Urteil des VG Stuttgart vom 25.09.2014
VG Stuttgart: lehrer, besoldung, gestaltungsspielraum, ernennung, dienstleistung, behandlung, vergleich, privatschule, verwaltungsgerichtsbarkeit, verfassungsrecht
VGH Baden-Württemberg Beschluß vom 25.9.2014, 4 S 129/14
Leitsätze
Zur Zulässigkeit der Absenkung der Eingangsbesoldung nach § 23 Abs. 1 und 2 LBesGBW.
Tenor
Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts
Stuttgart vom 10. Dezember 2013 - 3 K 3538/13 - wird abgelehnt.
Der Kläger trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert des Zulassungsverfahrens wird auf 7.666,10 EUR festgesetzt.
Gründe
1 Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Aus den von dem Kläger in der
fristgemäßen Antragsbegründung genannten - und somit nach § 124a Abs. 4 Satz 4
VwGO allein maßgeblichen - Gründen ist die Berufung nicht wegen ernstlicher Zweifel an
der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) oder wegen grundsätzlicher
Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zuzulassen.
2 1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung sind
nach der Rechtsprechung des Senats dann gegeben, wenn neben den für die Richtigkeit
der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung sprechenden Umständen gewichtige dagegen
sprechende Gründe zutage treten, die Unentschiedenheit oder Unsicherheit in der
Beurteilung der Rechtsfragen oder Unklarheit in der Beurteilung der Tatsachenfragen
bewirken, beziehungsweise wenn der Erfolg des Rechtsmittels, dessen Eröffnung
angestrebt wird, mindestens ebenso wahrscheinlich ist wie der Misserfolg (vgl. Beschluss
des Senats vom 25.02.1997 - 4 S 496/97 -, VBlBW 1997, 263). Dies ist bereits dann
ausreichend dargelegt, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche
Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt werden (vgl.
BVerfG, Beschluss vom 23.06.2000 - 1 BvR 830/00 -, VBlBW 2000, 392, und Beschluss
vom 03.03.2004 - 1 BvR 461/03 -, BVerfGE 110, 77, 83), wobei alle tragenden
Begründungsteile angegriffen werden müssen, wenn die Entscheidung des
Verwaltungsgerichts auf mehrere jeweils selbständig tragende Erwägungen gestützt ist
(Meyer-Ladewig/Rudisile, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 124a RdNr. 125; vgl. auch
BVerwG, Beschluss vom 19.08.1997 - 7 B 261.97 -, Buchholz 310 § 133 VwGO Nr.
26, und Beschluss vom 11.09.2002 - 9 B 61.02 -, Juris). Das Darlegungsgebot des § 124a
Abs. 4 Satz 4 VwGO erfordert dabei eine substantiierte Auseinandersetzung mit der
erstinstanzlichen Entscheidung, durch die der Streitstoff entsprechend durchdrungen oder
aufbereitet wird. Dies kann regelmäßig nur dadurch erfolgen, dass konkret auf die
angegriffene Entscheidung bezogen aufgezeigt wird, was im Einzelnen und warum dies
als fehlerhaft erachtet wird. Eine Bezugnahme auf früheren Vortrag genügt dabei nicht (vgl.
nur Senatsbeschluss vom 19.05.1998 - 4 S 660/98 -, Juris; Kopp/Schenke, VwGO, 20.
Aufl., § 124a RdNr. 49 m.w.N.). Ausgehend hiervon werden mit dem
Zulassungsvorbringen ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen
Entscheidung nicht hervorgerufen.
3 Das Verwaltungsgericht hat die Klage auf Verpflichtung des Beklagten, dem Kläger mit
Wirkung vom 09.09.2013 Dienstbezüge der Besoldungsgruppe A 13 ohne Absenkung um
acht Prozent nach § 23 Abs. 1 LBesGBW zu bezahlen, abgewiesen. Der Kläger gehöre zu
dem von der Vorschrift in der seit dem 01.01.2013 geltenden Fassung betroffenen
Personenkreis, da er seit seiner Ernennung am 10.09.2004 ohne Dienstbezüge zur
Unterrichtung in einer privaten Ersatzschule beurlaubt gewesen sei und erst nach
Beendigung der Beurlaubung ab dem 09.09.2013 Dienstbezüge nach der
Besoldungsgruppe A 13 erhalten habe. Der Ausnahmetatbestand des § 23 Abs. 2 Nr. 1
LBesGBW greife nicht ein, denn der dortige Stichtag (31.12.2004) beziehe sich nicht auf
die Begründung des Beamtenverhältnisses, sondern auf die erstmalige Entstehung des
Anspruchs auf Dienstbezüge aus einem Eingangsamt. Die damit verbundenen
besoldungsrechtlichen Nachteile verstießen nicht gegen das in Art. 33 Abs. 5 GG
verankerte Alimentationsprinzip. Auch der Abstand zwischen den Besoldungsgruppen A
12 und A 13 bleibe erhalten. Verstöße gegen Art. 6 Abs. 1 GG und Art. 3 Abs. 1 GG lägen
ebenfalls nicht vor; insbesondere sei im Hinblick auf den allgemeinen Gleichheitssatz
nicht zu beanstanden, dass sich die Absenkung in den Besoldungsgruppen A 9 und A 10
auf vier Prozent, in den anderen Besoldungsgruppen hingegen auf acht Prozent der
jeweiligen Grundgehälter und Amtszulagen belaufe. Schließlich verstoße die Absenkung
der Besoldung im Fall des Klägers nicht gegen europarechtliche Vorschriften. Die
hiergegen gerichteten Einwände des Klägers führen nicht auf ernstliche
Richtigkeitszweifel.
4 Soweit der Kläger sich gegen die verwaltungsgerichtliche Verneinung eines
Unionsrechtsverstoßes wendet, fehlt es an der gebotenen Auseinandersetzung mit den
Urteilsgründen. Das Verwaltungsgericht hat - unter Verweis auf Rechtsprechung des
Gerichtshofs der Europäischen Union - zutreffend festgestellt, dass der bisher nur in
Deutschland als Lehrer tätig gewesene Kläger sich mangels Unionsrechtsbezugs nicht auf
Art. 39 EGV (jetzt Art. 45 AEUV) berufen kann, weil die Vertragsbestimmungen über die
Arbeitnehmerfreizügigkeit und die zu ihrer Durchführung erlassenen Maßnahmen nicht auf
Tätigkeiten anwendbar sind, die keine Berührung mit irgendeinem der Sachverhalte
aufweisen, auf die das Unionsrecht abstellt, und die mit keinem relevanten Element über
die Grenzen eines Mitgliedstaats hinausweisen (UA S. 7 f.). Hierauf geht das
Zulassungsvorbringen nicht ein.
5 Auch mit dem sinngemäß erhobenen Einwand des Klägers, er würde gegenüber einem
nach dem 01.01.2013 in den Schuldienst des Landes Baden-Württemberg wechselnden
verbeamteten Lehrer eines anderen Mitgliedstaats der Europäischen Union benachteiligt,
werden ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der angegriffenen Entscheidung nicht
aufgezeigt. Denn dem Zulassungsvorbringen lässt sich nicht entnehmen, dass insoweit
eine relevante Ungleichbehandlung vorliegen könnte. Der Verweis des Klägers auf das
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 12.11.2009 (- 2 C 24.08 -, Buchholz 240 § 73
BBesG Nr. 15) verfängt nicht, da sich die einschlägigen Bestimmungen des § 23
LBesGBW - anders als die für die Absenkung des Grundbetrags der jährlichen
Sonderzuwendung maßgeblichen Vorschriften der Zweiten Besoldungs-
Übergangsverordnung (2. BesÜV) im vom Bundesverwaltungsgericht zu beurteilenden
Sachverhalt - nicht auf die Begründung des Beamtenverhältnisses, sondern auf das
erstmalige „Entstehen des Anspruchs“ auf Dienstbezüge aus einem Eingangsamt „im
Geltungsbereich dieses Gesetzes“ beziehen (vgl. zu § 3a LBesG in der Fassung des
Gesetzes vom 11.12.2007 : Senatsbeschluss vom 16.12.2009 - 4 S 2217/08
-, Juris; BVerwG, Beschluss vom 01.07.2009 - 2 B 36.09 -, Juris). Ein vor den
maßgeblichen Stichtagen bestehendes öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis in einem
anderen Bundesland genügt für die Anwendung der in § 23 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 Nr. 1 und
3 LBesGBW geregelten Ausnahmen von der Besoldungsabsenkung nicht (vgl. zu § 1a
Abs. 2 und 3 LSZG in der Fassung vom 01.03.2005 : Senatsbeschluss vom
23.01.2008 - 4 S 2952/06 - und VG Sigmaringen, Urteil vom 09.11.2006 - 8 K 1955/06 -,
Juris), so dass es an einem Anknüpfungspunkt für eine unionsrechtskonforme Auslegung
dieser Regelungen in einer Weise, wie sie das Bundesverwaltungsgericht hinsichtlich des
Tatbestandsmerkmals „erstmalige Ernennung im Beitrittsgebiet“ in § 2 Abs. 1 2. BesÜV
vorgenommen hat, fehlt. Ein verbeamteter Lehrer eines anderen Mitgliedstaats der
Europäischen Union, der erstmals nach dem 01.01.2013 in den öffentlichen Dienst des
Landes Baden-Württemberg wechselt, unterliegt vielmehr der Besoldungsabsenkung nach
§ 23 Abs. 1 Satz 1 und 2 LBesGBW in gleicher Weise wie ein nach diesem Stichtag aus
einem anderem Bundesland in den baden-württembergischen Schuldienst versetzter
Lehrbeamter (vgl. dazu Senatsbeschluss vom 23.01.2008, a.a.O., und VG Sigmaringen,
Urteil vom 09.11.2006, a.a.O.). Für eine „Diskriminierung deutscher Beamter gegenüber
Beamten aus den Mitgliedsländern der EU“ ist somit nichts erkennbar.
6 Soweit der Kläger weiter geltend macht, dass die durch § 23 Abs. 1 LBesGBW bewirkte
„weitere Absenkung … einen Eingriff in den Kernbestand des Anspruchs eines Beamten
auf standesgemäßen Unterhalt dar[stellt], der durch Artikel 33 Abs. 5 GG gesichert ist“,
werden damit ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen
Entscheidung ebenfalls nicht hervorgerufen. Das Alimentationsprinzip, das als
hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums die Ausgestaltung der Besoldung
entscheidend bestimmt (vgl. Senatsurteil 08.09.2009 - 4 S 1704/07 -, Juris, m.w.N.), steht
schon bei bereits im Beamtenverhältnis befindlichen Bediensteten einer Verringerung der
Besoldungshöhe grundsätzlich nicht entgegen. Einen allgemeinen Grundsatz des Inhalts,
dass Bezüge von Beamten und Richtern vom Gesetzgeber nicht herabgesetzt werden
dürften, gibt es nicht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 15.01.1985 - 2 BvR 1148/84 -, DÖV
1985, 318; BVerwG, Beschluss vom 21.12.2010 - 2 B 56.10 -, ZTR 2011, 194). Dass der
Landesgesetzgeber die ihm hier vom Alimentationsprinzip gezogenen Grenzen (seines
weiten Entscheidungsspielraums) verkannt haben könnte, lässt sich dem
Zulassungsvorbringen nicht entnehmen. Der Kläger legt nicht ansatzweise dar, dass die
ihm gewährte (abgesenkte) Besoldung einen Lebenszuschnitt, der dem Dienstrang sowie
der Bedeutung und Verantwortung des Amtes bei Berücksichtigung der allgemeinen
Entwicklung der Lebensverhältnisse Rechnung trägt (vgl. zum Gewährleistungsgehalt des
Alimentationsprinzips: Senatsurteil vom 08.09.2009, a.a.O., m.w.N.), nicht mehr
ermöglichen würde, zumal das Grundgehalt und die Amtszulagen nur für die Dauer von
drei Jahren abgesenkt werden. Soweit er (erneut) moniert, dass in seinem Fall durch die
Absenkung um acht Prozent eine Herabstufung annähernd auf das Niveau der
Besoldungsgruppe A 12 ohne Abzüge erfolge, setzt er sich nicht mit der Entgegnung des
Verwaltungsgerichts auseinander, dass seit dem 01.01.2013 auch das Grundgehalt und
Amtszulagen der Besoldungsgruppe A 12 um acht Prozent abgesenkt würden, so dass der
Abstand zwischen den Besoldungsgruppen erhalten bleibe (UA S. 6). Von einer
verfassungsrechtlich relevanten Verschlechterung seines - amtsgemäßen -
Lebenszuschnitts durch Kürzung der Bezüge wiederum kann hier schon deshalb keine
Rede sein, weil von § 23 Abs. 1 LBesGBW nur solche Beamte betroffen sind, die erst nach
Inkrafttreten der beanstandeten Regelung einen Anspruch auf Zahlung von
Dienstbezügen aus einem Eingangsamt erworben haben (vgl. BVerfG, Beschluss vom
15.01.1985, a.a.O.; BVerwG, Beschluss vom 21.12.2010, a.a.O.). Aus den von ihm
angeführten, sich jeweils auf die Kürzung von Versorgungsleistungen beziehenden
Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 27.09.2005 - 2 BvR
1387/02 -, BVerfGE 114, 258), des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 13.06.2008 - 2
C 75.07 -, Juris) und des Senats (Urteil vom 08.09.2009, a.a.O.) kann der Kläger daher für
seinen Einwand nichts herleiten.
7 Im Übrigen folgen aus dem - unterstellt verletzten - Alimentationsgrundsatz keine
konkreten Handlungsaufträge für den Gesetzgeber. Verfassungsrechtlich ist nur das
Ergebnis vorgegeben. Die Wahl der Mittel bleibt dem Gesetzgeber überlassen. Ihm ist bei
der Gestaltung des Besoldungsrechts ein weiter Spielraum politischen Ermessens
eröffnet, der grundsätzlich erst durch Maßnahmen überschritten wird, die sich als evident
sachwidrig erweisen. Aufgrund des besoldungsrechtlichen Vorbehalts des Gesetzes und
des legislativen Gestaltungsspielraums können Beamten auch dann, wenn die
Verfassungsmäßigkeit ihrer Alimentation in Frage steht, keine Besoldungsleistungen
zugesprochen werden, die gesetzlich nicht vorgesehen sind (vgl. Senatsurteil vom
16.12.2009, a.a.O.).
8 Schließlich begründen auch die vom Kläger geltend gemachten Verstöße der
einschlägigen Bestimmungen des § 23 LBesGBW gegen Art. 3 Abs. 1 GG keine
ernstlichen Richtigkeitszweifel. Der allgemeine Gleichheitssatz gebietet dem Gesetzgeber,
wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Dabei
bleibt es dem Normgeber überlassen, aufgrund autonomer Wertungen die
Differenzierungsmerkmale auszuwählen, an die er eine Gleich- oder Ungleichbehandlung
anknüpft. Wenn die Ungleichbehandlung nicht an ein personenbezogenes, das heißt von
den Betroffenen gar nicht oder nur schwer beeinflussbares Merkmal, sondern an
Lebenssachverhalte anknüpft oder von freiwilligen Entscheidungen der Betroffenen
abhängt, hat er grundsätzlich einen weiten Gestaltungsspielraum. In diesem Fall ist Art. 3
Abs. 1 GG regelmäßig nur verletzt, wenn sich die Ungleichbehandlung als evident
sachwidrig und damit objektiv willkürlich erweist, weil sich im Hinblick auf die Eigenart des
geregelten Sachbereichs ein vernünftiger, einleuchtender Grund für die Unterscheidung
nicht finden lässt. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn eine Gruppe von
Normadressaten im Vergleich zu einer anderen Gruppe anders behandelt wird, obwohl
zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht
bestehen, dass sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen könnten (vgl. Senatsurteil vom
16.12.2009, a.a.O., m.w.N.). Nach diesen Maßstäben ist die durch § 23 Abs. 1 und 2
LBesGBW bewirkte Ungleichbehandlung von Beamten, denen - wie dem Kläger - erst
nach dem 01.01.2013 Dienstbezüge zugestanden haben, gegenüber Beamten, die bereits
zuvor vom Dienstherrn vergütet worden sind, nicht sachwidrig. Denn letztere haben bereits
vor dem gesetzlichen Stichtag eine Dienstleistung für den Dienstherrn erbracht und ihren
Lebensunterhalt aus Dienstbezügen bestritten (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 01.07.2009
und 21.12.2010, jeweils a.a.O.). Ebenso wenig zu beanstanden ist, dass sich die
Absenkung in den Besoldungsgruppen A 9 und A 10 auf vier Prozent, in den anderen
Besoldungsgruppen hingegen auf acht Prozent der jeweiligen Grundgehälter und
Amtszulagen beläuft, da - wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat (UA S. 7) -
die Zielsetzung, die niedrigeren Besoldungsgruppen weniger stark zu belasten als die
höheren Besoldungsgruppen, einen sachlichen Grund für die Differenzierung darstellt.
Unzutreffend ist in diesem Zusammenhang der Einwand des Klägers, dass es ein
Eingangsamt nach der Besoldungsgruppe A 12 nicht gebe, wie sich Anlage 1 (zu § 28
LBesGBW) gerade für Lehrer entnehmen lässt. Schließlich hat der Landesgesetzgeber
seinen Gestaltungsspielraum auch nicht deshalb überschritten, weil er bei beurlaubten, an
einer Privatschule tätig gewesenen Lehrern die besoldungsrechtlichen Nachteile an den
freiwilligen Verzicht auf Dienstbezüge geknüpft hat (vgl. Senatsurteil vom 16.12.2009,
a.a.O.; BVerwG, Beschluss vom 21.12.2010, a.a.O.). Dass „[z]um Zeitpunkt der
Entscheidung[,] sich in den Privatschuldienst beurlauben zu lassen, … noch keine
besoldungsrechtliche Vorschrift [existierte], die eine Absenkung des Eingangsgehalts
vorgesehen hätte“, ist insoweit unerheblich, da ein Vertrauen darauf, dass das Grundge-
halt in ungeschmälerter Höhe beibehalten wird, regelmäßig nicht schutzwürdig ist
(BVerwG, Beschluss vom 21.12.2010, a.a.O.).
9 2. Grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO kommt einer
Rechtssache zu, wenn das erstrebte weitere Gerichtsverfahren zur Beantwortung von
entscheidungserheblichen konkreten Rechtsfragen oder im Bereich der Tatsachenfragen
nicht geklärten Fragen mit über den Einzelfall hinausreichender Tragweite beitragen
könnte, die im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder der
Weiterentwicklung des Rechts höhergerichtlicher Klärung bedürfen. Die Darlegung dieser
Voraussetzungen verlangt vom Kläger, dass er unter Durchdringung des Streitstoffs eine
konkrete Rechtsfrage aufwirft, die für die Entscheidung im Berufungsverfahren erheblich
sein wird, und einen Hinweis auf den Grund gibt, der ihre Anerkennung als grundsätzlich
bedeutsam rechtfertigen soll (vgl. Beschluss des Senats vom 05.06.1997 - 4 S 1050/97 -,
VBlBW 1997, 420, m.w.N.). Diesen Anforderungen entspricht der Antrag nicht.
10 Der Kläger hält sinngemäß die Frage für klärungsbedürftig, ob die Besoldungsabsenkung
nach § 23 Abs. 1 und 2 LBesGBW mit Verfassungsrecht vereinbar ist. Zwar hat eine
Rechtssache grundsätzliche Bedeutung, wenn die Frage der Verfassungsmäßigkeit eines
Gesetzes zu klären ist, auf das die angefochtene Entscheidung gestützt ist (BVerfG,
Beschluss vom 08.12.2009 - 2 BvR 758/07 -, NVwZ 2010, 634). Die Behauptung der
Verfassungswidrigkeit einer entscheidungserheblichen Norm macht es jedoch nicht
entbehrlich, die grundsätzliche Bedeutung der Rechtsfrage darzulegen; die
Begründungsanforderungen werden durch eine derartige Behauptung nicht geringer,
insbesondere ist weiter darzulegen, warum die Norm verfassungswidrig sein soll (BAG,
Beschluss vom 25.07.2006 - 3 AZN 108/06 -, NZA 2007, 407 m.w.N.). Daran fehlt es. Auch
bei der gebotenen (BVerfG, Beschluss vom 22.08.2011 - 1 BvR 1764/09 -, NVwZ-RR
2011, 963; Beschluss vom 10.09.2009 - 1 BvR 814/09 -, NJW 2009, 3642) angemessenen
Berücksichtigung des übrigen Zulassungsvorbringens zum Zulassungsgrund des § 124
Abs. 2 Nr. 1 VwGO zeigt der Kläger die Verfassungswidrigkeit der Regelungen in § 23
Abs. 1 und 2 LBesGBW nicht wie geboten auf; auf die diesbezüglichen Ausführungen
unter 1. wird verwiesen.
11 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
12 Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 3 und 1, § 52 Abs. 1 GKG in Orientierung an
Nummer 10.4 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der
am 31.05./01.06.2012 und am 16.07.2013 beschlossenen Änderungen.
13 Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).