Urteil des VG Stuttgart, Az. 4 K 419/09

VG Stuttgart (richtlinie, umsetzung des gemeinschaftsrechts, rechtsverordnung, ewg, gebühr, 1995, wirkung ex nunc, wirkung ex tunc, eugh, kapitel)
VG Stuttgart Urteil vom 15.7.2010, 4 K 419/09
Festsetzung von Fleischhygienegebühren - Umsetzung von Richtlinien des Gemeinschaftsrechts
Leitsätze
1. Die gesetzlich eröffnete Möglichkeit, rückwirkend zum 01.07.1995 von einer betriebs-bezogenen Anhebung der
Gemeinschaftsgebühr auf der Grundlage von Nr. 4a auf die kostendeckende Anhebung dieser Gebühr nach Nr. 4b
des Anhangs zur Richtlinie 85/73/EWG umzustellen, ist verfassungsrechtlich unter dem Gesichtspunkt des Rück-
wirkungsverbots nicht zu beanstanden (wie VGH Bad.-Württ, Urt. v. 30.03.2006 - 2 S 831/05 -; BVerwG, Beschl.
v. 09.10.2006 - 3 B 75.06).
2. Die danach gebotene Realkostenabrechnung ist mit der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs auch
dann vereinbar, wenn sie - insbesondere wegen prognostischer Anforderungen für die Gebührenkalkulation -
teilweise pauschalierende Elemente enthält; es ist in diesem Zusammenhang ausreichend, wenn der nach Nr. 4b
ermittelten Gebührenfestsetzung eine Gebührenbedarfsberechnung zugrunde liegt, die auf einer
verursachungsgerechten Zuordnung der Kosten zu dem einzelnen Schlachtbetrieb auf der Grundlage sorgfältig
ermittelter prognostischer Werte basiert (wie OVG NW, Urt. v. 30.09.2009 - 17 A 2609/03 -, KStZ 2010, 16).
Tenor
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Berufung wird zugelassen.
Tatbestand
1 Die Klägerin betreibt einen Schlacht- und Zerlegebetrieb in H.. In diesem Betrieb werden vom Landkreis X seit
01.07.1995 die amtlich vorgeschriebenen Fleischuntersuchungen sowie Trichinenuntersuchungen durchgeführt.
Hierfür werden von dem Beklagten Gebühren erhoben. Da nach der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichtes und des Europäischen Gerichtshofs die gesonderte Erhebung von Gebühren für die
Trichinenuntersuchung aufgrund der als nichtig eingestuften Regelungen der Fleischhygiene-
Gebührenverordnung des Landes vom 20.07.1998 nicht mehr zulässig war, wurden mit Gebührenbescheiden
vom 22.04.2004 und 29.03.2005 unter Beachtung der damaligen Rechts- und Erlasslage Gebühren ohne Ansatz
für Trichinenuntersuchungskosten erhoben. Nach Inkrafttreten des Gesetzes zur Neuregelung des
Gebührenrechts vom 14.12.2004 ist das Landratsamt ermächtigt, rückwirkend zum 01.07.1995 Gebühren für die
Schlachttier- und Fleischuntersuchung unter Einschluss der Gebühren für die Trichinenuntersuchung auf der
Grundlage einer eigenen Rechtsverordnung festzusetzen. Am 30.06.2005 erließ das Landratsamt X die
Rechtsverordnung übe die rückwirkende Erhebung von Gebühren für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung.
Sie wurde am 26.07.2005 bekannt gemacht und trat rückwirkend zum 01.07.1995 in Kraft. Für den
streitgegenständlichen Zeitraum von Januar 2003 bis Dezember 2004 wurden vom Beklagten mit
Gebührennacherhebungsbescheid vom 17.11.2006 die Gebühren für die Trichinenuntersuchung rückwirkend neu
festgesetzt (für 2003 in Höhe von 30.346,36 EUR und für 2004 in Höhe von 32.862,36). Die bereits bezahlten
Beträge wurden von den noch nicht bezahlten Beträgen abgesetzt; es handelte sich um eine Neufestsetzung vor
dem Hintergrund einer Anhebung der EG-Pauschalgebühren gemäß Anhang A Kapitel I Nr. 4 b der Richtlinie
85/73/EWG. Den Widerspruch der Klägerin gegen diesen Bescheid, mit dem sie neben einer
Gemeinschaftswidrigkeit der Gebührenerhebung auch die Rechtsmissbräuchlichkeit derselben geltend machte,
wies das Regierungspräsidium Stuttgart durch Widerspruchsbescheid vom 05.01.2009 zurück.
2 Hiergegen hat die Klägerin am 05.02.2009 Klage erhoben. Sie vertritt den Standpunkt, dass der Beklagte zwar
die Befugnis habe, Gebühren für Amtshandlungen nach dem Fleischhygienerecht nach Art. 2 i.V.m. Art. 17 Abs.
5 des Gesetzes zur Neuregelung des Gebührenrechts vom 14.12.2004 in einer eigenen Rechtsverordnung
festzulegen. Ein rückwirkender Erlass einer Rechtsverordnung sei wegen Verstoßes gegen das
Rückwirkungsverbot aber verfassungswidrig. Insbesondere sei es mit der Verfassung unvereinbar, dass der
Landesgesetzgeber durch rückwirkende Übertragung der Regelungskompetenz auf die Kommunen einen
Systemwechsel in der Gebührenbemessung von der Alternative Nr. 4 a auf Nr. 4 b der Richtlinie 85/73/EWG
vorsehe. Dies sei ein unzulässiger Eingriff in das geschützte Vertrauen der Klägerin. Die Klägerin könne sich auf
ein schützenswertes Vertrauen berufen, dass es bei den Regelungen der Landesverordnung vom 15.04.1995
verbleibe. Die rückwirkende Kompetenzübertragung durch Art. 17 Abs. 5 des Gesetzes zur Neuregelung des
Gebührenrechts in Baden-Württemberg entspreche selbst nicht den verfassungsrechtlichen Ansprüchen. Der
vom Landesrecht gewünschte Systemwechsel von Nr. 4 a auf Nr. 4 b sei verfassungsrechtlich unzulässig. Aus
diesem Grund fehle es an einer rechtmäßigen Ermächtigungsgrundlage für die Erhebung der Gebühren. Auch in
gemeinschaftsrechtlicher Hinsicht sei von der Rechtswidrigkeit der Verordnung auszugehen, da die Richtlinie
85/73/EWG weder in der Rechtsverordnung des Landratsamts vom 30.06.2005 ordnungsgemäß und vollständig
umgesetzt sei noch eine ordnungsgemäße Anwendung des harmonisierten Finanzierungssystems der Richtlinie
festzustellen sei, weil Sonderkosten für Trichinenuntersuchungen und bakteriologische Fleischuntersuchungen
als gesonderte Posten berücksichtigt würden. Der Maßstab, nach dem die Abweichung von EG-Pauschalen zu
erfolgen habe, sei aufgrund der bundesrechtlichen Regelung nach § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG festgelegt. Eine
ordnungsgemäße Anwendung des Gemeinschaftsrechts sei nach Wegfall der Bestimmung von § 24 FlHG nicht
mehr gewährleistet. Eine nicht ordnungsgemäß und vollständig umgesetzte Richtlinie könne keine vertikalen
Rechtswirkungen zu Lasten des Gemeinschaftsbürgers entfalten. Vor ordnungsgemäßer und vollständiger
Umsetzung des Gemeinschaftsrechtsaktes könne nicht von Bestimmungen dieses Rechtsaktes zu Lasten des
Gemeinschaftsbürgers Gebrauch gemacht werden, erst recht nicht in rückwirkender Weise.
3 Zudem verstoße die konkrete Gebührenkalkulation, in der auch Pauschalanteile enthalten seien, gegen die vom
Europäischen Gerichtshof präzisierten Anforderungen, wonach eine kostendeckende Gebührenerhebung nach
Nr. 4 b den Ansatz von Pauschalisierungselementen ausschließe.
4 Die Klägerin beantragt,
5
den Gebühren-Nacherhebungsbescheid des Landratsamts X vom 17.11.2006 und den
Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 05.01.2009 aufzuheben.
6 Der Beklagte beantragt,
7
die Klage abzuweisen.
8 Nach seiner Auffassung ist die Gebührenerhebung rechtmäßig erfolgt. Insbesondere habe eine ausreichende
Ermächtigungsgrundlage vorgelegen. Mit dem Gesetz zur Neuregelung des Gebührenrechts vom 14.12.2004
seien die Landratsämter ermächtigt, Gebühren rückwirkend zum 01.07.1995 auf Grundlage einer eigenen
Rechtsverordnung festzusetzen. Das Landratsamt X habe aufgrund des Gesetzes zur Neuregelung des
Gebührenrechts vom 14.12.2004 die Rechtsverordnung vom 30.06.2005 erlassen und den angefochtenen
Bescheid hierauf gestützt. Auch nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg und des
Bundesverwaltungsgerichts sei es nicht zu beanstanden, dass §§ 2 a, 2 b AGFlHG zum Erlass einer
Rechtsverordnung ermächtigten, die rückwirkend Regelungen auch für Zeiträume ab dem 01.07.1995 umfassten.
Die durch die Neuregelung eröffnete Möglichkeit, rückwirkend zum 01.07.1995 von einer betriebsbezogenen
Anhebung der Gemeinschaftsgebühr auf der Grundlage von Nr. 4 a auf die kostendeckende Anhebung dieser
Gebühr nach Nr. 4 b des Anhangs zur Richtlinie 85/73/EWG umzustellen, sei verfassungsrechtlich nicht zu
beanstanden und verstoße nicht gegen Europäisches Gemeinschaftsrecht. In dem Urteil des Europäischen
Gerichtshofs vom 30.05.2002 sei festgestellt worden, dass auch die Kosten von Trichinenuntersuchungen von
der nach der Richtlinie 85/73/EWG i.d.F. der Richtlinie 96/43/EG allein zulässigen Gemeinschaftsgebühr erfasst
seien. Nicht gestattet seien allein Kosten für Zusatzuntersuchungen. Die Rechtsverordnung des Landratsamts X
sehe die Erhebung einer einheitlichen Gebühr vor, mit der alle mit der Schlachttier- und Fleischuntersuchung in
Zusammenhang stehende Leistungen, d. h. auch einschließlich der Untersuchung auf Trichinen, abgegolten
würden. Da mit den Bescheiden vom 22.04.2004 und 29.03.2005 betreffend des oben genannten Zeitraums die
Gebühren ohne Berücksichtigung der Trichinenuntersuchung festgesetzt worden seien, sei es rechtmäßig, mit
Nachberechnungsbescheid vom 17.11.2006 hinsichtlich der genannten Abrechnungszeiträume entstandene und
noch nicht erhobene Kosten abzurechnen. Die in der Anlage der Rechtsverordnung festgelegten
Gebührenansätze seien unter Berücksichtigung der EG-rechtlichen Vorgaben nach den tatsächlich entstandenen
Kosten ermittelt worden. Die Gebührenkalkulation sei zutreffend und mit den Maßgaben der aktuellen
Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs vereinbar. Soweit im Rahmen der Berücksichtigung von
Personalkosten auch prognostische und damit pauschalisierte Ansätze gewählt worden seien, sei dies
unvermeidlich, berechtige aber nicht zur Annahme, es habe eine unzulässige Vermischung zwischen
kostendeckender und pauschalisierender Betrachtungsweise stattgefunden.
9 Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die vorliegenden Gerichts- und Behördenakten einschließlich der
beigezogenen Akten der Verfahren des zugehörigen Verfahrens des vorläufigen Rechtsschutzes (VG Stuttgart -
1 K 4675/06 -; VGH Bad.-Württ. - 2 S 713/07 -) verwiesen.
Entscheidungsgründe
10 Die Klage ist zulässig, aber nicht begründet. Die angefochtenen Bescheide verletzen die Klägerin nicht in ihren
Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO), denn sie sind rechtmäßig.
11 Rechtsgrundlage ist die Rechtsverordnung des Landratsamts X vom 30.06.2005 über die rückwirkende
Gebührenerhebung für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung, die nach ihrem § 3 mit Wirkung vom
01.07.1995 in Kraft getreten ist. Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 dieser Rechtsverordnung werden Gebühren nach der
Anlage zu dieser Verordnung erhoben „für nach dem Fleischhygienegesetz durchgeführte Schlachttier- und
Fleischuntersuchungen bei Einhufern, Rindern, Kälbern, Schweinen, Ferkeln, Schafen und Ziegen“, die (u.a.)
zwischen dem 01.07.1995 und dem 31.12.2004 in Schlachtbetrieben mit mehr als 2.000 Schlachtungen je
Kalendermonat im Jahresdurchschnitt stattgefunden haben. Die Gebührenfestsetzung erfolgt nach Absatz 4
der Rechtsverordnung „höchstens in der Höhe, die sich bei einer Anwendung der Fleischhygieneverordnung
vom 20.07.1998, zuletzt geändert durch Verordnung vom 24.01.2004, unter Einbeziehung der Kosten für die
Trichinenuntersuchung und die bakteriologischen Untersuchung ergeben hätte.“
12 Die zitierten Bestimmungen in der Rechtsverordnung des Landratsamts stützen sich ihrerseits auf § 2a Abs. 7
des Gesetzes zur Ausführung des Fleischhygienegesetzes vom 12.12.1994 - AGFlHG - in der Fassung des
Gesetzes zur Neuregelung des Gebührenrechts vom 14.12.2004 (GBl. S. 895) Nach dieser ebenfalls
rückwirkend zum 01.07.1995 in Kraft getretenen Bestimmung werden die kostenpflichtigen Tatbestände und die
Höhe der Gebühren, die nach § 2a Abs. 1 AGFlHG für die Amtshandlungen nach dem Fleischhygienegesetz
und den zur Durchführung dieses Gesetzes erlassenen Rechtsvorschriften erhoben werden, durch
Rechtsverordnung der Landratsämter oder durch Satzung der Stadtkreise bestimmt.
13 Entgegen der Auffassung der Klägerin hat die Kammer keine Zweifel an einer Vereinbarkeit dieser Regelungen
mit höherrangigem Recht.
14 1. Dass es - wie die Klägerin geltend macht - an einer Ermächtigungsgrundlage überhaupt mangeln könnte, weil
durch Art. 7 Nr. 7 des Gesetzes zur Neuordnung des Lebensmittel- und Futtermittelrechts vom 1.9.2005, BGBl.
I 2618, das Fleischhygienegesetz (FlHG i.d.F. der Bekanntmachung vom 30.6.2003, BGBl. I S. 1242, 1585 .
m. nachf. Änderungen, zuletzt durch Art. 1 des Gesetzes vom 4.11.2004, BGBl. I S. 2688, 3657) aufgehoben
worden ist, ist nicht zutreffend. Abgesehen davon, dass einige der Bestimmungen des Fleischhygienegesetzes
auf Grund des Art. 2 § 1 Nr. 4 des genannten Neuordnungsgesetzes weiterhin für eine Übergangszeit
anzuwenden sind, ist das genannte Neuordnungsgesetz erst mit Wirkung vom 7.9.2005 in Kraft getreten (dazu
Art. 8 des Neuordnungsgesetzes), so dass das AGFlHG zeitlich nicht auf ein Gesetz abstellt, das außer Kraft
getreten war. Entscheidend ist aber, dass die Bestimmung in § 24 FlHG nicht die bundesrechtliche
Ermächtigungsgrundlage für die landesrechtliche Gebührenregelung darstellt. Mit dieser Bestimmung hat der
Bundesgesetzgeber von der ihm nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 20 GG zustehenden konkurrierenden
Gesetzgebungszuständigkeit Gebrauch gemacht und es dabei (zulässigerweise) dem Landesgesetzgeber
überlassen, die einzelnen kostenpflichtigen Tatbestände - und damit auch die entsprechenden Gebühren - zu
bestimmen und damit das in Bezug genommene Gemeinschaftsrecht in nationales Recht umzusetzen (so
BVerwG, Urteil vom 27.4.2000 - 1 C 7.99 - BVerwGE 111, 143). Soweit § 24 FlHG die Umsetzung des
Gemeinschaftsrechts dem Landesgesetzgeber überlässt, steht diesem auch eine originäre
Gesetzgebungskompetenz nach Art. 72 Abs. 1 GG zu. Von ihr hat der Landesgesetzgeber durch das bereits
erwähnte Ausführungsgesetz auch Gebrauch gemacht. Der nachträgliche Wegfall der bundesrechtlichen
(konkurrierenden) Regelung hat daher nicht den von der Klägerin behaupteten Kompetenzverlust zur Folge.
Dass mit dem Außerkrafttreten des § 24 FlHG auch der bundeseinheitlich geltende Maßstab entfallen sei, mag
erörtert werden können, dass ein solcher aber nach der „Feyrer-Entscheidung“ des EuGH (Urteil vom 9.9.1999,
NVwZ 2000, 182 f.) gefordert sei, wie dies in der Klage vorgebracht worden ist, ist indes nicht zutreffend (vgl.
dazu VGH Bad.-Württ., Urt. v. 30.03.2006 - 2 S 831/05 -; BVerwG, Beschl. v. 09.10.2006 - 3 B 75.06).
15 2. Auch der Umstand, dass die Regelungen mit Rückwirkung getroffen wurden, führt weder unter
verfassungsrechtlichen noch unter gemeinschaftsrechtlichen Aspekten zu Zweifeln an ihrer Rechtmäßigkeit.
Dies gilt entgegen der Auffassung der Klägerin auch insoweit, als die Rückwirkung einen „Systemwechsel“ von
einer betriebsbezogenen auf eine spezifische Gebühr ermöglicht. Hierzu hat der VGH Baden-Württemberg in
seinem Urteil vom 30.03.2006 (a.a.O.) ausgeführt:
16
„(d) Aus Rechtsgründen ist nicht zu beanstanden, dass sowohl die genannte Rechtsverordnung (s.
deren § 3) als auch §§ 2a, 2b AGFlHG (s. Art 17 Abs. 5 des genannten Gesetzes zur Neuregelung des
Gebührenrechts) rückwirkende (Gebühren-) Regelungen enthalten, die auch die in dem angefochtenen
Bescheid zu Grunde gelegten Zeiträume umfassen.
17
(aa) Dies gilt für das Vorbringen der Berufung, dass bereits die FlHGebVO vom 20.7.1998 (GBl. S.
459) - FlHGebVO 1998 - nicht mehr Gebührentatbestände hätte festlegen dürfen, nachdem auf Grund
einer Senatsentscheidung rechtskräftig entschieden gewesen sei, dass die VO v. 10.4.1995 nur
Gebührenfestsetzungen nach ihren Nrn. 80.18 ff, mithin auf der untersten Stufe als Mindestgebühr,
zugelassen habe; die Rechtskraft dieser Entscheidung sei in der Folgezeit „ausgeblendet worden“. Es
sei deshalb auch Verfassungsbeschwerde eingelegt (BVerfG 1 BvR 1669/02). Damit wird indes die
rechtliche Tragweite des maßgeblichen Beschlusses des Senats vom 24.6.1997 - 2 S 3258/95 -
(bestätigt durch BVerwG, Beschluss vom 5.7.1998 - 6 BN 2.98 -) verkannt, mit dem die Nrn. 80.18 bis
80.18.2.4 der genannten VO für ungültig erklärt worden sind, soweit dort über die Mindestgebühr
hinausgehende Gebühren festgesetzt sind. Entschieden ist lediglich die Frage der Rechtmäßigkeit
einer Gebührenfestlegung durch Verordnung, nicht indes deren ausschließliche Zulässigkeit. Einer
rückwirkenden Regelung steht damit diese Entscheidung nicht entgegen.
18
(bb) Zutreffend ist, dass die nachfolgende Fleischhygienegebührenverordnung vom 20.7.1998 (GBl. S.
459 ) - FlHGebVO 1998 - nur eine „betriebsbezogene Anhebung“ nach der Bestimmung der Nr. 4a
Kapitel I Anhang A der RL 85/73/EWG i. d. F. der Richtlinie 96/43/EG des Rates v. 26.6.1996 zur
Änderung und Kodifizierung der Richtlinie 85/73/EWG zur Sicherstellung der Finanzierung der
veterinär- und hygienerechtlichen Kontrollen von lebenden Tieren und bestimmten tierischen
Erzeugnissen sowie zur Änderung der Richtlinien 90/675/EWG und 91/496/EWG (ABl. Nr. L 162, 1;
ber. ABl. 1997 Nr. L 8, 32) zugelassen und außerdem unzulässig gesonderte Gebühren für die
Trichinenuntersuchung und die bakteriologische Untersuchung festgelegt hat. Da mit Blick auf die
unzulässig festgelegten gesonderten Gebühren von der Nichtigkeit der FlHGebVO 1998 auszugehen
ist (dazu der o.a. Zulassungsbeschluss des Senats), entfällt der Einwand, der Normgeber dürfe nicht
„kumulativ“ auch eine kostendeckende Anhebung der EG-Pauschgebühr für den Zeitraum 20.7.1998
und 31.12.2004 vorsehen, wie dies mit der Rechtsverordnung des Beklagten nunmehr geregelt werde.
Auch ist die mit der Berufung vorgetragene Beschränkung auf die betriebsbezogene Anhebung der
Gebühr nicht gegeben und daher auch auszuschließen, dass - wie die Berufung meint - „deswegen“
eine rückwirkende Anhebung nach Nr. 4b Kapitel I Anhang A der genannten Richtlinie ausscheide.
19
(e) Die Übertragung der Regelungsbefugnis nach § 2a und § 2 b AGFlHG auf Stadt- und Landkreise
beruht auf der Ermächtigung in Art. 17 Abs. 5 in Verbindung mit Art. 2 des genannten Gesetzes zur
Neuregelung des Gebührenrechts. Sie begegnet unter kompetenzrechtlichen Erwägungen keinen
Bedenken (vgl. dazu auch das o.a. Urteil des EuGH vom 9.9.1999, C- 374/97 - (Feyrer) Slg. 1999, I-
5153 = NVwZ 2000, 182 ff. m. Anm. Kunze NVwZ 2001, 291). Denn es steht jedem Mitgliedsstaat frei,
die Zuständigkeiten auf innerstaatlicher Ebene zu verteilen und die nicht unmittelbar anwendbaren
Gemeinschaftsrechtsakte durch Maßnahmen regionaler oder örtlicher Behörden durchzuführen (dazu
EuGH, Urteil vom 9.9.1999, C-374/97, a.a.O.), sofern diese Zuständigkeitsverteilung eine
ordnungsgemäße Durchführung der betreffenden Gemeinschaftsrechtsakte ermöglicht. Einer
Übertragung der Regelungskompetenz für die Abweichung von den EG-Pauschalbeträgen auf die Land-
und Stadtkreise steht daher EG-Recht nicht entgegen und sie ist auch bundesrechtlich zulässig (so
schon BVerwG, Beschluss vom 21.4.1999 - 1 B 26.99 - Buchholz 418.5 Fleischbeschau Nr. 18).
20
(f) Auch die dabei eingeräumte Möglichkeit, rückwirkend zum 1.7.1995 von einer betriebsbezogenen
Anhebung auf der Grundlage von Nr. 4a auf die „kostendeckende“ Anhebung nach Nr. 4b des Anhangs
zur Richtlinie 85/73/EWG (s. Art. 2 Abs. 3 dieser Richtlinie i.d.F. der Richtlinie 93/118/EG i.V.m.
Kapitel I Nr. 4 des Anhangs; Art. 5 Abs. 3 der genannten Richtlinie i.d.F. der Richtlinie 96/43/EG i.V.
mit Anhang A Kapitel I Nr. 4) umzustellen, wie dies § 1 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 und § 3 der RVO des
Beklagten regelt, ist entgegen dem Vorbringen der Berufung verfassungsrechtlich nicht unter dem
Gesichtspunkt des Rückwirkungsverbots zu beanstanden.
21
Der Senat hat bereits in seinem Normenkontrollurteil vom 5.7.2001 - 2 S 2898/98 - dargelegt, dass der
Normgeber befugt ist, eine unklare Rechtslage auch rückwirkend zu bereinigen. Dies entspricht der
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. dazu Urteil vom 27. April 2000 - 1 C 8.99 -
GewA 2000, 384; Urteil vom 18.10.2001 - 3 C 1.01 - NVwZ 2002, 486 ff., Beschluss vom 31.7.2002 - 3
B 145.01 - NVwZ 2003, 480 ff.). Dies gilt auch für die hier in Rede stehende Rechtsverordnung des
Beklagten. Einem etwaigen schützenswerten Vertrauen eines Betroffenen wird dadurch Rechnung
getragen, dass nach Art. 17 Abs. 5 des Gesetzes zur Neuregelung des Gebührenrechts im Zeitraum
1.1.1995 bis 31.12.2004 keine höheren Gebühren erhoben werden, als nach der FlHGebVO vom
20.7.1998 einschließlich der Kosten für die Trichinenuntersuchung und die bakteriologische
Fleischuntersuchung. Diesem Gebot trägt auch die Rechtsverordnung des Beklagten in ihrem § 1 Abs.
4 Rechnung. Mithin darf eine höhere Gebühr, als sie auf der bisherigen Grundlage angefallen wäre,
nicht festgesetzt werden. Eine andere rechtliche Beurteilung der Zulässigkeit einer Rückwirkung ist
auch auf der Grundlage der mit der Berufung vorgelegten rechtsgutachtlichen Stellungnahme vom
25.5.2001 nicht geboten. Wie der Beklagte zu Recht hervorhebt, ist dieses Gutachten mit Blick auf die
bayerische Rechtslage erstellt, für die eine gegenüber der gesetzlich vorgesehenen Rückwirkung
weitergehende satzungsrechtliche Regelung als verfassungswidrig deswegen aufgezeigt wird, weil eine
sog. echte Rückwirkung in Rede stehe (Gutachten S. 14). Um eine solche Rückwirkung geht es hier
aber nicht, abgesehen davon, dass der Gutachter selbst die Besonderheiten anderer landesrechtlicher
Regelungen hervorhebt (Gutachten S. 19 ff.).
22
Ferner begegnet die mit dem „Systemwechsel“ verbundene Änderung der Behördenzuständigkeit
keinen Bedenken hinsichtlich des Rückwirkungsverbots, wie dies in der Berufungsverhandlung geltend
gemacht worden ist. § 3 Abs. 3 LVwVfG bzw. § 26 AO gelten nicht, da der Behördenwechsel hier
durch das o.a. genannte Gesetz erfolgt ist. Der Übergang kraft Gesetzes bewirkt einen Wegfall der
bisherigen Zuständigkeit und die Begründung der Zuständigkeit des Beklagten, ohne dass damit
rückwirkend eine Kompetenzübertragung verbunden ist. Vielmehr geht es in diesem Zusammenhang
allein um die Fortsetzung des Verfahrens durch die neue Behörde. Sie erfolgt - dem Rechtsgedanken
der genannten verfahrensrechtlichen Bestimmungen entsprechend - unter Wahrung der Interessen des
Betroffenen, wenn - wie dies hier der Fall ist - sichergestellt ist, dass seine Rechtsstellung durch die
Zuständigkeitsänderung nicht nachteilig berührt wird.
23
(g) Auch eine dem Gemeinschaftsrecht widersprechende Rechtslage ist nicht festzustellen.
24
Der Einwand der Berufung, es fehle bereits an der Feststellung, dass im Bundesgebiet die
Voraussetzungen für eine Abweichung von der Gemeinschaftsgebühr entsprechend der Vorgabe der
RL 85/43/EWG gegeben seien, wird mit dem Hinweis darauf, in § 2a Abs. 1 Satz 2 AGFlHG werde dies
lediglich „lapidar“ festgelegt, nicht substantiiert begründet. Warum die dort getroffene Feststellung
unzutreffend sein könnte, wird nicht aufgezeigt. Es wird auch verkannt, dass mit ihr der Forderung des
Bundesverwaltungsgerichts Rechnung getragen ist, nach der der Landesgesetzgeber durch Rechtssatz
zu entscheiden hat, dass von der Gemeinschaftsgebühr abgewichen werden darf und dass die
Voraussetzungen für eine derartige Abweichung entsprechend den Feststellungen des
Bundesministeriums der Gesundheit vom 24.10.1997 (BAnz. Nr. 204, S. 13298) erfüllt sind (s. dazu
auch den Vorspann des mit der Berufung vorgelegten Aufsatzes von Orlop in: Fleischwirtschaft 1987,
1481).
25
Die Rechtswidrigkeit folgt auch nicht aus dem von der Berufung unter Hinweis auf die Rechtsprechung
des Senats (dazu Beschluss vom 20.9.1999 -2 S 1558/99 -; ferner Papier, DÖV 1993, 809, 810)
angeführten Gesichtspunkt, dass grundsätzlich die Anwendung von nicht oder nicht ordnungsgemäß
umgesetzten Richtlinien zu Lasten des Gemeinschaftsbürgers nicht in Betracht komme, weil der nicht
umgesetzte Akt keine vertikalen Rechtswirkungen zu Lasten des Gemeinschaftsbürgers entfalte. Eine
fehlende Umsetzung der RL 85/43/EWG sei aber festzustellen, da dort angeführte Betriebe anderer
Lebensmittelbereiche nicht mit Gebühren belastet seien. Ob dies der Sache nach auch hier zutrifft,
bedarf keiner Entscheidung. Denn diese Erwägung ist nach der Rechtsprechung des EuGH (Urteil vom
9.9.1999 C-374/97, a.a.O.) jedenfalls für die Richtlinie 85/73/EWG nicht tragend. Der Gerichtshof hat
dargelegt, dass auch dann, wenn der Mitgliedstaat die Richtlinie nicht innerhalb der Frist umgesetzt
habe, ein Einzelner sich der Erhebung von höheren Gebühren als den im Anhang Kapitel I Nr. 1
festgesetzten Pauschalbeträgen nicht widersetzen kann, sofern diese Gebühren die tatsächlich
entstandenen Kosten nicht überschreiten. Ein Mitgliedstaat kann danach auch von der ihm durch den
genannten Anhang eingeräumten Befugnis, eine spezifische, die Pauschalbeträge übersteigende
Gebühr zu erheben, ohne weitere Voraussetzungen unter dem alleinigen Vorbehalt Gebrauch machen ,
dass die spezifische Gebühr die tatsächlichen Kosten nicht überschreitet. Auch darf ein Mitgliedstaat,
der die Befugnis zur Erhebung der Gebühren für Untersuchungen und Hygienekontrollen von frischem
Fleisch den kommunalen Behörden übertragen hat, nach Art. 2 Abs. 3 der Richtlinie bis zur Höhe der
der zuständigen kommunalen Behörde tatsächlich entstandenen Untersuchungskosten höhere
Gebühren als die Gemeinschaftsgebühren erheben. Nichts anderes kann im Übrigen auch für die RL
85/73/EWG in ihrer späteren Fassung gelten.
26
Die o.a. gesetzliche Neuregelung ist auch nicht wegen des mit der Berufung geltend gemachten
Einwands rechtswidrig, die in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs entwickelten
Grundsätze zur Zulässigkeit rückwirkenden EG-Rechts seien nicht beachtet. Denn auf diese
Grundsätze kommt es im vorliegenden Fall nicht entscheidungserheblich an. Entgegen der Berufung
wird hier EG-Recht nicht rückwirkend wieder in Kraft gesetzt. Für den in § 3 der Rechtsverordnung des
Beklagten (rückwirkend) geregelten Gebührenzeitraum ab 1.7.1995 sind maßgeblich zum einen die
Richtlinie 85/73/EWG in der Fassung der Richtlinie 93/118/EG, die bis 1.7.1997 Anwendung gefunden
hat. Zum anderen ist ab diesem Zeitpunkt die Richtlinie 85/73/EWG in der Fassung der Richtlinie
96/43/EG maßgeblich, die die RL 93/118/EWG ersetzt. Die Bezugnahme auf diese
gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben erfolgt hier ersichtlich durch das nationale Recht, das das
Gemeinschaftsrecht schon mit dieser Beschränkung nicht berührt, sondern lediglich Normlücken des
nationalen Gebührenrechts bei der Umsetzung des Gemeinschaftsrechts schließt (so zutreffend OVG
NW, Urteil vom 14.12.2004 - 9 A 4232/02 - KStZ 2005, 72 m.w.N.). Der Senat hat - allerdings noch mit
Blick auf die FlHGebVO 1998 - dargelegt, dass diese eine Rückwirkung gemeinschaftsrechtlicher
Vorschriften gerade nicht regele, sondern dass eine mittlerweile außer Kraft getretene EG-Rechtsnorm
für einen Zeitraum umgesetzt werde, für den sie sich selbst Rechtswirkung beigemessen hat und für
den sie auch umzusetzen war oder unmittelbar Geltung besaß (NK-Urteil vom 5.7.2001 - 2 S 2989/98 -;
vgl. auch BVerwG, Beschluss v. 27.4.2000 - 12.99 - Buchholz 418.5 Fleischbeschau Nr. 21). Daran ist
auch für die hier in Rede stehende Rechtsverordnung festzuhalten. Auch das
Bundesverwaltungsgericht hat entschieden, es sei unschädlich, dass im Zeitpunkt des Erlasses der
Neuregelung die Richtlinie 93/118/EG außer Kraft getreten sei. Denn sie sei nicht mit Wirkung „ex
tunc“ von Anfang an, sondern „mit Wirkung „ex nunc“ außer Kraft getreten mit der Folge, dass die
Rückwirkungsanordnung lediglich für den Zeitraum, in dem diese Gemeinschaftsrechtsakte nach wie
vor Gültigkeit haben, an diese anknüpfe (so BVerwG, Urteil vom 18.10.2001 - 3 C 1.01, a.a.O., S. 488,
m.w.N.). Demnach ist eine Auseinandersetzung mit den mit der Berufung aufgezeigten Grundsätzen
eines EG-rechtlich begründeten Rückwirkungsverbots entbehrlich (zu ihm s. aber auch das genannte
NK-Urteil des Senats vom 5.7.2001 - 2 S 2989/98 -). Dies gilt auch für den Hinweis der Berufung auf
die Ausführungen von Zuleeg in: Das Recht der Europäischen Gemeinschaften im innerstaatlichen
Bereich, S. 247, wonach einer Ermächtigung keine rückwirkende Kraft zukommen dürfe. Denn davon
kann hier gerade nicht ausgegangen werden, da das Landesrecht - und ihm folgend die
Rechtsverordnung des Beklagten - keine rückwirkende Ermächtigung darstellt, sondern lediglich die
richtlinienkonforme Anhebung der Gemeinschaftsgebühr für solche Zeiträume eröffnet, in denen das
Gemeinschaftsrecht selbst dies zulässt. Dies stellt keinen Fall des (regelmäßig unzulässigen)
Gebrauchmachens von einer gemeinschaftsrechtlichen Ermächtigung für einen Zeitraum vor deren
Inkrafttreten dar (dazu OVG NW, Urteil vom 14.12.2004, a.a.O.).
27
Auch der mit der Berufung gerügte „Systemwechsel“ - die Anhebung der Gebühr nicht mehr nach Nr.
4a, sondern nach Nr. 4b des Anhangs A Kapitel I der RL 85/73/EWG i. d. F. der RL 96/43/EG - ist
nicht zu beanstanden. Ob die EG-Pauschalen für bestimmte Betriebe anzuheben sind oder eine
Gebühr zu erheben ist, die die tatsächlichen Kosten deckt, ist eine nach den Vorgaben der genannten
Richtlinie zu beantwortende Frage, bei der Ermessen eröffnet ist (s. der Wortlaut von Nr. 4 des
genannten Anhangs A Kapitel I der RL 85/73/EWG, ABl. L 162/1, 7). Dieses Ermessen unterliegt
keinen weiteren europarechtlichen Einschränkungen. Allerdings hat die Ermessenentscheidung durch
„Rechtssatz“ zu erfolgen (dazu BVerwG, Urteil vom 29.8.1996 - 3 C 7.95, BVerwGE 102, 39; Urteil
vom 27.4.2000 - 1 C 7.99, a.a.O.). Dies ist hier mit der Rechtsverordnung des Beklagten erfolgt. Auch
durfte der Gesetzgeber dem Verordnungsgeber hier die Wahl unter mehreren Alternativen überlassen
und sich auf die Festlegung der dabei zu beachtenden Grundsätze beschränken (so BVerwG, Urteil
vom 24.7.2000, a.a.O.). Dementsprechend ist es dem Verordnungsgeber auch nicht verwehrt, einen
„Systemwechsel“ dadurch vorzunehmen, dass er bei einem Abweichen von den EG-Pauschgebühren
von der „betriebsbezogenen“ zur „kostendeckenden“ Anhebung übergeht. Auch hinsichtlich dieses
Übergangs ist durch die Bestimmung in § 1 Abs. 4 der Rechtsverordnung des Beklagten sichergestellt,
dass höhere Gebühren, als sie sich bisher nach den Bestimmungen der FlHGebVO 1998 ergeben
hätten, nicht anfallen dürfen. In diesem Wechsel liegt daher auch entgegen dem Vorbringen der
Berufung nicht etwa deshalb ein Eingriff in den durch Art. 12 GG geschützten Gewerbebetrieb, weil
sich die Betroffenen auf eine betriebsbezogene Anhebung der Gemeinschaftsgebühr eingestellt hätten.
Ob der eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb dabei überhaupt als Schutzgut betroffen ist, ist
fraglich, bedarf aber keiner abschließenden Entscheidung. Denn jedenfalls kann ein „Eingriff“ in dieses
Schutzgut schon deshalb ausgeschlossen werden, weil eine weitergehende Belastung durch den
Systemwechsel nicht eintreten kann, wie der genannten Bestimmung zu entnehmen ist.“
28 Die Kammer schließt sich diesen - auch vom Bundesverwaltungsgericht gebilligten (vgl. Beschl. v. 09.10.2006,
a.a.O.) und vom Verwaltungsgerichtshof im Beschluss vom 14.03.2008 (- 2 S 713/07 -) bestätigten -
überzeugenden Ausführungen in vollem Umfang an.
29 3. Anders als die Klägerin meint, widerspricht die in der Verordnung getroffene Regelung auch nicht in ihren
Details den Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts. Sie sieht für die nach dem Fleischhygienegesetz
durchgeführten Schlachttier- und Fleischuntersuchungen die Erhebung einer kostendeckenden Gebühr vor, mit
der - wie in § 1 Abs. 3 der Verordnung ausdrücklich klargestellt wird - alle mit der Schlachttier- und
Fleischuntersuchung im Zusammenhang stehenden Leistungen einschließlich der Untersuchung auf Trichinen
abgegolten werden. Die Gebühr ist somit eine einheitliche Gebühr, bei deren Kalkulation - in
gemeinschaftsrechtlich unbedenklicher Weise - die Kosten der Trichinenuntersuchung eingeflossen sind (so
bereits VGH Bad.-Württ,. Beschl. v. 14.03.2008, a.a.O.)
30 Entgegen der Auffassung der Klägerin steht der vorgenommenen Gebührenstaffelung zwischen Betrieben mit
bis zu 500, mit mehr als 500 bis zu 2.000 Schlachtungen sowie Großbetrieben mit mehr als 2.000
Schlachtungen je Kalendermonat im Jahresdurchschnitt mit degressiv gestaffelten Gebührensätzen rechtlich
nichts im Weg. Vielmehr ist im Baumann-Urteil des EuGH (Urt. v. 19.03.2009 - C-309/07-, Rn. 24) ausgeführt,
dass ein Mitgliedsstaat nach Nr. 4 b eine Gebühr erheben darf, die nach der Größe des Betriebs und der Zahl
der geschlachteten Tiere innerhalb einer Tierart gestaffelt ist, wenn feststeht, dass diese Faktoren sich - wie im
vorliegenden Fall - tatsächlich auf die Kosten auswirken, die für die Durchführung der in den einschlägigen
Vorschriften des Gemeinschaftsrechts vorgeschriebenen veterinär- und hygienerechtlichen Kontrollen
tatsächlich anfallen.
31 Anders als die Klägerin meint, folgt aus einer Abrechnung nach den tatsächlichen Kosten kein generelles
Verbot jeglicher teilweise erfolgender Pauschalierung. Ein solches Verbot kann auch dem Baumann-Urteil des
EuGH (a.a.O.) nicht entnommen werden. Darin ist vielmehr nur ausgeführt, dass die Gebühr nicht die Form
eines Pauschalbetrags annehmen darf (Rn. 21). Entsprechendes gilt für das dort (Rn. 21) in Bezug
genommene Urteil des EuGH vom selben Tag (Kommission/Deutschland - C-270/07-). In der letztgenannten
Entscheidung wird betont (Rn. 32), dass eine Abrechnung nach Nr. 4 b der Richtlinie 85/73 zum einen nicht den
Betrag der tatsächlich entstandenen Kosten übersteigen darf und dass sie zum anderen sämtliche Kosten
umfassen muss, ohne dass bestimmte Kosten unberücksichtigt bleiben könnten. Sie darf damit nicht die Form
einer „pauschalen“ Gebühr in dem Sinne annehmen, in dem die Kommission diesen Begriff versteht, da es…..
zum Wesen einer pauschal festgesetzten Gebühr gehört, dass sie in bestimmten Fällen die tatsächlichen
Kosten für die Maßnahmen, die mit ihr finanziert werden sollen, übersteigt und in anderen Fällen niedriger ist.
32 Die konkret erfolgte Abrechnung durfte nach diesen Grundsätzen auch Personalkosten in der vorgenommenen
Weise einbeziehen. Die Tatsache, dass dabei allgemeine Verwaltungspersonalkosten nach Maßgabe der VwV
Kostenfestlegung vom 21.10.2002 (GABl v. 27.11.2002 S. 770) ermittelt und berücksichtigt wurden, führt nicht
zu einer insgesamt unzulässigen Pauschalabrechnung. Die kalkulatorisch berücksichtigten Kosten eines
Stellenanteils einer halben Stelle im gehobenen Dienst (Durchschnittskosten der Laufbahn) liegen gemessen
an den Gesamtkosten der Betriebskategorie im fraglichen Zeitraum nach den nicht bestrittenen Angaben des
Beklagten bei rund 11,4% jährlich. Der Stellenanteil ermittelt sich aus den mit der Durchführung der amtlichen
Untersuchungen im unmittelbaren sachlichen Zusammenhang stehenden Verwaltungstätigkeiten des vom
Beklagten hierfür eingesetzten Personals, wie insbesondere Kostenrechnung, Kalkulation, Festsetzung und
Einziehung von Gebühren, Beschaffungswesen für fachspezifische Ausstattung, Geräte, Betriebsmittel,
Dienst- und Schutzkleidung, Planung, Ausschreibung und Abrechnung von Fremdleistungen wie
Probentransport- und Laborleistungen, Personalverwaltung, Haushalts- und Kassentätigkeiten, Organisation,
Statistik etc. Die entsprechende Ermittlung ist nach Auffassung der Kammer sachgerecht und berücksichtigt in
hinreichender Weise die konkrete Situation (so auch VGH Bad.-Württ, Urt. v. 30.03.2006, a.a.O., vgl. auch Urt.
v. 10.02.2005 - 2 S 2488/03 -, VBlBW 2005, 314). Eine noch weitergehende Konkretisierung der
Personalkosten auf die jeweils konkret tätig gewordenen Personen wäre demgegenüber nicht nur unpraktikabel
und aufwändig, sondern würde einen - bei einer Gebührenkalkulation erforderlichen - prognostischen Ansatz
letztlich unmöglich machen, weil entsprechende Feststellungen nur im Nachhinein getroffen werden könnten.
Eine derartige Anforderung kann dem Baumann-Urteil des EuGH (a.a.O.) aber nicht entnommen werden;
vielmehr reicht es aus, wenn der nach Nr. 4 b ermittelten Gebührenfestsetzung eine
Gebührenbedarfsberechnung zugrunde liegt, die auf einer verursachungsgerechten Zuordnung der Kosten zu
dem einzelnen Schlachtbetrieb auf der Grundlage sorgfältig ermittelter prognostischer Werte basiert (OVG
Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 30.09.2009 - 17 A 2609/03 - , KStZ 2010, 16; vgl. auch BayVGH, Urt. v.
29.04.2010 - 4 BV 07.2285 -).
33 Der Umstand, dass bei der Ermittlung der Gebührensätze des Abrechnungszeitraums 2004 in der Kalkulation
zur Basis der Personalkosten 2003 ein Aufschlag für die im öffentlichen Dienst der Kommunen erwarteten
tariflichen Lohn- und Gehaltssteigerungen in Höhe von 4,07 % berücksichtigt wurde, ist in diesem
Zusammenhang ebenfalls nicht zu beanstanden. Diese Vorgehensweise entspricht vielmehr der bei der
Gebührenkalkulation allgemein anerkannten Vorgehensweise, um zu vermeiden, dass
Gebührenunterdeckungen - auch bei zeitlich verschobenen Tariferhöhungen durch entsprechende später
kassenwirksam werdende tarifliche Nachzahlungen - entstehen. Auch hierbei handelt es sich um in
sachgerechter Weise ansetzbare prognostische Kosten im oben genannten Sinn (vgl. in diesem Sinn zum
Risikozuschlag auch das obiter dictum im Urteil des VGH Bad.-Württ, v. 30.03.2006, a.a.O).
34 Hinzu kommt, dass über die Anforderungen des EuGH hinaus nicht die tatsächliche Kostenhöhe in vollem
Umfang zugrundegelegt wurde, sondern dass - unter Beachtung des Verschlechterungsverbotes nach Art. 17
Abs. 5 des Gesetzes zur Neuregelung des Gebührenrechts vom 14.12.2004 i. V. m. § 1 Abs. 4 der
GebührenVO vom 30.06.2005 - die nicht kostendeckend ausgelegten Gebührenregelungen aus der
Fleischhygiene-Gebührenverordnung des Landes vom 20.07.1998 rechnerisch zugrunde gelegt wurden, so
dass nach Angabe des Beklagten der gesamte Verwaltungszweig der Schlachttier- und Fleischuntersuchung
des Beklagten im Zeitraum von Juli 1995 bis Ende 2004 defizitär sei; weiter hat der Beklagte vorgetragen, dass
die tatsächlichen Kosten - bezogen auf den Betrieb der Klägerin - durch die insgesamt erhobenen Gebühren
nicht gedeckt sei; für den gesamten Nacherhebungszeitraum 2003 und 2004 verbleibe insgesamt eine
Unterdeckung von knapp 15.000 EUR.
35 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
36 Die Berufung wird gemäß § 124 a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher
Bedeutung der Rechtssache im Hinblick auf die Konstellation einer prognostisch bedingten und nach generellen
landesrechtlichen Vorgaben erfolgenden Teilpauschalierung im Rahmen einer Realkostenabrechnung nach den
Anforderungen des Baumann-Urteils des EuGH (v. 19.03.2009, a.a.O.) zugelassen; die angesprochene
generelle Problematik erschöpft sich nach Auffassung der Kammer auch nicht durch das Auslaufen der
Richtlinie zum 01.01.2008 (zu Letzterem vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 30.06.2009 - 2 S 895/09 -).
37
Beschluss vom 15. Juli 2010
38 Der Streitwert wird gemäß §§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 3, 39 Abs. 1 GKG auf
63.209,- EUR