Urteil des VG Stuttgart vom 21.03.2013
VG Stuttgart: amt, zahl, einheit, vergleich, abhängigkeit, beförderung, verfügung, quote, korrespondenz, rechtsgrundlage
VGH Baden-Württemberg Beschluß vom 21.3.2013, 4 S 227/13
Leitsätze
Ein Beurteilungssystem, das die Zahl der zu vergebenden Best- und Zweitbestbeurteilungen
"zielorientiert" jährlich neu jeweils an diejenige der zu besetzenden Beförderungsplanstellen
knüpft, ohne Abweichungen im Einzelfall zuzulassen, verstößt gegen das Gebot einer individuell
leistungsgerechten Beurteilung des jeweiligen Beamten.
Tenor
Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Freiburg
vom 18. Januar 2013 - 5 K 2352/12 - wird zurückgewiesen.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens mit Ausnahme der
außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
Der Streitwert wird unter Abänderung der Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts für
beide Rechtszüge auf jeweils 10.000,-- EUR festgesetzt.
Gründe
1 Die rechtzeitig eingelegte (§ 147 Abs. 1 VwGO) und fristgerecht begründete (§ 146 Abs. 4
Satz 1 VwGO) Beschwerde der Antragsgegnerin hat in der Sache keinen Erfolg. Das
Verwaltungsgericht hat ihr im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig untersagt, im
Rahmen der Beförderungsrunde 2012 die Beförderung eines Mitbewerbers auf eine
genehmigte Beförderungsplanstelle nach Besoldungsgruppe A 11 vorzunehmen, bis über
den Bewerbungsverfahrensanspruch des Antragstellers rechtskräftig entschieden worden
ist. Die mit der Beschwerde dargelegten Gründe, auf die die Prüfung durch den Senat
nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO grundsätzlich beschränkt ist, stellen die Richtigkeit dieser
Entscheidung nicht in Frage.
2 Das Verwaltungsgericht hat die Auffassung vertreten, der von der Antragsgegnerin
getroffenen Auswahlentscheidung zur Beförderung von zwei Mitbewerbern, den
Beigeladenen, in der Beförderungsliste „TSI-Gesamt“ für die Planstellengruppe A 11 dürfte
eine hinreichende Orientierung an den materiellen Kriterien der Bestenauslese fehlen.
Deren Vorgehensweise, bereits auf der Beurteilungsebene nur so viele „Spitzennoten“ zu
vergeben wie Beförderungsplanstellen zur Verfügung stünden, um nicht in ein
Auswahlverfahren „einsteigen“ zu müssen, dürfte als - unzulässige - „zielorientierte“
Steuerung der nachfolgenden Auswahlentscheidung anzusehen sein, die auch nicht auf §
50 Abs. 2 Satz 2 BLV gestützt werden könne. Die damit einhergehende Verknüpfung von
Beurteilungs- und Auswahlverfahren habe zur Folge, dass bereits der - insoweit
unzuständige - jeweilige Beurteiler die Beförderungsentscheidung selbst treffe. In
Anbetracht dessen sei die Beurteilung des Antragstellers fehlerhaft; seine Aussichten, in
einem weiteren - rechtmäßigen - Auswahlverfahren erfolgreich zu sein, seien zumindest
offen.
3 Die Antragsgegnerin hält dem entgegen, ihre „Methodik der Harmonisierung“, d.h. die
gezielte Nichtausschöpfung der Obergrenzen in § 50 Abs. 2 Satz 1 BLV, um zu einer
übereinstimmenden Anzahl von Bestbeurteilungen und zugewiesenen
Beförderungsstellen zu gelangen, stimme mit Sinn und Zweck dieser Bestimmung, die
Anzahl der Best- und Zweitbestbeurteilungen nicht „aus dem Ruder laufen zu lassen“,
überein. Sie habe sich in Ausübung ihrer Dienstherrenbefugnisse für eine Unterschreitung
der dort vorgesehenen Höchstwerte entschieden. Eine solche sei generell und aus jedem
sachlichen Grund - und nicht nur konkret im Interesse der Einzelfallgerechtigkeit (§ 50 Abs.
2 Satz 2 BLV) - zulässig. Das legitime Anliegen des Dienstherrn, sein Verfahren der
Bestenauslese praktikabel, aber auch rechtssicher auszugestalten, rechtfertige diese
Verfahrensweise. Dabei sei insbesondere zu berücksichtigen, dass eine - wegen eines
„überzogenen Differenzierungsbedürfnisses“ - nicht mehr mit vertretbarem Organisations-
und Personalaufwand zu bewerkstelligende Abwicklung der Beförderungsverfahren
letztlich dem Prinzip der Bestenauslese schade, weil sie Konkurrentenstreitigkeiten
geradezu herausfordere. Dass die Auswahlentscheidung durch den Beurteiler getroffen
werde, treffe nicht - auch nicht bloß „faktisch“ - zu, wenngleich ein solcher Eindruck
entstehen möge, da jede Bestbeurteilung (durch den Beurteiler) auch zu einer positiven
Beförderungsentscheidung (durch den Dienstherrn) geführt habe. Diese Korrespondenz
resultiere jedoch aus der legitimen Entscheidung des Dienstherrn als Ausdruck der an §
50 BLV ausgerichteten Maßstabskontrolle, die bestbeurteilten Kandidaten zu befördern.
Angesichts der „überwältigenden praktischen Relevanz“ bedürfe es wiederholter und
nachhaltiger Betonung, dass die Forderung nach einer inhaltlichen Feinausschärfung der
Beurteilungen innerhalb eines Massenverfahrens wie der Beförderungsrunde 2012 an die
Grenzen zumutbaren Verwaltungshandelns führe. Praktische Konsequenz der
Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts wäre es, dass Beförderungen bei der DTAG
künftig nicht mehr durchführbar wären. Im Übrigen habe der Antragsteller nicht glaubhaft
gemacht, dass gerade seine Auswahl zumindest möglich sei; vielmehr erscheine es
ausgeschlossen, dass er sich - wie erforderlich - um zwei Notenstufen verbessere, um sich
gegen die übrigen Mitbewerber durchzusetzen. Dieses Vorbringen vermag der
Beschwerde nicht zum Erfolg zu verhelfen.
4 1. Nach gefestigter Rechtsprechung kann ein abgelehnter Bewerber, der geltend macht,
sein Bewerbungsverfahrensanspruch sei durch eine fehlerhafte Auswahlentscheidung des
Dienstherrn verletzt worden, eine erneute Entscheidung über seine Bewerbung zumindest
dann beanspruchen, wenn seine Erfolgsaussichten bei einer erneuten Auswahl offen sind,
seine Auswahl also möglich erscheint. Dieser Prüfungsmaßstab ist - wie im
Hauptsacheverfahren - auch im Verfahren auf Erlass einer einstweiligen Anordnung
anzulegen, wobei die Anforderungen an die Glaubhaftmachung ebenfalls nicht strenger
sein dürfen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 24.09.2002 - 2 BvR 857/02 -, DVBl. 2002, 1633;
BVerwG, Beschluss vom 20.01.2004 - 2 VR 3.03 -, Buchholz 310 § 123 VwGO Nr. 23
m.w.N.; Beschluss vom 22.11.2012 - 2 VR 5.12 -, IÖD 2013, 14; Senatsbeschlüsse vom
12.04.2005 - 4 S 439/05 -, NVwZ-RR 2005, 585, vom 21.12.2006 - 4 S 2206/06 -, vom
04.07.2008 - 4 S 2834/07 - und vom 20.01.2011 - 4 S 2660/10 -, VBlBW 2011, 306).
5 Der Dienstherr ist an den Leistungsgrundsatz nach Art. 33 Abs. 2 GG gebunden, wenn er
ein Amt im statusrechtlichen Sinne nicht durch Umsetzung oder eine den Status nicht
berührende Versetzung, sondern durch Beförderung des Inhabers eines niedrigeren
Amtes vergeben will. Nach Art. 33 Abs. 2 GG dürfen Ämter nur nach Kriterien vergeben
werden, die unmittelbar Eignung, Befähigung und fachliche Leistung betreffen. Hierbei
handelt es sich um Gesichtspunkte, die darüber Aufschluss geben, in welchem Maße der
Beamte den Anforderungen seines Amtes genügt und sich in einem höheren Amt
voraussichtlich bewähren wird. Art. 33 Abs. 2 GG gilt für Beförderungen unbeschränkt und
vorbehaltlos; er enthält keine Einschränkungen, die die Bedeutung des
Leistungsgrundsatzes relativieren. Diese inhaltlichen Anforderungen des Art. 33 Abs. 2
GG für die Vergabe höherwertiger Ämter machen eine Bewerberauswahl notwendig. Der
Dienstherr muss Bewerbungen von Beamten um das höherwertige Amt zulassen und darf
das Amt nur demjenigen Bewerber verleihen, den er aufgrund eines den Vorgaben des
Art. 33 Abs. 2 GG entsprechenden Leistungsvergleichs als den am besten geeigneten
ausgewählt hat (BVerwG, Urteile vom 28.10.2004 - 2 C 23.03 -, BVerwGE 122, 147, vom
25.11.2004 - 2 C 17.03 -, BVerwGE 122, 237, vom 17.08.2005 - 2 C 37.04 -, BVerwGE
124, 99, vom 11.02.2009 - 2 A 7.06 -, Buchholz 232 § 23 BBG Nr. 44, und vom 04.11.2010
- 2 C 16.09 -, BVerwGE 138, 102).
6 Art. 33 Abs. 2 GG dient dem öffentlichen Interesse an der bestmöglichen Besetzung der
Stellen des öffentlichen Dienstes. Fachliches Niveau und rechtliche Integrität des
öffentlichen Dienstes sollen gerade durch die ungeschmälerte Anwendung des
Leistungsgrundsatzes gewährleistet werden. Zudem vermittelt Art. 33 Abs. 2 GG
Bewerbern ein grundrechtsgleiches Recht auf leistungsgerechte Einbeziehung in die
Bewerberauswahl. Jeder Bewerber um das Amt hat einen Anspruch darauf, dass der
Dienstherr seine Bewerbung nur aus Gründen zurückweist, die durch den
Leistungsgrundsatz gedeckt sind (Bewerbungsverfahrensanspruch), wobei der Dienstherr
an das gegebenenfalls von ihm entwickelte Anforderungsprofil gebunden ist, mit welchem
er die Kriterien für die Auswahl der Bewerber im Voraus festlegt (BVerwG, Urteile vom
16.08.2001 - 2 A 3.00 -, BVerwGE 115, 58, vom 04.11.2010, a.a.O., und vom 26.01.2012 -
2 A 7.09 -, Juris; Beschluss vom 25.10.2011 - 2 VR 4.11 -, Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG
Nr. 50).
7 Der für die Bewerberauswahl maßgebende Leistungsvergleich ist regelmäßig anhand
aktueller und aussagekräftiger, d.h. hinreichend differenzierter und auf gleichen
Bewertungsmaßstäben beruhender dienstlicher Beurteilungen vorzunehmen, die mit ihren
auf das jeweils innegehabte Amt bezogenen Bewertungen der Eignung, Befähigung und
fachlichen Leistung vor allem dem Vergleich zwischen den für die Besetzung eines
Beförderungsdienstpostens oder für die Verleihung eines Beförderungsamts in Betracht
kommenden Beamten dienen (BVerwG, Urteile vom 21.08.2003 - 2 C 14.02 -, BVerwGE
118, 370, vom 30.06.2011 - 2 C 19.10 -, BVerwGE 140, 83 und vom 26.01.2012, a.a.O.,
sowie Senatsbeschluss vom 12.01.2010 - 4 S 2455/09 -, jeweils m.w.N.). Maßgebend für
den Leistungsvergleich ist in erster Linie das abschließende Gesamturteil, das durch eine
Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen leistungsbezogenen
Gesichtspunkte zu bilden ist. Ergibt sich danach kein Ansatzpunkt für einen
Qualifikationsunterschied von Bewerbern, ist der Dienstherr verpflichtet, die aktuellen
dienstlichen Beurteilungen der im Gesamturteil gleich bewerteten Bewerber inhaltlich
auszuschöpfen, d.h. der Frage nachzugehen, ob sich aus den jeweiligen
Einzelfeststellungen Anhaltspunkte für einen Qualifikationsvorsprung bzw. für eine ggf.
unterschiedliche Prognose in Richtung auf den Grad der Eignung für das
Beförderungsamt, also für die künftige Bewährung in diesem Amt gewinnen lassen
(BVerwG, Urteil vom 30.06.2011, a.a.O.; Senatsbeschlüsse vom 21.06.2011 - 4 S 1075/11
-, NVwZ-RR 2012, 73 und vom 01.06.2012 - 4 S 472/11 -, VBlBW 2012, 423; OVG
Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 09.05.2012 - 1 B 214/12 -, Juris). Soweit auch
danach nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung im Wesentlichen ein
Qualifikationsgleichstand vorliegen sollte, sind als weitere unmittelbar leistungsbezogene
Erkenntnisquellen zunächst frühere dienstliche Beurteilungen in den Blick zu nehmen.
Auch hierbei handelt es sich um Erkenntnisse, die über Eignung, Befähigung und
fachliche Leistung des Beurteilten Aufschluss geben und die deswegen gegenüber
Hilfskriterien vorrangig sind (BVerwG, Urteil vom 21.08.2003, a.a.O.). Frühere dienstliche
Beurteilungen sind zwar nicht im Hinblick auf die (überholte) Feststellung eines in der
Vergangenheit gegebenen Leistungsstands von Bedeutung; sie ermöglichen es aber, mit
Blick auf den aktuellen Leistungsvergleich etwa die Leistungsentwicklung zu betrachten
und die Kontinuität des Leistungsbilds der Bewerber einzuschätzen oder Rückschlüsse
auf den aktuellen Leistungsstand und dessen künftige Entwicklung zu ziehen. Das kommt
namentlich dann in Betracht, wenn frühere Beurteilungen positive oder negative Aussagen
über Charaktereigenschaften, Kenntnisse, Fähigkeiten, Verwendungen und Leistungen
sowie deren voraussichtliche weitere Entwicklung enthalten (BVerwG, Urteile vom
19.12.2002 - 2 C 31.01 -, NVwZ 2003, 1398, vom 27.02.2003 - 2 C 16.02 -, NVwZ 2003,
1397 und Beschlüsse vom 18.10.2007 - 1 WB 6.07 -, Buchholz 449.2 § 2 SLV 2002 Nr. 9
und vom 25.03.2010 - 1 WB 27.09 -, Buchholz 449 § 3 SG Nr. 55, m.w.N.;
Senatsbeschlüsse vom 12.04.2011 - 4 S 353/11 -, Juris, und vom 21.06.2011, a.a.O.). Erst
wenn alle unmittelbar leistungsbezogenen Erkenntnisquellen ausgeschöpft und die
Bewerber im Wesentlichen gleich einzustufen sind, können Hilfskriterien wie die bisher
ausgeübte Dienstaufgabe sowie das Dienst- und Lebensalter herangezogen werden
(BVerwG, Urteil vom 28.10.2004 - 2 C 23.03 -, BVerwGE 122, 147; Senatsbeschlüsse vom
07.05.2003 - 4 S 2224/01 -, IÖD 2003, 172, und vom 21.06.2011, a.a.O.).
8 Wird über beamtenrechtliche Beförderungen allein auf der Grundlage einer einzigen
Erkenntnisquelle (etwa einer Beurteilung aus Anlass der Bewerbung um ein
Beförderungsamt) entschieden, so sind nicht nur an die strikte Einhaltung der
Verfahrensvorgaben, sondern auch an die inhaltliche Richtigkeit dieser
Anlassbeurteilungen besonders hohe Anforderungen zu stellen, um den
verfassungsrechtlichen Erfordernissen (Art. 33 Abs. 2, Art. 3 Abs. 1 GG) zu genügen, die
für eine solcherart vorgenommene Bewerberauswahl zu erfüllen sind. Dies gilt umso mehr,
wenn der Dienstherr nicht ein System von Regel- und Anlassbeurteilungen für
Personalentscheidungen der Beamten wählt, sondern - wie hier - nach Einleitung der
Beförderungskampagne die allein aus diesem Anlass gefertigten dienstlichen
Beurteilungen heranzieht. Um hierbei den Anschein einer „zielorientierten“ Steuerung der
Beurteilungsergebnisse erst gar nicht aufkommen zu lassen, bedarf es eines
transparenten und einheitlich praktizierten Beurteilungssystems (OVG Rheinland-Pfalz,
Beschluss vom 01.10.2012 - 2 B 10745/12 -, IÖD 2012, 254; daran anschließend für die
hier in Rede stehende Beförderungsrunde: VG Osnabrück, Beschluss vom 18.02.2013 - 3
B 36/12 -; VG Minden, Beschluss vom 14.01.2013 - 10 L 745/12 -; VG Arnsberg, Beschluss
vom 13.12.2012 - 13 L 908/12 -, jeweils Juris).
9 Die Entscheidung des Dienstherrn darüber, welche Bedeutung er den einzelnen
(leistungsbezogenen) Gesichtspunkten für das abschließende Gesamturteil und für die
Auswahl zwischen im Wesentlichen gleich geeigneten Bewerbern beimisst, kann als Akt
wertender Erkenntnis des für die Beurteilung zuständigen Organs gerichtlich nur
eingeschränkt darauf überprüft werden, ob der Dienstherr den anzuwendenden Begriff
oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich bewegen kann, verkannt hat, ob er einen
unrichtigen Tatbestand zugrunde gelegt, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet,
sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat
(ständige Rechtsprechung, vgl. nur BVerfG, Beschlüsse vom 05.09.2007 - 2 BvR 1855/07 -
, NVwZ-RR 2008, 433, und vom 11.05.2011 - 2 BvR 764/11 -, NVwZ 2011, 1191; BVerwG,
Urteile vom 16.08.2001 und vom 04.11.2010, jeweils a.a.O.; Urteil vom 30.06.2011,
a.a.O.).
10 2. Davon ausgehend vermag der Senat auf der Grundlage des Beschwerdevorbringens
der Antragsgegnerin nicht festzustellen, dass das Verwaltungsgericht dem Eilantrag zu
Unrecht stattgegeben hat.
11 a) Dabei kann offen bleiben, ob das streitige Auswahlverfahren bereits deshalb Bedenken
begegnet, weil die Antragsgegnerin die ihr zur Verfügung stehenden Beförderungsstellen
auf bestimmte Organisationseinheiten verteilt, ihren Beamten jedoch nur die Möglichkeit
eröffnet, sich auf die Planstellen ihrer eigenen Einheit zu bewerben, was aufgrund des
dabei praktizierten sog. „Minderheitenschutzes“ für kleinere Einheiten, denen gleichwohl
Beförderungsoptionen eröffnet werden sollen, faktisch zu ungleichen und vom
Leistungsprinzip entkoppelten Beförderungschancen führen kann (mit Bedenken bzw.
Vorbehalten unterschiedlicher Ausprägung: OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom
17.12.2012 - OVG 6 S 50.12 -, IÖD 2013, 31; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom
14.12.2012 - 1 B 1410/12 -, Juris; VG Darmstadt Beschluss vom 15.02.2013 - 1 L
1653/12.DA -, Juris; VG Osnabrück, Beschluss vom 18.02.2013, a.a.O.; VG Minden,
Beschluss vom 14.01.2013, a.a.O.; vgl. demgegenüber aber auch den Beschluss des
Senats vom 21.04.2011 - 4 S 377/11 -, NVwZ-RR 2011, 776 sowie OVG Nordrhein-
Westfalen, Beschluss vom 15.03.2013 - 1 B 133/13 -, Juris; OVG Niedersachsen,
Beschluss vom 17.09.2012 - 5 ME 121/12 -, DÖD 2012, 279; VG Köln, Beschluss vom
13.12.2011 - 15 L 1428/11 -, Juris).
12 b) Zu Recht hat das Verwaltungsgericht jedenfalls - in Übereinstimmung mit der insoweit
bislang wohl einhelligen erstinstanzlichen Rechtsprechung zur Beförderungsrunde 2012
bei der Antragsgegnerin - in der hier streitigen Verknüpfung der Beurteilungs- und
Beförderungsverfahren eine rechtswidrige „zielorientierte“ Steuerung der zukünftigen
Auswahlentscheidung auf der Beurteilungsebene gesehen, die bewirkt, dass dieser eine
hinreichende Orientierung an den materiellen Kriterien der Bestenauslese fehlt. Das von
der Antragsgegnerin praktizierte System zur Herstellung einer ausnahmslosen Kongruenz
zwischen der Zahl der zu besetzenden Beförderungsstellen und der zu vergebenden
Bestnoten führt zu einem Verstoß gegen das Gebot einer individuell gerechten Beurteilung
des jeweiligen Beamten und gewährleistet nicht, dass alle Beurteiler eines
Verwaltungsbereichs hinreichend gleiche Beurteilungsmaßstäbe ansetzen.
13 aa) Dabei geht der Senat davon aus, dass die von der Antragsgegnerin angestrebte
„Harmonisierung der Best- und Zweitbestbeurteilungen anhand der festgelegten
Prozentsätze“ so ausgestaltet ist, dass die jeweiligen Beurteiler verbindliche Vorgaben
erhalten, die im Ergebnis sicherstellen, dass - ggf. nach einem nochmaligen
Abstimmungsprozess mit der übergeordneten Ebene und dadurch veranlasster Korrektur
einzelner Beurteilungen - in jeder Organisationseinheit nur exakt so viele Beurteilungen
mit den Bewertungen „O“ und/oder „P“ vergeben werden, wie der betroffenen Einheit
Beförderungsstellen zugewiesen sind. Der vom Verwaltungsgericht angesprochenen
„Absprache“ ist die Antragsgegnerin mit ihren Ausführungen zur „Korrespondenz“
zwischen Beurteilungen und Beförderungsentscheidungen jedenfalls nicht ausdrücklich
entgegengetreten. Im Übrigen ergibt sich die strukturelle Erforderlichkeit entsprechender
Verständigungen - und sei es im Wege dienstlicher Anordnungen - schon aus der
ausdrücklich erklärten Zielsetzung der Antragsgegnerin, eine weitere inhaltliche
Ausschöpfung der jeweiligen Beurteilungen im Auswahlverfahren bei im Gesamturteil
gleich bewerteten Bewerbern gerade (ausnahmslos) vermeiden zu wollen.
14 Der Weg dorthin ist auch bereits durch die neu gefasste „Richtlinie für die Beurteilung der
Beamtinnen und Beamten im Rahmen des Personalentwicklungsinstruments Compass
bei der Deutschen Telekom“ (Anlage 1 zur Konzernbetriebsvereinbarung Compass vom
04.05.2012; vgl. auch die „Richtlinie für die Beurteilung von Beamtinnen und Beamten bei
der Deutschen Telekom im Einsatz außerhalb des inländischen Konzerns“ vom
04.05.2012 mit insoweit inhaltsgleichen Regelungen) vorgezeichnet, wonach „der
jeweilige Prozentsatz“ der beiden oberen Notenstufen durch den Dienstvorgesetzten
„jährlich neu festgelegt“ (Nr. 4 der Richtlinie) und dessen Einhaltung von diesem
„gewährleistet“ wird (Nr. 3 Abs. 3 der Richtlinie); bereits die - kurz ausgestaltete -
Periodizität der angeordneten Modifikation der Richtwertvorgaben aus § 50 Abs. 2 Satz 1
BLV deutet darauf hin, dass damit keine generell-abstrakte Verschärfung der dort
vorgesehenen Prozentsätze zur Verdeutlichung des vom Dienstherrn allgemein
angestrebten (und aus der Natur des Beurteilungswesens heraus nicht jährlich
schwankenden) Maßstabs intendiert ist, um ggf. unerwünschten (längerfristig zu
beobachtenden) Beurteilungstendenzen in der Praxis entgegenwirken zu können, sondern
eine konkret-individuelle Steuerung der jährlichen bzw. (bei konzernextern eingesetzten
Beamten) im Abstand von zwei Jahren wiederkehrenden Beurteilungsrunde.
15 Eine dementsprechende praktische Umsetzung der Richtlinie lässt sich mit hinreichender
Deutlichkeit etwa auch den Formulierungen in der vom Antragsteller erstinstanzlich (VG-
Akte AS. 59 ff.) vorgelegten Handreichung für Führungskräfte „Neue Beförderungspraxis
für Beamte - Qualifizierungskonzept zur Beförderungsrunde 2012“ entnehmen, wo der
Abstimmungsprozess zwischen den hierarchischen Ebenen beschrieben (S. 6: „Freigabe
Beurteilungsergebnisse durch HR BP“; S. 11: „… HR BP steuert Harmonisierung der Best-
und Zweitbestbeurteilungen anhand der festgelegten Prozentsätze im Rahmen der
Führungskreise bis zum … Nach Freigabe der Beurteilungswerte ist die Dienstliche
Beurteilung ggf. zu korrigieren (falls durch Harmonisierung geändert)“) und die Bindung
des jeweiligen Beurteilers betont wird (S. 9: „An das in Ihren Führungskreisen
abgestimmte und vereinbarte Beurteilungsergebnis sind Sie gebunden. Eine Abweichung
ist nicht möglich.“; S. 6: „Beurteilungsgespräch führen - Achtung. Bindung an vereinbartes
Ergebnis!“).
16 Nicht zuletzt lässt sich die verbindlich vorgegebene Synchronisierung der Beurteilungs-
und Beförderungsebene übereinstimmend auch den Sachverhaltsdarstellungen der
bislang zur Beförderungsrunde 2012 ergangenen erstinstanzlichen Rechtsprechung
entnehmen (vgl. neben den bereits zitierten Entscheidungen insbesondere VG Osnabrück,
Beschluss vom 18.02.2013, a.a.O., und VG Minden, Beschluss vom 14.01.2013, a.a.O.
unter Wiedergabe einer Passage aus den CC HRM News der Antragsgegnerin vom
29.05.2012: „... Nach dem neuen Beförderungsverfahren kommt der strikten Einhaltung
des Beurteilungsmaßstabes bei der dienstlichen Beurteilung essenzielle Bedeutung zu.
Die gerichtliche Forderung, bei gleichem Beurteilungsergebnis vor sog. Hilfskriterien die
Beurteilung inhaltlich weiter zu differenzieren, ist bei der Masse der Beurteilten unlösbar.
Deshalb erfolgt die Steuerung über den Beurteilungsmaßstab, die eine weitere
Differenzierung überflüssig macht. Der Maßstab für das beste und zweitbeste
Beurteilungsergebnis wird passgenau so vorgegeben, dass Beförderungsentscheidungen
orientiert am Gesamturteil der dienstlichen Beurteilungen getroffen werden können und
nur komplette Gruppen mit gleichem Gesamturteil in einem Zug befördert werden. Der
Erfolg der diesjährigen Beförderungsrunde steht und fällt mit der Maßstabseinhaltung. ...“),
die sich auch mit den Erkenntnissen des Senats aus weiteren bei ihm anhängigen
Parallelverfahren decken.
17 bb) Diese Verfahrensgestaltung ist rechtswidrig. Nach § 50 Abs. 2 Satz 1 BLV in der hier
(noch) maßgeblichen Fassung vor Inkrafttreten der Änderungsverordnung vom 20.02.2013
(BGBl. I S. 316) soll der Anteil der Beamtinnen und Beamten einer Besoldungsgruppe
oder einer Funktionsebene, die beurteilt werden, bei der höchsten Note zehn Prozent und
bei der zweithöchsten Note zwanzig Prozent nicht überschreiten, im Interesse der
Einzelfallgerechtigkeit ist eine Über- oder Unterschreitung um jeweils bis zu fünf
Prozentpunkte möglich; ist die Bildung von Richtwerten wegen zu geringer Fallzahlen
nicht möglich, sind die dienstlichen Beurteilungen in geeigneter Weise entsprechend zu
differenzieren. Selbst wenn man mit der Antragsgegnerin in § 50 Abs. 2 BLV eine
hinreichende Rechtsgrundlage für die von ihr praktizierte Unterschreitung der dort
vorgesehenen Bestnotenquoten auf der Beurteilungsebene sehen wollte (ablehnend:
OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 15.03.2013, a.a.O.; VG Bayreuth, Beschluss
vom 05.02.2013 - B 5 S 12.1014 -, Juris; VG Osnabrück, Beschluss vom 18.02.2013,
a.a.O.; VG Darmstadt, Beschluss vom 15.02.2013, a.a.O.; VG Minden, Beschluss vom
14.01.2013, a.a.O.; VG Stuttgart, Beschluss vom 07.02.2013 - 8 K 3954/12 -, Juris; VG
Arnsberg, Beschluss vom 13.12.2012, a.a.O.; VG Göttingen, Beschluss vom 08.02.2013 -
1 B 288/12 -, Juris), ist jedenfalls die in der Beurteilungspraxis der Antragsgegnerin
systematisch angelegte und tatsächlich festzustellende absolute Abweichungsfestigkeit
unzulässig.
18 Die Festsetzung von Richtwerten in Beurteilungsbestimmungen ist als solche zur
Konkretisierung der vom Dienstherrn angestrebten Beurteilungsmaßstäbe in hinreichend
großen Verwaltungsbereichen grundsätzlich rechtlich unbedenklich (vgl. dazu nur
BVerwG, Urteil vom 11.12.2008 - 2 A 7.07 -, Buchholz 232.1 § 41a BLV Nr. 2 m.w.N.).
Derartige Richtwerte, die sich an die allgemeine Erfahrung anlehnen, dass innerhalb einer
Vergleichsgruppe überdurchschnittliche und unterdurchschnittliche Leistungen weniger
zahlreich sind als durchschnittliche Leistungen und extrem positive wie negative
Ausprägungen nur selten anzutreffen sind, zeigen den der dienstlichen Beurteilung
innewohnenden Sinn auf, indem sie den - aus dem Beurteilungszweck herzuleitenden -
Geboten der Maßstabsgerechtigkeit (Einhaltung einheitlicher Maßstäbe) und der
Vergleichbarkeit der Gesamturteile Rechnung tragen. Sie dienen der Bildung
leistungsgerecht abgestufter und untereinander vergleichbarer Gesamturteile. Sie stehen
einer sachgerechten Einordnung der als Ausgangspunkt jeder Beurteilung zunächst
festzustellenden Leistung des Einzelnen in die Skala der Beurteilungsstufen nach
einheitlichen Maßstäben nicht nur nicht entgegen, sondern unterstützen sie (vgl. Urteile
des Senats vom 09.11.1988 - 4 S 1333/88 -, Juris, vom 09.07.1996 - 4 S 1882/94 -,
VGHBW-Ls 1996, Beilage 10, B 8, und vom 25.09.2006 - 4 S 2087/03 -, Juris). Durch die
Richtwerte wird der Aussagegehalt, der den einzelnen, in der Beurteilungsskala
bezeichneten Beurteilungsstufen beigelegt werden soll, für die Praxis verdeutlicht und
konkretisiert. Die Beurteilungsstufen dienen dem Beurteiler als Ausdrucksmittel dafür, in
welchem Maße der beurteilte Beamte den Anforderungen seines Amtes gerecht wird bzw.
sie übertrifft. Gibt die einschlägige Regelung - wie etwa jedenfalls die § 50 Abs. 2 BLV
vorausgehende Regelung in § 41a BLV a.F. - lediglich als Sollbestimmung
Höchstgrenzen vor, ohne eine Bestimmung über den Mindestanteil einer bestimmten Note
bezogen auf die Gesamtheit der zu einem Stichtag beurteilten Beamten zu treffen, ist der
Dienstherr grundsätzlich nicht gehindert, unterhalb dieser Höchstgrenze zu bleiben
(Lemhöfer, in: ders./Leppek, Das Laufbahnrecht der Bundesbeamten, § 50 BLV 2009
RdNr. 10; zweifelnd zur Fassung in § 50 Abs. 2 BLV: VG Minden, Beschluss vom
14.01.2013, a.a.O.); die Unterschreitung des vorgegebenen Rahmens bedarf in diesem
Fall auch keiner besonderen Begründung (BVerwG, Urteil vom 11.12.2008, a.a.O.).
Ungeachtet dessen müssen jedoch in jedem Fall geringfügige Über- und
Unterschreitungen der Richtwerte möglich sein, d.h. den Richtwerten darf nicht die
Aufgabe zufallen, zwingend einzuhaltende untere und obere Grenzen zu bezeichnen, weil
dies dem Gebot einer individuell gerechten Beurteilung des jeweiligen Beamten zuwider
liefe (Senatsurteil vom 25.09.2012 - 4 S 660/11 -, Juris, unter Verweis auf BVerwG, Urteil
vom 24.11.2005 - 2 C 34.04 -, NVwZ 2006, 465). Suggeriert eine Regelung dem Beurteiler
per se, er sei gezwungen, auch bei gerechtfertigten Abweichungen nicht entsprechend der
tatsächlichen Eignung und Befähigung zu beurteilen, wird dies den Vorgaben des Art. 33
Abs. 2 GG nicht gerecht (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.11.1997 - 2 A 1.97 -, DVBl. 1998, 638;
Urteil vom 11.12.2008, a.a.O.; OVG Thüringen, Urteil vom 16.10.2012 - 2 KO 466/12 -,
Juris). Demgemäß hat der Senat bei der Anerkennung zulässiger - sog. „weicher“ - Quoten
ausgeführt, dass namentlich für ein „Hineinpressen“ des Beurteilten in eine bestimmte
Notenstufe um der Einhaltung einer Quote willen, kein Raum sein kann (Urteil vom
25.09.2006, a.a.O.).
19 Das von der Antragsgegnerin praktizierte Beurteilungssystem lässt dem jeweiligen
Beurteiler hingegen keinen Spielraum, die vorgegebene - harte - „Quote“ (die genau
genommen keine solche - und auch kein „Richt“-Wert - ist, sondern vielmehr eine jeweils
individuell gesetzte absolute Zahl) im Einzelfall zu überschreiten. Es derogiert damit
faktisch die im Interesse der Einzelfallgerechtigkeit vorgehaltene Abweichungsmöglichkeit
nach § 50 Abs. 2 Satz 2 BLV und zwingt u.U. dazu, zwei gleich geeignete Beamte, die
beide eine Bestbeurteilung verdienen würden, ungleich zu beurteilen, wenn nicht
hinreichend viele Beförderungsplanstellen in der betroffenen Einheit vorhanden sind.
Individuell gerechte und vergleichbare Beurteilungen sind damit nicht mehr gewährleistet.
Vielmehr erfolgt die Bewertung des einzelnen Beamten in Abhängigkeit von - jährlich
variablen - Größen ohne Leistungsbezug. Die Frage, ob einem entsprechend befähigten
Beamten einer Besoldungsgruppe eine der beiden Bestnoten zuerkannt werden kann, ist
bereits an die Zahl der seiner - ggf. aus mehreren Betrieben oder Einsatzunternehmen
zusammengefassten - Einheit zugeordneten Stellen geknüpft (vgl. VG Bayreuth,
Beschluss vom 05.02.2013, a.a.O.). Um die (modifizierten) Richtwertvorgaben nach § 50
Abs. 2 BLV bundesweit für die Beförderungsrunde 2012 insgesamt einhalten zu können,
werden folglich auf der Ebene der einzelnen Einheiten divergierende Maßstäbe angelegt,
die sich nicht ausschließlich an Eignung, Befähigung und Leistung der dort eingesetzten
Beamten orientieren (vgl. dazu Bieler/Lorse, Die dienstliche Beurteilung, 5. Aufl., RdNr.
118 f.). In der Einheit des Antragstellers „konkurrierten“ beispielsweise lediglich drei
Beamte um zwei Bestbeurteilungen; obwohl Richtwertvorgaben für gewöhnlich - und
erklärtermaßen auch und gerade hier - der Tendenz entgegenwirken sollen, dass in
unrealistischer Weise zu leicht Spitzenbeurteilungen erfolgen (vgl. nur BVerwG, Urteil vom
13.11.1997, a.a.O.; Senatsurteile vom 25.09.2012 und vom 25.09.2006, a.a.O.), wird in
derart kleinen Einheiten die Vergabe - ggf. ungerechtfertigt - guter Noten damit gerade
befördert. Für andere - dem Senat aus Parallelverfahren bekannte - Einheiten stand
demgegenüber z.B. von vorneherein fest, dass unter den dort 134 bzw. 1.098 zu
beurteilenden Beamten nur 6 bzw. 41 Bestnoten vergeben werden konnten (und - zur
Vermeidung von Konkurrentenstreitigkeiten unter schlechter beurteilten Bewerbern - wohl
auch: mussten). Die Annahme eines etwaigen Leistungsgleichstands zwischen mehr
(oder auch: weniger) als exakt 6 bzw. 41 Beamten oder auch zwischen den (nur) drei
Beamten in der Einheit des Antragstellers schied von vorneherein aus, auch wenn sie in
der Sache womöglich gerechtfertigt gewesen wäre (zu weiteren Beispielen vgl. VG
Darmstadt, Beschluss vom 15.02.2013, a.a.O.; VG Osnabrück, Beschluss vom 18.02.2013,
a.a.O.; VG Minden, Beschluss vom 14.01.2013, a.a.O.)
20 Auch wenn derartige Unterschiede des Beurteilungsmaßstabs zwischen verschiedenen -
anderen - Besoldungsgruppen und/oder Organisationseinheiten die Rechtsposition des
einzelnen Beamten in seinem konkreten Bewerbungsverfahren womöglich nicht ohne
Weiteres unmittelbar beeinflussen können, sind sie bei der rechtlichen Bewertung des von
der Antragsgegnerin praktizierten Systems der Modifikation der Richtwertvorgaben nach §
50 Abs. 2 BLV mit zu berücksichtigen. Im Ansatz zutreffend geht die Antragsgegnerin zwar
davon aus, dass die danach maßgebliche Bestbeurteilungsquote bezogen auf eine
Besoldungsgruppe oder Funktionsebene grundsätzlich „nur“ insgesamt zu erreichen ist,
nicht aber in jeder Organisationseinheit gleichermaßen abgebildet werden muss. Das
(hier: punktgenaue) Treffen der Richtwertvorgabe wird indes zum bloßen Selbstzweck und
verfehlt deren maßstabsgebende Zielrichtung, wenn dabei - wie hier - z.T. höchst
unterschiedliche und (bezogen auf den Maßstab) unkoordinierte Beurteilungsergebnisse
aus den einzelnen Einheiten schlicht aufaddiert werden. Es gewährleistet nicht, dass alle
vergleichbaren Beamten mit dem gleichen statusrechtlichen Amt - unabhängig von der
Person des Beurteilers - nach einem einheitlichen Beurteilungsmaßstab und unter
Zugrundelegung desselben Begriffsinhalts der jeweils verwendeten Noten beurteilt
werden (vgl. dazu nur BVerwG, Urteil vom 02.03.2000 - 2 C 7.99 -, NVwZ-RR 2000, 621;
Senatsurteil vom 25.09.2006, a.a.O.). Vielmehr gelten für Beamte der Antragsgegnerin mit
gleichem Statusamt bei der Vergabe der beiden Bestnoten zwangsläufig unterschiedliche
Maßstäbe, je nachdem welcher Organisationseinheit sie angehören; das Ziel der
Einhaltung des Gesamtrichtwerts bzw. der vorgegebenen Zahl von Bestbeurteilungen
verdrängt damit den eigentlichen Sinn und Zweck einer dienstlichen Beurteilung, einen
individuellen Vergleich mit den anderen beurteilten Beamten zu ermöglichen.
21 Folge der Ausgestaltung des Beurteilungswesens durch die Antragsgegnerin ist ferner,
dass der den jeweiligen Beurteilern vorgegebene Maßstab Schwankungen von
unvertretbar kurzer Periodizität unterworfen wird, die dem System die erforderliche
Konsistenz und Kohärenz nehmen. Es steht dem Dienstherrn zwar grundsätzlich frei,
(gerade) durch die Festlegung von Richtwerten die Beurteilungsmatrix neu zu justieren
oder das zugrunde liegende System der Notenvergabe ggf. auch gänzlich umzustellen mit
der Folge, dass einzelne Beamte bei gleich bleibender Leistung in Folgebeurteilungen
hinter frühere Bewertungen zurückfallen können. Das darf aber jedenfalls nicht - wie
nunmehr bei der Antragsgegnerin - jährlich und in Abhängigkeit von zufälligen äußeren
Rahmenbedingungen ohne Bezug zur eigentlichen Beurteilungspraxis zu einer
Maßstabsverschärfung oder -lockerung führen, die Noten alternierender Beliebigkeit zur
Folge hat, deren konkreter Aussagegehalt sich jeweils womöglich nur unter
Berücksichtigung der Zahl der in der dazugehörigen Beförderungsrunde zu vergebenden
Stellen und der sich daraus ergebenden Konkurrenzsituation erschließen lässt; valide
Erkenntnisse etwa über die Leistungsentwicklung eines Beamten im Verlauf mehrerer
Jahre ließen sich aus dem Vergleich derartiger (Jahres-Regel-)Beurteilungen nach Nr. 3
Abs. 1 der Beurteilungsrichtlinie(n) vom 04.05.2012 aufgrund der Verknüpfung mit der
„dazugehörigen“ Beförderungsrunde nicht gewinnen; ebenso wenig können derartige
Beurteilungen in sich stimmig aufeinander aufbauend fortgeschrieben bzw. -entwickelt und
Leistungssteigerungen oder -abfälle plausibel begründet werden, schon gar nicht bei
Beamten, die z.B. zwischenzeitlich zu einer anderen Organisationseinheit versetzt worden
sind.
22 Die „passgenau“ erstellten dienstlichen Beurteilungen der betroffenen Beamten sind bei
der Antragsgegnerin nach alledem allenfalls noch vordergründig Grundlage der -
konstruktiv - gesonderten und darauf aufbauenden Auswahlentscheidung (vgl. nur § 33
Abs. 1 BLV). Ungeachtet der Frage, ob bei dieser Verfahrensgestaltung der - insoweit
unzuständige - Beurteiler tatsächlich schon die Auswahlentscheidung selbst trifft oder
zumindest die Möglichkeit hat, einzelne „ausgesuchte“ Kandidaten bereits außerhalb des
formalisierten Auswahlverfahrens gleichsam „vor die Klammer“ zu ziehen (vgl. BVerwG,
Beschluss vom 19.12.2011 - 1 WDS-VR 5.11 -, NVwZ 2012, 884; daran anschließend: VG
Arnsberg, Beschluss vom 13.12.2012, a.a.O.; VG Osnabrück, Beschluss vom 18.02.2013,
a.a.O.; VG Stuttgart, Beschluss vom 07.02.2013, a.a.O.), ist jedenfalls die
synchronisierende Verknüpfung dieser beiden Ebenen zum Zweck der Vermeidung einer
über das Gesamturteil hinausgehenden Ausdifferenzierung der Beurteilungen (in Reaktion
auf: BVerwG, Urteil vom 30.06.2011, a.a.O.) mit der Folge einer Verkürzung der
Bestenauslesekriterien und des dazugehörigen Rechtsschutzes unzulässig.
23 Weshalb die Beschwerde meint, Beförderungen seien bei der Antragsgegnerin in der
Konsequenz der - vom Senat geteilten - Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts
praktisch nicht mehr durchführbar, was letztlich „die Lahmlegung des
Bestenausleseprinzips zur Folge“ hätte, erschließt sich in Anbetracht des Umstands, dass
der von ihr unternommene Versuch der „Harmonisierung“ von Beurteilungs- und
Beförderungsrunde zur Vermeidung von Konkurrentenstreitverfahren diesem
verfassungsrechtlich vorgegebenen Prinzip - wie dargelegt - nicht gerecht wird, nicht.
24 c) Die Auswahl des Antragstellers bei fehlerfreier Durchführung des Auswahlverfahrens
erscheint jedenfalls möglich (zu diesem Maßstab vgl. BVerwG, Beschluss vom
22.11.2012, a.a.O.; Urteil vom 04.11.2010, a.a.O.). Das folgt hier bereits daraus, dass
derzeit keine Beurteilung über den Antragsteller vorliegt, nachdem diejenige vom
14.08.2012 (ausgehändigt am 15.10.2012) auf seinen Widerspruch von der
Antragsgegnerin aufgehoben wurde. Die hierdurch entstandene Verfahrenssituation
illustriert im Übrigen eindrücklich die vorstehend aufgezeigte Rechtswidrigkeit des
abweichungsfesten Beurteilungssystems der Antragsgegnerin, da sie auch auf womöglich
begründete Einwände in Rechtsbehelfsverfahren hin bei Anwendung ihrer starren
Vorgaben und zwischenzeitlich erfolgter „Erschöpfung“ der Bestnotenquoten ggf. keine
Notenanhebung vornehmen kann, auch wenn dies in der Sache erforderlich wäre.
25 Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 sowie § 162 Abs. 3 VwGO. Die
Beigeladenen haben keinen Antrag gestellt, haben daher keine Kosten zu tragen (§ 154
Abs. 3 VwGO), können aber auch keine Kostenerstattung beanspruchen (§ 162 Abs. 3
VwGO).
26 Die Festsetzung des Streitwerts für das Beschwerdeverfahren beruht auf § 47 Abs. 1, § 53
Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 1 und 2 GKG. Der Streitwert ist hier in Abhängigkeit von der Zahl
der im Streit befindlichen Stellen zu bemessen, deren Besetzung mit dem
Rechtsschutzverfahren verhindert werden soll (vgl. Senatsbeschluss vom 12.04.2011 - 4 S
353/11 -, NVwZ-RR 2011, 909). Der Senat ändert die Streitwertfestsetzung für das
Verfahren vor dem Verwaltungsgericht gemäß § 63 Abs. 3 Satz 1 GKG von Amts wegen
entsprechend ab.
27 Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).