Urteil des VG Stuttgart vom 13.03.2014, 10 S 2210/12

Entschieden
13.03.2014
Schlagworte
Verfügung, Wirtschaftliche leistungsfähigkeit, Verwaltungsakt, Bodenschutz, Gebot der erforderlichkeit, Treu und glauben, Aufschiebende wirkung, Systematische auslegung, Chemische reinigung, Restriktive auslegung
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VGH Baden-Württemberg Urteil vom 13.3.2014, 10 S 2210/12

Leitsätze

1. Zwar stellen unselbständige Verfahrenshandlungen wie die behördliche Aufforderung zur Mitwirkung mangels Regelungswirkung grundsätzlich keinen Verwaltungsakt dar; anderes kann namentlich im Fall behördlicher Datenerhebungen gelten, wenn eine verbindliche Entscheidung über deren Umfang getroffen wird und sie unmittelbar den Rechtskreis des Bürgers berühren.

2. Bei der bodenschutzrechtlichen Störerauswahl auf der Primärebene hat sich die Behörde in erster Linie von dem Gesichtspunkt der effektiven Gefahrenabwehr unter Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes leiten zu lassen (Anschluss an Senatsurteil vom 18.12.2012 - 10 S 744/12 - VBlBW 2013, 189). Dies schließt es jedoch nicht aus, daneben auch andere Gesichtspunkte wie etwa die gerechte Lastenverteilung unter den einzelnen Sanierungspflichtigen und in diesem Rahmen die fehlende wirtschaftliche Leistungsfähigkeit eines Störers in die Ermessenserwägungen einzustellen. Die Behörde hat auch in diesem Fall ihre Ermessensentscheidung auf einer ausreichenden Tatsachengrundlage zu treffen und darf von der Leistungsunfähigkeit eines Betroffenen nicht ohne nähere Überprüfung ausgehen.

3. Die Bodenschutzbehörde ist auf der Grundlage des § 3 Abs. 2 Satz 1 LBodSchAG nicht nur zur Erhebung grundstücksbezogener Daten berechtigt, sondern kann auch Informationen und Unterlagen zu den wirtschaftlichen Verhältnissen eines potentiell Sanierungspflichtigen erheben, sofern dies im Einzelfall zu einer ordnungsgemäßen Ermessensausübung erforderlich ist. Der darin liegende Eingriff in das grundrechtlich garantierte Recht auf informationelle Selbstbestimmung erfolgt auf einer hinreichend bestimmten Ermächtigungsgrundlage und ist materiell gerechtfertigt, insbesondere verhältnismäßig.

Tenor

Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 3. April 2012 - 6 K 3427/11 - wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1Die Beteiligten streiten über die dem Kläger durch die Bodenschutz- und Altlastenbehörde auferlegte Verpflichtung, seine persönlichen Einkommens- und Vermögensverhältnisse anhand von Unterlagen nachzuweisen.

2Der Kläger betrieb von 1969 bis 1995 auf dem Grundstück ...... (...) in ..., welches nicht in seinem Eigentum stand, eine chemische Reinigung. Auf diesem Grundstück wurde im Jahre 2003 im Rahmen einer Gefahrverdachtserkundung eine hohe bis sehr hohe Belastung der Bodenluft mit leichtflüchtigen, halogenierten Kohlenwasserstoffen (LHKW)

sowie eine Grundwasserverunreinigung festgestellt. Das Landratsamt ... forderte mit einer für sofort vollziehbar erklärten Verfügung vom 21.09.2009 den Grundstückseigentümer auf, eine erweiterte Detailuntersuchung nach § 9 Abs. 2 BBodSchG durchzuführen. Mit Beschluss vom 07.12.2009 (Az. 6 K 2978/09) stellte das Verwaltungsgericht Karlsruhe die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen diese Verfügung mit der Begründung her, sie leide an einem Ermessensfehler, da die Auswahl des herangezogenen Grundstückseigentümers als Störer allein auf der Erwägung beruhe, der weiter in Betracht kommende Handlungsstörer - also der Kläger des gegenständlichen Verfahrens -sei vermögenslos; der Kläger habe seine Vermögenslosigkeit stets nur behauptet, nicht jedoch im erforderlichen Umfang nachgewiesen. Die Störerauswahl könne nicht lediglich auf mehr oder weniger wahrscheinliche Erwartungen gestützt werden, sondern setze eine Sachverhaltsermittlung durch die Behörde voraus. Daraufhin hob das Landratsamt am 18.12.2009 seine Verfügung vom 21.09.2009 auf.

3Im Anschluss hieran hörte das Landratsamt den Kläger mit Schreiben vom 12.01.2010 als weiteren möglichen Sanierungsverantwortlichen an und gab ihm Gelegenheit, sich zur der beabsichtigten Entscheidung, insbesondere auch zu seinen aktuellen Finanz- und Vermögensverhältnissen, bis zum 19.02.2010 zu äußern und diese durch Vorlage beglaubigter Kopien nachzuweisen. Nachdem eine Stellungnahme seitens des Klägers ausblieb, wandte sich das Landratsamt mit Schreiben vom 26.02.2010 erneut an den Kläger. In diesem Schreiben forderte das Landratsamt den Kläger „formell auf, die Nachweise über Ihre aktuellen Einkommens- und Vermögensverhältnisse bis zum 17.03.2010 vorzulegen“. Die Behörde wies den Kläger darauf hin, dass die Verweigerung der Vorlage der erforderlichen Unterlagen und Auskünfte eine Ordnungswidrigkeit nach § 17 LBodSchAG darstelle und mit einer Geldbuße bis zu 10.000,-- EUR geahndet werden könne; bei Nichterfüllung der Auskunftspflicht werde ohne weitere Anhörung ein Ordnungswidrigkeitenverfahren eingeleitet und ein angemessenes Bußgeld festgesetzt. Hiergegen legte der Kläger am 17.03.2010 Widerspruch ein.

4In der Folgezeit wurde tatsächlich ein Ordnungswidrigkeitenverfahren durchgeführt und ein Bußgeld in Höhe von 1.000,-- EUR verhängt; der Bußgeldbescheid ist nach Aktenlage noch nicht rechtskräftig. Am 06.09.2010, also noch vor Erlass eines Widerspruchsbescheides, erließ das Landratsamt ... eine weitere Verfügung gegenüber dem Kläger, mit der es ihn - anstelle des Grundstückseigentümers - als Pflichtigen zur Durchführung der erweiterten Detailuntersuchung entsprechend § 9 Abs. 2 BBodSchG heranzieht. Zur Begründung wird darauf hingewiesen, dass die Störerauswahl nun auf den Kläger gefallen sei, da er trotz mehrmaliger Aufforderung seine wahren Vermögens- und Einkommensverhältnisse nicht offengelegt habe. Deshalb sei von seiner Leistungsfähigkeit auszugehen, so dass die pflichtgemäße Ermessensausübung zu einer Heranziehung des Klägers als Verursacher der Bodenverunreinigung führe.

5Mit Widerspruchsbescheid vom 12.12.2011 wies das Regierungspräsidium Karlsruhe den Widerspruch des Klägers zurück. Zur Begründung führte das Regierungspräsidium aus, der Widerspruch sei zwar zulässig, er bleibe jedoch in der Sache ohne Erfolg. Das Schreiben vom 26.02.2010 stelle einen Verwaltungsakt im Sinne von § 35 LVwVfG dar, insbesondere komme ihm Regelungswirkung zu. Die Bodenschutzbehörde habe ihr Auskunftsverlangen in nicht zu beanstandender Weise auf die Rechtsgrundlage des § 3 Abs. 2 Satz 1 LBodSchAG gestützt, die eine Verpflichtung zur Erteilung der erforderlichen Auskünfte statuiere. Hiervon sei auch die Vorlage von Nachweisen hinsichtlich der Einkommens- und Vermögensverhältnissen einer als Sanierungspflichtiger in Betracht kommenden Person erfasst. Die Kenntnis dieser persönlichen Verhältnisse sei für die

Bodenschutzbehörde zur Ausübung des Ermessens erforderlich. Im Rahmen der Störerauswahl sei insbesondere der Aspekt der effektiven Gefahrenabwehr zu berücksichtigen; für eine wirksame und zügige Gefahrenabwehr komme es auch auf die finanzielle Leistungsfähigkeit eines zu verpflichtenden Störers an. Voraussetzung für eine fehlerfreie Ermessensausübung sei in jedem Fall, dass die Behörde bei ihrem Handeln von zutreffenden und vollständig ermittelten Tatsachen ausgehe; hierzu sei im vorliegenden Fall die Kenntnis der Behörde von den finanziellen Verhältnissen der in Betracht kommenden Störer erforderlich. Der zu erteilenden Auskunft seien Nachweise über Einkommens- und Vermögensverhältnisse als beglaubigte Kopien beizufügen, bloße Behauptungen reichten nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Karlsruhe nicht.

6Der Kläger hat am 23.12.2011 Klage bei dem Verwaltungsgericht Karlsruhe erhoben. Zur Begründung macht er im Wesentlichen geltend, die von der Behörde herangezogene Bestimmung des § 3 Abs. 2 LBodSchAG stelle keine Rechtsgrundlage für die aufgegebene Verpflichtung zur Glaubhaftmachung der Einkommens- und Vermögensverhältnisse dar. Der Anwendungsbereich dieser Norm sei auf „sachliche“ Informationen zur Erfüllung der behördlichen Aufgabe begrenzt. Persönliche Angaben potentiell Sanierungspflichtiger könnten nicht auf der Grundlage des § 3 Abs. 2 LBodSchAG gefordert werden. Er sei daher nicht verpflichtet, intime Daten - wie seine persönlichen Einkommens- und Vermögensverhältnisse - gegenüber dem Umweltamt preiszugeben. Die Bestimmung des § 3 Abs. 2 LBodSchAG sei nach dem Willen des Gesetzgebers und aus verfassungsrechtlichen Gründen einschränkend auszulegen. Sowohl den Gesetzesmaterialien zu der streitgegenständlichen baden-württembergischen Norm als auch den Gesetzesmaterialien anderer Bundesländer zu identischen Normen wie etwa der in Schleswig-Holstein gültigen sei zu entnehmen, dass der Gesetzgeber lediglich an die Erteilung sachlicher, vor allem grundstücksbezogener Informationen gedacht habe. Werde § 3 Abs. 2 LBodSchAG nicht teleologisch reduziert ausgelegt, sei die gesamte Norm aufgrund eines Verstoßes gegen Art. 20 Abs. 3 und Art. 1 Abs. 1 GG nichtig. Im Übrigen sei die Kenntnis der Einkommens- und Vermögensverhältnisse für die Aufgabenerfüllung der Umweltbehörde überhaupt nicht erforderlich; bei Nichterteilung der Auskunft könne sie ohne Weiteres von der Leistungsfähigkeit des in Anspruch genommenen Sanierungsverantwortlichen auszugehen.

7Mit Urteil vom 03.04.2012 hat das Verwaltungsgericht Karlsruhe die Klage als unbegründet abgewiesen. Die Klage sei als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 1. Alt. VwGO statthaft, da es sich bei dem behördlichen Schreiben vom 26.02.2010 um einen Verwaltungsakt im Sinne von § 35 Satz 1 LVwVfG handele. Mit dieser förmlichen Aufforderung stelle das Landratsamt bindend fest, in welchem Umfang der Kläger Informationen über seine Einkommens- und Vermögensverhältnisse zu erteilen habe; durch die Anordnung werde das Rechtsverhältnis zwischen Behörde und Betroffenem in verbindlicher Weise geregelt. Der Verwaltungsakt habe sich auch nicht durch die am 06.09.2010 ergangene Verfügung auf andere Weise im Sinne von § 43 Abs. 2 LVwVfG erledigt. Denn der mit der Verfügung vom 26.02.2010 erstrebte Regelungszweck, nämlich die Einkommens- und Vermögensverhältnisse des Klägers aufzuklären, um eine ermessensfehlerfreie Störerauswahl treffen zu können, sei nach wie vor erreichbar. Die Klage bleibe jedoch in der Sache ohne Erfolg, da die Behörde die Verfügung in zutreffender Weise auf die Bestimmung des § 3 Abs. 2 LBodSchAG gestützt habe. Der Kläger komme aufgrund von Tatsachen als Verursacher einer schädlichen Bodenveränderung in Betracht. Die Bestimmung ermächtige die Bodenschutzbehörde zur Erhebung sämtlicher Informationen, die zur sachgemäßen Aufgabenerfüllung erforderlich

seien. Hierzu könnten im Einzelfall auch Nachweise über die Einkommens- und Vermögensverhältnisse eines Verursachers einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast gehören, soweit deren Kenntnis zur ordnungsgemäßen Ausübung des Ermessens über die Störerheranziehung erforderlich sei. Im Rahmen der Störerauswahl dürfe die Behörde im Hinblick auf eine effektive Gefahrenbeseitigung auch die finanzielle Leistungsfähigkeit der möglichen Verantwortlichen mit einbeziehen. Für die vom Kläger vorgeschlagene einschränkende Auslegung des § 3 Abs. 2 Satz 1 LBodSchAG ließen sich der allein maßgeblichen baden-württembergischen Gesetzesbegründung keine Anhaltspunkte entnehmen. Mit der vom Kläger gewählten Auslegung bzw. teleologischen Reduktion der Norm dahingehend, dass lediglich sachliche Informationen erfasst seien, würde der Regelungsgehalt weitestgehend leerlaufen, da der Bodenschutzbehörde sachliche Informationen in aller Regel ohne weiteres bereits bekannt seien oder durch fachtechnisches Personal ermittelt werden könnten. Dagegen bestehe für die Behörde keine Möglichkeit, selbst Erkundigungen hinsichtlich der Einkommens- und Vermögensverhältnisse eines potentiell Sanierungsverantwortlichen anzustellen. Die so verstandene Bestimmung des § 3 Abs. 2 Satz 1 LBodSchAG verstoße weder gegen den Bestimmtheitsgrundsatz noch gegen die grundrechtliche Garantie der allgemeinen Handlungsfreiheit. Die Verpflichtung zur Auskunftserteilung und zur Überlassung von Unterlagen stelle ein geeignetes Mittel zur Erreichung des gesetzgeberischen Zieles dar, eine rasche und sichere Beurteilung von schädlichen Bodenveränderungen und Altlasten zu ermöglichen; ein hierzu gleich geeignetes, aber milderes Mittel sei nicht ersichtlich.

8Mit Beschluss vom 09.11.2012 - dem Kläger zugestellt am 14.11.2012 - hat der Senat die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen. Mit einem per Telefax am 11.12.2012 eingegangenen Schriftsatz hat der Kläger die Berufung unter Stellung eines Antrags begründet. Zur Begründung wiederholt und vertieft der Kläger seinen bisherigen Sachvortrag, wonach die Norm des § 3 Abs. 2 Satz 1 LBodSchAG einer einschränkenden Auslegung bedürfe und lediglich dingliche Informationen, nicht jedoch Auskünfte über Einkommens- und Vermögensverhältnisse, erfasse. Das Verwaltungsgericht verkenne bei seiner Argumentation, dass sich § 3 Abs. 2 LBodSchAG von vornherein nur auf sachliche Informationen beziehe. Dies ergebe sich unmittelbar aus den Gesetzesmaterialien, wo ausschließlich Beispiele für sachliche Informationen genannt würden. Die vom Verwaltungsgericht vorgeschlagene unangemessen weite Auslegung führe dazu, dass die Behörde auf der Grundlage von § 3 Abs. 2 Satz 1 LBodSchAG höchstpersönliche Daten von lediglich entfernt in Betracht kommenden Sanierungsverantwortlichen erheben könne. Bei der vom Verwaltungsgericht für richtig gehaltenen Auslegung stünden der Bodenschutzbehörde daher weitergehende Kompetenzen als einer Steuerbehörde zu, ohne jedoch den Einschränkungen des Abgabengeheimnisses zu unterliegen. Vergleichbare Datenerhebungskompetenzen auf der Grundlage einer Generalermächtigung gebe es auch in anderen Rechtsgebieten nicht; vielmehr seien im Bereich des Abgaben- und Sozialrechts gesetzliche Einschränkungen normiert, um die Datenerhebung in Einklang mit rechtsstaatlichen Anforderungen zu bringen. Schließlich sei die angefochtene Verfügung vom 26.02.2010 auch unabhängig von der fehlenden Rechtsgrundlage rechtwidrig. Die Verfügung genüge nicht dem Bestimmtheitsgrundsatz, da unklar bleibe, welche Nachweise die Behörde genau erwarte. Im Übrigen sei nicht nachvollziehbar, woraus sich ein Anspruch auf die Vorlage von beglaubigten Kopien ergeben solle; auch insoweit fehle es an einer Ermächtigungsgrundlage. Die verfügte Verpflichtung zur Vorlage von Einkommens- und Vermögensnachweisen verstoße gegen den Gleichheitsgrundsatz, nachdem die Behörde lediglich den Kläger, nicht jedoch den als Zustandsstörer in Betracht kommenden Grundstückseigentümer mit einem Auskunftsverlangen in Anspruch genommen habe.

Schließlich sei die auferlegte Verpflichtung auch unverhältnismäßig. Die Kenntnis der Einkommens- und Vermögensverhältnisse potentieller Störer sei bereits nicht für die Aufgabenerfüllung der Bodenschutzbehörde erforderlich. Vielmehr dürfe die Behörde bei der Störerauswahl grundsätzlich von der Leistungsfähigkeit der Beteiligten ausgehen; es sei dann Sache des in Anspruch Genommenen, sich im Rahmen einer freien Entscheidung auf seine Leistungsunfähigkeit zu berufen und diese dann nachzuweisen.

9Der Kläger beantragt,

10das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 3. April 2012 - 6 K 3427/11 - zu ändern und den Bescheid des Landratsamts ... vom 26.02.2010 sowie den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 12.12.2011 aufzuheben.

11Der Beklagte beantragt,

12die Berufung zurückzuweisen.

13Der Beklagte tritt der Berufung entgegen und verteidigt das Urteil des Verwaltungsgerichts. Zutreffend habe das Verwaltungsgericht im einzelnen näher dargelegt, dass die Bestimmung des § 3 Abs. 2 Satz 1 LBodSchAG bei dem von dem Kläger vorgeschlagenen Normverständnis weitgehend leerliefe. Denn die sachlichen Gegebenheiten in Bezug auf Immobilien seien der Bodenschutzbehörde häufig bekannt oder für diese leicht ermittelbar; von größerer Bedeutung für die behördliche Ausgabenerfüllung seien daher Auskünfte über die Einkommens- und Vermögensverhältnisse potentieller Sanierungsverantwortlicher. Das vom Verwaltungsgericht gefundene Auslegungsergebnis verletze den Kläger nicht in seinen Grundrechten. Der vom Kläger geltend gemachte Verstoß gegen die Menschenwürdegarantie des Art. 1 Abs. 1 GG liege ersichtlich nicht vor; der allein in Betracht kommende Eingriff in den Auffangtatbestand des Art. 2 Abs. 1 GG sei verhältnismäßig und gerechtfertigt. Die Verpflichtung zur Auskunftserteilung und Überlassung von Unterlagen sei geeignet, die legitimen Gemeinwohlbelange des Bodenschutzes zu erreichen, ein gleich effektives milderes Mittel stehe der Behörde nicht zur Verfügung. Fehl gehe die Annahme des Klägers, die Bodenschutzbehörde könne den Betroffenen ohne die Preisgabe persönlicher Daten in Anspruch nehmen und ihm überlassen, sich im Einzelfall auf seine finanzielle Leistungsunfähigkeit zu berufen. Zum einen stelle das materielle Recht eine derartige Vermutungsregel bezüglich der Leistungsfähigkeit nicht auf, zum anderen sei dieses Vorgehen aus Sicht der Bodenschutzbehörde nicht gleichermaßen geeignet wie die Einholung konkreter Auskünfte. Durch die vom Kläger vorgeschlagene Vorgehensweise sei nicht sichergestellt, dass die Behörde die Kosten einer etwa vorgenommenen Ersatzvornahme erstattet erhalte.

14Dem Senat liegen die einschlägigen Akten des Verwaltungsgerichts sowie 1 Bd. Behördenakten des Landratsamts ... und die Widerspruchsakte des Regierungspräsidiums Karlsruhe vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird hierauf und auf die gewechselten Schriftsätze verwiesen.

Entscheidungsgründe

15Der Senat kann gemäß § 101 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO über die Berufung des Klägers ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da die Beteiligten sich hiermit einverstanden erklärt haben.

16Die zulässige, insbesondere rechtzeitig unter Stellung eines Antrags begründete Berufung des Klägers ist unbegründet. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht angenommen, dass die Klage zulässig ist (dazu unter 1.), jedoch in der Sache ohne Erfolg bleibt (dazu unter 2.).

171. Zutreffend ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass die Klage als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 1. Alt. VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig ist. Das Schreiben des Landratsamts ... vom 26.02.2010 stellt einen Verwaltungsakt dar (dazu unter 1.1), der sich bis zum maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung nicht erledigt hat (dazu unter 1.2).

181.1 Bei der im Schreiben des Landratsamts vom 26.02.2010 enthaltenen Aufforderung an den Kläger, Nachweise über seine aktuellen Einkommens- und Vermögensverhältnisse vorzulegen, handelt es sich um einen Verwaltungsakt im Sinne von § 35 Satz 1 LVwVfG. Für die Frage, ob eine Erklärung der Behörde als Verwaltungsakt zu qualifizieren ist, ist im Rahmen einer Gesamtwürdigung neben dem Wortlaut und dem objektiven Erklärungswert - insbesondere unter Berücksichtigung der Regelungsbefugnis der Behörde und dem Regelungsgehalt - auf die äußere Form (z.B. Bezeichnung als Bescheid oder Verfügung) sowie eine gegebenenfalls beigefügte bzw. fehlende Rechtsbehelfsbelehrung abzustellen. Das Fehlen einer Rechtsbehelfsbelehrung kann ein Indiz gegen das Vorliegen eines Verwaltungsaktes sein, schließt jedoch für sich allein das Vorliegen eines Verwaltungsaktes nicht zwingend aus. Unklarheiten hinsichtlich der von der Behörde gewählten Verwaltungsakt-Form gehen zu deren Lasten; bei Auslegungszweifeln ist bei belastenden Verwaltungsakten das für den Betroffenen weniger belastende Auslegungsergebnis vorzuziehen (vgl. Senatsurteil vom 14.02.2012 - 10 S 1115/10 - DÖV 2012, 570; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 15.10.2009 - 2 S 1457/09 - VBlBW 2010,119).

19Bei Anwendung dieser Grundsätze ist das Schreiben des Landratsamts vom 26.02.2010 als einseitig verbindliche Regelung anzusehen, obwohl es nicht als Bescheid bezeichnet ist und ihm keine Rechtsbehelfsbelehrung beigefügt war. Wie das Verwaltungsgericht und die Widerspruchsbehörde zutreffend ausgeführt haben, kommt der auferlegten Verpflichtung Regelungswirkung zu. Eine Regelung ist anzunehmen, wenn die Maßnahme der Behörde darauf gerichtet ist, eine verbindliche Rechtsfolge zu setzen, d.h. wenn Rechte des Betroffenen unmittelbar begründet, geändert, aufgehoben, mit bindender Wirkung festgestellt oder verneint werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.05.1987 - 7 C 83.84 -BVerwGE 77, 268). Zwar stellen unselbständige Verfahrenshandlungen wie die Aufforderung zur Mitwirkung grundsätzlich keine Regelung dar, da sie eine solche lediglich vorbereiten und das Verwaltungsverfahren durch sie nicht abgeschlossen wird (vgl. hierzu näher Stuhlfauth in: Obermayer/Funke-Kaiser, VwVfG, 4. Aufl. 2014, Rn 62 ff. zu § 35). Allerdings kann auch Vorbereitungsmaßnahmen ausnahmsweise eine Verwaltungsaktqualität zukommen; dies ist namentlich dann der Fall, wenn behördliche Datenerhebungen unmittelbar den Rechtskreis des Bürgers berühren und eine verbindliche Entscheidung über deren Umfang getroffen wird (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 24.04.1990 - 8 A 1662/88 - NVwZ 1990, 1192; OLG Hamm, Beschluss vom 22.10.1992 - 3 Ss Owi 539/92 - NVwZ-RR 1993, 244). In diesem Fall muss nämlich die Möglichkeit bestehen, bereits gegen die vorbereitende hoheitliche Maßnahme verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch zu nehmen. Entsprechendes gilt in dem hier vorliegenden Fall. Der Aufforderung kommt Regelungscharakter zu, weil über

den Umfang der geltend gemachten Auskunfts- und Vorlagepflicht entschieden wird, mithin die Behörde entscheidet, worüber, in welchem Umfang und wie der in Anspruch genommene potentielle Störer Auskunft zu erteilen hat. Es handelt sich somit um eine gesetzeskonkretisierende Verfügung, mit der sich die aus § 3 Abs. 2 Satz 1 LBodSchAG ergebende Handlungspflicht verbindlich festgestellt und in Form eines Verwaltungsaktes konkretisiert wird. Letzteres ist von Bedeutung, weil die Behörde nur einen den Einzelfall regelnden Verwaltungsakt, nicht aber den allgemeinen gesetzlichen Befehl mit Zwangsmitteln durchsetzen kann (vgl. Senatsurteil vom 31.05.2011 - 10 S 794/09 - ESVGH 61, 246).

20Unabhängig hiervon ist die Statthaftigkeit der Anfechtungsklage bereits deshalb zu bejahen, weil das Regierungspräsidium in seinem Widerspruchsbescheid die Verwaltungsaktqualität der Maßnahme ausdrücklich anerkannt und der Entscheidung damit die Gestalt eines Verwaltungsaktes gegeben hat. Aus dem Gebot des effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) folgt, dass eine behördliche Entscheidung in der Weise angegriffen werden kann, in der sie sich äußerlich für den Adressaten darstellt. Qualifiziert die mit der Ausgangsbehörde nicht identische Widerspruchsbehörde im Widerspruchsbescheid eine Regelung als Verwaltungsakt, ist gegen die so gestaltete Maßnahme die Anfechtungsklage statthaft (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.06.1987 - 8 C 21.86 -BVerwGE 78, 3).

211.2 Dieser Verwaltungsakt hat sich auch nicht durch die Inanspruchnahme des Klägers als Handlungsstörer mit Verfügung vom 06.09.2010 erledigt. Nach § 43 Abs. 2 LVwVfG bleibt ein Verwaltungsakt wirksam, solange und soweit er nicht zurückgenommen, widerrufen, anderweitig aufgehoben oder durch Zeitablauf oder auf andere Weise erledigt ist. Die Erledigung eines Verwaltungsakts tritt ein, wenn dieser nicht mehr geeignet ist, rechtliche Wirkungen zu entfalten oder wenn die ihm ursprünglich innewohnende Steuerungsfunktion entfallen ist (BVerwG, Urteil vom 25.09.2008 - 7 C 5.08 - NVwZ 2009, 122; Senatsbeschluss vom 25.01.2010 - 10 S 2701/09 - VBlBW 2010, 204). Dies ist vorliegend nicht der Fall. Denn das Landratsamt leitet immer noch Rechtsfolgen aus seiner Verfügung vom 26.02.2010 her. So begründet es die Entscheidung über die Heranziehung des Klägers zu Maßnahmen nach § 9 Abs. 2 BBodSchG mit Bescheid vom 06.09.2010 ausdrücklich mit der Verletzung der aufgegebenen Pflicht aus dem verfahrensgegenständlichen Verwaltungsakt. Zudem hat die Behörde ein Ordnungswidrigkeitenverfahren wegen nicht erfolgter Auskunftserteilung eingeleitet und gegen den Kläger ein Bußgeld festgesetzt. Der streitgegenständliche Verwaltungsakt bildet nach wie vor die Grundlage des Auskunftsverlangens des Landesamts und kann Gegenstand der Verwaltungsvollstreckung sein.

222. Die Klage bleibt jedoch in der Sache ohne Erfolg. Die mit Bescheid vom 26.02.2010 ausgesprochene Verpflichtung des Klägers, Nachweise über seine aktuellen Einkommens- und Vermögensverhältnisse vorzulegen, in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 12.12.2011 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger deshalb nicht in seinen Rechten 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Zutreffend ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass auf der Grundlage von § 3 Abs. 2 Satz 1 LBodSchAG auch die Erteilung von Auskünften über persönliche Verhältnisse des potentiell Sanierungsverantwortlichen verlangt werden kann (dazu unter 2.1). Gegen die Rechtmäßigkeit der Verfügung vom 26.02.2010 bestehen nicht die von dem Kläger geltend gemachten formellen und inhaltlichen Bedenken (dazu unter 2.2).

232.1 Das Verwaltungsgericht geht zutreffend davon aus, dass § 3 Abs. 2 Satz 1 des

Gesetzes zur Ausführung des Bundes-Bodenschutzgesetzes (Landes-Bodenschutz- und Altlastengesetz - LBodSchAG - vom 14.12.2004 - GBl. 2004, 908) die tragende Rechtsgrundlage für die Verfügung vom 26.02.2010 ist. Danach hat, wer aufgrund von Tatsachen als Verursacher einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast in Betracht kommt, dessen Gesamtrechtsnachfolger, der Eigentümer, der frühere Eigentümer und der Inhaber der tatsächlichen Gewalt über ein Grundstück der Bodenschutz- und Altlastenbehörde und deren Beauftragten auf Verlangen Auskünfte zu erteilen und Unterlagen vorzulegen, die diese zur Erfüllung der Aufgaben nach dem Bundes- Bodenschutzgesetz oder nach diesem Gesetz benötigen.

24Die Auslegung anhand der klassischen Auslegungsmethoden ergibt, dass auch die von der Behörde angeforderten Unterlagen solche im Sinne des § 3 Abs. 2 Satz 1 LBodSchAG sind. Für dieses auch vom Verwaltungsgericht vertretene Normverständnis spricht bereits der Wortlaut von § 3 Abs. 2 Satz 1 LBodSchAG (dazu unter 2.1.1). Entgegen der Auffassung des Klägers ist eine abweichende restriktive Auslegung weder bei systematischer Betrachtung (dazu unter 2.1.2) noch aufgrund der Gesetzesbegründung (dazu unter 2.1.3) geboten. Für das hier vertretene Auslegungsergebnis spricht vor allem auch der Sinn und Zweck der Bestimmung (dazu unter 2.1.4). Schließlich ist eine Reduktion der Norm auch nicht erforderlich, um verfassungsrechtlichen Anforderungen, insbesondere im Hinblick auf die Garantie der informationellen Selbstbestimmung gemäß Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG, Genüge zu tun (dazu unter 2.1.5).

252.1.1 Bereits der Wortlaut von § 3 Abs. 2 Satz 1 LBodSchAG spricht dafür, dass auch Informationen und Unterlagen zu den wirtschaftlichen Verhältnissen eines potentiell Sanierungsverantwortlichen auf der Grundlage dieser Bestimmung verlangt werden können. In der Norm ist nämlich nur von Unterlagen die Rede, die die Bodenschutz- und Altlastenbehörde „zur Erfüllung ihrer Aufgaben“ benötigt. Es handelt sich mithin um eine (eingeschränkte) Generalklausel, wie sie der Gesetzgeber gerade im Bereich der Gefahrenabwehr häufig verwendet. Teil der Aufgaben der Bodenschutzbehörde ist es auch, im Rahmen der Ermessensausübung eine Entscheidung über die Heranziehung mehrerer in Betracht kommender Pflichtigen für die diversen im Bundes-Bodenschutzgesetz vorgesehenen Erkundungs- und Sanierungsmaßnahmen zu treffen. Die fehlerfreie Ausübung dieses Ermessens kann dabei auch Ermittlungen zu der finanziellen und wirtschaftlichen Lage der in Betracht kommenden Sanierungspflichtigen voraussetzen. Für das von dem Kläger vertretene Auslegungsergebnis, wonach lediglich „sachliche“ Informationen und entsprechende Unterlagen verlangt werden können, findet sich jedenfalls im Wortlaut der Bestimmung kein Anhaltspunkt.

262.1.2 Entgegen der Auffassung der Berufung führt auch die systematische Auslegung zu keinem eindeutigen Ergebnis. Wie der Kläger richtigerweise feststellt, werden in vergleichbaren Eingriffsnormen, welche Behörden zur Datenerhebung ermächtigen, häufig deutlich restriktivere Voraussetzungen normiert. Im vom Kläger angeführten Bereich des Sozialrechts ermächtigt § 60 SGB I Sozialbehörden dazu, von den Antragstellern Nachweise für ihre Bedürftigkeit und vergleichbare Unterlagen zu verlangen. In dieser Norm wird auch ausdrücklich klargestellt, dass Unterlagen über die persönlichen Verhältnisse des Antragstellers verlangt werden können. Richtig ist auch, dass der Gesetzgeber mit der Normierung des Sozialgeheimnisses in § 35 SGB I besondere Vorkehrungen hinsichtlich des Umgangs mit Sozialdaten geschaffen hat und dabei unter anderem sicherstellt, dass diese Daten ausschließlich für die in diesem Gesetz genannten Zwecke verwendet werden. Ähnliche Regelungen finden sich - worauf die Berufung zutreffend hinweist - in steuer- und abgabenrechtlichen Vorschriften. Daraus lässt sich

jedoch nicht das von dem Kläger angeführte systematische Argument herleiten, dass in allen anderen Fällen der staatlichen Eingriffsverwaltung kein weniger strenges Regelungskonzept zulässig sei. Ansonsten wäre der Gesetzgeber stets an sein strengstes Konzept für alle zukünftigen Normgebungen gebunden. Die gesetzesübergreifende Systematik gibt mithin kein eindeutiges Auslegungsergebnis vor.

272.1.3 Schließlich bietet auch die Begründung der Landesregierung zum Entwurf eines Gesetzes zur Ausführung des Bundes-Bodenschutzgesetzes und zur Änderung abfallrechtlicher und wasserrechtlicher Vorschriften vom 20.10.2004 (LT-Drs. 13/3677, S. 1 ff.) keine durchgreifenden Anhaltspunkte dafür, dass sich der Anwendungsbereich des § 3 Abs. 2 Satz 1 LBodSchAG lediglich auf „sachliche“ Informationen und damit nicht auf Angaben über Einkommens- und Vermögensverhältnisse bezieht. Zur Erläuterung des § 3 Abs. 2 und 3 LBodSchAG wird in der Begründung zum Gesetzentwurf ausgeführt, dass den Behörden auch solche Informationen zugänglich sein müssten, welche sie nicht selbst oder nur unter unverhältnismäßigem Aufwand beschaffen könnten (vgl. LT-Drs. 13/3677, S. 29). Zur Qualität der Informationen oder inhaltlichen Einschränkungen schweigt die Begründung. Es werden lediglich einzelne Beispiele wie die historische Erkundung und die Änderung der Grundstücksnutzung und -bewirtschaftung genannt. Dem Kläger ist deshalb zwar zuzugeben, dass die Begründung zu § 3 Abs. 2 und 3 LBodSchAG vorrangig diejenigen Informationserhebungen im Blick hat, die er als „sachliche“ Informationen bezeichnet und nicht solche, welche die persönlichen Verhältnisse des Pflichtigen betreffen. Der Senat vermag dem Schluss des Klägers, daraus lasse sich eine Einschränkung auf die sachliche Qualität der vorzulegenden Informationen herleiten, allerdings nicht zu folgen. Wie der Gesetzesbegründung zu entnehmen ist, handelt es sich bei den genannten Beispielen um „besonders augenfällige“, also solche, denen der Gesetzgeber besondere Bedeutung zumisst. Daraus folgt aber nicht, dass andere Bereiche damit einem Zugriff entzogen sind. Gerade bei der hier in Rede stehenden Gefahrenabwehr wäre es schlicht nicht möglich, alle Bereiche, die von einer Befugnisnorm erfasst werden, bereits im Rahmen der Gesetzesbegründung aufzuführen und zu berücksichtigen. Gerade vor diesem Hintergrund hat sich der Gesetzgeber zur Schaffung einer (eingeschränkten) Generalklausel unter Verwendung von unbestimmten Rechtsbegriffen entschlossen. Trifft der Gesetzgeber aber die Entscheidung, unbestimmte Rechtsbegriffe zu verwenden, um so eine Befugnisnorm für eine Vielzahl von gefahrenabwehrrechtlichen Situationen zu schaffen, wäre es sinnwidrig, ihn gerade an den in der Gesetzesbegründung aufgeführten Beispielen festzuhalten und den Anwendungsbereich der Norm hierauf zu beschränken. Hätte der Gesetzgeber tatsächlich eine derartige Beschränkung des Anwendungsbereichs von § 3 Abs. 2 Satz 1 LBodSchAG regeln wollen, hätte er diese Absicht deutlich gemacht, wie sich aus den vorgenommenen Einschränkungen hinsichtlich der Beschaffungspflicht von Dritten ergibt. Danach sind im Bereich der Amtsermittlung nach § 9 Abs. 1 BBodSchG und gegenüber Dritten, welche nicht Pflichtige nach § 9 Abs. 2 und § 10 Abs. 1 BBodSchG sind, nur solche Auskünfte und Unterlagen pflichtgemäß vorzulegen, auf welche die Betroffenen ohne Weiteres Zugriff haben, eine Beschaffungspflicht bei Dritten werde nicht begründet (vgl. LT-Drs. 13/3677, S. 29). Hier zeigt sich anhand der Formulierung der klare Ausnahmecharakter („nur“) und die Klarstellung der Grenzen des unbestimmten Rechtsbegriffs („wird nicht begründet“). Ähnlich verhält es sich mit der Ausnahme für Informationen, durch welche der Pflichtige sich oder nahe Angehörige in die Gefahr der Strafverfolgung bringen würde 3 Abs. 2 Satz 2 LBodSchAG). Diese tatsächlich vom Gesetzgeber beabsichtigten Einschränkungen sind mithin als solche klar im Tatbestand formuliert. Hinsichtlich der hier in Rede stehenden Frage der Qualität der Informationen wird eine derartige ausdrückliche Einschränkung indes weder im Tatbestand noch in der

Gesetzesbegründung vorgenommen.

28Entgegen der Auffassung des Klägers führt auch die Betrachtung der Gesetzesmaterialien zu verwandten Regelungen anderer Bundesländer zu keinem abweichenden Auslegungsergebnis. Derartigen Gesetzesmaterialien kann insoweit nur eine indizielle Bedeutung zukommen, da die Motive der Gesetzgeber anderer Bundesländer keinen sicheren Rückschluss für die Auslegung des baden-württembergischen Gesetzes ermöglicht. Ein Vergleich der Gesetzesbegründung zu wortgleichen (vgl. Niedersachsen, § 1 Abs. 1 NBodSchG) oder ähnlichen Formulierungen (vgl. Bayern, Art. 1 Satz 2 BayBodSchG; Berlin, § 2 Abs. 3 Bln BodSchG; Bremen, § 4 Abs. 1 BremBodSchG; Hamburg, § 1 Abs. 2 und 3 HambBodSchG; Nordrhein-Westfalen, § 3 Abs. 1 LBodSchG; Rheinland-Pfalz, § 5 Abs. 1 LBodSchG; Saarland, § 2 Abs. 1 SBodSchG; Sachsen, § 10 Abs. 2 SächsABG; Sachsen-Anhalt, § 3 BodSchAG LSA; Schleswig-Holstein, § 2 Abs. 1 LBodSchG; Thüringen, § 2 Abs. 3 ThürBodSchG) in den Ausführungsgesetzen anderer Bundesländer zum Bundes-Bodenschutzgesetz bestätigt tendenziell das hier vertretene Auslegungsergebnis. So statuiert die wortgleiche Regelung in § 1 Abs. 1 des niedersächsischen Bodenschutzgesetzes (NBodSchG) laut der Gesetzesbegründung ausdrücklich eine „umfassende Auskunftspflicht“, welche ebenfalls nur insoweit eingeschränkt wird, als die Auskunft einer strafrechtlichen Selbstbezichtigung oder Bezichtigung naher Angehöriger gleichkäme (vgl. LT-Drs. 14/380, Begründung zu § 1, S. 11). Eine weitergehende Eingrenzung wird nicht vorgenommen. Auch finden sich hier keine besonders aufgelisteten Beispiele für den möglichen Inhalt eines Auskunftsbegehrens. Eine solche umfassende Auskunftserteilung hat der jeweilige Gesetzgeber auch in anderen Bundesländern mit ähnlich formulierten oder inhaltsgleichen Voraussetzungen im Blick (vgl. etwa hinsichtlich Bayern, LT-Drs. 14/31, S. 11; Bremen, LT-Drs. 15/1188, S. 13; Hamburg, LT-Drs. 16/4508, S. 8; Nordrhein-Westfalen, LT-Drs. 12/4475, S. 39; Sachsen-Anhalt, LT-Drs. 3/4909, S. 19; Schleswig-Holstein, LT-Drs. 15/1049, S. 26; Thüringer Landtagsdrucksache 3/3413, S. 14). Neben der Auskunftspflicht, welche inhaltlich der in § 3 Abs. 2 Satz 1 LBodSchAG Baden-Württemberg gleichkommt, haben Hessen und Mecklenburg-Vorpommern darüber hinaus noch eine klarstellende Regelung bezüglich Angaben zu Tatsachen, welche die Sanierungsverantwortlichkeit oder die wirtschaftlichen Verhältnisse betreffen, aufgenommen. So heißt es wortgleich in § 4 Abs. 4 HAltBodSchG und § 2 Abs. 4 LBodSchG M-V, dass die Bodenschutzbehörde bei Angaben über Tatsachen, welche die Sanierungsverantwortlichkeit oder die wirtschaftlichen Verhältnisse des Sanierungspflichtigen betreffen, verlangen kann, dass die Angaben durch eine Versicherung an Eides statt glaubhaft gemacht werden. Hieraus kann indes nicht geschlossen werden, dass die Landesgesetzgeber damit eine spezielle Ermächtigungsgrundlage gerade für die Vorlage von personenbezogenen Daten zur Leistungsfähigkeit geschaffen haben und diese nötig sei, da die allgemeine Regelung zu Auskünften nur die grundstücksbezogenen Daten erfasse. Diesem Schluss steht bereits entgegen, dass ausweislich der Gesetzesbegründung zu § 4 Abs. 4 HAltBodschG und § 2 Abs. 4 LBodSchG M-V der Zweck dieser Regelungen allein darin besteht, die Richtigkeitsgewähr der Auskünfte zu erhöhen, da die Abgabe falscher eidesstattlicher Versicherungen einen Straftatbestand erfüllt (vgl. Hessen LT-Drs. 16/7240, S. 15 und Mecklenburg-Vorpommern LT-Drs. 5/4169, S. 26). Durch diese Vorschriften soll nur die Glaubhaftmachung durch eidesstattliche Versicherung genauer geregelt werden (vergleichbar mit der Regelung des § 27 LVwVfG). Eine Ermächtigungsgrundlage für das Auskunftsverlangen hinsichtlich persönlicher Daten wird in diesen gesonderten Regelungen gerade nicht geschaffen. Dieses ist vielmehr von der allgemeinen und mit der Regelung des § 3 Abs. 2 Satz 1 LBodSchAG Baden-Württemberg vergleichbaren Norm des § 4 Abs. 1 Satz 2 HAltBodSchG und § 2 Abs. 1 Satz 2 LBodSchG M-V gedeckt. Laut

der hessischen Gesetzesbegründung räumt diese Regelung der Behörde ein Auskunftsrecht ein, das nur durch die oben genannte Gefahr der strafrechtlichen Selbstbezichtigung und das Kriterium, dass die Auskunft zur Aufgabenerfüllung nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz und nach diesem Gesetz „benötigt“ werde, eingeschränkt wird (vgl. Hessen, LT-Drs. 16/7240, S. 14). Damit sind hier die gleichen Voraussetzungen wie nach § 3 Abs. 2 LBodSchAG maßgeblich. Eine einschränkende Auslegung des Tatbestands ist mithin auch nach dem Gesetzgeberwillen anderer Bundesländer nicht geboten.

292.1.4 Entscheidend muss vor dem Hintergrund der im Ergebnis nicht vollständig stringenten grammatischen und historischen Auslegung die Frage sein, welcher Normzweck mit § 3 Abs. 2 Satz 1 LBodSchAG verfolgt wird. Sinn und Zweck der Vorschrift sprechen jedoch eindeutig dafür, auch die persönlichen Informationen unter die Norm zu subsumieren. Der Kläger macht geltend, es sei eine teleologische Begrenzung des Wortlauts dahingehend geboten, dass lediglich „sachliche“ Informationen auf dieser Grundlage erlangt werden können. Dem ist indes nicht zuzustimmen. Telos des § 3 Abs. 2 LBodSchAG ist nämlich gerade, der Behörde die Erfüllung ihrer Aufgaben nach dem BundesBodenschutzgesetz zu ermöglichen und ihr die hierzu erforderlichen Instrumente in die Hand zu geben. Zu diesen Aufgaben gehört es auch, bei mehreren in Betracht kommenden Erkundungs- bzw. Sanierungspflichtigen im Rahmen der Ermessensausübung eine sachgerechte Störerauswahl zu treffen. Fehl geht die Erwägung des Klägers, hierzu seien Auskünfte über die persönlichen, insbesondere wirtschaftlichen Verhältnisse eines Sanierungspflichtigen nicht zwingend notwendig.

30Im Falle einer sogenannten Störermehrheit ist bei der behördlichen Auswahlentscheidung, welcher Störer mit einer Verfügung herangezogen wird, zwischen der primären Ebene und der sekundären Ebene zu unterscheiden; dabei sind die Auswahlkriterien nicht notwendigerweise identisch (vgl. hierzu ausführlich Senatsurteil vom 18.12.2012 - 10 S 744/12 - VBlBW 2013, 189). Auf der hier in Rede stehenden primären Ebene geht es aus einer ex ante-Sicht um die Gefahrenabwehr. Leitender Gesichtspunkt für die Störerauswahl ist die Effektivität der Gefahrenabwehr; anzustreben ist die schnelle und wirksame Gefahrenbeseitigung. Ein gesetzliches Rangverhältnis zur gefahrenabwehrrechtlichen Heranziehung von Störern gibt es dabei grundsätzlich nicht. Bei der Ausübung ihres Auswahlermessens hat sich die Behörde in erster Linie von dem Gesichtspunkt der effektiven Gefahrenabwehr unter Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes leiten zu lassen. Dies schließt nicht aus, dass daneben auch andere Gesichtspunkte berücksichtigt werden; dies kann z.B. die größere Gefahrennähe eines der Störer sein. Ferner darf die Behörde bereits auf der Primärebene den Gesichtspunkt der gerechten Lastenverteilung berücksichtigen (vgl. zum Ganzen Senatsurteile vom 24.01.2012 - 10 S 1476/11 - NVwZ-RR 2012, 387; sowie vom 30.04.1996 - 10 S 2163/95 - VBlBW 1996, 351). In diesem Rahmen darf auch die fehlende wirtschaftliche Leistungsfähigkeit eines Sanierungspflichtigen in die Ermessenserwägungen auf der Primärebene eingestellt werden (vgl. Senatsurteil vom 30.04.1996 - 10 S 2163/95 -, a.a.O.). Die Behörde hat ihre Ermessensentscheidung aber auch insoweit auf einer ausreichenden Tatsachengrundlage zu treffen und darf von der Leistungsunfähigkeit eines Betroffenen nicht ohne nähere Überprüfung ausgehen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 16.11.1992 - 1 S 2727/91 -, NVwZ-RR 1994, 52; sowie vom 28.06.1989 - 5 S 721/88 -, VBlBW 1990, 31). Die Kenntnis der Einkommensund Vermögensverhältnisse der in Betracht kommenden Sanierungsverantwortlichen ist für die Ermessensentscheidung der Bodenschutzbehörde mithin immer dann erforderlich, wenn sie sich bei der Störerauswahl - nach dem oben Gesagten in zulässiger Weise - von

dem Gesichtspunkt der gerechten Lastenverteilung neben dem primären Gesichtspunkt der Effektivität des behördlichen Handelns leiten lässt.

31Fehl geht vor diesem Hintergrund die Auffassung des Klägers, die Bodenschutzbehörde könne bei verweigerter Vorlage von Unterlagen zu den wirtschaftlichen Verhältnissen eines Sanierungsverantwortlichen aufgrund nicht ordnungsgemäßer Mitwirkung zu seinen Lasten davon ausgehen, er sei wirtschaftlich leistungsfähig, und ihn auf dieser Grundlage als Störer in Anspruch nehmen. Dabei bedarf keiner abschließenden Klärung, ob und gegebenenfalls unter welchen konkreten Voraussetzungen eine Behörde trotz ihrer Amtsermittlungspflicht gemäß § 24 LVwVfG aufgrund unterbliebener Mitwirkung auf das Vorliegen oder Nichtvorliegen bestimmter an sich aufzuklärender Umstände schließen darf (vgl. hierzu näher Schenk in: Obermayer/Funke-Kaiser, a.a.O., Rn 140 zu § 24). Denn eine effektive Aufgabenerfüllung wäre selbst dann nicht gewährleistet, wenn die Bodenschutzbehörde grundsätzlich von der Leistungsfähigkeit der Beteiligten ausgehen dürfte und es an ihnen läge, das Gegenteil durch Vorlage aussagekräftiger Unterlagen nachzuweisen. Zutreffend weist der Beklagte darauf hin, dass die Bodenschutzbehörde dann Gefahr liefe, spätestens zum Zeitpunkt der Vollstreckung der Kosten einer etwaigen Ersatzvornahme festzustellen, dass die Leistungsfähigkeit des für die Maßnahme Herangezogenen tatsächlich nicht gegeben war.

322.1.5 Der Anwendungsbereich des § 3 Abs. 2 Satz 1 LBodSchAG ist auch unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten nicht derart zu reduzieren, dass die Vorschrift nur zur Anforderung von Nachweisen hinsichtlich sachlicher Informationen berechtigt. Zwar stellt die Verpflichtung zur Vorlage von Unterlagen über Eigentums- und Vermögensverhältnisse auf der Grundlage von § 3 Abs. 2 Satz 1 LBodSchAG einen Eingriff in das grundrechtlich garantierte Recht auf informationelle Selbstbestimmung dar (dazu unter 2.1.5.1). Der Eingriff erfolgt indes auf einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage und steht auch sonst mit den materiellen Gewährleistungen des Grundgesetzes im Einklang (dazu unter 2.1.5.2).

332.1.5.1 Die dem Kläger auferlegte Verpflichtung zur Erteilung von Auskünften über seine wirtschaftlichen Verhältnisse stellt sich als ein Eingriff in sein Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung dar. Das durch Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG geschützte allgemeine Persönlichkeitsrecht gewährt unter anderem die aus dem Gedanken der Selbstbestimmung folgende Befugnis des Einzelnen, grundsätzlich selbst zu entscheiden, wann und innerhalb welcher Grenzen persönliche Lebenssachverhalte offenbart werden, d.h. über die Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten selbst zu bestimmen (Recht auf informationelle Selbstbestimmung). In dieses Recht wird nicht nur eingegriffen, wenn der Staat von Einzelnen die Bekanntgabe persönlicher Daten verlangt oder diese der automatisierten Datenverarbeitung zuführt. Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung schützt vielmehr generell vor staatlicher Erhebung und Verarbeitung personenbezogener Daten einschließlich staatlicher Datenübermittlung (vgl. grundlegend BVerfG, Urteil vom 15.12.1983 - 1 BvR 209/83 u.a. - BVerfGE 65, 1; Urteil vom 27.06.1991 - 2 BvR 1493/89 - BVerfGE 84, 239; Kammerbeschluss vom 14.12.2000 - 2 BvR 1741/99 u.a. - BVerfGE 103, 21; BVerwG, Urteil vom 09.03.2005 - 6 C 3.04 - NJW 2005, 2330). Dabei sind unter personenbezogenen Daten Einzelangaben über persönliche und sachliche Verhältnisse einer bestimmten oder bestimmbaren Person zu verstehen (vgl. BVerfG, Urteil vom 15.12.1983 - 1 BvR 209/83 u.a. - a.a.O. - unter Verweis auf § 2 Abs. 1 BDSG a.F.), also alle Informationen über eine natürliche Person, unabhängig davon, welcher Aspekt der Person angesprochen wird. Um Informationen dieser Art handelt es sich bei den Unterlagen, die der Kläger der Bodenschutz- und

Altlastenbehörde vorlegen soll. Gerade die von dem Kläger geforderten Nachweise über seine Einkommens- und Vermögensverhältnisse stellen personenbezogene Daten eines Einzelnen dar, die nicht zur allgemeinen Verbreitung bestimmt sind. Auch liegt ein Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung vor. Ein Eingriff in die Gewährleistung des Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG liegt in jeder Form staatlicher Erhebung oder Verarbeitung personenbezogener, auch manuell registrierter Daten, wobei die bloße Kenntnisnahme genügt (vgl. näher Di Fabio in: Maunz/Dürig, GG-Kommentar, 66. Ergänzungslieferung 2012, Rn 175 zu Art. 2 GG). Dementsprechend stellt auch die vorliegende Verpflichtung zur Vorlage entsprechender Nachweise über die wirtschaftlichen Verhältnisse einen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung dar.

342.1.5.2 Entgegen der Auffassung des Klägers ist der Eingriff in sein Recht auf informationelle Selbstbestimmung im vorliegenden Fall gerechtfertigt. Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung wird nicht schrankenlos gewährt. Der Einzelne muss vielmehr Einschränkungen dieses Rechts im überwiegendem Allgemeininteresse hinnehmen (vgl. BVerfGE, Urteile vom 15.12.1983 - 1 BvR 209/83 u.a. - a.a.O.; vom 15.12.1999 - 1 BvR 653/96 - BVerfGE 101, 361; sowie vom 03.03.2004 - 1 BvR 2378/98 - BVerfGE 109, 279). Solche Beschränkungen bedürfen aber nach Art. 2 Abs. 1 GG einer ausreichend bestimmten gesetzlichen Grundlage und müssen dem Prinzip der Verhältnismäßigkeit genügen. Außerdem hat der Gesetzgeber organisatorische und verfahrensrechtliche Vorkehrungen zu treffen, welche der Gefahr einer Verletzung des Persönlichkeitsrechts entgegenwirken. Namentlich muss er sicherstellen, dass die Verwendung personenbezogener Informationen nur zu einem Zweck erfolgt, der auch ihre Erhebung rechtfertigen konnte oder könnte (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.06.2004 - 3 C 41.03 - BVerwGE 121, 115, m.w.N.).

352.1.5.2.1 Die Vorschrift des § 3 Abs. 2 Satz 1 LBodSchAG ist als Ermächtigungsgrundlage für die Erhebung von Daten über die wirtschaftlichen Verhältnisse eines potentiell Sanierungsverantwortlichen hinreichend bestimmt. Die so verstandene Vorschrift genügt dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot. Das aus dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG herzuleitende Bestimmtheitsgebot verlangt vom Normgeber, die Rechtsvorschriften so genau zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist (vgl. BVerfG, Urteil vom 17.11.1992 - 1 BvR 8/87 - BVerfGE 87, 234; Beschluss vom 18.05.2004 - 2 BvR 2374/99 - BVerfGE 110, 370). Die Auslegungsbedürftigkeit einer Regelung nimmt ihr jedoch nicht die verfassungsrechtlich gebotene Bestimmtheit. Der Bestimmtheitsgrundsatz verbietet es dem Gesetzgeber nicht, Generalklauseln und unbestimmte Rechtsbegriffe zu verwenden. Die Vielfalt der Verwaltungsaufgaben lässt sich nicht immer in klar umrissene Begriffe einfangen. Der Gesetzgeber muss sich abstrakter und unbestimmter Formulierungen bedienen können, um die Veraltungsbehörden in die Lage zu versetzen, den besonderen Umständen des einzelnen Falles und den schnell wechselnden Situationen des Lebens gerecht zu werden. Zwar darf der Gesetzgeber die Grenzziehung im einzelnen nicht mittels einer vagen Generalklausel dem Ermessen der Verwaltung überlassen; an die tatbestandliche Fixierung dürfen aber auch keine nach der konkreten Sachlage unerfüllbaren Anforderungen gestellt werden. Welche Anforderungen an das Ausmaß der erforderlichen Bestimmtheit im Einzelfall zu stellen sind, lässt sich danach nicht allgemein festlegen. Der Grad der jeweils zu fordernden Bestimmtheit einer Regelung hängt vielmehr von der Eigenart des geregelten Sachverhalts ab, insbesondere auch davon, in welchem Umfang der zu regelnde Sachverhalt einer genaueren begrifflichen Umschreibung überhaupt zugänglich ist. Darüber hinaus ist auch auf die Intensität der Auswirkungen der

Regelung für den Betroffenen Bedacht zu nehmen. Je schwerwiegender die Auswirkungen sind, desto höhere Anforderungen werden an die Bestimmtheit der Ermächtigung zu stellen sein. Insoweit berührt sich das Bestimmtheitsgebot mit dem Verfassungsgrundsatz des Vorbehalts des Gesetzes, der fordert, dass der Gesetzgeber die entscheidenden Grundlagen des zu regelnden Rechtsbereichs, die den Freiheits- und Gleichheitsbereich des Bürgers wesentlich betreffen, selbst festlegt und dies nicht dem Handeln der Verwaltung überlässt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 08.01.1981 - 2 BvL 3/77, 9/77 -NJW 1981, 1311). Im Fall der Datenerhebung ist zur Wahrung der Bestimmtheit eine aufgaben- und bereichsspezifische Regelung der Eingriffstatbestände zu gewährleisten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23.02.2007 - 1 BvR 2368/06 - DVBl. 2007, 497).

36Gemessen hieran stellt die Vorschrift des § 3 Abs. 2 Satz 1 LBodSchAG eine hinreichend bestimmte Ermächtigungsgrundlage für die Erhebung von Daten zu den persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnissen eines potentiell Sanierungsverantwortlichen dar. Die Norm bietet hinreichend konkrete Maßstäbe für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer Datenerhebung durch die Bodenschutz- und Altlastenbehörde; der Betroffene kann in ausreichendem Maße voraussehen, bei welcher Gelegenheit und zu welchem Zweck von ihm Daten erhoben werden dürfen. So beschränkt die Vorschrift die Datenerhebung bereits auf das Aufgabengebiet der Bodenschutz- und Altlastenbehörde. Darüber hinaus ist die Datenerhebung durch das Gebot der Erforderlichkeit hinreichend eingeschränkt. Die Behörde darf auf der Grundlage von § 3 Abs. 2 Satz 1 LBodSchAG lediglich Auskünfte und Unterlagen einholen, die zur Erfüllung der Aufgaben des Bodenschutzes und der in diesem Rahmen zu treffenden Ermessensentscheidungen erforderlich sind. Durch diese Vorgaben der Norm wird auch der Kreis der in Betracht kommenden Auskunftspflichtigen eingegrenzt. Die Bodenschutzbehörde darf auf der Grundlage von § 3 Abs. 2 Satz 1 LBodSchAG lediglich Auskünfte von Personen einholen, die als potentiell Erkundungsoder Sanierungspflichtige gemäß § 9 Abs. 2 i.V.m. § 4 Abs. 3 BBodSchG in Betracht kommen. Entgegen der Meinung des Klägers ist es deshalb auch bei dem hier vertretenen Normverständnis der Bodenschutzbehörde nicht möglich, Unterlagen von beliebigen Dritten heranzuziehen. Vielmehr wird die Erhebung von Daten über die persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse nur im Ausnahmefall möglich sein, nämlich wenn ein Betroffener - wie hier - sich selbst auf seine wirtschaftliche Leistungsunfähigkeit beruft. Gerade aufgrund des Ausnahmecharakters war der Gesetzgeber nicht gehalten, präzisere und einschränkendere Regelungen hinsichtlich einer Datenerhebung zu wirtschaftlichen Verhältnissen durch die Bodenschutz- und Altlastenbehörde zu treffen. Vielmehr war es dem Gesetzgeber unbenommen, sich auch hinsichtlich der Datenerhebung auf unbestimmte Rechtsbegriffe zu beschränken, wie sie der Gesetzgeber im Bereich der Gefahrenabwehr häufig verwendet, um so dem Erfordernis der Effektivität beim Umgang mit Gefahren jedweder Art zu begegnen. Die Mannigfaltigkeit und Verschiedenartigkeit von gefahrenabwehrrechtlich relevanten Situationen macht es besonders schwer, präzisere Normeingrenzungen vorzunehmen, die die erforderliche Gefahrenabwehr in allen denkbaren Situationen sicherstellen.

372.1.5.2.2 Die Erhebung von Daten zu den persönlichen Verhältnissen eines potentiell Sanierungspflichtigen auf der Grundlage von § 3 Abs. 2 Satz 1 LBodSchAG genügt auch dem Prinzip der Verhältnismäßigkeit. Dieses verlangt, dass eine Grundrechtseinschränkung von hinreichenden Gründen des Gemeinwohls gerechtfertigt wird, das gewählte Mittel zu Erreichung des Zwecks geeignet und erforderlich ist und bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze des Zumutbaren noch gewahrt ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 09.03. 1988 - 1 BvL 49/86 - BVerfGE 78, 77).

38Bei der hier von der Bodenschutzbehörde wahrgenommenen Aufgabe der Klärung der Sanierungsverantwortlichkeit für eine Bodenverunreinigung handelt es sich um einen Gemeinwohlbelang von hohem Rang. Der Staat ist von Verfassungs wegen verpflichtet, den Boden und das Grundwasser als Bestandteile der natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen (Art. 20a GG). Mit Blick auf diese Verpflichtung hat der Gesetzgeber mit Einführung des Bundes-Bodenschutzgesetzes und des Landes-Bodenschutz- und Altlastengesetzes Regelungen geschaffen, die der Verwaltung Befugnisse einräumen, deren Anwendung bzw. Ausübung dem Zweck zu dienen hat, schädliche Bodenveränderungen abzuwehren, den Boden und Altlasten sowie hierdurch verursachte Gewässerverunreinigungen zu sanieren und Vorsorge gegen nachteilige Einwirkungen auf den Boden zu treffen. Die Verwaltung und die Gerichte haben Art. 20a GG als verfassungsrechtliche Wertentscheidung sowohl bei der Auslegung als auch bei der Anwendung der Bestimmungen des einfachen Rechts zu beachten (vgl. Senatsbeschluss vom 03.09.2002 - 10 S 957/02 - VBlBW 2004, 100). Ferner gebietet es die Grundentscheidung des Gesetzgebers, in erster Linie die nach § 4 BBodSchG Verantwortlichen zur Erkundung und Sanierung von Altlasten heranzuziehen, aber auch die Begrenztheit der verfügbaren öffentlichen Mittel und der verfassungsrechtliche Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG), dass die für eine Altlast Verantwortlichen ihren Erkundungs- und Sanierungspflichten zeitnah nachkommen. Die Datenerhebung aufgrund von § 3 Abs. 2 Satz 1 LBodSchAG dient deshalb einem wichtigen Gemeinwohlbelang. Wie oben näher dargelegt, ist die Kenntnis der wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse des potentiell Sanierungspflichtigen hier im Einzelfall erforderlich, um der Bodenschutzbehörde eine sachgerechte Ermessensausübung zu ermöglichen. Auch sind keine milderen, gleich wirksamen Maßnahmen denkbar. Insbesondere stellt die vom Kläger vorgeschlagene Vermutungsregel dahingehend, die Behörde könne die Leistungsfähigkeit eines potentiell Sanierungspflichtigen bis zu dem freiwilligen Nachweis des