Urteil des VG Stuttgart vom 20.06.2013
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VGH Baden-Württemberg Urteil vom 20.6.2013, 9 S 2883/11
Leitsätze
1. Die Versagung der amtlichen Anerkennung als "natürliches Mineralwasser" wegen der
Feststellung nicht relevanter Metaboliten von Pflanzenschutzmitteln greift in die durch Art. 12
Abs. 1 GG geschützte Berufsausübungsfreiheit des Mineralwasserunternehmens ein.
2. Nach der Mineral- und Tafelwasserverordnung ist nicht bereits jeglicher anthropogene Eintrag
als "Verunreinigung" anzusehen, der einer amtlichen Anerkennung entgegensteht.
3. Die unter dem Gesichtspunkt anthropogener Einflüsse erforderliche Grenzziehung zwischen
anerkennungsfähigem und nicht anerkennungsfähigem Mineralwasser hat wegen ihrer
grundrechtlichen Relevanz für die Freiheit der Berufsausübung normativ, d.h. in der
Rechtsverordnung selbst, zu erfolgen. Die Festlegung von Orientierungswerten in der
Allgemeinen Verwaltungsvorschrift über die Anerkennung und Nutzungsgenehmigung von
natürlichem Mineralwasser vom 09.03.2001 (BAnz 2001 S. 4605 - AVV -) reicht hierzu nicht aus.
Tenor
Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 8.
September 2011 - 4 K 3987/10 - wird zurückgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
1 Die Klägerin wendet sich gegen den Widerruf der Nutzungsgenehmigung ihrer Quellen
„...“ und „......“ und der amtlichen Anerkennung ihres daraus gewonnenen natürlichen
Mineralwassers.
2 Die Klägerin vertreibt gewerblich Mineralwasser.
3 Sie erhielt mit Bescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 12.12.2002 die amtliche
Anerkennung und Nutzungsgenehmigung für die Quelle „......“ auf der Gemarkung ... Diese
Quelle wurde am 17.03.2003 auf Antrag der Klägerin in „...“ umbenannt. Eine
Mineralwasseranalyse dieser Quelle durch das Chemische Untersuchungslabor Dr. L... im
Januar 2006 ergab, dass es sich um „Calcium-, Magnesium-, Hydrogencarbonat-,
Sulfathaltiges-Mineralwasser“ handelt, in dem anthropogene Stoffe einschließlich
Pflanzenschutz- oder Schädlingsbekämpfungsmitteln nicht nachweisbar waren. Eine
chemische Untersuchung des Wassers durch das Chemische und
Veterinäruntersuchungsamt (CVUA) Stuttgart im Mai und Juni 2007 ergab eine
Konzentration von 0,17 µg/l Desphenylchloridazon, einem Abbauprodukt (Metaboliten)
des Pflanzenschutzmittels (Herbizids) Chloridazon, bei dessen Abfüllung bzw. von 0,16
µg/l im Brunnenwasser. Dieses Herbizid wird insbesondere beim Zuckerrübenanbau
verwendet. Der Befund wurde im Juli/August 2007 durch das Institut Dr. L... bestätigt (0,18
µg/l Desphenylchloridazon).
4 Eine weitere Untersuchung dieser Quelle durch das CVUA Stuttgart im Februar und April
2008 ergab eine auf 0,25 µg/l gestiegene Konzentration von Desphenylchloridazon im
Brunnenwasser und von 0,24 µg/l Desphenylchloridazon nach dessen Abfüllung.
Nochmals wurde die Quelle im September 2009 analysiert. Ergebnis waren
Konzentrationen von 0,32 µg/l Chloridazondesphenyl und von 0,017 µg/l Chloridazon-
methyl-desphenyl.
5 Mit Bescheid vom 31.05.2006, der eine amtliche Anerkennung und
Nutzungsgenehmigung vom 13.04.1987 ersetzte, wurde der Klägerin vom
Regierungspräsidium Stuttgart auch für die ...-Quelle in ... die amtliche Anerkennung und
Nutzungsgenehmigung erteilt. Grund war eine geänderte Nutzung in Form der
Erweiterung der Betriebsanlagen der Klägerin um eine 8,8 km lange Mineralwasserleitung
zwecks Abfüllung des Mineralwassers aus dieser Quelle im Betrieb ... Eine chemische
Untersuchung dieses Wassers durch das CVUA Stuttgart im Juli/August 2007 ergab eine
Konzentration von 0,37 µg/l N,N-Dimethylsulfamid, einem Abbauprodukt des
Pflanzenschutzmittels (Fungizids) Tolylfluanid, das im Obst- und Beerenanbau eingesetzt
wird. Dieser Befund wurde im August und November 2007 durch das Institut Dr. L...
bestätigt (0,34 bzw. 0,33 µg/l N,N-Dimethylsulfamid).
6 Weitere Untersuchungen der ...-Quelle durch das CVUA Stuttgart im April und das CVUA
Sigmaringen im Mai 2008 ergaben im Brunnenwasser einen leichten Anstieg der
Konzentration auf 0,40 µg/l N,N-Dimethylsulfamid, nach Abfüllung von noch 0,35 µg/l
(April 2008) bzw. 0,32 µg/l (Mai 2008) N,N-Dimethylsulfamid. Nochmals wurde die Quelle
im September 2009 analysiert. Ergebnis war eine Konzentration von weiterhin 0,41 µg/l
N,N-Dimethylsulfamid.
7 Mit Schreiben vom 22.12.2009 und vom 27.05.2010 wurde die Klägerin unter Hinweis auf
die genannten Befunde zum beabsichtigten Widerruf der Anerkennungen und
Nutzungsgenehmigungen beider Quellen angehört und um Präzisierung der von ihr
geltend gemachten unbilligen Härte einer solchen Entscheidung gebeten. Unter dem
15.07.2010 wies die Klägerin darauf hin, dass die beiden genannten Quellen ca. 50% ihrer
Gesamtproduktion ausmachten, und legte entsprechende Übersichten vor.
8 Mit Bescheid vom 15.09.2010 widerrief das Regierungspräsidium Stuttgart die amtliche
Anerkennung und Nutzungsgenehmigung für die Quellnutzung beider genannten Quellen.
Da das Vorhandensein der beiden festgestellten Metaboliten in der wässrigen Umwelt erst
seit 2006 bekannt sei und ältere Messungen nicht existierten, werde zu Gunsten der
Klägerin unterstellt, dass ein entsprechender Stoffeintrag erst nach Anerkennung und
Genehmigung der Nutzung der betroffenen Quellen erfolgt sei. Dieser Stoffeintrag
berechtige seit seiner Feststellung dazu, die amtliche Anerkennung und
Nutzungsgenehmigung zu versagen und damit auch zum Widerruf entsprechender
früherer Bescheide. Der festgestellte Gehalt an Metaboliten von
Pflanzenschutzmittelwirkstoffen stelle eine Verunreinigung dar und lasse die
„ursprüngliche Reinheit“ im Sinne von § 2 Nr. 2 der Verordnung über natürliches
Mineralwasser, Quellwasser und Tafelwasser vom 01.08.1984 (BGBl. I, S. 1086 - MTVO -)
entfallen. Maßstab sei nicht der nach § 6 Abs. 2 in Verbindung mit Anlage 2 Teil II
TrinkwasserVO höchstzulässige Grenzwert von 0,1 µg/l für Pflanzenschutzmittel und ihre
relevanten Metaboliten bzw. von 0,5µg/l für deren Summe, denn diese Verordnung sei auf
natürliches Mineralwasser nicht anzuwenden. Kriterien für die Feststellung einer
Verunreinigung fänden sich vielmehr in der normkonkretisierenden Allgemeinen
Verwaltungsvorschrift über die Anerkennung und Nutzungsgenehmigung von natürlichem
Mineralwasser vom 09.03.2001 (AVV). Auch wenn deren Anlage 1a keinen eigenen sog.
Orientierungswert für Metaboliten einzelner Pflanzenschutzmittel enthalte, seien diese -
als Abbauprodukte - eindeutig derselben Herkunft wie die in der Landwirtschaft
angewandten Ausgangssubstanzen und daher ebenso ein Anhalt für die Anwesenheit
anthropogener Stoffe. Daher könne der Orientierungswert für Pflanzenschutzmittel, der als
Höchstkonzentration 0,05 µg/l angebe, entsprechend angewandt werden. Die Höhe der
Werte sei im Hinblick auf die analytischen Möglichkeiten im Sinne einer „Nulltoleranz“ zu
verstehen. Dieses Vorgehen entspreche einem Beschluss der Fachexperten des Bundes
und der Länder, der auf der 94. Sitzung des Arbeitskreises lebensmittelchemischer
Sachverständiger der Bundesländer und des Bundesamtes für Verbraucherschutz und
Lebensmittelsicherheit - BVL - (ALS) am 08./09.10.2009 gefasst worden sei. Nach dem
Verständnis eines vernünftigen Verbrauchers, den es nach dem Erwägungsgrund Nr. 5
der Richtlinie 2009/54/EG vom 18.06.2009 (ABl. L Nr. 164 vom 26.06.2009 S. 45) vor
Irreführung zu schützen gelte, sei das Vorhandensein von Abbauprodukten von
Pflanzenschutzmitteln mit der „ursprünglichen Reinheit“ von natürlichem Mineralwasser
unvereinbar. Die sich daraus ergebende Forderung nach Freiheit natürlicher
Mineralwässer von anthropogenen Stoffen diene auch dem europarechtlichen Ziel des
fairen Handels (Erwägungsgrund Nr. 5 und Nr. 7 der Richtlinie 2009/54/EG). Andernfalls
werde von anthropogenen Stoffen freien Mineralwässern ein Wettbewerbsvorteil
genommen.
9 Die „normative Vorgabe“ der ursprünglichen Reinheit sei in dem Sinne zu verstehen, dass
das Auffinden von Wirkstoffen einzelner Pflanzenschutzmittel oder deren Abbauprodukten
(Metaboliten) und von Arzneimitteln oberhalb der Schwelle von 0,05 µg/l
mineralwasserrechtlich relevant bleibe, wobei nicht nach relevanten und nicht relevanten
Metaboliten differenziert werde. Ohne den Widerruf der amtlichen Anerkennung und
Nutzungsgenehmigung sei das öffentliche Interesse daran, den Verbraucher vor einer
Täuschung über die Mineralwasserqualität zu schützen und den fairen Handel zu erhalten,
gefährdet.
10 Am 13.10.2010 hat die Klägerin Anfechtungsklage erhoben. Es fehle bereits an einem
Widerrufsgrund nach § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LVwVfG. Bei dem festgestellten Gehalt an
Metaboliten handele es sich nicht um eine „nachträgliche Tatsache“. Deren Feststellung
sei allein auf eine geänderte Verwaltungspraxis zurückzuführen. Auch sei der Zeitpunkt
ihres Auftretens nicht mehr feststellbar. Zudem rechtfertigten die geringen festgestellten
Mengen nicht den Schluss, dass es sich bei den Quellen nicht - mehr - um
abgeschlossene, vor Verunreinigungen geschützte Vorkommen handele. Über eine
derartige, quasi absolute, Abgeschlossenheit verfüge wohl kein einziges unterirdisches
Wasservorkommen in Europa, zumal Mineralwasser Teil des natürlichen Wasserkreislaufs
sei. Aus den verbindlichen Vorgaben der EU-Mineralwasser-Richtlinie 2009/54/EG und
deren Anhängen I und II ergebe sich abschließend, welche Wässer als „natürliche
Mineralwässer“ einzustufen seien. Entscheidend sei demnach ihre mikrobiologische
Einwandfreiheit. Den Schluss auf - chemische - Verunreinigung durch nicht-relevante
Metaboliten lasse diese Richtlinie nicht zu. Auch begründe „ursprüngliche Reinheit“
keinen Nullstandard, da auch natürliches Mineralwasser Umwelteinflüssen ausgesetzt sei.
Weiter sei ohne den erfolgten Widerruf das öffentliche Interesse nicht gefährdet. Weder
bestünde die Gefahr einer Täuschung der Verbraucher, die die normativen Anforderungen
an „natürliches Mineralwasser“ nicht kennten und auf deren Kenntnis es im Übrigen auch
gar nicht ankomme, noch sei der faire Handel innerhalb der EU gefährdet. Dieser könne
nur durch europaweit einheitliche Bedingungen, nicht durch nationales Einschreiten
garantiert werden. Die AVV, auf die sich der Beklagte maßgeblich stütze, sei keine
gemeinschaftsrechtliche Regelung und wirke gerade nicht einheitlich im europäischen
Binnenmarkt. Zudem gehöre die Einhaltung europarechtlicher Wettbewerbsbestimmungen
nicht zum Zuständigkeitsbereich des Beklagten. Darüber hinaus sei der Widerruf
unverhältnismäßig und ermessensfehlerhaft. Durch den rechtswidrigen Widerruf würden
verfassungsrechtlich gesicherte Eigentumspositionen entzogen. Auf den Bestand der ihr
günstigen Bescheide habe sie auch vertrauen dürfen. Der Eingriff sei gravierend und
existenzgefährdend, denn ein Ausweichen auf Tafelwasser sei auf dem deutschen Markt
faktisch nicht möglich. Zumindest hätte eine Übergangsfrist eingeräumt werden müssen,
die es ihr erlaube, neue Quellen bei gleichzeitiger Fortführung der bisherigen
Mineralwassergewinnung zu erschließen.
11 Das Verwaltungsgericht hat der Klage durch Urteil vom 08.09.2011 stattgegeben.
12 Es sei bereits zweifelhaft, ob die festgestellten, unstreitig nicht gesundheitsschädlichen
Abbauprodukte die Mineralwassereigenschaft entfallen ließen, so dass eine amtliche
Anerkennung und Nutzungsgenehmigung nicht mehr erfolgen könnte. Die
Mineralwasserrichtlinie 2009/54/EG des europäischen Parlaments und des Rates vom
18.06.2009 über die Gewinnung von und den Handel mit natürlichen Mineralwässern (ABl.
L 164 vom 26.06.2009 S. 45 ff.) definiere „natürliches Mineralwasser“ in ihrem Anhang I
unter I.1. als mikrobiologisch einwandfreies Wasser, das seinen Ursprung in einem
unterirdischen Quellvorkommen habe und aus einer oder mehreren natürlichen oder
künstlich erschlossenen Quellen gewonnen werde. Es spreche viel dafür, dass diese
Richtlinie für die Natürlichkeit und Reinheit des Mineralwassers allein auf dessen
mikrobiologische Einwandfreiheit abstelle. Darauf, dass gesundheitlich unbedenkliche
chemische Bestandteile im Wasser wie die hier fraglichen sogenannten nichtrelevanten
Metaboliten eine Verunreinigung darstellen könnten, könne einzig die Vorschrift des Art.
12 e) der Richtlinie 2009/54/EG hinweisen. Diese Vorschrift regele aber lediglich, dass
u.a. Maßnahmen hinsichtlich Analysemethoden und Messgrenzen für den Nachweis des
Nichtvorhandenseins von Verunreinigungen von der Kommission festgelegt würden. Dies
bedeute im Gegenschluss, dass für derartige Analysemethoden und Messgrenzen keine
Regelungskompetenz des nationalen Gesetzgebers bestehe. Die Umsetzung durch die
MTVO dürfte daher über die unionsrechtliche Regelung hinausgehen, da die dort erfolgte
Erfassung auch chemischer Verunreinigungen keine Entsprechung in der Richtlinie finden
dürfte.
13 Dies bedürfe jedoch keiner abschließenden Entscheidung, denn der Widerruf sei
jedenfalls ermessensfehlerhaft. Das Regierungspräsidium habe fehlerhaft nicht erwogen,
den Weg des Art. 11 Abs. 1, 3 und Abs. 4 der Richtlinie 2009/54/EG zu gehen. Danach
könne ein Mitgliedstaat, der ausreichende Gründe zu der Annahme habe, dass ein
natürliches Mineralwasser nicht mit den Bestimmungen der Richtlinie im Einklang stehe,
Handelseinschränkungen oder deren Aussetzung verfügen, wobei er die EU-Kommission
zu unterrichten habe. Diese prüfe dann nach Absatz 3 des Artikels 11 die angeführten
Gründe, gebe ihre Stellungnahme ab und treffe geeignete Maßnahmen. Dies sei der von
der Richtlinie vorgegebene Weg, wenn ein Mitgliedstaat Bedenken am hinreichenden
Gesundheitsschutz durch die Richtlinie oder auch anderer Auffassung bezüglich des
Begriffs der „ursprünglichen Reinheit“ sei.
14 Das beklagte Land hat die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung fristgerecht
eingelegt und begründet. Hierzu führt es im Wesentlichen aus:
15 Der vom Verwaltungsgericht bezeichnete „Weg des Art. 11“ der Richtlinie 2009/54/EG
betreffe ausschließlich einen anderen Fall, nämlich den, dass Zweifel an der
Mineralwassereigenschaft eines importierten Mineralwassers bestünden. Art. 11
ermögliche allein eine Einfuhrabwehr, weil nationale Behörden über keine
weitergehenden Kompetenzen gegenüber ausländischen Herstellern verfügten. Dieser
Weg sei von Rechts wegen für im eigenen Land hergestellte Mineralwässer nicht
begehbar. Die Annahme des Verwaltungsgerichts, die Richtlinie 2009/54/EG erfasse
chemische Verunreinigungen nicht, sei „absurd“. Der Wortlaut ihres Anhangs I Nr. I 1 lit. b,
wo vom Schutz „vor jedem Verunreinigungsrisiko“ die Rede sei, erfasse auch chemische
Verunreinigungen. Natürliche Bestandteile des Mineralwassers müssten geogen sein,
anthropogener Eintrag von Metaboliten sei ein Fremdstoff und damit eine Verunreinigung.
Art. 5 der Richtlinie differenziere zwischen mikrobiologischer Makellosigkeit und sonstigen
Verunreinigungen, es müsse also mit beiden Phänomenen gerechnet werden. Da die EG-
Trinkwasser-Richtlinie auf Mineralwässer nicht anwendbar sei (Art. 3 Abs. 1 lit. a RL
98/83/EG), müssten zum Schutz der Gesundheit chemische Verunreinigungen unter die
Mineralwasser-Richtlinie fallen, sonst entstünde eine Regelungs- und damit Schutzlücke.
Auch nicht gesundheitsgefährdende chemische Verunreinigungen wie der Eintrag
sogenannter nicht relevanter Metabolite sei erheblich, auch wenn sie in der Trinkwasser-
Richtlinie - 98/83/EG, dort Art. 4 Abs. 1 lilt. a - nicht erwähnt würden. Die „ursprüngliche
Reinheit“ der Mineralwässer gehe über die nicht gesundheitsgefährdende Reinheit von
Trinkwasser hinaus, grenze Mineralwasser gegenüber gewöhnlichem Trinkwasser
deutlich ab (vgl. Anhang I Nr. I 1 RL 2009/54/EG). Sie mache die Besonderheit von
Mineralwasser aus. Eine Gesundheitsgefahr sei daher kein Abgrenzungskriterium
zwischen „rein“ und „verunreinigt“. Die geforderte „ursprüngliche Reinheit“ entfalle bereits
bei der Gefahr der Verunreinigung, für die Metaboliten lediglich ein Indiz, freilich ein
hinreichendes, seien, so dass es auf deren Eigenwirkung gar nicht ankomme. Art. 12 lit. e
der Richtlinie 2009/54/EG entfalte keine Sperrwirkung. Ebenso wie Frankreich und
Spanien könne daher auch Deutschland Messverfahren festlegen und regeln, ab welchem
Gehalt an Metaboliten eine die Mineralwassereigenschaft zum Wegfall bringende
Verunreinigung vorliege. Hierzu sei Deutschland im Vorgriff auf eine noch ausstehende
Regelung der EU-Kommission sogar verpflichtet. Der Wert von 0,05 µg/l als
Orientierungswert für eine anthropogene Verunreinigung mit Rückständen von
Pflanzenschutzmitteln widerspreche nicht Ziel und Zweck der europäischen
Mineralwasser-Richtlinie: auch in Spanien und Frankreich führten Werte unterhalb des
gesundheitlich Bedenklichen zur Verneinung der erforderlichen Reinheit. Auch dort werde
nicht zwischen relevanten und nicht relevanten Metaboliten unterschieden. Bei der
allgemeinen Verwaltungsvorschrift (AVV), deren Nr. 3.3. i.V.m. Anl. 1a Nr. 5 das Verhalten
der Behörden steuere, handele es sich um eine normkonkretisierende
Verwaltungsvorschrift mit Außenwirkung. Sie sei daher als Rechtsnorm aufzufassen, die
Gerichte und betroffene Mineralwasserhersteller gleichermaßen rechtlich binde. Im
Ergebnis habe die Verwaltung die Wahl, ob sie die Ermächtigung durch eine
Rechtsverordnung oder durch eine normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift ausfülle.
16 Das beklagte Land beantragt,
17 das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 8. September 2011 - 4 K 3987/10 - zu
ändern und die Klage abzuweisen.
18 Die Klägerin beantragt,
19 die Berufung zurückzuweisen.
20 Chemische Verunreinigungen bezögen sich nach der Mineralwasser-Richtlinie
2009/54/EG allein auf den Vorgang des Abfüllens. „Verunreinigung“ meine eine
Veränderung des Wassers, also ein Einwirken auf seine Eigenart und Einwandfreiheit.
Dies erfolge durch den Eintrag von Metaboliten nicht. Auch unterirdische
Mineralwasservorkommen seien Teil des Wasserkreislaufs. Ziel des Begriffs sei es,
Schadstoffe fernzuhalten. Daher und in diesem Sinne seien nur „wesentliche
Verunreinigungen“ beachtlich. Ebenso wie für mikrobiologische Belastungen müsse es
auch für chemische Belastungen Grenzwerte geben. Da die Materie bereits durch die
Richtlinie abschließend geregelt sei, seien weitergehende Regelungen nicht zulässig.
Selbst wenn eine solche Sperrwirkung nicht angenommen würde, schlösse Art. 11 der
Richtlinie nationale Regelungen aus. Art. 12 der Richtlinie verlagere die
Regelungskompetenz allein auf die EU. Daher sei auch Art. 10 Abs. 2 der Vorgänger-
Richtlinie 80/777/EWG nicht in die neue Richtlinie 2009/54/EG übernommen, sondern
durch Art. 11 ersetzt worden. In jedem Fall sei die Kommission einzuschalten. Die AVV zur
Mineral- und Trinkwasserverordnung sei keine geeignete Rechtsgrundlage für ein
Tätigwerden der Behörden. Sie enthalte schon gar keinen Orientierungswert für
Metaboliten, nur für die Pflanzenschutzmittel selbst. Die Regelung sei daher nicht
hinreichend klar und transparent. Mit der Maßnahme seien wegen der damit
einhergehenden Existenzgefährdung erhebliche Grundrechtseingriffe (Art. 12, Art. 14 GG)
verbunden. Es gelte der Vorbehalt des Gesetzes. Der Wert selbst sei willkürlich festgelegt.
Grundlage für die in der AVV enthaltenen Werte sei der Stand der Messtechnik 2001.
Außerdem sei es inkonsequent, einen rechtlichen Nullwert mit einem Orientierungswert
von 0,05 µg/l zu verbinden. Auch sei es unverhältnismäßig, diesen Wert unabhängig
davon für maßgeblich zu erklären, ob der Betroffene die Verantwortung für diesen Eintrag
trage.
21 Dem Senat lagen die Verwaltungsakte des Regierungspräsidiums Stuttgart (zwei Ordner)
sowie die Gerichtsakte des Verwaltungsgerichts Stuttgart - 4 K 3987/10 - vor. Hinsichtlich
weiterer Einzelheiten wird hierauf verwiesen und auf die im vorliegenden
Berufungsverfahren gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
22 Die zulässige, insbesondere fristgerecht eingelegte und begründete Berufung ist nicht
begründet. Im Ergebnis zu Recht hat das Verwaltungsgericht Stuttgart den
Widerrufsbescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 15.09.2010 auf die Klage der
Klägerin aufgehoben. Der Widerruf ist mangels Vorliegens der hierfür erforderlichen
tatbestandlichen Voraussetzungen rechtswidrig (s. dazu unter 1.), so dass es auf das
Bestehen eines Ermessensfehlers nicht mehr ankommt (s. dazu unter 2.).
23 1. Nach § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 und Satz 2 LVwVfG darf ein rechtmäßiger begünstigender
Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit
Wirkung für die Zukunft widerrufen werden, wenn die Behörde auf Grund nachträglich
eingetretener Tatsachen berechtigt wäre, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen, wenn
ohne den Widerruf das öffentliche Interesse gefährdet würde und wenn der Zeitraum von
einem Jahr zwischen Kenntniserlangung von den den Widerruf rechtfertigenden
Tatsachen durch die zuständige Behörde und dem Widerruf eingehalten ist.
24 Die Voraussetzungen für einen Widerruf der amtlichen Anerkennung und
Nutzungsgenehmigung liegen ungeachtet der seit 2007 nachgewiesenen Metaboliten von
Pflanzenschutzmitteln im Wasser der betreffenden Brunnen nicht vor. Zwar handelt es sich
bei der seit 2006 möglichen Feststellung von sogenannten nichtrelevanten Metaboliten um
eine Tatsache, die bei der Entscheidung über einen möglichen Widerruf der die Klägerin
begünstigenden Bescheide vom 12.12.2002 und vom 31.05.2006 auch berücksichtigt
werden darf (dazu unter a). Die Ergebnisse dieser Untersuchungen würden jedoch schon
aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht dazu berechtigen, dem kontrollierten Wasser
die Anerkennung als „natürliches Mineralwasser“ zu versagen (s. dazu unter b). Ein
Widerruf der genannten Bescheide ist darüber hinaus auch mangels Gefährdung des
öffentlichen Interesses nicht zulässig (s. dazu unter c).
25 a) Ob die Metaboliten bereits vor Ergehen der begünstigenden Bescheide der amtlichen
Anerkennung und Nutzungsgenehmigung in die Quellen der Klägerin gelangten, oder ob
dies erst danach geschah, ist ungewiss und kann auch nicht mehr aufgeklärt werden.
Auch wenn das bloß nachträgliche Bekanntwerden unverändert gebliebener Umstände
einen Widerruf nicht rechtfertigen würde (BVerwG, Urteil vom 11.12.1990 - 6 C 33/88 -,
NVwZ 1991, 577, 578; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 24.02.1992 - 1 S 1131/90 -,
NVwZ-RR 1992, 602; Stelkens/Sachs, VwVfG, Kommentar, 7. Aufl. 2008, § 49 Rn. 62
m.w.N.), so führt diese Annahme vorliegend doch nicht zu einer Rechtswidrigkeit des
Widerrufs. Denn gerade die Ungewissheit über den Zeitpunkt des Metaboliteneintrags
verbunden mit der Gewissheit seines Vorhandenseins erlaubt die vom
Regierungspräsidium vorgenommene „Wahlfeststellung“ „zugunsten der Klägerin“,
wonach ein späterer Eintrag von Metaboliten - und damit eine „nachträglich eingetretene
Tatsache“ - deshalb angenommen wird, weil die Voraussetzungen des Widerrufs eines
nachträglich rechtswidrig gewordenen begünstigenden Verwaltungsakts nach § 49 Abs. 2
LVwVfG über die einer Rücknahme eines von Anfang an rechtswidrigen begünstigenden
Verwaltungsakts nach § 48 Abs. 1 Satz 2 mit Abs. 2 bis 4 LVwVfG hinausgehen und sich
der Widerruf deshalb aus der Sicht des Betroffenen als milderer Eingriff darstellt. Ferner ist
aber auch in den Blick zu nehmen, dass die Möglichkeit der Feststellung dieser
Metaboliten auf einer Messmethode beruht, die erst seit 2006 und damit nach Ergehen der
hier in Rede stehenden begünstigenden Verwaltungsakte eingesetzt werden konnte. Auch
bei dieser neuen Messmethode dürfte es sich um eine „nachträglich eingetretene
Tatsache“ im Sinne des § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LVwVfG handeln. Hierzu gehören auch
neue wissenschaftliche Erkenntnisse (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 12. Aufl.
2011, § 49 Rn. 45; BVerwG, Beschluss vom 16.07.1982 - 7 B 190/81 -, NVwZ 1984, 102,
103) jedenfalls dann, wenn durch sie bisherige Annahmen widerlegt werden (vgl.
BVerwG, Urteil vom 17.02.1978 - I C 102.76 -, BVerwGE 55, 250, 262; OVG NRW, Urteil
vom 09.07.1987 - 21 A 1556/86 -, NVwZ 1988, 173 zu § 21 Abs. 1 Nr. 3 BImSchG). So
verhält es sich hier. Vor den seit 2007 erfolgten Messungen nahm das
Regierungspräsidium Stuttgart als für die Überwachung von Mineralwässern zuständige
Behörde (§ 1 Verordnung des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit, Familie und
Sozialordnung über Zuständigkeiten nach der Mineral- und Tafelwasserverordnung vom
12.11.1984, GBl. S. 661) an, diese Mineralwässer seien „ursprünglich rein“, denn
Metaboliten der genannten Art waren zuvor nicht feststellbar, z.T. nicht einmal bekannt.
26 b) Die Feststellung von nicht relevanten Metaboliten erlaubt es jedoch aus
verfassungsrechtlichen Gründen nicht, den betroffenen Wässern die Anerkennung als
„natürliche Mineralwässer“ nach § 3 Abs. 1 MTVO i.V.m. § 2 MTVO und eine
entsprechende Nutzungsgenehmigung der Quelle nach § 5 Abs. 1 und Abs. 2 MTVO
i.V.m. Anlage 1 hierzu zu versagen. Denn eine solche Versagung greift in das durch Art.
12 Abs. 1 GG geschützte Recht der Berufsausübung ein (aa). Dieser Eingriff darf nur unter
Beachtung des grundrechtlichen Gesetzesvorbehalts in Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG erfolgen.
Rechtsvorschriften mit Außenwirkung, die einen solchen Eingriff rechtfertigen könnten,
sind indes nicht ersichtlich (bb). Auch die AVV vom 09.03. 2001 reicht hierzu nicht aus
(cc). Auf die Regelungen der einschlägigen EU-Richtlinien kann sich der Beklagte zur
Begründung seines Widerrufs ebenfalls nicht stützen. Sie stellen keine taugliche
Rechtsgrundlage dar (dd).
27 aa) Nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG, auf den sich auch die Klägerin als inländische
juristische Person des Privatrechts berufen kann (vgl. Art. 19 Abs. 3 GG), kann die
Berufsausübung durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes geregelt werden. Dies
bedeutet, dass Vorgaben, die auf die Ausübung eines Berufes, also einer auf Erwerb
gerichteten, auf Dauer angelegten, der Schaffung und Aufrechterhaltung einer
Lebensgrundlage dienenden Tätigkeit (vgl. BVerfG, Beschluss vom 20.04.2004 - 1 BvR
838/01 u.a. -, BVerfGE 110, 304, 321; Kämmer, in: von Münch/Kunig, Grundgesetz,
Kommentar, 6. Aufl. 2012, Art. 12 Rn. 15), einschränkend wirken, einer normativen
Grundlage in Form eines Gesetzes oder - bei entsprechender, den Erfordernissen des Art.
80 Abs. 1 GG genügender Ermächtigung - einer darauf beruhenden Rechtsverordnung
bedürfen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 25.04.1979 - 1 BvR 1012/76 -, BVerfGE 51, 166,
173; auch schon BVerwG, Urteil vom 03.11.1976 - VII C 60.74 -, BVerwGE 51, 235, 239).
Zu solchen die Berufsausübung regelnden Vorgaben gehören auch Anforderungen an die
Qualität und Kennzeichnung bestimmter Handelswaren, etwa aus Gründen des
Gesundheits- oder des Verbraucherschutzes wie auch eines fairen Handels (vgl. BVerfG,
Beschluss vom 25.10.1977 - 1 BvR 173/75 -, BVerfGE 46, 246, 257 ff. zu den
Eigenschaften und zur Kennzeichnungspflicht von „Halbfettmargarine“ und Beschluss vom
25.04.1979 - 1 BvR 1012/76 -, BVerfGE 51, 166, 173-176 zur Qualität von Ottokraftstoffen).
Entsprechendes gilt für die hier gegenständliche Frage, welche Voraussetzungen Wässer
erfüllen müssen, um als „natürliches Mineralwasser“ in den Handel gebracht werden zu
können. Die Versagung der Anerkennung und Nutzungsgenehmigung greift daher in den
Schutzbereich der Berufsausübungsfreiheit ein.
28 bb) Dieser Eingriff entbehrt indes einer hinreichenden normativen Grundlage.
29 Gesetzliche Grundlage für die der Klägerin erteilten begünstigenden Verwaltungsakte der
amtlichen Anerkennung und Nutzungsgenehmigung ist vor allem das Gesetz über
Zulassungsverfahren bei natürlichen Mineralwässern vom 25.07.1984 (BGBl. I S. 1016),
das durch Art. 7 Nr. 3 des Gesetzes vom 01.09.2005 (BGBl. I S. 2618) zum 07.09.2005
außer Kraft getreten ist. Dessen § 1 enthält lediglich die Ermächtigung des
Bundesministeriums für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft, durch
Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates das Inverkehrbringen von natürlichen
Mineralwässern von einer amtlichen Anerkennung abhängig zu machen und darüber
hinaus das Verfahren der Anerkennung zu regeln, soweit dies zur Durchführung der
Richtlinie 80/777/EWG des Rates vom 15.07.1980 zur Angleichung der Rechtvorschriften
der Mitgliedstaaten über die Gewinnung von und den Handel mit natürlichen
Mineralwässern (ABl. EG Nr. L 229 S. 1 vom 30.08.1980) in ihrer jeweils geltenden
Fassung erforderlich ist. Materielle Voraussetzungen dieser Anerkennung enthält das
Gesetz nicht (vgl. dazu nun auch § 14 Abs. 1 Nr. 2 LFGB, Neufassung vom 03.06.2013,
BGBl I S. 1426). Ob damit eine den Erfordernissen des Art. 80 Abs. 1 GG entsprechende
formell-gesetzliche Ermächtigung vorliegt, bedarf indes keiner abschließenden
Entscheidung. Denn um den Anforderungen des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG zu genügen,
muss auch die Einschränkung aufgrund eines Gesetzes durch eine Rechtsnorm erfolgen
(vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.07.1987 - 1 BvR 537/81 u.a. -, BVerfGE 76, 171, 185 ff.;
BVerwG, Urteil vom 06.11.1986 - 3 C 72.84 -, BVerwGE 75, 109, 116 f.; Jarass/Pieroth,
GG, 11. Aufl. 2011, Art. 12 Rn. 30), also im vorliegenden Zusammenhang durch eine
Rechtsverordnung, die ihrerseits Umfang und Grenzen des Eingriffs hinreichend erkennen
lassen muss (vgl. Jarass/Pieroth, a.a.O., Rn. 31). Daran fehlt es hier. Die auf der
Grundlage der genannten ermächtigenden Norm sowie von § 9 Abs. 1 Nr. 3 und Nr. 4
Buchst. a und b und Nr. 5, von § 10 Abs. 1 Satz 1, von § 12 Abs. 1 Nr. 1 und von § 19 Nr. 1,
Nr. 2 Buchst. b und d, Nr. 3 und Nr. 4 Buchst. b und c LMBG (vom 15.08.1974, BGBl. I S.
1945, 1946) ergangene Verordnung über natürliches Mineralwasser, Quellwasser und
Tafelwasser vom 01.08.1984 (BGBl. I S. 1036, zuletzt geändert durch Art. 1 der
Verordnung vom 01.12.2006, BGBl. I S. 2762 - MTVO -) stellt keine den Eingriff
rechtfertigende, den Anforderungen des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG genügende
Rechtsgrundlage dar.
30 Die Verordnung definiert in ihrem § 2 den Begriff „natürliches Mineralwasser“, stellt in § 4
bestimmte Anforderungen an die mikrobiologische Beschaffenheit, setzt als
Voraussetzung für das Inverkehrbringen eine amtliche Anerkennung (§ 3 Abs. 1 Satz 1)
wie eine Nutzungsgenehmigung (§ 5 Abs. 1) voraus und enthält zur Frage chemischer
Verunreinigungen lediglich in § 5 Abs. 3 und § 6a Abs. 1 Satz 2 kurze Hinweise.
31 Nach § 2 MTVO muss „natürliches Mineralwasser“ folgende Anforderungen erfüllen:
32 „1. Es hat seinen Ursprung in unterirdischen, vor Verunreinigungen geschützten
Wasservorkommen und wird aus einer oder mehreren natürlichen oder künstlich
erschlossenen Quellen gewonnen;
33 2. es ist von ursprünglicher Reinheit und gekennzeichnet durch seinen Gehalt an
Mineralien, Spurenelementen oder sonstigen Bestandteilen und gegebenenfalls durch
bestimmte, insbesondere ernährungsphysiologische Wirkungen;
34 3. seine Zusammensetzung, seine Temperatur und seine übrigen wesentlichen
Merkmale bleiben im Rahmen natürlicher Schwankungen konstant; durch
Schwankungen in der Schüttung werden sie nicht verändert.“
35 Nach § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 MTVO kann die erforderliche amtliche Anerkennung nur
erteilt werden, wenn die in § 2 genannten Anforderungen erfüllt sind und dies u.a. unter
chemischen Gesichtspunkten mit wissenschaftlich anerkannten Verfahren überprüft
worden ist. Nach § 5 Abs. 2 MTVO wird die Nutzungsgenehmigung nur erteilt, wenn die in
Anlage 1 hierzu genannten Voraussetzungen erfüllt sind, wozu u.a. auch gehört, dass die
Quelle und der Quellaustritt gegen die Gefahren einer Verunreinigung geschützt sind (Anl.
1 Nr. 1 zu § 5 Abs. 2 MTVO). § 5 Abs. 3 MTVO untersagt jede Gewinnung und Abfüllung
natürlichen Mineralwassers zum Zweck des Inverkehrbringens u.a. für den Fall seiner
„chemischen Verunreinigung“, und nach § 6a Abs. 1 Satz 2 müssen die in Anlage 4 mit
ihren Höchstgehalten aufgeführten Stoffe im Wasser natürlich vorkommen und dürfen nicht
aus einer Verunreinigung der Quelle stammen.
36 Ob die Mineral- und Tafelwasserverordnung eine ausreichende Rechtsgrundlage für den
mit einer Versagung der amtlichen Anerkennung sowie der Nutzungsgenehmigung
verbundenen Grundrechtseingriff darstellen würde, wenn sich aus dem Gegensatz
zwischen „natürlichem Vorkommen“ und „Verunreinigung“ der Schluss ableiten ließe, dass
jeglicher - auch noch so belanglose - Stoff anthropogenen Ursprungs als Verunreinigung
anzusehen wäre und einer amtlichen Anerkennung wie Nutzungsgenehmigung
entgegenstünde, kann dahinstehen. Denn eine so verstandene „Null-Toleranz“ lässt sich
der Mineral- und TafelwasserVO nicht entnehmen. Sie wird - wie auch die mündliche
Verhandlung gezeigt hat - schon vom Beklagten nicht in dieser Absolutheit gefordert. In
dessen Berufungsbegründung ist, auch wegen des potentiell ubiquitären Vorkommens
anthropogener Verunreinigungen und der fehlenden völligen Abgeschlossenheit
unterirdischer Wasservorkommen vom allgemeinen Wasserkreislauf, nicht von einer
„technischen Null“ sondern lediglich von einer „rechtlichen Null“ die Rede, wonach das
Nichtvorhandensein eines eine Verunreinigung indizierenden anthropogenen Stoffes bei
Unterschreiten eines bestimmten Schwellen-, Grenz- oder Orientierungswertes fingiert
werde. Hiermit stimmt überein die gleichfalls vom Beklagten zitierte Aussage der auf EU-
Ebene tätigen KOM-Arbeitsgruppe „Natürliches Mineralwasser“ vom 27.01.2011, wonach
die EU - nicht zuletzt mit Blick auf die immer sensibler werdenden Messmethoden - die
Festsetzung entsprechender Höchstwerte unterstützt („although the anthropogenetic
contaminants should not be present in NMW [natural mineral water], in reality very low
levels of these contaminants can be detected with modern sensitive laboratory methods.
Therefore the EU supports setting values for maximum levels for these contaminants“).
Nicht zuletzt bestätigen die in Anlage 1a zur AVV genannten Werte, dass, eine völlige
Abwesenheit von anthropogenen Stoffen als Voraussetzung „natürlichen Mineralwassers“
nicht zu fordern ist. Da für die Feststellung der in 3.3 AVV genannten Freiheit von
anthropogenen Verunreinigungen die in Anlage 1a genannten Werte maßgeblich sind, ist
diese normative Reinheit („rechtliche Null“) auch nach dem Verständnis des Beklagten
nicht mit einer naturwissenschaftlichen Null identisch (ebenso schon Quentin, Zeitschrift
für Wasser- und Abwasser-Forschung 1985, 36, 38 und ders., Kommentar zur Mineral- und
Tafelwasser-Verordnung, 1988, § 2 Nr. 3.3.2.2 S. 36 f; vgl. auch Rathke/Stelz, in:
Zipfel/Rathke, Lebensmittelrecht, Kommentar, C 435 (MTVO) - Stand März 2009 - § 2 Rn.
9-11, und OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 27.05.2008 - 5 B 7.05 -, Juris Rn. 33).
37 Eine solche Differenzierung ist auch aus verfassungsrechtlichen Gründen geboten. Da,
wie ausgeführt, die amtliche Anerkennung und Nutzungsgenehmigung für Quellwasser als
„natürliches Mineralwasser“ Grundrechtsrelevanz hat, bedarf es für deren Versagung bzw.
Entziehung einer Rechtfertigung durch vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls (vgl.
nur Jarass/Pierroth, a.a.O., Art. 12 Rn. 45 m.w.N.). Diese könnten sich aus den in der
Mineral- und Tafelwasserverordnung bzw. der dieser Verordnung zugrunde liegenden und
durch sie umgesetzten Richtlinie genannten Zwecken ergeben. Dies sind nach
Erwägungsgrund 5 der Richtlinie 2009/54/EG vom 18.06.2009 der Gesundheitsschutz der
Verbraucher, deren Schutz vor Irreführung und die Sicherstellung eines fairen Handels.
Diese Zwecke sind, auch in Anbetracht des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit (zu
dessen Bedeutung bei Eingriffen in den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG vgl.
Kämmerer, a.a.O. Art. 12 Rn. 67: BVerfG seit Beschluss vom 26.02.1997 - 1 BvR 1864/94
und 1102/95 -, BVerfGE 95, 193, 214; ähnlich Scholz, in: Maunz-Dürig, GG, Kommentar,
Stand Juni 2006, Art. 12 Rn. 343) indes nicht geeignet, eine völlige Abwesenheit
anthropogener Stoffe zu rechtfertigen:
38 Der Schutz der Gesundheit ist nicht unmittelbar betroffen. Denn es ist von einer
gesundheitlichen Unbedenklichkeit der hier allein in Rede stehenden „nicht-relevanten“
Metaboliten auszugehen. Nach der Definition in Art. 3 Nr. 32 der Verordnung (EG) Nr.
1107/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21.10.2009 (ABl. Nr. L 309
vom 24.11.2009 S. 1, 9) wird ein Metabolit als relevant eingestuft, „wenn Grund zu der
Annahme besteht, dass er in Bezug auf seine gewünschte biologische Wirksamkeit mit
dem Ausgangsstoff vergleichbare inhärente Eigenschaften ausweist oder für Organismen
ein höheres oder vergleichbares Risiko wie der Ausgangsstoff darstellt oder über
bestimmte toxikologische Eigenschaften verfügt, die als nicht hinnehmbar erachtet
werden“. Dies alles trifft für nicht-relevante Metaboliten nicht zu. Insbesondere gelten sie -
abgesehen von ihrer Geruchs- und Geschmacksneutralität - als zumindest bis zu einer
Konzentration von 1 µg/l gesundheitlich völlig unbedenklich. Diesen Wert hat das
Umweltbundesamt im April 2008 im Sinne eines Vorsorge-Konzepts als dauerhaft
duldbaren Gesundheitlichen Orientierungswert (GOW) für nicht relevante Metaboliten im
Trinkwasser genannt (vgl. die Übersicht nicht relevanter Grundwassermetaboliten von
Pflanzenschutzmittel-Wirkstoffen des Bundesamtes für Verbraucherschutz und
Lebensmittelsicherheit vom 25.11.2010, S. 3). Darüber hinaus kennt die Verordnung über
die Qualität von Wasser für den menschlichen Gebrauch (vom 28.11.2011, BGBl. I, S.
2370 - TrinkwVO -) in Nr. 10 und Nr. 11 der Anlage 2 zu § 6 Abs. 2 lediglich einen
Grenzwert für Pflanzenschutzmittel und deren relevante Metaboliten, nicht jedoch für nicht-
relevante Metaboliten. Entsprechendes gilt für die Grundwasser-Richtlinie 2006/118/EG
(vom 12.12.2006, ABl. EG Nr. L 372 vom 27.12.2006 S. 19) und deren Anhang I zu Art. 4.
39 Auch eine Irreführung der Verbraucher ist angesichts der Niedrigkeit der Werte und des -
mittlerweile festzustellenden - Vorverständnisses des Verbrauchers, wonach auch
„natürliches Mineralwasser“ nicht völlig frei von fremden Stoffen ist, nicht zu befürchten.
Der Senat schließt sich insoweit den Feststellungen im Urteil des Bundesgerichtshofs vom
13.09.2012 (- I ZR 230/11 -, BGHZ 194, 314, 327, Juris Rn. 34) zur Verwendung der
Bezeichnung „BIO-Mineralwasser“ an. Dort heißt es: „Der Verkehr wird bei verständiger
Würdigung allerdings annehmen, dass Mineralwasser bereits von Natur aus bestimmte
Reinheitserfordernisse erfüllt. Welche Reinheitserfordernisse dies im Einzelnen sind, wird
der durchschnittlich informierte Verbraucher, dem die hierzu in der Mineral- und
Tafelwasser-Verordnung bestimmten Anforderungen regelmäßig nicht bekannt sind,
jedoch nicht wissen. Eine völlige Reinheit wird der Verkehr in diesem Zusammenhang
nicht erwarten. Denn er hat Erfahrungswissen dahin gebildet, dass nahezu überall
Schadstoffe anzutreffen sind und dies selbst für solche Lebensmittel gilt, die die
Reinheitsbezeichnung „natürlich“ oder „Bio“ tragen.“
40 Der - EU-weite - Schutz des fairen Handels schließlich setzt einheitliche Werte voraus.
Diese bestehen derzeit nicht. So gelten in Frankreich seit dem 28.12.2010 und in Spanien
seit 19.01.2011 Grenzwerte für einzelne Pestizid-Metaboliten - unabhängig davon, ob es
sich um relevante oder nicht relevante Metaboliten handelt - von 0,1 µg/l, wobei Spanien
noch einen Summenwert von weniger als 0,5 µg/l fordert. Unbeschadet dessen, dass
individuelle Werte in den Mitgliedstaaten diesem Zweck der Richtlinie von vornherein
nicht zu dienen geeignet sein dürften, stellt die Forderung nach Werten unterhalb von 0,05
µg/l keine Vereinheitlichung und damit keine Stärkung des fairen Handels dar.
41 Verbietet sich danach eine Interpretation der Mineral- und Tafelwasserverordnung
dahingehend, dass bereits jeglicher anthropogene Eintrag als „Verunreinigung“
anzusehen wäre und einer amtlichen Anerkennung wie Nutzungsgenehmigung
entgegenstünde, bedarf es einer generellen Grenzziehung zwischen
anerkennungsfähigem und nicht anerkennungsfähigem Mineralwasser unter dem
Gesichtspunkt anthropogener Einflüsse. Diese Grenzziehung hat wegen ihrer
grundrechtlichen Relevanz für die Berufsausübungsfreiheit der
Mineralwasserunternehmen normativ, d.h. in der Rechtsverordnung selbst zu erfolgen.
42 Hierfür sprechen weitere Gesichtspunkte: Hinsichtlich der mikrobiologischen
Anforderungen werden in § 4 MTVO ungeachtet des in dessen Abs. 1 Satz 1 genannten
Prinzips der Freiheit von Krankheitserregern in Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 sowie in Abs. 2
Grenzwerte auch für Krankheitserreger genannt, unterhalb denen dieses Erfordernis als
erfüllt gilt. Ebenso sind in § 6a MTVO in Verbindung mit Anlage 4 Höchstgehalte für in
natürlichem Mineralwasser natürlich vorkommende Stoffe genannt. Ein
verfassungsrechtlich tragfähiger Grund dafür, dass zwar Grenzwerte für in Mineralwasser
natürlich vorkommende (geogene) Stoffe und deren mikrobiologische Verunreinigung,
nicht aber entsprechende Werte für chemische (anthropogene) Verunreinigungen in der
Rechtsverordnung selbst genannt werden, ist nicht erkennbar. Denn in allen Fällen geht
es um die Bestimmung der Voraussetzungen, unter denen der mit einer Versagung der
Anerkennung und Nutzungsgenehmigung verbundene Grundrechtseingriff erfolgen darf
oder nicht. Insoweit ist die Gesamtregelung inkonsistent.
43 Schließlich ist die gebotene Konkretisierung des weiten Begriffs der „Verunreinigung“
nicht allein tatsachen-, sondern in erheblichem Umfang wertungsabhängig. Anders als
etwa im Bereich des Gesundheitsschutzes, in dem die Konkretisierung ggf. mit Hilfe von
Sachverständigen erfolgen kann, verlangt der bei Umsetzung der Mineral- und
TafelwasserVO maßgebliche Zweck des Verbraucherschutzes notwendigerweise eine
Wertung, die dem Normgeber, hier zumindest also dem Verordnungsgeber, vorbehalten
bleiben muss (vgl. in diesem Zusammenhang die „Grundgedanken“ zu einer Auflistung
anthropogener Belastungsstoffe mit orientierenden Konzentrationsangaben bei Quentin,
Zeitschrift für Wasser- und Abwasser-Forschung 1985, 36, 38).
44 cc) Hiernach reicht entgegen der Ansicht des Beklagten als rechtliche Grundlage die nach
Art. 84 Abs. 2 GG erlassene Allgemeinen Verwaltungsvorschrift über die Anerkennung
und Nutzungsgenehmigung von natürlichem Mineralwasser vom 09.03.2001 (BAnz 2001
S. 4605 - AVV -) und deren die Anerkennungsvoraussetzungen konkretisierende Nr. 3
nicht aus. Bei ihr handelt es sich formell wie auch materiell rechtlich betrachtet um eine
Verwaltungsvorschrift und um keine Rechtsnorm. Sie entfaltet auch nicht als sogenannte
normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift ausnahmsweise Außenwirkung.
45 Im Rechtssinne normkonkretisierende und damit auch normersetzende Wirkung kann
Verwaltungsvorschriften nur unter engen Voraussetzungen zukommen. So muss die
Exekutive bei ihrem Erlass höherrangigen Geboten und dem für deren Kenntnisstand
wesentlichen Erkenntnis- und Erfahrungsstand Rechnung tragen, solche
Verwaltungsvorschriften müssen das Ergebnis eines umfangreichen
Beteiligungsverfahrens auch von Sachverständigen sein, dessen Zweck es ist,
vorhandene Erfahrungen und den Stand der wissenschaftlichen Erkenntnis
auszuschöpfen, und sie dürfen durch Erkenntnisfortschritte in Wissenschaft und Technik
nicht überholt sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.10.1998 - 8 C 16/96 -, BVerwGE 107, 338,
341 f. m. Nachw.). Keine Verbindlichkeit erlangen technische Regelwerke, wenn sie nicht
in den Regelungswillen des Gesetzgebers aufgenommen sind (vgl. BVerwG, Beschluss
vom 28.07.2010 - 4 B 29/10 -, Juris Rn. 3) oder die Zusammensetzung der entscheidenden
Fachgremien rechtlich nicht determiniert ist (Bay VGH, Urteil vom 06.05.2013 - 22 B
12.1967 -, Juris Rn. 27). Die Bezeichnung von Werten als „Orientierungswert“ kann dabei
darauf hindeuten, dass damit keine Verbindlichkeit gewollt sondern lediglich eine
Hilfestellung bei der konkreten individuellen Entscheidung beabsichtigt ist (vgl. VGH
Baden-Württemberg, Urteil vom 17.12.2012 - 10 S 1340/12 -, Juris Rn. 40).
46 Gemessen an diesen Voraussetzungen handelt es sich bei der AVV nicht um eine
normersetzende Verwaltungsvorschrift. Die nach Art. 84 Abs. 2 GG erlassene Vorschrift
dient zwar der - einheitlichen - Durchführung von Bundesvorschriften durch die Länder
(vgl. Quentin, Kommentar zur Mineral- und Tafelwasser-Verordnung, 1988, Abschnitt 2
a.E., S. 18), ist aber nicht in den Willen des Bundesgesetz- oder auch nur
Verordnungsgebers aufgenommen. Sowohl diese Vorschrift als auch die
Vorgängervorschrift vom 26.11.1984 (BAnz. S. 13173) wurden allein vom zuständigen
Bundesministerium für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft mit Zustimmung
des Bundesrats erlassen. Das Vorangehen eines rechtlich determinierten, umfangreichen
Beteiligungsverfahrens ist nicht ersichtlich. Auch gibt die AVV aus dem Jahr 2001 nicht
mehr den Stand der Technik wieder. Sie ist insoweit insbesondere durch die erst seit 2006
mögliche „liquid-chromatography mass-spectrometry“ (LCMS) überholt. Erst durch diese
hochempfindliche Analysemethode wurde es möglich, die Stoffe Chloridazon-Desphenyl
und N,N-Dimethylsulfamid - dessen Existenz bis dahin noch gar nicht bekannt war - im
Wasser nachzuweisen (Winkelmüller, Gutachten: „Ursprüngliche Reinheit“ und
Verkehrsfähigkeit natürlicher Mineralwässer mit gesundheitlich nicht relevanten
Pflanzenschutzmittel-Metaboliten
vom 19.10.2010, S. 2). Auch die Messgenauigkeit allgemein hat, wie auch von
Beklagtenseite in der mündlichen Verhandlung bestätigt, seit 2001 erheblich
zugenommen. Schließlich bestätigt der in der AVV gewählte Begriff „Orientierungswert“,
dass ihr keine normersetzende Funktion zukommen soll.
47 Gegen die Maßgeblichkeit der AVV spricht im Übrigen, dass Anlage 1a AVV einen
„Orientierungswert“ für nicht-relevante, also gesundheitlich unbedenkliche Metaboliten von
Pflanzenschutzmitteln gar nicht kennt. Die lediglich analoge Anwendung des in Anlage 1a
AVV für „Pflanzenschutzmittel, Arzneimittel“ selbst genannten Werts von 0,05 µg/l auch auf
diese Metaboliten beruht auf einem Beschluss des Arbeitskreises Lebensmittelchemischer
Sachverständiger der Länder und des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft
und Verbraucherschutz aus dem Herbst 2009, dem die LAV-Arbeitsgruppe „Lebensmittel,
Bedarfsgegenstände, Wein und Kosmetika“ zugestimmt hat. Eine
Rechtssetzungskompetenz dieser Gremien ist nicht erkennbar.
48 dd) Schließlich kann der angefochtene Widerruf entgegen der Ansicht des Beklagten auch
nicht unmittelbar auf die die Gewinnung von und den Handel mit natürlichen
Mineralwässern betreffenden Richtlinien der Europäischen Union - also insbesondere RL
2009/54/EG, RL 2003/40/EG, RL 96/70/EG und RL 80/777/EWG - gestützt werden. Dies
gilt schon deshalb, weil selbst dann, wenn eine unmittelbare Wirkung einschlägiger
Richtlinien angenommen werden könnte (s. dazu als Folge fehlerhafter oder
unterbliebener Umsetzung durch einen Mitgliedstaat König, in:
Schulze/Zuleeg/Kadelbach, Europarecht, 2. Aufl. 2010, § 2 Rn. 56 bis 69), diese nach der
ständigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs jedenfalls keine
Verpflichtungen (Pflichten oder Belastungen) für Private begründen können (vgl. Ruffert,
in: Calies/Ruffert, EUV/AEUV, 4. Aufl., 2011, Art. 288 AEUV Rn. 57 m.w.N.; König a.a.O.
Rn. 64).
49 c) Der angefochtene Widerruf ist auch deshalb rechtswidrig, weil eine Gefährdung des
öffentlichen Interesses im Sinne des § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LVwVfG nicht festgestellt
werden kann.
50 aa) Das ohne einen Widerruf gefährdete öffentliche Interesse geht über das bloße
Interesse an der Wiederherstellung eines rechtmäßigen Zustandes durch Beseitigung
eines rechtswidrig gewordenen begünstigenden Verwaltungsakts hinaus (BVerwG, Urteil
vom 24.01.1992 - 7 C 38/90 -, NVwZ 1992, 565, Juris Rn. 13 m. Nachw.). Vielmehr bedarf
es zur Rechtfertigung eines Widerrufs eines drohenden Schadens für den Staat, die
Allgemeinheit oder wichtiger Gemeinschaftsgüter (BVerwG, Urteil vom 24.01.1992, a.a.O.;
VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 07.03.1989 - 14 S 2830/87 -, VBlBW 1989, 263,
Beschluss vom 26.07.1993 - 14 S 1311/93 -, DÖV 1994, 219, Juris Rn. 8, und Urteil vom
12.07.1994 - 14 S 948/94 -, VBlBW 1995, 24; ebenso nds. OVG, Urteil vom 29.09.1981 -
13 A 46/81 -, NJW 1982, 1246, 1248). Diese Gefährdung muss konkret und der Widerruf
zu deren Beseitigung geeignet und erforderlich sein (vgl. VGH Baden-Württemberg,
Beschluss vom 17.11.1988 - 14 S 2894/88 -, NVwZ-RR 1989, 540, und Urteil vom
07.03.1989 a.a.O.; ebenso OVG NRW, Urteil vom 02.12.1987 - 11 A 408/86 -, NVwZ 1988,
942, 93; zum Ganzen Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 12. Aufl. 2011, § 49 Rn. 48).
51 bb) Gemessen an den mit einer amtlichen Anerkennung und Nutzungsgenehmigung für
die Gewinnung von und den Handel mit natürlichen Mineralwässern verfolgten Zwecken,
wie sie sich aus Erwägungsgrund Nr. 5 der Richtlinie 2009/54/EG ergeben, erscheint ein
wichtiges Gemeinschaftgut durch das Unterlassen eines Widerrufs dieser begünstigenden
Verwaltungsakte nicht gefährdet. Zur Begründung wird auf die obigen Ausführungen [s.
Abschnitt b) bb) S. 17-19] verwiesen. Auch eine Gefährdung anderer wichtiger
Gemeinschaftsgüter ist nicht erkennbar.
52 2. Darauf, ob der Widerruf der amtlichen Anerkennung und Nutzungsgenehmigung auch
ermessensfehlerhaft ist, weil der Weg des Art. 11 der Richtlinie 2009/54/EG einschlägig
wäre und ein milderes Mittel darstellte, kommt es nicht mehr an. Allerdings spricht nach
Auffassung des Senats vieles dafür, dass dieser Weg entgegen der Ansicht des
Verwaltungsgerichts nur bei übernationalen Sachverhalten eingeschlagen werden kann.
53 Art. 11 der Richtlinie 2009/54/EG geht zurück auf einen Vorschlag der Kommission vom
17.10.1994 (Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur
Änderung der Richtlinie 80/777/EWG …[94/C 314/04] ABl. C Nr. 314 vom 11.11.1994 S.
4), der dann durch die Richtlinie 96/70/EG des Europäischen Parlaments und des Rates
vom 28.10.1996 (ABl. L Nr. 299 vom 23.11.1996 S. 26) als neuer Art. 10a in die Richtlinie
80/777/EWG eingefügt wurde. Damals sah es die Kommission als ratsam an, „um ein
reibungsloses Funktionieren des Binnenmarktes für natürliche Mineralwässer
sicherzustellen“ „ein Verfahren einzuführen, das eine koordinierte Aktion zwischen den
Mitgliedstaaten in dringenden Situationen ermöglicht, die ein Risiko für die öffentliche
Gesundheit darstellen können“ (Erwägungsgrund Nr. 7 des Vorschlags der Kommission,
ABl. C Nr. 314 vom 11.11.1994 S. 4). Diese Begründung wurde in den Erwägungsgrund
Nr. 8 der Richtlinie 96/70/EG nahezu wortgleich übernommen (ABl. L Nr. 299 vom
23.11.1996 S. 26). Bereits die Hinweise auf das Funktionieren des Binnenmarkts und die
öffentliche Gesundheit, die ein „koordiniertes Tätigwerden der Mitgliedstaaten“ (so RL
96/70/EG) möglich machen soll, legen den Schluss auf ein grenzübergreifendes
Geschehen nahe. Dieser Eindruck wird durch den Wortlaut des einleitenden Satzes in Art.
10a RL 80/777/EWG in der Fassung der RL 96/70/EG und des wortgleichen Art. 11 Abs. 1
Satz 1 RL 2009/54/EG bestätigt. Er lautet: „Sofern ein Mitgliedstaat ausreichende Gründe
zu der Annahme hat, dass ein natürliches Mineralwasser nicht mit den Bestimmungen
dieser Richtlinie im Einklang steht oder die öffentliche Gesundheit gefährdet, obwohl es in
einem oder mehreren Mitgliedstaaten frei gehandelt wird, kann der betreffende
Mitgliedstaat vorübergehend den Handel mit diesem Erzeugnis auf seinem Gebiet
einschränken oder die Aussetzung des Handels veranlassen.“ Würde es sich in einem
solchen Fall um ein Mineralwasser handeln, dessen Gewinnung und freien Handel der
jeweilige Mitgliedstaat durch seine eigenen Behörden genehmigt hätte, so müsste dieser
Staat über konkreteres Wissen verfügen, ob dieses Mineralwasser im Einklang mit den
Bestimmungen der Richtlinie steht oder gar die Gesundheit gefährdet. „Ausreichende
Gründe“ zu einer entsprechenden - bloßen - „Annahme“ könne sich dagegen schon durch
Einzelproben ergeben, auch wenn der Mitgliedstaat gerade nicht zugleich auch der
Ursprungsstaat des jeweiligen Wassers ist. Nur für einen solchen - und damit
grenzüberschreitenden - Sachverhalt ergibt auch der weitere, in Absatz 2 des Art. 11
genannte Ermittlungsschritt einen Sinn, wonach „auf Ersuchen eines Mitgliedsstaates oder
der Kommission“ „der Mitgliedstaat, der das Wasser anerkannt hat, alle einschlägigen, die
Anerkennung des Wassers betreffenden Auskünfte zusammen mit den Ergebnissen der
regelmäßigen Kontrollen“ der Kommission vorzulegen hat. Bei einer Identität von
„ersuchendem“ und „vorlagepflichtigem“ Mitgliedstaat ergibt diese Regelung ebenso
wenig einen Sinn, wie wenn sich die Sachverhaltsermittlung allein zwischen Kommission
und Mitgliedstaat abspielt. Auch dann würde es sich aufdrängen, dass der genehmigende
Staat im Falle eines Verdachts nach Absatz 1 sofort und unaufgefordert sämtliche
Unterlagen, die zur Klärung des Sachverhalts beitragen können, der Kommission vorlegt.
Dass solches in Art. 11 der RL 2009/54/EG nicht gefordert wird, lässt sich zwanglos damit
erklären, dass in diesem Fall der Mitgliedstaat selbst alle notwendigen Maßnahmen zum
Schutze eines reibungslosen Funktionieren des Binnenmarktes wie auch der öffentlichen
Gesundheit aus eigenem Antrieb ergreifen kann. Denn es ist und bleibt auch im Bereich
der Gewinnung von und des Handels mit natürlichen Mineralwässern Sache der
Mitgliedstaaten, die aus ihren Böden gewonnenen oder aus Drittländern eingeführten
Wässer zu beurteilen und ggf. als natürliche Mineralwässer anzuerkennen (vgl. Art. 1 Abs.
1 und Abs. 2 RL 2009/54/EG) sowie die Kommission über die Fälle, in denen
Anerkennungen gewährt oder zurückgezogen worden sind, zu unterrichten (Art. 1 Abs. 5
RL 2009/54/EG).
54 Der „Weg des Art. 11 RL 2009/54/EG“ dürfte daher im vorliegenden Fall nicht eröffnet sein.
55 3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Gründe für die Zulassung der
Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
56
Beschluss vom 20.06.2013
57 Der Streitwert für den zweiten Rechtszug wird gemäß § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 1 und § 39
GKG auf 50.000 EUR festgesetzt.
58 Der Beschluss ist unanfechtbar (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 GKG).