Urteil des VG Stuttgart vom 25.09.2014, 4 S 129/14

Entschieden
25.09.2014
Schlagworte
Lehrer, Besoldung, Gestaltungsspielraum, Ernennung, Dienstleistung, Behandlung, Vergleich, Privatschule, Verwaltungsgerichtsbarkeit, Verfassungsrecht
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VGH Baden-Württemberg Beschluß vom 25.9.2014, 4 S 129/14

Leitsätze

Zur Zulässigkeit der Absenkung der Eingangsbesoldung nach § 23 Abs. 1 und 2 LBesGBW.

Tenor

Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 10. Dezember 2013 - 3 K 3538/13 - wird abgelehnt.

Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert des Zulassungsverfahrens wird auf 7.666,10 EUR festgesetzt.

Gründe

1Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Aus den von dem Kläger in der fristgemäßen Antragsbegründung genannten - und somit nach § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO allein maßgeblichen - Gründen ist die Berufung nicht wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) oder wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zuzulassen.

21. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung sind nach der Rechtsprechung des Senats dann gegeben, wenn neben den für die Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung sprechenden Umständen gewichtige dagegen sprechende Gründe zutage treten, die Unentschiedenheit oder Unsicherheit in der Beurteilung der Rechtsfragen oder Unklarheit in der Beurteilung der Tatsachenfragen bewirken, beziehungsweise wenn der Erfolg des Rechtsmittels, dessen Eröffnung angestrebt wird, mindestens ebenso wahrscheinlich ist wie der Misserfolg (vgl. Beschluss des Senats vom 25.02.1997 - 4 S 496/97 -, VBlBW 1997, 263). Dies ist bereits dann ausreichend dargelegt, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23.06.2000 - 1 BvR 830/00 -, VBlBW 2000, 392, und Beschluss vom 03.03.2004 - 1 BvR 461/03 -, BVerfGE 110, 77, 83), wobei alle tragenden Begründungsteile angegriffen werden müssen, wenn die Entscheidung des Verwaltungsgerichts auf mehrere jeweils selbständig tragende Erwägungen gestützt ist (Meyer-Ladewig/Rudisile, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 124a RdNr. 125; vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 19.08.1997 - 7 B 261.97 -, Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 26, und Beschluss vom 11.09.2002 - 9 B 61.02 -, Juris). Das Darlegungsgebot des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO erfordert dabei eine substantiierte Auseinandersetzung mit der erstinstanzlichen Entscheidung, durch die der Streitstoff entsprechend durchdrungen oder aufbereitet wird. Dies kann regelmäßig nur dadurch erfolgen, dass konkret auf die angegriffene Entscheidung bezogen aufgezeigt wird, was im Einzelnen und warum dies als fehlerhaft erachtet wird. Eine Bezugnahme auf früheren Vortrag genügt dabei nicht (vgl. nur Senatsbeschluss vom 19.05.1998 - 4 S 660/98 -, Juris; Kopp/Schenke, VwGO, 20. Aufl., § 124a RdNr. 49 m.w.N.). Ausgehend hiervon werden mit dem Zulassungsvorbringen ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung nicht hervorgerufen.

3Das Verwaltungsgericht hat die Klage auf Verpflichtung des Beklagten, dem Kläger mit Wirkung vom 09.09.2013 Dienstbezüge der Besoldungsgruppe A 13 ohne Absenkung um acht Prozent nach § 23 Abs. 1 LBesGBW zu bezahlen, abgewiesen. Der Kläger gehöre zu dem von der Vorschrift in der seit dem 01.01.2013 geltenden Fassung betroffenen Personenkreis, da er seit seiner Ernennung am 10.09.2004 ohne Dienstbezüge zur Unterrichtung in einer privaten Ersatzschule beurlaubt gewesen sei und erst nach Beendigung der Beurlaubung ab dem 09.09.2013 Dienstbezüge nach der Besoldungsgruppe A 13 erhalten habe. Der Ausnahmetatbestand des § 23 Abs. 2 Nr. 1 LBesGBW greife nicht ein, denn der dortige Stichtag (31.12.2004) beziehe sich nicht auf die Begründung des Beamtenverhältnisses, sondern auf die erstmalige Entstehung des Anspruchs auf Dienstbezüge aus einem Eingangsamt. Die damit verbundenen besoldungsrechtlichen Nachteile verstießen nicht gegen das in Art. 33 Abs. 5 GG verankerte Alimentationsprinzip. Auch der Abstand zwischen den Besoldungsgruppen A 12 und A 13 bleibe erhalten. Verstöße gegen Art. 6 Abs. 1 GG und Art. 3 Abs. 1 GG lägen ebenfalls nicht vor; insbesondere sei im Hinblick auf den allgemeinen Gleichheitssatz nicht zu beanstanden, dass sich die Absenkung in den Besoldungsgruppen A 9 und A 10 auf vier Prozent, in den anderen Besoldungsgruppen hingegen auf acht Prozent der jeweiligen Grundgehälter und Amtszulagen belaufe. Schließlich verstoße die Absenkung der Besoldung im Fall des Klägers nicht gegen europarechtliche Vorschriften. Die hiergegen gerichteten Einwände des Klägers führen nicht auf ernstliche Richtigkeitszweifel.

4Soweit der Kläger sich gegen die verwaltungsgerichtliche Verneinung eines Unionsrechtsverstoßes wendet, fehlt es an der gebotenen Auseinandersetzung mit den Urteilsgründen. Das Verwaltungsgericht hat - unter Verweis auf Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union - zutreffend festgestellt, dass der bisher nur in Deutschland als Lehrer tätig gewesene Kläger sich mangels Unionsrechtsbezugs nicht auf Art. 39 EGV (jetzt Art. 45 AEUV) berufen kann, weil die Vertragsbestimmungen über die Arbeitnehmerfreizügigkeit und die zu ihrer Durchführung erlassenen Maßnahmen nicht auf Tätigkeiten anwendbar sind, die keine Berührung mit irgendeinem der Sachverhalte aufweisen, auf die das Unionsrecht abstellt, und die mit keinem relevanten Element über die Grenzen eines Mitgliedstaats hinausweisen (UA S. 7 f.). Hierauf geht das Zulassungsvorbringen nicht ein.

5Auch mit dem sinngemäß erhobenen Einwand des Klägers, er würde gegenüber einem nach dem 01.01.2013 in den Schuldienst des Landes Baden-Württemberg wechselnden verbeamteten Lehrer eines anderen Mitgliedstaats der Europäischen Union benachteiligt, werden ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der angegriffenen Entscheidung nicht aufgezeigt. Denn dem Zulassungsvorbringen lässt sich nicht entnehmen, dass insoweit eine relevante Ungleichbehandlung vorliegen könnte. Der Verweis des Klägers auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 12.11.2009 (- 2 C 24.08 -, Buchholz 240 § 73 BBesG Nr. 15) verfängt nicht, da sich die einschlägigen Bestimmungen des § 23 LBesGBW - anders als die für die Absenkung des Grundbetrags der jährlichen Sonderzuwendung maßgeblichen Vorschriften der Zweiten Besoldungs- Übergangsverordnung (2. BesÜV) im vom Bundesverwaltungsgericht zu beurteilenden Sachverhalt - nicht auf die Begründung des Beamtenverhältnisses, sondern auf das erstmalige „Entstehen des Anspruchs“ auf Dienstbezüge aus einem Eingangsamt „im Geltungsbereich dieses Gesetzes“ beziehen (vgl. zu § 3a LBesG in der Fassung des Gesetzes vom 11.12.2007 S. 538>: Senatsbeschluss vom 16.12.2009 - 4 S 2217/08 -, Juris; BVerwG, Beschluss vom 01.07.2009 - 2 B 36.09 -, Juris). Ein vor den maßgeblichen Stichtagen bestehendes öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis in einem

anderen Bundesland genügt für die Anwendung der in § 23 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 Nr. 1 und 3 LBesGBW geregelten Ausnahmen von der Besoldungsabsenkung nicht (vgl. zu § 1a Abs. 2 und 3 LSZG in der Fassung vom 01.03.2005 S. 145>: Senatsbeschluss vom 23.01.2008 - 4 S 2952/06 - und VG Sigmaringen, Urteil vom 09.11.2006 - 8 K 1955/06 -, Juris), so dass es an einem Anknüpfungspunkt für eine unionsrechtskonforme Auslegung dieser Regelungen in einer Weise, wie sie das Bundesverwaltungsgericht hinsichtlich des Tatbestandsmerkmals „erstmalige Ernennung im Beitrittsgebiet“ in § 2 Abs. 1 2. BesÜV vorgenommen hat, fehlt. Ein verbeamteter Lehrer eines anderen Mitgliedstaats der Europäischen Union, der erstmals nach dem 01.01.2013 in den öffentlichen Dienst des Landes Baden-Württemberg wechselt, unterliegt vielmehr der Besoldungsabsenkung nach § 23 Abs. 1 Satz 1 und 2 LBesGBW in gleicher Weise wie ein nach diesem Stichtag aus einem anderem Bundesland in den baden-württembergischen Schuldienst versetzter Lehrbeamter (vgl. dazu Senatsbeschluss vom 23.01.2008, a.a.O., und VG Sigmaringen, Urteil vom 09.11.2006, a.a.O.). Für eine „Diskriminierung deutscher Beamter gegenüber Beamten aus den Mitgliedsländern der EU“ ist somit nichts erkennbar.

6Soweit der Kläger weiter geltend macht, dass die durch § 23 Abs. 1 LBesGBW bewirkte „weitere Absenkung einen Eingriff in den Kernbestand des Anspruchs eines Beamten auf standesgemäßen Unterhalt dar[stellt], der durch Artikel 33 Abs. 5 GG gesichert ist“, werden damit ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung ebenfalls nicht hervorgerufen. Das Alimentationsprinzip, das als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums die Ausgestaltung der Besoldung entscheidend bestimmt (vgl. Senatsurteil 08.09.2009 - 4 S 1704/07 -, Juris, m.w.N.), steht schon bei bereits im Beamtenverhältnis befindlichen Bediensteten einer Verringerung der Besoldungshöhe grundsätzlich nicht entgegen. Einen allgemeinen Grundsatz des Inhalts, dass Bezüge von Beamten und Richtern vom Gesetzgeber nicht herabgesetzt werden dürften, gibt es nicht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 15.01.1985 - 2 BvR 1148/84 -, DÖV 1985, 318; BVerwG, Beschluss vom 21.12.2010 - 2 B 56.10 -, ZTR 2011, 194). Dass der Landesgesetzgeber die ihm hier vom Alimentationsprinzip gezogenen Grenzen (seines weiten Entscheidungsspielraums) verkannt haben könnte, lässt sich dem Zulassungsvorbringen nicht entnehmen. Der Kläger legt nicht ansatzweise dar, dass die ihm gewährte (abgesenkte) Besoldung einen Lebenszuschnitt, der dem Dienstrang sowie der Bedeutung und Verantwortung des Amtes bei Berücksichtigung der allgemeinen Entwicklung der Lebensverhältnisse Rechnung trägt (vgl. zum Gewährleistungsgehalt des Alimentationsprinzips: Senatsurteil vom 08.09.2009, a.a.O., m.w.N.), nicht mehr ermöglichen würde, zumal das Grundgehalt und die Amtszulagen nur für die Dauer von drei Jahren abgesenkt werden. Soweit er (erneut) moniert, dass in seinem Fall durch die Absenkung um acht Prozent eine Herabstufung annähernd auf das Niveau der Besoldungsgruppe A 12 ohne Abzüge erfolge, setzt er sich nicht mit der Entgegnung des Verwaltungsgerichts auseinander, dass seit dem 01.01.2013 auch das Grundgehalt und Amtszulagen der Besoldungsgruppe A 12 um acht Prozent abgesenkt würden, so dass der Abstand zwischen den Besoldungsgruppen erhalten bleibe (UA S. 6). Von einer verfassungsrechtlich relevanten Verschlechterung seines - amtsgemäßen - Lebenszuschnitts durch Kürzung der Bezüge wiederum kann hier schon deshalb keine Rede sein, weil von § 23 Abs. 1 LBesGBW nur solche Beamte betroffen sind, die erst nach Inkrafttreten der beanstandeten Regelung einen Anspruch auf Zahlung von Dienstbezügen aus einem Eingangsamt erworben haben (vgl. BVerfG, Beschluss vom 15.01.1985, a.a.O.; BVerwG, Beschluss vom 21.12.2010, a.a.O.). Aus den von ihm angeführten, sich jeweils auf die Kürzung von Versorgungsleistungen beziehenden Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 27.09.2005 - 2 BvR 1387/02 -, BVerfGE 114, 258), des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 13.06.2008 - 2

C 75.07 -, Juris) und des Senats (Urteil vom 08.09.2009, a.a.O.) kann der Kläger daher für seinen Einwand nichts herleiten.

7Im Übrigen folgen aus dem - unterstellt verletzten - Alimentationsgrundsatz keine konkreten Handlungsaufträge für den Gesetzgeber. Verfassungsrechtlich ist nur das Ergebnis vorgegeben. Die Wahl der Mittel bleibt dem Gesetzgeber überlassen. Ihm ist bei der Gestaltung des Besoldungsrechts ein weiter Spielraum politischen Ermessens eröffnet, der grundsätzlich erst durch Maßnahmen überschritten wird, die sich als evident sachwidrig erweisen. Aufgrund des besoldungsrechtlichen Vorbehalts des Gesetzes und des legislativen Gestaltungsspielraums können Beamten auch dann, wenn die Verfassungsmäßigkeit ihrer Alimentation in Frage steht, keine Besoldungsleistungen zugesprochen werden, die gesetzlich nicht vorgesehen sind (vgl. Senatsurteil vom 16.12.2009, a.a.O.).

8Schließlich begründen auch die vom Kläger geltend gemachten Verstöße der einschlägigen Bestimmungen des § 23 LBesGBW gegen Art. 3 Abs. 1 GG keine ernstlichen Richtigkeitszweifel. Der allgemeine Gleichheitssatz gebietet dem Gesetzgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Dabei bleibt es dem Normgeber überlassen, aufgrund autonomer Wertungen die Differenzierungsmerkmale auszuwählen, an die er eine Gleich- oder Ungleichbehandlung anknüpft. Wenn die Ungleichbehandlung nicht an ein personenbezogenes, das heißt von den Betroffenen gar nicht oder nur schwer beeinflussbares Merkmal, sondern an Lebenssachverhalte anknüpft oder von freiwilligen Entscheidungen der Betroffenen abhängt, hat er grundsätzlich einen weiten Gestaltungsspielraum. In diesem Fall ist Art. 3 Abs. 1 GG regelmäßig nur verletzt, wenn sich die Ungleichbehandlung als evident sachwidrig und damit objektiv willkürlich erweist, weil sich im Hinblick auf die Eigenart des geregelten Sachbereichs ein vernünftiger, einleuchtender Grund für die Unterscheidung nicht finden lässt. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu einer anderen Gruppe anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen könnten (vgl. Senatsurteil vom 16.12.2009, a.a.O., m.w.N.). Nach diesen Maßstäben ist die durch § 23 Abs. 1 und 2 LBesGBW bewirkte Ungleichbehandlung von Beamten, denen - wie dem Kläger - erst nach dem 01.01.2013 Dienstbezüge zugestanden haben, gegenüber Beamten, die bereits zuvor vom Dienstherrn vergütet worden sind, nicht sachwidrig. Denn letztere haben bereits vor dem gesetzlichen Stichtag eine Dienstleistung für den Dienstherrn erbracht und ihren Lebensunterhalt aus Dienstbezügen bestritten (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 01.07.2009 und 21.12.2010, jeweils a.a.O.). Ebenso wenig zu beanstanden ist, dass sich die Absenkung in den Besoldungsgruppen A 9 und A 10 auf vier Prozent, in den anderen Besoldungsgruppen hingegen auf acht Prozent der jeweiligen Grundgehälter und Amtszulagen beläuft, da - wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat (UA S. 7) - die Zielsetzung, die niedrigeren Besoldungsgruppen weniger stark zu belasten als die höheren Besoldungsgruppen, einen sachlichen Grund für die Differenzierung darstellt. Unzutreffend ist in diesem Zusammenhang der Einwand des Klägers, dass es ein Eingangsamt nach der Besoldungsgruppe A 12 nicht gebe, wie sich Anlage 1 (zu § 28 LBesGBW) gerade für Lehrer entnehmen lässt. Schließlich hat der Landesgesetzgeber seinen Gestaltungsspielraum auch nicht deshalb überschritten, weil er bei beurlaubten, an einer Privatschule tätig gewesenen Lehrern die besoldungsrechtlichen Nachteile an den freiwilligen Verzicht auf Dienstbezüge geknüpft hat (vgl. Senatsurteil vom 16.12.2009, a.a.O.; BVerwG, Beschluss vom 21.12.2010, a.a.O.). Dass „[z]um Zeitpunkt der Entscheidung[,] sich in den Privatschuldienst beurlauben zu lassen, noch keine

besoldungsrechtliche Vorschrift [existierte], die eine Absenkung des Eingangsgehalts vorgesehen hätte“, ist insoweit unerheblich, da ein Vertrauen darauf, dass das Grundgehalt in ungeschmälerter Höhe beibehalten wird, regelmäßig nicht schutzwürdig ist (BVerwG, Beschluss vom 21.12.2010, a.a.O.).

92. Grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO kommt einer Rechtssache zu, wenn das erstrebte weitere Gerichtsverfahren zur Beantwortung von entscheidungserheblichen konkreten Rechtsfragen oder im Bereich der Tatsachenfragen nicht geklärten Fragen mit über den Einzelfall hinausreichender Tragweite beitragen könnte, die im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder der Weiterentwicklung des Rechts höhergerichtlicher Klärung bedürfen. Die Darlegung dieser Voraussetzungen verlangt vom Kläger, dass er unter Durchdringung des Streitstoffs eine konkrete Rechtsfrage aufwirft, die für die Entscheidung im Berufungsverfahren erheblich sein wird, und einen Hinweis auf den Grund gibt, der ihre Anerkennung als grundsätzlich bedeutsam rechtfertigen soll (vgl. Beschluss des Senats vom 05.06.1997 - 4 S 1050/97 -, VBlBW 1997, 420, m.w.N.). Diesen Anforderungen entspricht der Antrag nicht.

10Der Kläger hält sinngemäß die Frage für klärungsbedürftig, ob die Besoldungsabsenkung nach § 23 Abs. 1 und 2 LBesGBW mit Verfassungsrecht vereinbar ist. Zwar hat eine Rechtssache grundsätzliche Bedeutung, wenn die Frage der Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes zu klären ist, auf das die angefochtene Entscheidung gestützt ist (BVerfG, Beschluss vom 08.12.2009 - 2 BvR 758/07 -, NVwZ 2010, 634). Die Behauptung der Verfassungswidrigkeit einer entscheidungserheblichen Norm macht es jedoch nicht entbehrlich, die grundsätzliche Bedeutung der Rechtsfrage darzulegen; die Begründungsanforderungen werden durch eine derartige Behauptung nicht geringer, insbesondere ist weiter darzulegen, warum die Norm verfassungswidrig sein soll (BAG, Beschluss vom 25.07.2006 - 3 AZN 108/06 -, NZA 2007, 407 m.w.N.). Daran fehlt es. Auch bei der gebotenen (BVerfG, Beschluss vom 22.08.2011 - 1 BvR 1764/09 -, NVwZ-RR 2011, 963; Beschluss vom 10.09.2009 - 1 BvR 814/09 -, NJW 2009, 3642) angemessenen Berücksichtigung des übrigen Zulassungsvorbringens zum Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zeigt der Kläger die Verfassungswidrigkeit der Regelungen in § 23 Abs. 1 und 2 LBesGBW nicht wie geboten auf; auf die diesbezüglichen Ausführungen unter 1. wird verwiesen.

11Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

12Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 3 und 1, § 52 Abs. 1 GKG in Orientierung an Nummer 10.4 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 31.05./01.06.2012 und am 16.07.2013 beschlossenen Änderungen.

13Der Beschluss ist unanfechtbar 152 Abs. 1 VwGO).

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Anmerkungen zum Urteil