Urteil des VG Sigmaringen, Az. 1 K 939/06

VG Sigmaringen (auflage, kläger, örtliche zuständigkeit, baden, württemberg, geeignete stelle, land baden, fahrschule, durchführung, fahrlehrer)
VG Sigmaringen Urteil vom 19.9.2007, 1 K 939/06
Tenor
Der Bescheid des Beklagten vom 23.01.2006 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des
Regierungspräsidiums Tübingen vom 01.06.2006 wird hinsichtlich der Auflagen Nr. 1 und Nr. 2 aufgehoben.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Beteiligten jeweils zur Hälfte.
Die Berufung wird zugelassen.
Tatbestand
1
Der Kläger wendet sich gegen geänderte Auflagen zur Seminarerlaubnis nach § 31 Fahrlehrergesetz.
2
Der Kläger erhielt vom Landratsamt Alb-Donau-Kreis mit Datum vom 29.07.2003 die Erlaubnis zur
Durchführung von Aufbauseminaren i.S. von § 2 b Abs. 2 Satz 1 Straßenverkehrsgesetz (StVG). Die Erlaubnis
wurde mit Auflagen erteilt.
3
Mit Schreiben vom 11.10.2006 teilte das Innenministerium Baden-Württemberg den nachgeordneten Behörden
mit, der Auflagenkatalog zu § 31 FahrlG sei geändert worden. Es werde empfohlen, neue Seminarerlaubnisse
nur noch mit dem geänderten Auflagenkatalog zu erteilen. Bei bestehenden Seminarerlaubnissen könnten die
neuen Auflagen nachträglich angeordnet werden.
4
Mit Bescheid vom 23.01.2006 hob das Landratsamt Alb-Donau-Kreis alle bisher im Zusammenhang mit der
früheren Erteilung der Seminarerlaubnis angeordneten Auflagen auf (Ziffer 2 der Verfügung) und ordnete neue
Auflagen an.
5
Die vom Kläger beanstandeten Auflagen haben den folgenden Wortlaut:
6
„1. Der Seminarleiter hat die Aufbauseminare nach dem Seminarprogramm des DVR „Aufbauseminar
für Fahranfänger im Rahmen der Fahrerlaubnis auf Probe - ASF“ bzw. „Aufbauseminar für
Punkteauffällige mit Eintragungen im Verkehrszentralregister - AST“ durchzuführen. Dabei hat er das
Seminarleiterhandbuch in der aktuellen Version zu benutzen.
7
2. Jedem Teilnehmer an einem Aufbauseminar ist zu Beginn des Seminars ein Exemplar des
Teilnehmerbegleitheftes in der aktuellen Fassung auszuhändigen. Das Teilnehmerbegleitheft ist im
Seminar zu verwenden. Die Kosten für das Teilnehmerbegleitheft müssen in der Seminargebühr
enthalten sein.
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7. Nach der ersten Sitzung hat der Seminarleiter der Geschäftsstelle des Treuhandvereins die Termine
für die zweite, dritte und vierte Sitzung des Aufbauseminars unverzüglich schriftlich, möglichst per
Fax, mitzuteilen. Werden Sitzungstermine verlegt, ist die Verlegung ebenfalls unverzüglich der
Geschäftsstelle des Treuhandvereins mitzuteilen. Die Verpflichtung nach Satz 1 entfällt, wenn die
Erlaubnisbehörde den Überwachungsturnus auf vier Jahre festgelegt hat. In diesem Fall müssen die
Mitteilungen nach Satz 1 erst wieder erfolgen, wenn die 4-Jahres-Frist abgelaufen ist“.
9
Der Kläger legte am 17.02.2006 Widerspruch ein. Zur Begründung trug er vor, die Auflagen Nrn 1, 2 und 7 seien
ermessensfehlerhaft. Das Vorschreiben eines Handbuches (Auflage Nr. 1) eines bestimmten Verlegers sei
keine geeignete Auflage, die durch das Gesetz gedeckt sei. Sie sei außerdem verfassungswidrig. Sie diene
allenfalls dazu, dem Fahrlehrer jegliche pädagogische Freiheit zu nehmen und den Absatz des Handbuches zu
fördern. Unabhängig davon handele es sich um ein sehr gutes Konzept, das für die Schulung der Seminarleiter
(als Muster, wie Aufbauseminare durchgeführt werden könnten) sehr geeignet sei. Es mache zwar Sinn, den
Seminarteilnehmern ein Begleitheft (Auflage Nr. 2) auszuhändigen, dem Gesetz lasse sich dies jedoch nicht
entnehmen. Es sei deshalb nicht zulässig, ein bestimmtes Begleitheft vorzuschreiben. Ebenso wenig sei es
zulässig, dass die Verwaltungsbehörde vorschreibe, die Kosten der Teilnehmerbegleithefte müssten in der
Seminargebühr enthalten sein. § 19 FahrlG sollte der Behörde bekannt sein. Der Fahrschulinhaber bilde seine
Entgelte frei und selbstständig in eigener Verantwortung. Was die Meldung an den Treuhandverein (Auflage Nr.
7) angehe, verkenne die Verwaltungsbehörde offensichtlich, dass sie einzig und allein Ansprechpartner des
Fahrschulinhabers und des Seminarleiters sei. Wenn sie sich externer Personen oder Stellen für die
Überwachung bediene, so sei das rechtlich nicht zu beanstanden, sofern diese nicht befangen seien. Der
Fahrschulinhaber oder Seminarleiter habe jedoch mit dem Treuhandverein oder den zur Überwachung
eingesetzten Personen nichts zu schaffen. Er müsse lediglich die Überwachung ermöglichen. Die Behörde
dürfe die Überwachung dem Treuhandverein nicht zur selbstständigen Erledigung übertragen, auch wenn dies
ihr die Arbeit erleichtere. Die Verfahrensherrschaft bleibe bei der Verwaltungsbehörde. Die Auflage könne
beinhalten, dass die Seminartage der Behörde mitgeteilt würden, damit sie ihrer Pflicht, die Fahrschulen und
Aufbauseminare regelmäßig zu überwachen, nachkommen könne. Der Treuhandverein sei keine
Verwaltungsbehörde. Wenn eine Verwaltungsbehörde den Treuhandverein mit der Überprüfung beauftragen
wolle, müsse sie in jedem Einzelfall selbst den Auftrag erteilen und den Seminarteil benennen, der überwacht
werde solle.
10 Das Regierungspräsidium Tübingen wies den Widerspruch des Klägers mit Bescheid vom 01.06.2006 zurück.
Zur Begründung führte das Regierungspräsidium aus, nach § 31 Abs. 1 Satz 3 FahrlG könnten nachträglich
Auflagen angeordnet werden. Die Durchführung von Aufbauseminaren sei eine pädagogisch besonders wichtige
und anspruchsvolle Aufgabe. Deshalb sei die Wahrnehmung dieser Aufgabe von der Erfüllung besonders
qualifizierter Voraussetzungen abhängig. Den Erlaubnisbehörden müsse es möglich sein, die Erfüllung der
Erteilungsvoraussetzungen oder die Einhaltung der Anforderungen an die Aufbauseminare durch die Anordnung
von Auflagen sicherzustellen. Die nachträglich angeordneten Auflagen erfolgten aufgrund einer Empfehlung des
Innenministeriums Baden-Württemberg. Die Verwendung des vorgeschriebenen Handbuchs solle eine
einheitliche Wissensvermittlung bei allen Seminarteilnehmern gewährleisten. Bei den Programmen des
deutschen Verkehrssicherheitsrates (DRV) handele es sich um die einzigen, die auf wissenschaftlicher
Grundlage erstellt und langjährig erprobt seien. Es sei das vorrangige Ziel, möglichst allen Seminarleitern ein
auf wissenschaftlicher Grundlage erarbeitetes Programm zur Verfügung zu stellen. Zwar habe ein Fahrlehrer
bei der Ausbildung von Fahrschülern eine gewisse pädagogische Freiheit. Diese sei jedoch nicht unbegrenzt.
Sie finde ihre Grenzen in den fahrlehrerrechtlichen Vorschriften über eine sachgerechte Ausbildung. Auch bei
Anwendung des Handbuchs sei die pädagogische Freiheit im notwendigen Umfang gewährleistet. Die Auflage,
jedem Teilnehmer am Aufbauseminar ein Exemplar des Teilnehmerbegleitheftes auszuhändigen, sei ebenfalls
nicht zu beanstanden. Ohne die darin enthaltenen Unterlagen könne ein Seminar nicht ordnungsgemäß
durchgeführt werden. § 19 FahrlG sei nicht verletzt. Der Fahrlehrer könne die Kosten des Begleitheftes bei der
Kalkulation des Pauschalpreises berücksichtigen. Es sei auch nicht zu beanstanden, wenn die
Erlaubnisbehörde die Auflage erteile, dass der Seminarleiter dem Treuhandverein die Termine für die weiteren
Sitzungen mitzuteilen habe. Das Landratsamt könne sich gemäß § 33 FahrlG bei der Überwachung geeigneter
Personen oder Stellen bedienen. Mit der Verpflichtung, dem Treuhandverein die Termine zu benennen, habe
das Landratsamt seine hoheitlichen Aufgaben nicht auf den Treuhandverein übertragen. Die Verfahrenshoheit
liege nach wie vor bei der Behörde. Der Widerspruchsbescheid wurde dem Kläger am 02.06.2006 zugestellt.
11 Der Kläger hat am 30.06.2006 Klage beim Verwaltungsgericht Sigmaringen erhoben.
12 Zur Begründung trägt der Bevollmächtigte des Klägers vor, die isolierte Aufhebung der Auflagen Nrn. 1, 2 und 7
sei zulässig. Der Kläger werde durch die Auflage 1 auch im Verhältnis zur ähnlichen Auflage im Bescheid vom
20.10.2003 belastet. Jedenfalls die Verpflichtung, jeweils die neueste Auflage des Seminarleiterhandbuchs zu
kaufen, sei neu. Dem Erlass dieser Auflagen lägen gravierende Ermessensfehler zugrunde. Der Beklagte habe
kein Ermessen ausgeübt. Er habe schlicht den Auflagenkatalog des Innenministeriums umgesetzt. Der
zustehende Ermessensspielraum sei auch falsch gebraucht worden. Auflagen dürften nur dann erteilt werden,
wenn dies erforderlich sei, das Vorliegen der Erteilungsvoraussetzungen für die Seminarerlaubnis
sicherzustellen. Eine Standardisierung der Seminardurchführung werde in § 2 b StVG und § 35 VwVfG nicht
gefordert. Hätte der Gesetzgeber eine einheitliche Wissensvermittlung gewollt, hätte er dies in den Vorschriften
zur Ausbildung der Seminarleiter geregelt. Der Gesetzgeber habe die Materie bewusst ungeregelt gelassen, um
die pädagogische Freiheit der Seminarleiter nicht allzu sehr einzuschränken. Eine standardisierte
Vorgehensweise könne nicht zum Erfolg führen, da auf die unterschiedlichen Charaktere der Seminarteilnehmer
einzugehen sei. Eine Auflage, die ein bestimmtes Programm eines bestimmten Anbieters vorschreibe und
damit alle anderen ausschließe, sei eine unzulässige Einschränkung der Berufsausübung. Der Kläger habe ein
eigenes Unterrichtskonzept. Der Ausschluss anderer Programme sei auch dann nicht zulässig, wenn die
Erlaubnisbehörde über keine Experten verfüge, die die Erfüllung der gesetzlichen Anforderungen selbst
beurteilen könnten. Nach der Begründung des Beklagten sollten die Seminaranbieter, der Treuhandverein und
auch die Erlaubnisbehörde entlastet werden. Es gehe in erster Linie darum, die Überwachung der Seminare
durch den Treuhandverein zu erleichtern. Dies sei eine sachfremde Erwägung. Sie greife unzulässig in die
Berufsausübungsfreiheit des Klägers ein. Die Vorschriften über die Durchführung der Seminare enthielten keine
Ermächtigungsnorm, die es der Verwaltung erlaube, die strikte Einhaltung eines bestimmten Programms
vorzuschreiben. In Baden-Württemberg würden die Seminare strikt am Konzept des DVR überwacht, „wohl um
möglichst viel Gebühren in die Kassen des Treuhandvereins und des DVR zu spülen“. In Bayern hätten die
Fahrlehrer mehr pädagogischen Freiraum. Der Beklagte bediene sich des Konzepts eines privaten Vereins.
Dieser habe bereits im Oktober 2005 behauptet, dass die Seminarleiter verpflichtet seien, Aufbauseminare
anhand der Programmkonzeption des DVR durchzuführen. Dies sei ein Indiz dafür, dass es dem DVR in erster
Linie um den Absatz seines Handbuchs gehe. Der Beklagte müsse prüfen, ob der betreffende Seminarleiter
nicht ein eigenes taugliches Programmkonzept habe. Es gebe keine Rechtsgrundlage, bestimmte Begleithefte
für die Seminarteilnehmer vorzuschreiben. Der Seminarleiter könne auch eigene Arbeitsblätter einsetzen. Der
Kläger verwende das dem DVR gleichgestellte Konzept der SRK-Seminare. Die SRK-Seminare seien durch die
Regierung von Schwaben anerkannt worden. Die Entscheidung des Beklagten lasse jede Abwägung
vermissen. Der Kostenregelung des § 19 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 FahrlG sei nicht zwingend zu entnehmen, dass
Lernmittel in der Pauschale erhalten sein müssten. Deshalb sei auch die Auflage hinsichtlich der
Preisgestaltung rechtswidrig.
13 Die Auflage Nr. 7 sei ebenfalls rechtswidrig. Es sei unbestritten, dass sich die Erlaubnisbehörde geeigneter
Personen oder Stellen zur Überwachung der Fahrschulen bedienen könne. Der Fahrschulinhaber oder
Seminarleiter könne jedoch nicht verpflichtet werden, direkt Kontakt mit den von der Erlaubnisbehörde
beauftragten Stellen aufzunehmen. Eine generelle Beauftragung des Treuhandvereins zur
Fahrschulüberwachung sei unzulässig. Nach Ansicht des Klägers sei der Treuhandverein keine geeignete
Stelle i.S. von § 33 FahrlG. Der Treuhandverein setze sich über Verwaltungsgerichtsurteile hinweg, die die für
die Überprüfungsmaßnahmen geforderten Stundensätze des Treuhandvereins beanstandet hätten. Nach
Ansicht des Klägers herrsche in Baden-Württemberg eine Verflechtung von „Staatsmacht und organisierten
Interessen“. Der private Verein DVR entwickle einen Leitfaden mit dazugehörigen Begleitheften ohne rechtliche
Grundlage. Das Land Baden-Württemberg, Mitglied im DVR, schreibe dieses Konzept den Fahrschulen
verbindlich vor. Der Landesverband baden-württembergischer Fahrlehrer, ebenfalls Mitglied im DVR, gründe mit
dem Ministerium Baden-Württemberg den Treuhandverein für Verkehrserziehung, der auf Anweisung des
Innenministeriums alle Fahrschulen im Land überwache. Das Innenministerium übermittle Auflagen zur
Überwachung von Fahrschulen an die zuständigen Verwaltungsbehörden und bediene sich dabei einer Vorgabe
des DVR. Die zuständigen Verwaltungsbehörden belasteten nun alle Seminarleiter mit vorgegebenen Auflagen,
u.a. damit, dass dem Treuhandverein die jeweiligen Seminartage zu melden seien. Der Treuhandverein
entscheide nun selbstständig, welche Seminare überwacht würden. Dies, obwohl der VGH Baden-Württemberg
festgestellt habe, dass die Verfahrensherrschaft uneingeschränkt bei der Verwaltungsbehörde bleiben müsse.
Der Fahrlehrerverband Baden-Württemberg gewinne als Mitglied des Treuhandvereins als einziger Verband
Einblick in alle Fahrschulen des Landes, auch in solche, die in Konkurrenzverbänden oder nicht organisiert
seien. Der Treuhandverein überwache strikt das vorgeschriebene DVR-Konzept. Abweichungen vom DVR-
Konzept würden beanstandet. Die Erlaubnisbehörden übernähmen die Vorschläge des Treuhandvereins
ungeprüft.
14 Von Klägerseite ist in der mündlichen Verhandlung im Wesentlichen das Folgende vorgetragen worden:
15 Der Kläger sei vom 01.04.2006 bis zum 30.04.2007 bei der Fahrschule K. in G. beschäftigt gewesen. Für die
Fahrschule J. in W. habe er tatsächlich nicht gearbeitet. Die Eintragung sei vorsorglich für den Fall
vorgenommen worden, dass er Herrn J. einmal vertreten müsse. In M. Fahrschule in L. habe er mehrere ASF-
Seminare im ersten Halbjahr 2006 abgehalten. Wann das genau gewesen sei, wisse er nicht mehr. Er denke,
dass er die Seminare im Frühsommer, in den Monaten April, Mai und Juni abgehalten habe. Seine
Fahrschulräume in D. habe er am 21.11.2005 aufgegeben. Sein Hauptarbeitsverhältnis habe er bei Herrn K.
gehabt. In M. Fahrschule sei er unentgeltlich tätig geworden. Er habe dort Seminare durchgeführt, um die
Voraussetzungen für die Teilnahme an einem Lehrgang des DVR zu schaffen, bei dem er die Berechtigung
erworben habe, bei einem Träger, z.B. der Fahrschule K. , Seminarleiter für die Durchführung von ASF- und
ASP-Seminaren auszubilden. Das DVR-Handbuch sei jedenfalls früher eine Loseblattsammlung gewesen. Er
denke, dass es sich jetzt dabei um ein nicht ergänzbares Buch handele. Im Zeitpunkt des Ergehens der
Verfügung und des Widerspruchsbescheides habe es außer dem DVR-Handbuch kein weiteres auf dem Markt
frei erwerbbares Handbuch gegeben (diese Angaben beruhen teilweise auf den Aussagen des anwesenden
Herrn K. ). Herr K. habe ab dem Jahr 2005 ein eigenes Schulungskonzept entwickelt. In der Erprobungsphase
habe das Lehrbuch von Herrn K. einigen Fahrlehrern zur Verfügung gestanden, damit es aufgrund praktischer
Erfahrungen habe verbessert werden können. Allgemein erwerbbar sei es mit der Anerkennung des Kurses
(sog. Mutterseminar, erste Ebene) durch die Regierung von Schwaben am 27.10.2006 geworden. Nur das
Konzept für das sogenannte Mutterseminar, bei dem die Seminarleiter für die Ausbildung von Seminarleitern
zur Durchführung von Seminaren mit den Fahrerlaubnisinhabern (dritte Ebene) ausgebildet würden, sei zu
genehmigen. Auf der zweiten Ebene (Ausbildung der Seminarleiter für die dritte Ebene) sei lediglich der Träger
zuzulassen. Das Innenministerium von Bayern verlange ein durchgehendes Konzept auf allen drei Ebenen,
dieses aber wohl ohne Rechtsgrundlage. Es könne nicht sein, dass die Behörde die Verwendung eines
Handbuches anordne, damit sie die Durchführung ihrer Überwachungsaufgaben erleichtere. Der Gesetzgeber
habe sich bewusst dafür entschieden, auf den Ebenen 2 (Ausbildung der Seminarleiter) und 3 (Ausbildung der
Fahrerlaubnisinhaber durch die Seminarleiter), die Durchführung eines bestimmten Konzepts vorzuschreiben.
Bezüglich der Auflage Nr. 7 sei zu sagen, dass alle Seminartermine der zuständigen Behörde mitzuteilen
seien. Es sei deren Aufgabe, den Treuhandverein zu informieren. Es sei tatsächlich so, dass dem
Treuhandverein die Überwachung der Seminare zur selbstständigen Erledigung übertragen sei. Es komme oft
vor, dass der Treuhandverein nicht nur die routinemäßigen Überprüfungen durchführe, die alle vier Jahre
stattzufinden hätten, sondern dass auch Überprüfungen zwischendurch vorgenommen würden. Die
Empfehlungen des Treuhandvereins würden von den Behörden kritiklos übernommen.
16 Der Kläger beantragt,
17
den Bescheid des Beklagten vom 23. Januar 2006 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des
Regierungspräsidiums Tübingen vom 01. Juni 2006 hinsichtlich der Auflagen Nr. 1, 2 und 7
aufzuheben.
18 Der Beklagte beantragt,
19
die Klage abzuweisen.
20 Zur Begründung trägt das Landratsamt Alb-Donau-Kreis vor, dem Kläger gehe es nicht um die Auflagen zur
Seminarerlaubnis. Es gehe ihm ausschließlich darum, dass das Landratsamt Alb-Donau-Kreis seine
Fahrschulerlaubnis widerrufen habe. Der Widerruf sei erfolgt, weil der Treuhandverein Baden-Württemberg
entsprechende Verstöße festgestellt habe. Der Kläger sei selbst im Vorstand eines konkurrierenden
Fahrlehrerverbandes tätig. Der Beklagte habe das Ermessen erkannt und ausgeübt. Man habe sich die
Überlegungen des Innenministeriums zu eigen gemacht, weil die Auflagen schlichtweg Sinn machten. Gerade
der vorliegende Fall zeige, dass die Auflagen Nr. 1 und 2 mehr als notwendig seien. Das Verfahren gegen den
Kläger wegen des Entzugs der Fahrschulerlaubnis habe gezeigt, dass es einem Seminarleiter nicht überlassen
werden könne, was und wie er ausbilde. Der Gesetzgeber müsse sich darauf verlassen können, dass die
Nachschulungskurse für auffällige Kraftfahrer einheitlich und dem Sinn der Vorschrift entsprechend
durchgeführt würden. Es könne nicht jeder Seminarleiter aufgrund seiner eigenen vermeintlichen Kompetenz
das gesamte Seminar nach eigenem Gutdünken durchführen. Eine Evaluierung der Kurse und eine eventuell
notwendige flächendeckende Anpassung der Lehrinhalte seien nicht mehr möglich, wenn man diese
letztendlich dem Seminarleiter überlasse. Es liege auf der Hand, dass Seminarleiter, die wie der Kläger nur
wenige Kurse veranstalteten, nicht alle Einzelheiten noch „aus dem Kopf heraus“ wissen könnten. Der DRV als
bundesweit anerkannte Organisation habe durch sein Handbuch ein geeignetes Medium geschaffen,
einheitliche Standards bei der Vermittlung von Lehrinhalten zu vermitteln. Diese Lehrinhalte seien evaluiert und
als geeignet anerkannt. Die Auflage bezüglich der Seminargebühr verletze den Kläger nicht in seinen Rechten.
Ihm sei dadurch nicht vorgegeben worden, wie viel er für das Seminar als Ganzes verlangen dürfe. Der Kläger
könne sich auch dann nicht aus der Verpflichtung der Auflage 1 lösen, wenn diese in der Verfügung vom
23.01.2006 aufgehoben werde, denn eine vergleichbare Auflage enthalte bereits die Erlaubnisurkunde vom
29.07.2003.
21 Auch die Auflage 7 sei nicht rechtswidrig. Der Beklagte dürfe sich bei der Überwachung der Seminare des
Treuhandvereins Baden-Württemberg bedienen. Die Verpflichtung, Seminartage direkt dem Treuhandverein
Baden-Württemberg zu melden, sei aus verfahrensökonomischen Gründen sinnvoll und nicht zu beanstanden.
Der Umweg über die Behörde mache keinen Sinn, zumal der Behörde aufgrund der Auflage 6 bereits bekannt
sei, wann ein Seminar beginnen solle. Es sei selbstverständlich, dass ausschließlich die Erlaubnisbehörde
aufgrund der Mitteilungen des Treuhandvereins über die notwendigen Maßnahmen entscheide.
22 Der Vertreter des Beklagten hat in der mündlichen Verhandlung im Wesentlichen das Folgende vorgetragen: Im
Fahrlehrerschein des Klägers sei eingetragen, dass der Kläger seit dem 02.12.2005 bei der Fahrschule J. in W.
und seit dem 23.02.2006 bei M. Fahrschule in L. beschäftigt sei. In M. Fahrschule (Inhaber Herr S. ) habe der
Kläger jedenfalls im Oktober 2006 ein Seminar abgehalten. Er (der Vertreter des Beklagten) trage
Beschäftigungsverhältnisse in den Fahrlehrerschein erst ein, wenn ein entsprechender Arbeitsvertrag oder eine
Bestätigung der Fahrschule vorliege. Es sei notwendig, die Verwendung eines Handbuchs und entsprechend
des Schülerbegleithefts anzuordnen. Andernfalls bestehe die Gefahr, dass die Nachschulungsseminare nicht
mehr vergleichbar seien und jeder Seminarleiter sein eigenes Konzept entwickle. Die Anordnung, das aktuelle
Handbuch zu verwenden, diene auch der Weiterbildung der Seminarleiter. Für die Weiterbildung reiche es nicht
aus, wenn der Seminarleiter alle vier Jahre an den Pflichtfortbildungen teilnehme. Vorschriften und
wissenschaftliche Erkenntnisse änderten sich laufend und würden durch das aktuelle Handbuch auch zwischen
den Pflichtfortbildungen vermittelt. Er könne sich nicht vorstellen, wie die Überwachung der Seminare
durchgeführt werden könne, wenn kein Handbuch verwendet werde und quasi jeder machen könne was er
wolle. Bezüglich der Auflage Nr. 7 liege kein Ermessensfehler vor. Der Kläger habe sich nicht dagegen
gewendet, durch den Treuhandverein überwacht zu werden. Es sei ihm nur darum gegangen, keine Mitteilungen
direkt an den Treuhandverein vornehmen zu müssen.
23 Der Kammer haben die Akten des Beklagten bezüglich der Seminarerlaubnis des Klägers und die
Widerspruchsakte des Klägers vorgelegen. Die Kammer hat die Gerichtsakten wegen der Entziehung der
Fahrschulerlaubnis des Klägers und die darin befindlichen Behördenakten zur Fahrschulerlaubnis beigezogen.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird darauf sowie auf die Gerichtsakte aus dem vorliegenden Klageverfahren
verwiesen.
Entscheidungsgründe
24 Die Klage ist hinsichtlich des Begehrens des Klägers auf Aufhebung aller angegriffenen Auflagen zulässig.
Dem Kläger fehlt nicht das Rechtschutzbedürfnis für eine Anfechtung der Auflage Nr. 1. Zwar enthielt auch die
Erlaubnis des Klägers vom 29.07.2003 Auflagen über die Verwendung eines Handbuchs (Auflage Nr. 1 vom
29.07.2003). Die Auflage Nr. 1 aus dem Bescheid vom 23.01.2006 geht aber über die „alte“ Auflage Nr. 1
hinaus, so dass der Kläger mit der Aufhebung dieser Auflage einen Vorteil erfährt, auch wenn die „alte“ Auflage
dann wiederauflebt.
25 Die Klage ist teilweise begründet. Die Auflagen Nr. 1 und 2 aus der Verfügung vom 23.01.2006 sind
rechtswidrig (1.). Die Auflage Nr. 7 ist nicht zu beanstanden (2.).
1.
26 Rechtgrundlage für den Erlass nachträglicher Auflagen ist § 31 Abs. 1 Satz 2 Fahrlehrergesetz (FahrlG).
Danach kann die Erlaubnisbehörde nachträglich Auflagen zur Seminarerlaubnis anordnen, soweit dies
erforderlich ist, um die Einhaltung der Anforderungen der Aufbauseminare und deren ordnungsgemäße
Durchführung sicherzustellen. Die angefochtenen Auflagen Nr.1 und 2 erfüllen die Voraussetzungen nicht.
27 Dem Fahrlehrergesetz und der Durchführungsverordnung zum Fahrerlehrergesetz (DV-FahrlG) lässt sich nichts
dafür entnehmen, dass den Seminarleitern bei der Durchführung von Seminaren vorgeschrieben werden könnte,
die Seminare nach der Methode, den Handbüchern und den Teilnehmerbegleitheften eines bestimmten
Veranstalters von Einführungsseminaren für Seminarleiter von Lehrgängen nach §§ 2a, 2 b bzw. § 4 Abs. 8
StVG durchzuführen.
28 Der Gesetzgeber hat in keiner gesetzlichen Bestimmung eine Ermächtigungsgrundlage dafür geschaffen, den
Seminarleitern die Verwendung eines bestimmten Handbuchs für die Durchführung der Seminare
vorzuschreiben. Er hat in § 6 Abs. 1 Nr. 1 Buchstabe n StVG eine Ermächtigungsgrundlage für den Erlass
einer Rechtsverordnung geschaffen, die Anforderungen an den Inhalt und die Dauer von Aufbauseminaren
regelt. Der Verordnungsgeber hat davon durch den Erlass der §§ 35, 36 und 42 Fahrerlaubnisverordnung (FeV)
Gebrauch gemacht. Darin werden inhaltliche Anforderungen an die Seminare aufgestellt. Auch darin gibt es
keine Vorschriften über die Verwendung von Handbüchern über die Gestaltung der Aufbauseminare oder die
Verwendung von Begleitheften für die Seminarteilnehmer oder die Verwendung des Materials eines bestimmten
Verlags.
29 § 31 Abs. 2 FahrlG regelt für die Erteilung der Seminarerlaubnis nur die Qualifikation des Seminarleiters.
Zulassungspflichtig ist nur der Seminarleiter selbst. Erfüllt er die Voraussetzungen, darf er die Seminare
selbstständig veranstalten. Bei der Veranstaltung von Aufbauseminaren ist er inhaltlich nur durch die Vorgaben
der §§ 35, 36 und 42 FeV gebunden.
30 Auch der Veranstalter der Einweisungslehrgänge für die Bewerber um eine Seminarerlaubnis bedarf nur einer
persönlichen Zulassung nach § 31 Abs. 2 Satz 4 FahrlG. Diese Vorschrift spricht nur vom Träger des Kurses.
Seine Lehrmethode selbst ist nicht zulassungspflichtig (vgl. Eckhardt, Fahrlehrergesetz, 6. Auflage 1999, § 13
DV-FahrlG, Rdnr. 2).
31 § 13 Abs. 1 Satz 2 DV-FahrlG schreibt für die Einweisungslehrgänge nur vor, dass diese die in der
Fahrerlaubnis-Verordnung vorgeschriebene Gestaltung der Seminare im Wesentlichen zum Inhalt haben
müssen.
32 Da die Vorschriften über die Aufbauseminare selbst keine Grundlage für das Vorschreiben eines bestimmten
Unterrichtsmaterials enthalten ist davon auszugehen, dass dies der Gesetz- und Verordnungsgeber bewusst
nicht wollte. Wäre dies seine Absicht gewesen hätte es nahegelegen dies zu regeln, zumal da die Vorschriften
über die Seminare auf Vorarbeiten des Deutschen Verkehrssicherheitsrates (vgl. Hentschel,
Straßenverkehrsrecht, 37. Auflage, 2003, § 35 FeV, Rdnr. 1), dessen Handbücher und Begleithefte der Kläger
verwenden soll, zurückgehen. Die Ermächtigungsgrundlage für den Erlass von Auflagen, zumal zum Erlass
nachträglicher Auflagen, in § 31 Abs. 1 Satz 2 FahrlG hat nicht den Zweck, das durch Auflagen in einem
Bundesland flächendeckend zu Regeln, was der Gesetz- und Verordnungsgeber generell hätte selbst regeln
können (vgl. Eckhardt a.a.O., § 14 Rdnr. 9).
33 Zudem spricht auch die Einschränkung des Erlasses nachträglicher Auflagen auf den Zweck, die Einhaltung
der Anforderungen an Aufbauseminare und deren ordnungsgemäße Durchführung sicherzustellen, dafür, dass
sich die Ermächtigungsgrundlage auf die Fälle beschränkt, in denen im Einzelfall festgestellte Mängel ein
Einschreiten der Erlaubnisbehörde gegenüber dem Inhaber der Seminarerlaubnis erforderlich machen. Damit
wurden die Auflagen im Fall des Klägers aber nicht begründet.
34 Die Auflagen 1 und 2 können auch nicht damit gerechtfertigt werden, dass sie notwendig sind, um die
Fortbildung des Inhabers der Seminarerlaubnis sicherzustellen. Die Pflicht zur Teilnahme der
Seminarerlaubnisinhaber an Fortbildungsseminaren ist in § 33 a Abs. 2 FahrlG geregelt. Weitere Vorschriften
dazu hielt der Gesetzgeber für nicht erforderlich. Darüber hinaus ist es selbstverständlich, dass sich der
Inhaber der Seminarerlaubnis selbst auf dem Laufenden hält. Über die abschießenden Regelungen des
Gesetzgebers hinaus gibt es keine Rechtfertigung dafür, generell durch Auflagen eine bestimmte Art und
Weise der Fortbildung und zudem noch durch ein bestimmtes Handbuch vorzuschreiben.
35 Eine rechtliche Bindung der Seminarleiter an die Handbücher des DVR, wovon dieser in seiner Schrift mit dem
Titel „Aufbauseminare in Fahrschulen (ASF/ASP) und ihre Überwachung in Baden-Württemberg - Hinweise für
Verwaltungsbehörden, Seminarleiter, Sachverständige und Lehrgangsleiter - 2. Auflage 2005 in der Anmerkung
zu 14 DV-FahrlG ausgeht, ist aus den obigen Gründen nicht erkennbar. Es dürfte zwar den Erlaubnisbehörden
die Überwachung der Seminarerlaubnisinhaber erheblich erleichtern, wenn die Einweisungslehrgänge, die
Ausbildung der Prüfer des Treuhandvereins und der Unterricht im Aufbauseminar strikt nach den Handbüchern
des DVR erfolgte. Dies rechtfertigt aber nicht den Erlass der vom Kläger angegriffenen Auflagen Nr. 1 und 2.
Der Inhaber der Seminarerlaubnis ist vor allem verpflichtet, die Ziele, die ihm die Fahrerlaubnis-Verordnung für
die Aufbauseminare vorschreibt, zu erreichen. Für die Erreichung dieser Ziele steht ihm aber ein gewisser
Gestaltungsspielraum zu, der ihm verbleiben muss. Letztendlich bestünde auch die Gefahr einer
Monopolisierung, die eine Fortentwicklung der Seminare und den Wettbewerb anderer Veranstalter als des DVR
unzulässig behindern könnte.
2.
36 Die Auflage Nr. 7 wurde rechtmäßig erteilt.
37 Der Beklagte war für den Erlass der Auflage örtlich zuständig. Die örtliche Zuständigkeit ist in § 32 Abs. 2
FahrlG geregelt. Sie folgt hier aus Abs. 2 Nr. 1 Halbsatz 2. Danach geht die die Zuständigkeit von der
Erlaubnisbehörde des Wohnortes auf die Behörde des Beschäftigungsortes über, sobald der Erlaubnisinhaber
seine Tätigkeit als Fahrlehrer aufnimmt. Der Beklagte kann sich für seine örtliche Zuständigkeit zwar nicht
mehr auf den Sitz der Fahrschule des Klägers in D. berufen, da der Kläger seine eigene Fahrschule nach der
Entziehung der Fahrschulerlaubnis durch den Beklagten mit Bescheid vom 21.11.2004 zeitgleich aufgab. Die
örtliche Zuständigkeit des Beklagten folgt hier aber daraus, dass der Kläger in seinem Fahrlehrerschein seit
dem 02.12.2005 als Fahrlehrer bei der Fahrschule J. in W. eingetragen ist. Diese Fahrschule liegt im
Zuständigkeitsbereich des Beklagten. Der Kläger hat hierzu zwar vorgetragen, dass die Eintragung nur
vorsorglich für den Fall erfolgt sei, dass er Herrn J. vertreten müsse. Der Kläger muss sich aber an seiner
Eintragung festhalten lassen. Der Vertreter des Beklagten hat in der mündlichen Verhandlung vorgetragen,
dass er die Eintragung im Fahrlehrerschein nur vornehme, wenn ein Arbeitsvertrag oder eine Bestätigung der
Fahrschule vorliege, an der der Fahrlehrer beschäftigt sei. Die Überwachungsaufgaben der Erlaubnisbehörde
würden unzumutbar erschwert, wenn sie darüber hinaus überprüfen müsste, ob der Arbeitsvertrag tatsächlich
durchgeführt wird. Zudem war der Kläger nach seinem Vortrag vor dem Erlass des Widerspruchsbescheides
bei M. Fahrschule (Inhaber Herr S. ) im Zuständigkeitsbereich des Beklagten tatsächlich als
Fahrlehrer/Seminarleiter tätig.
38 Die Auflage Nr. 7 genügt den Anforderungen des § 31 Abs. 1 Satz 2 FahrlG. Nach § 33 Abs. 1 Satz 2 FahrlG
kann sich die Erlaubnisbehörde zur Überwachung unter anderem der Fahrlehrer geeigneter Stellen bedienen.
Nach der Rechtsprechung des VGH Baden-Württemberg zur Überwachung der Fahrschulen, der sich die
Kammer anschließt (Urteil vom 23.07.1985 – 10 S 2118/84, GewArch 1986, 101), ist der Treuhandverein für
Verkehrserziehung und Verkehrssicherheit e.V. (im Folgenden: Treuhandverein), solange er fachkundige Prüfer
bereitstellt, eine geeignete Stelle im Sinne dieser Vorschrift. Die Kammer hat keine Zweifel daran, dass die
Prüfer des Treuhandvereins grundsätzlich für diese Tätigkeiten geeignet sind. Bei ihnen handelt es sich um
aktive Fahrlehrer und Seminaranbieter, die für diese Aufgabe vom Deutschen Verkehrssicherheitsrat in einem
zehntägigen Einweisungslehrgang geschult wurden (vgl. www.treuhandverein.de/sachverständige.htm).
39 Nach der Rechtsprechung des VGH Baden-Württemberg (Urteil vom 23.07.1985 a.a.O.) ist die
Verwaltungspraxis im Land Baden-Württemberg, nach welcher die routinemäßige Überprüfung der Fahrschulen
im Auftrag der Erlaubnisbehörde grundsätzlich durch den Treuhandverein durchgeführt wird, nicht zu
beanstanden. Dies hängt von der Beachtung der folgenden Einschränkungen ab: Zum einen hat die
Erlaubnisbehörde in eigener Verantwortung zu beurteilen und entscheiden, welche Maßnahmen auf Grund der
Prüfberichte gegenüber den Fahrschulen zu veranlassen sind. Dabei ist es dem Treuhandverein unbenommen,
aufgrund seiner eignen Sachkunde Vorschläge zu machen. Zum anderen muss gewährleistet sein, dass die
Erlaubnisbehörde bei beachtlichen Einwänden des Inhabers der Fahrschule gegen eine Überprüfung durch den
Treuhandverein nach Ermessen darüber bestimmt, ob sie von der Möglichkeit Gebrauch macht, die Kontrolle
durch eigenes Personal oder durch andere geeignete Personen oder Stellen im Sinne des § 33 Abs. 1 Satz 2
FahrlG durchzuführen.
40 Für die Kammer ist kein Grund erkennbar, bei der Überwachung der Durchführung von Aufbauseminaren
abweichend zu verfahren. Nach dem Vortrag des Beklagten ist davon auszugehen, dass die Aufgabe der
Überwachung der Inhaber von Seminarerlaubnissen dem Treuhandverein zwar durch Übersendung einer Liste
der Seminarerlaubnisinhaber generell, aber nicht zur selbstständigen Erledigung übertragen wurde.
41 Beachtliche Einwendungen gegen die Überwachung der von ihm in Baden-Württemberg durchgeführten
Seminare – weiter reicht die Auflage des Beklagten nicht – durch den Treuhandverein hat der Kläger bis zu
dem für die vorliegende Anfechtungsklage maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides
nicht vorgebracht. Die Einwände des Klägers gingen nur dahin, dass er sich dagegen wandte, direkt mit dem
Treuhandverein in Kontakt treten und diesem die weiteren Termine für die Durchführung der Seminare direkt
mitteilen zu müssen. Gegen die eigentlichen Überprüfungsmaßnahmen durch den Treuhandverein wandte sich
der Kläger bis zum Erlass des Widerspruchsbescheides nicht.
42 Durch die Verpflichtung, den Treuhandverein selbst über die weiteren Seminartermine zu unterrichten, wird der
Kläger auch nicht unverhältnismäßig belastet. Anders als dies bei den Auflagen Nr. 1 und 2 der Fall sein mag,
dient diese Auflage auch nur der Erleichterung des Verfahrens und nicht der Erleichterung der inhaltlichen
Kontrolle, die einen stärkeren Bezug zur Berufsfreiheit des Klägers hätte. Zudem ist der Kläger ohnehin
verpflichtet, die Seminartermine mitzuteilen. Die Mitteilung an den Treuhandverein stellt damit keine
zusätzliche Belastung für den Kläger dar.
43 Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 VwGO. Das Gericht macht von der Möglichkeit, die
Entscheidung nach § 167 Abs. 2 VwGO wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar zu erklären, keinen
Gebrauch.
44 Die Berufung ist nach § 124 a Abs. 1 Satz 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung
zuzulassen. Die Rechtssache hat wegen der Frage, ob die Erlaubnisbehörde die Verwendung bestimmter
Handbücher und Begleithefte sowie die Information des Treuhandvereins über die Seminartermine durch den
Inhaber der Seminarerlaubnis selbst vorschreiben kann, grundsätzliche Bedeutung. Die Kammer geht davon
aus, dass alle Inhaber einer Seminarerlaubnis in Baden-Württemberg aufgrund des Erlasses des
Innenministeriums Baden-Württemberg vom 11.10.2006 davon betroffen sind und der vorliegende Fall eine
Bedeutung hat, die über den entschiedenen Einzelfall hinausgeht.