Urteil des VG Stuttgart, Az. 3 S 1673/12

VG Stuttgart: grundstück, gemeinderat, wohnhaus, bebauungsplan, erlass, aufenthalt, gärtnerei, form, wohngebäude, gespräch
VGH Baden-Württemberg Urteil vom 5.8.2014, 3 S 1673/12
Leitsätze
1. Eine Veränderungssperre ist nicht deshalb unwirksam, weil der Gemeinderat über den
Beschlussvorschlag, - 1.- für den in der Anlage dargestellten Bereich einen Bebauungsplan
aufzustellen und - 2.- zur Sicherung der Bauleitplanung für das Plangebiet eine
Veränderungssperre zu beschließen, nicht getrennt, sondern "in einem Akt" abgestimmt hat.
2. Eine Faustregel, nach der bei einer drei bis vier Bauplätzen entsprechenden Entfernung
zwischen einem Bebauungszusammenhang und einem weiteren Gebäude noch von einer - den
Bebauungszusammenhang wahrenden - Baulücke gesprochen werden kann, ist nicht
anzuerkennen.
Tenor
Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 11. Juli
2012 - 4 K 276/12 - geändert. Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
1 Der Kläger begehrt die Erteilung eines Bauvorbescheids.
2 Die Ehefrau des Klägers ist Eigentümerin der südlich der ... und östlich der Straße „...“
gelegenen Grundstücke Flst.Nr. ..., ... und ... der Gemarkung Hauingen. Das Grundstück
Flst.Nr. ... ist mit einem von dem Kläger und seiner Ehefrau bewohnten Wohnhaus (...-...)
bebaut. Die nach Westen an das Grundstück grenzenden Grundstücke Flst.Nr. ... und ...
sowie das nach Süden grenzende, dem Kläger gehörende Grundstück Flst.Nr. ... sind mit
Gewächshäusern und einem Schuppen bebaut, die zu der von dem Kläger und seiner
Ehefrau betriebenen Gärtnerei gehören. Die Grundstücke liegen nicht im Geltungsbereich
eines Bebauungsplans. Der Flächennutzungsplan der Beklagten stellt sie als Fläche für
die Landwirtschaft dar.
3 Der Kläger und seine Ehefrau beabsichtigen, die auf den Grundstücken Flst.Nr. ... und ...
befindlichen Gewächshäuser sowie den Schuppen zu beseitigen und auf den
Grundstücken stattdessen je zwei Wohnhäuser zu errichten. Für das Vorhaben
beantragten sie am 19.9.2011 die Erteilung eines Bauvorbescheids. Die Beklagte lehnte
den Antrag mit Bescheid vom 8.3.2012 ab und führte zur Begründung aus, das
Baugrundstück sei nicht Bestandteil eines vorhandenen Bebauungszusammenhangs und
liege somit im Außenbereich. Das Vorhaben sei daher bauplanungsrechtlich nach § 35
Abs. 2 BauGB zu beurteilen. Eine Zulassung des Vorhabens nach dieser Vorschrift
komme nicht in Betracht, da es den Darstellungen des Flächennutzungsplans
widerspreche und deshalb öffentliche Belange beeinträchtige. Das Vorhaben wäre zudem
schädlichen Umwelteinwirkungen ausgesetzt. Das Vorhaben wäre auch dann unzulässig,
wenn man das Baugrundstück als Baulücke betrachte und das Vorhaben an § 34 BauGB
messe, da durch die an den bestehenden landwirtschaftlichen Betrieb heranrückende
Wohnbebauung bodenrechtlich beachtliche Spannungen in Form von
Immissionskonflikten im Verhältnis zu der bisher dominierenden landwirtschaftlichen
Nutzung begründet würden.
4 Die Kläger und seine Ehefrau legten gegen die Versagung des Bauvorbescheids am
16.3.2012 Widerspruch ein, über den bisher nicht entschieden wurde.
5 In seiner Sitzung vom 27.6.2012 beschloss der Gemeinderat der Beklagten, für den die
Grundstücke des Klägers und seiner Ehefrau einschließenden Bereich westlich der
Straße „...“ und südlich der ... einen Bebauungsplan („Am Steinenbach“) aufzustellen. Er
beschloss ferner in der gleichen Sitzung den Erlass einer für zwei Jahre gültigen
Veränderungssperre für das Gebiet des künftigen Bebauungsplans. Als Zielvorstellungen
des Bebauungsplans wurden in der Sitzungsvorlage „Keine Zersiedelung des Ortsbildes,
Sicherung des Gartenbaubetriebes als privilegiertes Vorhaben, Sicherung der
Erschließung der Gärtnerei, Berücksichtigung des Hochwasserschutzes“ genannt. Der
Aufstellungsbeschluss und die Veränderungssperre wurden am 6.7.2012 öffentlich
bekannt gemacht.
6 Der Kläger und seine Ehefrau haben bereits zuvor, nämlich am 14.2.2012, beim
Verwaltungsgericht Freiburg (Untätigkeits-)Klage erhoben mit dem Antrag, die Beklagte zu
verpflichten, ihnen den am 19.9.2011 beantragten Bauvorbescheid über die
bauplanungsrechtliche Zulässigkeit der Errichtung von zwei Wohnhäusern nach der Art
der baulichen Nutzung auf dem Grundstück Flst.Nr. ... zu erteilen, und den Bescheid der
Beklagten vom 8.3.2012 aufzuheben, soweit er dem entgegensteht, hilfsweise
festzustellen, dass sie bis zum Inkrafttreten der Veränderungssperre einen Anspruch auf
Erteilung des Bauvorbescheids hatten. Zur Begründung haben sie geltend gemacht, das
Baugrundstück nehme an dem bestehenden Bebauungszusammenhang teil und liege
daher nicht im Außenbereich. Auf der Grundlage des § 34 BauGB sei eine
Wohnbebauung auf dem Baugrundstück bauplanungsrechtlich zulässig. Die maßgebliche
Umgebungsbebauung sei vornehmlich durch Wohnbebauung geprägt. Selbst wenn man
dem bestehenden Gartenbaubetrieb eine starke maßstabsbildende Kraft beimessen
wollte, sei dieser mit Wohnnutzung vereinbar, was sich nicht zuletzt aus § 6 Abs. 2
BauNVO ergebe. Bodenrechtliche Spannungen seien ebenso wenig zu besorgen, wie
eine Beeinträchtigung des Ortsbilds. Die Veränderungssperre der Beklagten sei
unwirksam und stehe deshalb ihrem Begehren nicht entgegen, da der Gemeinderat der
Beklagten über die Aufstellung des Bebauungsplans und die Veränderungssperre einen
einheitlichen Beschluss gefasst habe. Im Übrigen verstoße die Veränderungssperre auch
materiell-rechtlich gegen § 14 Abs. 1 BauGB, da die mit ihr gesicherte Planung nicht
hinreichend konkretisiert sei.
7 Die Beklagte hat Klagabweisung beantragt und erwidert: Die planungsrechtliche
Zulässigkeit des Vorhabens des Klägers und seiner Ehefrau richte sich nach § 35 BauGB,
da das Baugrundstück im Außenbereich liege. Gewächshäuser seien keine Gebäude, die
dem dauerhaften Aufenthalt von Menschen dienten und könnten deshalb keinen
Bebauungszusammenhang vermitteln. Sowohl die ... als auch die Straße „...“ begrenzten
den Bebauungszusammenhang nach Norden und Westen hin. Unterstützt werde dieser
Eindruck durch den Geländeverlauf, da die Gewächshäuser tiefer als die Wohnhäuser an
der ... lägen. Das Gelände des Gartenbaubetriebs der Kläger einschließlich des an seinem
östlichen Ende genehmigten Wohnhauses werde so als eigenständiges Element
außerhalb des Ortsteils wahrgenommen. Das Vorhaben sei auch dann unzulässig, wenn
man das Baugrundstück dem Innenbereich zurechne, da es sich nicht in die Eigenart der
näheren Umgebung einfüge. Auch müsse davon ausgegangen werden, dass wegen des
An- und Abfahrtsverkehrs des Gärtnereibetriebs die gesunden Wohnverhältnisse der
Bewohner der geplanten Häuser gestört würden. Zudem würde durch die
unzusammenhängende Wohnbebauung in diesem Gebiet das Ortsbild gestört.
8 Das Verwaltungsgericht hat nach Einnahme eines Augenscheins mit Urteil vom 11.7.2012
die Beklagte antragsgemäß verpflichtet, dem Kläger und seiner Ehefrau den am 19.9.2011
beantragten Bauvorbescheid über die planungsrechtliche Zulässigkeit der Errichtung von
zwei Wohnhäusern nach der Art der baulichen Nutzung auf dem Grundstück Flst.Nr. ... zu
erteilen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Die vom Gemeinderat der Beklagten am
27.6.2012 beschlossene Veränderungssperre sei unwirksam. Indem § 14 Abs. 1 BauGB
die Zeitform des Perfekts verwende, statuiere er eine zeitliche Abfolge dergestalt, dass
über die Aufstellung des Bebauungsplans bereits beschlossen sein müsse, wenn der
Beschluss über die Veränderungssperre gefasst werde. Die von der Beklagten praktizierte
Verfahrensweise der gemeinsamen Abstimmung gerate mit dieser vom Gesetzgeber
normierten zeitlichen Abfolge in Konflikt. Für das vom Gesetzgeber angeordnete
Nacheinander der Beschlüsse sprächen auch sachliche Gesichtspunkte. Ob die
Veränderungssperre auch wegen eines Ausfertigungs- oder Bekanntmachungsmangels
unwirksam sei, könne somit ebenso dahinstehen wie die Frage, ob der in Aufstellung
befindliche Bebauungsplan einem hinreichenden konkretisierten planerischen Konzept
folge. Das Baugrundstück liege innerhalb eines bereits bestehenden
Bebauungszusammenhangs zwischen dem Wohnhaus der Kläger und den westlich der
Straße „...“ und nördlich der ... vorhandenen Wohngebäuden. Das Wohnhaus der Kläger
könne nicht deshalb außer Betracht bleiben, weil es als Außenbereichsvorhaben
genehmigt worden sei. Ob ein Bebauungszusammenhang vorliege, sei ausschließlich
anhand der äußerlich wahrnehmbaren Verhältnisse zu bestimmen. Es mache deshalb
keinen Unterschied, ob und auf welcher normativen Grundlage die Bebauung genehmigt
worden sei. „Bebauung“ im Sinne des § 34 Abs. 1 BauGB sei jedoch nicht jede noch so
unbedeutende bauliche Anlage. Es müsse sich vielmehr um Anlagen handeln, die optisch
wahrnehmbar seien und ein gewisses Gewicht hätten, sodass sie geeignet seien, dem
Gebiet ein bestimmtes maßstabsbildendes städtebauliches Gepräge zu verleihen.
Maßstabsbildend seien insoweit grundsätzlich zunächst nur Bauwerke, die dem ständigen
Aufenthalt von Menschen dienten. Jedoch könnten nach der Verkehrsanschauung auch
andere bauliche Anlagen die erforderliche prägende Kraft besitzen und zwar auch solche,
die wegen ihrer Zweckbestimmung einer Bebauung mit Gebäuden entzogen seien. Zu
berücksichtigen seien danach das Wohnhaus der Kläger, die Verkaufsflächen auf dem
Betriebsgrundstück, namentlich die optisch als Gewächshäuser in Erscheinung tretenden
Verkaufsräume auf dem Grundstück Flst.Nr. ... sowie die in dem von der Beklagten
vorgelegten Bestandsplan als „Vermarktung Gärtnereiprodukte“ dargestellten
Räumlichkeiten, die dem ständigen Aufenthalt des Verkaufspersonal und der Kunden
dienten. Hingegen blieben die Gebäude im südöstlichen Teil des Betriebsgeländes
ebenso wie der der Lagerhaltung dienende Schuppen auf dem Grundstück FIst.Nr. ...
insoweit außer Betracht, da nach der bestimmungsgemäßen Nutzung der Gebäude nicht
mit dem ständigen Aufenthalt von Menschen zu rechnen sei. Das Baugrundstück liege
innerhalb des bereits bestehenden Bebauungszusammenhangs zwischen dem
Wohngebäude der Kläger und dem Gebäude ..., an das sich westlich eine nahezu
geschlossene Bebauung anschließe. Die Entfernung zwischen dem westlichen Ende des
Wohnhauses der Kläger und der östlichen Wand des Wohnhauses ... betrage etwa 100 m
und damit nicht mehr als die als Faustregel für das Vorliegen einer Baulücke
heranzuziehenden drei bis vier Baugrundstücke. Diese Faustregel finde ihre
Entsprechung in einem vor Ort sichtbar werdenden Eindruck der Zusammengehörigkeit
und Geschlossenheit. Das Baugrundstück liege aber auch unabhängig davon innerhalb
eines Bebauungszusammenhangs in Süd-Nord-Richtung. Die Entfernung von dem
Wohnhaus ... bis zur nördlichen Außenwand des mittleren der drei Gewächshäuser auf
dem Baugrundstück und Grundstück Flst.Nr. ... betrage weniger als 40 m. Weder die sanfte
Böschung auf dem Baugrundstück noch die ... selbst entfalteten eine trennende Wirkung.
Die ... sei eine schmale, nicht endgültig hergestellte Straße ohne Gehwege. Die Böschung
auf dem Baugrundstück sei mit etwa 2 m Höhe zwar augenfällig, wirke aber wegen des
relativ sanften Abfalls nach Süden hin ebenfalls nicht trennend. Die Errichtung zweier
Wohngebäude auf dem Baugrundstück füge sich - bezogen auf die hier allein in Rede
stehende Art der baulichen Nutzung - in die Eigenart der näheren Umgebung ein, da die
maßgebliche Umgebungsbebauung auch unter Außerachtlassung des Wohnhauses der
Kläger von Wohnnutzung geprägt sei. Der Einwand der Beklagten, dass bei einem
Nebeneinander von Wohnnutzung und Gartencenter die Anforderungen an gesunde
Wohnverhältnisse im Sinne des § 34 Abs. 1 Satz 2 BauGB nicht gewahrt wären, verfange
nicht. Wie § 5 Abs. 2 Nr. 8 und § 6 Abs. 2 Nr. 6 BauNVO zeigten, seien die Nutzungsarten
Wohnen und Gartenbaubetrieb in bestimmten Gebieten regelhaft miteinander vereinbar.
Auch eine Ortsbildbeeinträchtigung im Sinne des § 34 Abs. 1 Satz 2 2. Halbsatz BauGB
als Folge der Errichtung zweier Wohnhäuser lasse sich nicht feststellen.
9 Gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts hat die Beklagte am 8.8.2012 die vom
Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Während des Berufungsverfahrens
wurde über das Vermögen der Ehefrau des Klägers ein Insolvenzverfahren eröffnet. Der
Senat hat daraufhin das - von dem Insolvenzverwalter aufgenommene - Verfahren der
Ehefrau des Klägers mit Beschluss vom 29.7.2014 abgetrennt.
10 Die Beklagte macht geltend, die Klage sei bereits unzulässig. Über die Bauvoranfrage des
Klägers und seiner Ehefrau sei nur deshalb nicht entschieden worden, weil diese
ausdrücklich einen rechtsmittelfähigen Bescheid hätten vermeiden wollen und gemeinsam
eine Lösung gefunden werden sollte. Am 14.2.2012 habe deshalb ein Gespräch mit dem
Prozessbevollmächtigten der Kläger stattgefunden. Dabei sei man so verblieben, dass der
Prozessbevollmächtigte der Kläger den Inhalt des Gesprächs mit seinen Mandanten
erörtern und sich zum weiteren Vorgehen erneut melden werde. Die Meldung sei dann in
Form der noch am selben Tag eingereichten Untätigkeitsklage erfolgt. Die Klage sei aber
jedenfalls unbegründet. Die Veränderungssperre sei wirksam. Das Verwaltungsgericht
gehe zwar zu Recht davon aus, dass nach dem eindeutigen Wortlaut des § 14 Abs. 1
BauGB zunächst der Beschluss über die Aufstellung des Bebauungsplans gefasst sein
müsse, bevor die Gemeinde über eine Veränderungssperre beschließen könne. Dies sei
hier jedoch geschehen, da die Beschlussfassung über die Veränderungssperre erst als
zweiter Schritt erfolgt sei, auch wenn über die Beschlussvorlage einheitlich abgestimmt
worden sei. Denn auch in einem solchen Fall werde zunächst erstens der Beschluss
gefasst, dass ein Bebauungsplan aufgestellt werde und - anschließend, eine logische
Sekunde später - beschlossen, dass zur Sicherung der (gerade beschlossenen)
Bauleitplanung eine Veränderungssperre erlassen werde. Der Gemeinderat habe im
Übrigen in seiner Sitzung am 20.12.2012 die Veränderungssperre vorsorglich erneut
beschlossen. Die Bekanntmachung sei am 11.1.2013 erfolgt. Das Baugrundstück liege
entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts im Außenbereich, weshalb seine
Bebaubarkeit nach § 35 BauGB zu beurteilen sei. Das Verwaltungsgericht habe
ausdrücklich nicht berücksichtigt, auf welcher Rechtsgrundlage die tatsächlich
vorhandenen Gebäude genehmigt worden seien. Das widerspreche dem Konzept des §
35 BauGB. Lasse man bei der Frage, ob ein Bebauungszusammenhang besteht, die
Rechtsgrundlage, auf Grund derer die tatsächlich vorhandene Bebauung entstanden sei,
außer Acht, könne dies dazu führen, dass zuvor eindeutig im Außenbereich liegende
Flächen, die nur ausnahmsweise und auf Grund besonderer Nutzung hätten bebaut
werden dürfen, zum Innenbereich würden, ohne dass die Gemeinde mit Hilfe des
Baurechts einwirken könne. Berücksichtige man, dass sowohl das Wohnhaus der Kläger
auf dem Grundstück Flst.Nr. ... als auch sämtliche Gewächshäuser auf den übrigen
Grundstücken nur als privilegierte Vorhaben im Außenbereich zugelassen worden seien,
ende der organisch gewachsene Ortsteil an den Grenzen der Gebäude auf den
Grundstücken Flst.Nr. ..., ... und ... nördlich der ... bzw. westlich der Straße „...“. Dies
entspreche den Festsetzungen im Flächennutzungsplan. Als sonstige Vorhaben im Sinne
von § 35 Abs. 2 BauGB könnten die geplanten Wohnhäuser nicht zugelassen werden,
weil ihre Ausführung öffentliche Belange beeinträchtigen würde. Sie widersprächen den
Darstellungen des Flächennutzungsplans, der für das betroffene Gebiet eine
landwirtschaftliche Nutzung vorsehe. Darüber hinaus würde das Vorhaben die Entstehung
bzw. Erweiterung einer Splittersiedlung befürchten lassen. Bereits das bestehende
Wohnhaus des Klägers stelle ein von der geschlossenen Bebauung abgehobenes
Wohngebäude im Außenbereich dar. Durch die Errichtung weiterer Wohngebäude in der
unmittelbaren Nachbarschaft würde die Zersiedlung weiter voranschreiten. Für den Fall,
dass auch das Berufungsgericht der Auffassung sei, dass das Grundstück dem
Innenbereich zuzuordnen sei, werde darauf hingewiesen, dass das Bauvorhaben der
Kläger auch gemäß § 34 BauGB nicht zulässig sei, weil es sich nicht in die Eigenart der
näheren Umgebung einfüge.
11 Die Beklagte beantragt,
12 das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 11. Juli 2012 - 4 K 276/12 - zu ändern
und die Klage abzuweisen.
13 Der Kläger beantragt,
14 die Berufung zurückzuweisen.
15 Er verteidigt das angefochtene Urteil.
16 Der Senat hat das Baugrundstück und seine Umgebung im Rahmen der mündlichen
Verhandlung in Augenschein genommen. Auf die Niederschrift hierüber wird verwiesen.
17 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Akten der Beklagten und
des Verwaltungsgerichts sowie auf die Schriftsätze der Beteiligten Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
18 Die Berufung der Beklagten ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat dem Hauptantrag
des Klägers zu Unrecht entsprochen. Die Klage ist zwar gemäß § 75 VwGO trotz der
fehlenden Durchführung eines Widerspruchsverfahrens zulässig. Der Kläger hat jedoch
entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts keinen Anspruch auf die Erteilung des von
ihm begehrten Bauvorbescheids. Ein solcher Anspruch war auch im Zeitpunkt des
Inkrafttretens der von der Beklagten beschlossenen Veränderungssperre nicht gegeben,
so dass die Klage auch mit dem gestellten Hilfsantrag keinen Erfolg haben kann.
I.
19 Ist über einen Antrag auf Vornahme eines Verwaltungsakts ohne zureichenden Grund in
angemessener Frist sachlich nicht entschieden worden, so ist die Klage gemäß § 75 Satz
1 VwGO abweichend von § 68 VwGO zulässig. Die Klage kann nach § 75 Satz 2 VwGO
nicht vor Ablauf von drei Monaten seit dem Antrag auf Vornahme des Verwaltungsakts
erhoben werden, außer wenn wegen besonderer Umstände des Falles eine kürzere Frist
geboten ist. Wie das Verwaltungsgericht zu Recht erkannt hat, war der Kläger danach zur
Erhebung seiner Klage ohne die vorherige Durchführung eines Widerspruchsverfahrens
berechtigt, da die Beklagte über die Bauvoranfrage ohne zureichenden Grund innerhalb
der in § 75 Satz 2 VwGO genannten Frist von drei Monaten nicht entschieden hat. Das gilt
entgegen der Ansicht der Beklagten auch in Anbetracht des Umstands, dass der
Prozessbevollmächtigte des Klägers die Beklagte vor Klageerhebung mit Schreiben vom
23.12.2011 um ein gemeinsames Gespräch ersucht hat, nachdem diese mit Schreiben
vom 22.11.2011 darauf hingewiesen hatte, dass sie das Vorhaben für nicht
genehmigungsfähig halte. Der Antrag des Klägers auf Erteilung des Bauvorbescheids ist
bereits am 19.9.2011 bei der Beklagten eingegangen. Im Zeitpunkt, in dem die Beklagte
das Schreiben des Prozessbevollmächtigten des Klägers erhalten hat, war somit die Frist
von drei Monaten bereits abgelaufen. An der Erhebung seiner Klage war der Kläger
deshalb durch die erst danach geäußerte Bitte um ein Gespräch nicht gehindert.
II.
20 Die Klage ist jedoch mit ihrem Haupt- und ihrem Hilfsantrag unbegründet. Der Kläger hat
keinen Anspruch auf die Erteilung des von ihm begehrten Bauvorbescheids, da sein
Vorhaben planungsrechtlichen Vorschriften widerspricht. Ein solcher Anspruch war auch
im Zeitpunkt des Inkrafttretens der von der Beklagten beschlossenen Veränderungssperre
nicht gegeben.
21 1. Nach § 57 Abs. 1 Satz 1 LBO kann vor Einreichen des Bauantrags auf schriftlichen
Antrag des Bauherrn ein schriftlicher Bescheid zu einzelnen Fragen des Vorhabens erteilt
werden. § 58 Abs. 1 LBO gilt gemäß § 57 Abs. 2 LBO entsprechend. Ob der Bauherr
Anspruch auf einen von ihm beantragten Bauvorbescheid hat, hängt demzufolge davon
ab, ob seinem Vorhaben im Rahmen der Fragestellung öffentlich-rechtliche Vorschriften
nicht entgegenstehen. Wie der Kläger im erstinstanzlichen Verfahren klargestellt hat, soll
mit dem von ihm beantragten Bauvorbescheid die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit der
geplanten Errichtung von zwei Wohnhäusern auf dem Grundstück Flst.Nr. ... geklärt
werden. Die Erteilung des begehrten Bauvorbescheids kann danach von dem Kläger
unabhängig von der Wirksamkeit der von der Beklagten beschlossenen
Veränderungssperre nicht beansprucht werden, da das zur Bebauung vorgesehene
Grundstück im Außenbereich liegt und dem nicht gemäß § 35 Abs. 1 BauGB privilegierten
Vorhaben öffentliche Belange entgegenstehen.
22 a) Der Senat lässt dahin gestellt, ob die von der Beklagten beschlossene
Veränderungssperre für das - das Baugrundstück einschließende - Gebiet des künftigen
Bebauungsplans „Am Steinenbach“ wirksam ist. Zwar ist davon auszugehen, dass der
vom Gemeinderat der Beklagten in seiner Sitzung vom 27.6.2012 gefasste und am
6.7.2012 bekannt gemachte Beschluss über den Erlass der Veränderungssperre
unwirksam ist. Ob das Gleiche auch für den am 20.12.2012 vorsorglich gefassten zweiten
Satzungsbeschluss gilt, ist jedoch fraglich.
23 aa) Nach Ansicht des Verwaltungsgerichts ist der in der Sitzung vom 27.6.2012 gefasste
Beschluss über den Erlass der Veränderungssperre unwirksam, da der Beschluss und der
Beschluss über die Aufstellung des Bebauungsplans in einem Akt gefasst worden seien.
Dem vermag der Senat nicht zu folgen. Zwar trifft es zu, dass nach § 14 Abs. 1 BauGB
eine Veränderungssperre nur beschlossen werden darf, wenn ein Beschluss über die
Aufstellung eines Bebauungsplans gefasst worden ist. Dem Verwaltungsgericht ist weiter
insoweit zuzustimmen, als es aus dieser Formulierung schließt, dass die gesetzliche
Regelung eine zeitliche Abfolge dergestalt vorgibt, dass über die Aufstellung des
Bebauungsplans bereits beschlossen sein muss, bevor der Beschluss über die
Veränderungssperre gefasst wird.
24 Das vom Gemeinderat der Beklagten in der Sitzung vom 27.6.2012 praktizierte Verfahren
ist jedoch im Hinblick darauf nicht zu beanstanden. Klarzustellen ist zunächst, dass der
Gemeinderat in der Sitzung vom 27.6.2012 nicht - wie es im Urteil des
Verwaltungsgerichts heißt - einen „einheitlichen Beschluss“ gefasst hat, sondern zwei
Beschlüsse, nämlich zum einen den Beschluss zur Aufstellung eines Bebauungsplans
und zum anderen den Beschluss über den Erlass einer Veränderungssperre. Das geht
bereits aus der Vorlage zu der Sitzung hervor, die den Beschlussvorschlag enthält, - 1.- für
den in der Anlage dargestellten Geltungsbereich den Bebauungsplan „Steinenbach“
aufzustellen und - 2.- zur Sicherung der Bauleitplanung für das Plangebiet eine
Veränderungssperre zu beschließen. Auch in der Sitzungsniederschrift wird zwischen
beiden Beschlüssen klar unterschieden. Über die beiden Beschlussvorschläge wurde
allerdings nicht getrennt, sondern „in einem Akt“ abgestimmt. Das ist jedoch unschädlich.
Denn auch bei dieser Form der Abstimmung wird zunächst der Beschluss über die
Aufstellung des Bebauungsplans gefasst und anschließend, d.h. eine logische Sekunde
später, beschlossen, dass zur Sicherung der (mit dem gerade gefassten Beschluss
eingeleiteten) Bauleitplanung eine Veränderungssperre erlassen wird.
25 Die in der Sitzung vom 27.6.2012 beschlossene Veränderungssperre ist jedoch deshalb
als unwirksam anzusehen, weil eine Veränderungssperre nicht zur Sicherung einer
Planung erlassen werden darf, deren Inhalt sich noch in keiner Weise absehen lässt. Der
Erlass einer Veränderungssperre setzt vielmehr nach allgemeiner Meinung voraus, dass
die zu sichernde Planung bereits einen Stand erreicht hat, der ein Mindestmaß dessen
erkennen lässt, was Inhalt des zukünftigen Bebauungsplans sein soll (vgl. u.a. BVerwG,
Beschl. v. 21.10.2010 - 4 BN 26.10 - BauR 2011, 481; Urt. v. 19.2.2004 - 4 CN 16.03 -
NVwZ 2004, 858; Urt. v. 20.10.1978 - IV C 39.74 - BVerwGE 51, 121). Nach der Vorlage
zu der Sitzung vom 27.6.2012 war diese Voraussetzung im Zeitpunkt der ersten
Beschlussfassung über die Veränderungssperre nicht erfüllt. In der Vorlage zu der Sitzung
werden zwar die Gründe geschildert, aus denen die Aufstellung eines Bebauungsplans für
erforderlich gehalten wird. Daran anschließend werden ferner bestimmte Zielvorstellungen
der Planung genannt, nämlich eine „Zersiedelung des Ortsbildes“ zu vermeiden, den
vorhandenen Gartenbaubetrieb des Klägers und seiner Ehefrau als privilegiertes
Vorhaben zu sichern, die Erschließung der Gärtnerei zu sichern und den
Hochwasserschutz zu berücksichtigen. Diese Ziele seien mit den Trägern öffentlicher
Belange im Bebauungsplanverfahren zu diskutieren. Geeignete Festsetzungen seien im
Laufe des weiteren Verfahrens zu klären. Über den konkreten Inhalt des beabsichtigten
Bebauungsplans lässt sich diesen Ausführungen jedoch nichts entnehmen. An einer
hinreichend konkretisierten Planung fehlte es somit im Zeitpunkt des ersten
Satzungsbeschlusses.
26 bb) Der Gemeinderat der Beklagten hat in seiner Sitzung vom 20.12.2012 den Erlass einer
Veränderungssperre vorsorglich erneut beschlossen. In Betracht zu ziehen ist daher, dass
die Planung der Beklagten bezogen auf diesen Zeitpunkt die erforderliche Konkretisierung
erfahren hat. In der Sitzungsvorlage werden zwar zunächst wiederum nur allgemein
gehaltene Angaben über die mit dem beabsichtigten Bebauungsplan verfolgten Ziele
gemacht. Daran anschließend heißt es aber, es sei derzeit „angedacht“, für den
Gartenbaubetrieb ein Sondergebiet festzusetzen, um die privilegierte Nutzung als
Gartenbaubetrieb zu sichern und eine allgemeine Wohnnutzung auszuschließen. Die
Abgrenzung des Sondergebietes zum Außenbereich sei Thema des Verfahrens. Die mit
der Planung der Beklagten verfolgten Ziele sind damit immerhin deutlicher geworden. Ob
diese Verdeutlichung als ausreichend anzusehen ist, um von einer hinreichend
konkretisierten Planung zu sprechen, ist gleichwohl fraglich.
27 b) Der Senat sieht jedoch davon ab, dieser Frage weiter nachzugehen, da das Vorhaben
des Klägers auch im Falle der Unwirksamkeit der Veränderungssperre planungsrechtlich
unzulässig ist.
28 aa) Das für eine Bebauung vorgesehene Grundstück der Ehefrau des Klägers liegt
entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts nicht innerhalb eines im Zusammenhang
bebauten Ortsteils, sondern im Außenbereich. Die planungsrechtliche Zulässigkeit des
Vorhabens bestimmt sich daher nach § 35 BauGB.
29 Die auf den Grundstücken westlich der Straße „...“ und nördlich der ...-... vorhandene
Bebauung stellt unstreitig einen Bebauungszusammenhang dar. Dieser
Bebauungszusammenhang erstreckt sich jedoch entgegen der Ansicht des
Verwaltungsgerichts nicht über die genannten Straßen hinaus bis zu dem Wohnhaus ...
(im Osten) und einem Teil der Gewächshäuser im Süden und erfasst deshalb auch nicht
das Baugrundstück.
30 Das folgt allerdings entgegen der Ansicht der Beklagten nicht schon daraus, dass das
Gebäude ... als gemäß § 35 Abs. 1 BauGB privilegiertes Außenbereichsvorhaben
genehmigt worden ist. Das Vorliegen eines Bebauungszusammenhangs ist nach
ständiger Rechtsprechung nur nach den äußerlich wahrnehmbaren Verhältnissen zu
bestimmen. Abzustellen ist somit auf das, was in der Umgebung des Vorhabens
tatsächlich an Bebauung vorhanden ist. Auf die Entstehungsgeschichte und die Gründe für
das Vorhandensein der Bebauung kommt es dementsprechend nicht an. Auch Gebäude,
die nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB im Außenbereich privilegiert sind, können deshalb zur
Entwicklung eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils beitragen (BVerwG, Beschl. v.
2.4.2007 - 4 B 7.07 - BauR 2007, 1383; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 18.1.2011 - 8 S 600/09 -
NVwZ-RR 2011, 393).
31 Daran ist trotz der Einwendungen der Beklagten festzuhalten. Die Beklagte weist zwar zu
Recht daraufhin, dass in Folge dieser Betrachtungsweise die Errichtung eines
privilegierten Vorhabens im Außenbereich dazu führen kann, dass zuvor im Außenbereich
liegende Flächen zum Innenbereich werden. Die Gemeinde ist einer solchen Entwicklung
jedoch keineswegs hilflos ausgeliefert, da sie, wenn sie eine weitere Bebauung des
betreffenden Bereichs verhindern will, jederzeit einen Bebauungsplan aufstellen kann,
wozu sich auch die Beklagte im vorliegenden Fall entschlossen hat.
32 Das Gebäude ... ist jedoch aufgrund seiner Lage kein Bestandteil des westlich der Straße
„...“ und nördlich der ... vorhandenen Bebauungszusammenhangs.
33 Denkt man sich die zu dem Gartenbaubetrieb des Klägers und seiner Ehefrau gehörenden
Gewächshäuser hinweg, steht außer Frage, dass sich der genannte
Bebauungszusammenhang nicht über diese Straßen hinaus in der vom
Verwaltungsgericht angenommenen Weise bis zu dem Gebäude ...-... erstreckt und damit
auch nicht das Baugrundstück erfasst. Der Abstand zwischen diesem Gebäude und dem
auf der westlichen Seite der Straße „...“ gelegenen Wohnhaus ... beträgt zwar nur etwa 100
m. Eine Faustregel, nach der bei einer solchen, drei bis vier Bauplätzen entsprechenden
Entfernung noch von einer - den Bebauungszusammenhang wahrenden - Baulücke
gesprochen werden kann, gibt es jedoch entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts
nicht. Ob ein unbebautes Grundstück, das sich einem Bebauungszusammenhang
anschließt, diesen Zusammenhang fortsetzt oder ihn unterbricht, lässt sich nach der
ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. u. a. Urt. v. 19.4.2012 - 4
C 10.11 - NVwZ 2012, 1631; Urt. v. 14.11.1991 - 4 C 1.91 - NVwZ-RR 1992, 227) nicht
nach geographisch-mathematischen Maßstäben bestimmen, sondern ist aufgrund einer
„echten Wertung und Bewertung“ der gesamten örtlichen Gegebenheiten zu beurteilen.
Insoweit ist im vorliegenden Fall zu berücksichtigen, dass das Gebäude ..., denkt man sich
die es nach Süden und Westen umgebenden Gewächshäuser weg, im Verhältnis zu der
westlich - und nördlich - vorhandenen Bebauung isoliert ist, von dieser Bebauung durch
die Straße „...“ einerseits und die ... andererseits getrennt wird und beide Straße aufgrund
ihrer Breite und ihres Ausbauzustands eine deutliche Zäsur bilden.
34 Ein über die Straße „...“ und die ... hinausreichender Bebauungszusammenhang ließe sich
danach nur dann bejahen, wenn die zu dem Gartenbaubetrieb des Klägers und seiner
Ehefrau gehörenden Gewächshäuser in der Lage wären, einen solchen
Bebauungszusammenhang herzustellen. Das ist jedoch nicht der Fall.
35 Unter den Begriff der Bebauung im Sinne des § 34 Abs. 1 BauGB fällt nach ständiger
Rechtsprechung nicht jede beliebige bauliche Anlage. Gemeint sind vielmehr nur
Bauwerke, die für die angemessene Fortentwicklung der vorhandenen Bebauung
maßstabsbildend sind. Dies trifft ausschließlich für Anlagen zu, die optisch wahrnehmbar
und nach Art und Gewicht geeignet sind, ein Gebiet als einen Ortsteil mit einem
bestimmten städtebaulichen Charakter zu prägen (BVerwG, Beschl. v. 2.3.2000 - 4 B
15.00 - BauR 2000, 1310). Hierzu zählen grundsätzlich nur Bauwerke, die dem ständigen
Aufenthalt von Menschen dienen (BVerwG, Beschl. v. 10.7.2000 - 4 B 39.00 - NVwZ 2001,
70; Beschl. v. 2.3.2000, a.a.O.; Urt. v. 17.2.1984 - 4 C 55.81 - NJW 1984, 1576; VGH Bad.-
Württ., Urt. v. 10.3.2010 - 3 S 2627/08 - BRS 76 Nr. 88). Baulichkeiten, die nur
vorübergehend genutzt zu werden pflegen, sind unabhängig davon, ob sie
landwirtschaftlichen Zwecken (z.B. Scheunen oder Ställe), Frei-zeitzwecken (z.B.
Wochenendhäuser, Gartenhäuser) oder sonstigen Zwecken dienen, in aller Regel keine
Bauten, die für sich genommen als ein für die Siedlungsstruktur prägendes Element zu
Buche schlagen. Dies steht allerdings der Annahme, dass auch solche Bauten
gegebenenfalls am Bebauungszusammenhang teilnehmen können, nicht von vornherein
entgegen. Denn selbst unbebaute Flächen können einem Bebauungszusammenhang
zuzurechnen sein. Maßgeblich ist, wieweit eine aufeinanderfolgende Bebauung trotz etwa
vorhandenen Baulücken nach der Verkehrsauffassung den Eindruck der Geschlossenheit
und Zusammengehörigkeit vermittelt und die zur Bebauung vorgesehene Fläche selbst
diesem Zusammenhang angehört (BVerwG, Beschl. v. 2.3.2000, a.a.O.).
36 Bei den zu der Gärtnerei des Klägers und seiner Ehefrau gehörenden Gewächshäusern
handelt es sich ausnahmslos um einfach gestaltete Gebäude niedriger Höhe, deren
Dächer und Außenwände größtenteils nur aus Glasflächen bestehen. Die Bauwerke sind
daher nach Art und Gewicht nicht geeignet, ein Gebiet als einen Ortsteil mit einem
bestimmten städtebaulichen Charakter zu prägen. Das gilt unabhängig davon, ob die
Gewächshäuser nur zur Aufzucht oder Lagerung von Pflanzen oder gleichzeitig auch als
Verkaufsflächen dienen, da diese unterschiedliche Zweckbestimmung nach außen nicht
ablesbar ist. Wie das Verwaltungsgericht insoweit zutreffend bemerkt, treten vielmehr auch
die Gebäude, die in dem von der Beklagten im erstinstanzlichen Verfahren vorgelegten
Bestandsplan mit dem Zusatz „Vermarktung Gärtnereiprodukte“ gezeichnet sind, optisch
als Gewächshäuser in Erscheinung. Der Eindruck einer geschlossenen und zusammen
gehörenden Bebauung wird deshalb von den genannten Baulichkeiten nicht vermittelt.
37 bb) Das Bauvorhaben des Klägers ist folglich nicht nach § 34 BauGB, sondern nach § 35
BauGB zu beurteilen. Es ist danach planungsrechtlich unzulässig.
38 Das Vorhaben dient unstreitig nicht dem Gärtnereibetrieb des Klägers und seiner Ehefrau
und fällt jedenfalls deshalb nicht unter § 35 Abs. 1 Nr. 2 BauGB. Ob es sich bei dem
Betrieb in seiner derzeitigen Form überhaupt noch um einen nach dieser Vorschrift
privilegierten „Betrieb der gartenbaulichen Erzeugung“ handelt, kann daher dahinstehen.
39 Als sonstiges Vorhaben im Sinne des § 35 Abs. 2 BauGB wäre das Vorhaben nur
zulässig, wenn es öffentliche Belange nicht beeinträchtigte. An dieser Voraussetzung fehlt
es jedoch. In dem am 25.11.2011 in Kraft getretenen Flächennutzungsplan der Beklagten
ist der Bereich östlich der Straße „...“ und südlich der ... als „landwirtschaftliche
Fläche/Gärtnerei“ dargestellt. Die Erstellung von Wohnhäusern in diesem Bereich
widerspricht daher den Darstellungen des Flächennutzungsplans. Öffentliche Belange
werden durch das Vorhaben auch insoweit beeinträchtigt, als das Vorhaben die
Entstehung unorganischer Siedlungsstrukturen befürchten lässt. Zwar kann ein Vorhaben,
das im Anschluss an eine vorhandene Bebauung errichtet werden soll, im Einzelfall in
eine organische Beziehung zu der vorhandenen Bebauung treten. Im vorliegenden Fall ist
jedoch zu befürchten, dass die Genehmigung des hier zu beurteilenden Vorhabens
weitere ähnliche Vorhaben nach sich zöge und damit eine unkontrollierte Ausdehnung der
Bebauung über die ... und die Straße „...“ in den Außenbereich hinaus einleitete.
40 2. Die Klage kann auch mit dem Hilfsantrag keinen Erfolg haben. Da das Vorhaben § 35
BauGB widerspricht, stand dem Kläger auch im Zeitpunkt des Inkrafttretens der von der
Beklagten beschlossenen Veränderungssperre kein Anspruch auf Erteilung des begehrten
Bauvorbescheids zu. Die mit dem Hilfsantrag begehrte Feststellung kann daher nicht
getroffen werden.
41 Die Kostenentscheidung beruht auf den § 154 Abs. 1 VwGO.
42 Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision
liegen nicht vor.
43
Beschluss
44 Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 133.750,-- EUR festgesetzt (§§ 63 Abs.
2, 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 GKG).
45 Der Beschluss ist unanfechtbar.