rückforderungsanspruchs führen, dass womöglich auch die Beklagte einen
Verursachungsbeitrag für die Auszahlung der Urlaubsabgeltung leistete. Dies ergibt sich zum einen wie
bereits erwähnt aus den hinter dem Rückforderungsanspruch stehenden öffentlichen Interessen,
insbesondere aus dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung. Zum anderen ist der
Verursachungsbeitrag der Beklagten hier fraglich. Zwar erfolgte die Auszahlung durch die Beklagte. Diese
Auszahlung hat der Kläger aber erst durch seine E-Mail vom 14.05.2011 veranlasst. Dass dabei ungeprüft
81 Resturlaubstage als Grundlage für die Auszahlung herangezogen wurden, kann dabei keinen
Mitverschuldensanteil der Beklagten begründen. Die Zahl basiert auf den geführten Urlaubskarten, welche
der Kläger als Leiter der Gemeindeverwaltung nach § 44 Abs. 1 Satz 1 GemO zu überwachen hatte.
II.
43 Zu keinem anderen Ergebnis führt es, wenn man die Urlaubsabgeltungszahlung nicht als Bezüge im Sinne
des LBesGBW ansieht und damit den allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch als
Rechtsgrundlage für den Rückforderungsbescheid heranzieht.
44
1.
In diesem Fall wird die Rechtsgrundlage für den Rückforderungsbescheid ausgetauscht, da sich die
Beklagte den Bescheid explizit auf § 15 Abs. 2 LBesG stützt. Dies ist hier möglich. Die
Rückforderungsentscheidung verändert sich dadurch nicht in ihrem Wesen, da auch der allgemeine
öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch zur Anwendung bereicherungsrechtlicher Grundsätze führt und
damit die Anspruchsvoraussetzungen überwiegend gleich sind (vgl. BVerwG, U. v. 21.11.1989 - 9 C 28/89 -,
juris; VGH BW, U. v. 16.06.2014 - 9 S 1273/13 -, juris).
45
2.
Die Beklagte konnte auch unter Zugrundelegung eines allgemeinen öffentlich-rechtlichen
Erstattungsanspruchs die Urlaubsabgeltungszahlung durch Verwaltungsakt zurückfordern. Zwar handelt es
sich dabei um keinen originär beamtenrechtlichen Anspruch. Allerdings ist im konkreten Fall dennoch das
Verhältnis zwischen dem Beamten und seinem Dienstherren betroffen. Eine Vergütung für Resturlaubstage
betrifft die Rechte und Pflichten aus diesem Verhältnis, auch wenn es für die Rückforderung solcher
Zahlungen keinen speziell geregelten Anspruch gibt. Wie bereits erwähnt folgt aus diesem
Subordinationsverhältnis die Befugnis des Dienstherren, die Rechte und Pflichten des Beamten durch
Verwaltungsakt zu regeln.
46
3.
Die Tatbestandsvoraussetzungen eines öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruches liegen hier vor. Im
Rahmen eines öffentlich-rechtlichen Rechtsverhältnisses ist eine Vermögensverschiebung ohne rechtlichen
Grund erfolgt (vgl. BVerwG, U. v. 21.09.1966 - V C 155.65 - juris). Die Beklagte hat die
Urlaubsabgeltungszahlung an den Kläger im Rahmen seines Dienstverhältnisses ohne Rechtsgrund geleistet.
Wie oben dargelegt ist die einzig mögliche Rechtsgrundlage der Gemeinderatsbeschluss der Beklagten vom
08.02.2011. Dieser ist aber auch unter der Prämisse, dass die Urlaubsabgeltung keine Besoldung darstellt,
rechtswidrig.
47 Dies folgt zum einen daraus, dass in § 25 a Abs. 1 Satz 1 AzUVO ausdrücklich für einen bestimmten Fall ein
Vergütungsanspruch geregelt ist. Dieser setzt aber voraus, dass der Beamte vor Dienstende dienstunfähig
krank gewesen ist. Aus der Systematik der Verordnung ergibt sich, dass in sonstigen Fällen kein
Vergütungsanspruch besteht. Dieses Regel-Ausnahme-Verhältnis würde umgangen, wenn durch
Gemeinderatsbeschlüsse abweichende Regelungen getroffen werden könnten. Insofern gilt der Vorrang des
Gesetzes.
48 Zwar war zum Zeitpunkt des Erlasses des Gemeinderatsbeschlusses § 25a AzUVO noch nicht in Kraft. Dies
führt aber zu keinem anderen Ergebnis. Zu dieser Zeit war überhaupt kein Urlaubsvergütungsanspruch
geregelt. Da es sich hierbei aber weiterhin um einen Anspruch aus dem Beamtenverhältnis handelt, gilt
auch hier der unmittelbar aus Art. 33 Abs. 5 GG herzuleitende Gesetzesvorbehalt im Beamtenverhältnis. Zu
den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums im Sinne dieser Norm gehört es, dass allein der
Gesetzgeber die Rechte und Pflichten im Beamtenverhältnis regelt (vgl. BVerwG, U. v. 26.11.1992 - 2 C
11/92 -, juris). Es ist daher auch unter diesem Gesichtspunkt nicht möglich, dass ein Gemeinderatsbeschluss
derartige Regelungen trifft.
49
4.
Auch in Bezug auf die Einwendungen des Klägers ergibt sich im Rahmen eines öffentlich-rechtlichen
Erstattungsanspruchs nichts anderes. Auch hier kann sich der Kläger nicht auf Entreicherung gem. § 818
Abs. 3 BGB berufen, da hier ebenfalls bei grob fahrlässiger Unkenntnis des Mangels dieser Einwand
ausgeschlossen ist. Dies ergibt sich zwar nicht explizit aus dem Gesetz, jedoch aus dem im öffentlichen
Recht maßgeblichen Vertrauensschutzprinzip. Vertrauen ist aber nicht schutzwürdig, wenn der Empfänger
einer Leistung grob fahrlässig ihre Rechtswidrigkeit nicht kennt (vgl. BVerwG, U. v. 12.03.1985 - 7 C 48/82 -
, juris). Dieser Gedanke ist in § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 LVwVfG niedergelegt und spiegelt sich auch in § 15
Abs. 2 Satz 2 LBesGBW wider.
50 Der Kläger kann sich ebenfalls nicht auf § 814 BGB berufen, da diese Vorschrift auch bei einem öffentlich-
rechtlichen Erstattungsanspruch nicht maßgeblich ist. Dies folgt wie oben daraus, dass es um eine
Rückforderung öffentlicher Gelder geht, und aus dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung (vgl.
Thür. OVG, U. v. 17.12.2002 - 2 KO 701/00 -, juris).
51 Auch eine Einschränkung des Rückforderungsanspruchs unter dem Gesichtspunkt von Treu und Glauben
kommt vorliegend nicht in Betracht.
III.
52 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
53 Die Voraussetzungen für die Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht gemäß § 124a Abs. 1
Satz 1 VwGO liegen nicht vor.