Urteil des VG Sigmaringen vom 19.09.2007, 1 K 939/06

Entschieden
19.09.2007
Schlagworte
Auflage, Kläger, örtliche zuständigkeit, Baden, Württemberg, Geeignete stelle, Land baden, Fahrschule, Durchführung, Fahrlehrer
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VG Sigmaringen Urteil vom 19.9.2007, 1 K 939/06

Tenor

Der Bescheid des Beklagten vom 23.01.2006 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidiums Tübingen vom 01.06.2006 wird hinsichtlich der Auflagen Nr. 1 und Nr. 2 aufgehoben.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens tragen die Beteiligten jeweils zur Hälfte.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

1Der Kläger wendet sich gegen geänderte Auflagen zur Seminarerlaubnis nach § 31 Fahrlehrergesetz.

2Der Kläger erhielt vom Landratsamt Alb-Donau-Kreis mit Datum vom 29.07.2003 die Erlaubnis zur Durchführung von Aufbauseminaren i.S. von § 2 b Abs. 2 Satz 1 Straßenverkehrsgesetz (StVG). Die Erlaubnis wurde mit Auflagen erteilt.

3Mit Schreiben vom 11.10.2006 teilte das Innenministerium Baden-Württemberg den nachgeordneten Behörden mit, der Auflagenkatalog zu § 31 FahrlG sei geändert worden. Es werde empfohlen, neue Seminarerlaubnisse nur noch mit dem geänderten Auflagenkatalog zu erteilen. Bei bestehenden Seminarerlaubnissen könnten die neuen Auflagen nachträglich angeordnet werden.

4Mit Bescheid vom 23.01.2006 hob das Landratsamt Alb-Donau-Kreis alle bisher im Zusammenhang mit der früheren Erteilung der Seminarerlaubnis angeordneten Auflagen auf (Ziffer 2 der Verfügung) und ordnete neue Auflagen an.

5Die vom Kläger beanstandeten Auflagen haben den folgenden Wortlaut:

6„1. Der Seminarleiter hat die Aufbauseminare nach dem Seminarprogramm des DVR „Aufbauseminar für Fahranfänger im Rahmen der Fahrerlaubnis auf Probe - ASF“ bzw. „Aufbauseminar für Punkteauffällige mit Eintragungen im Verkehrszentralregister - AST“ durchzuführen. Dabei hat er das Seminarleiterhandbuch in der aktuellen Version zu benutzen.

72. Jedem Teilnehmer an einem Aufbauseminar ist zu Beginn des Seminars ein Exemplar des Teilnehmerbegleitheftes in der aktuellen Fassung auszuhändigen. Das Teilnehmerbegleitheft ist im Seminar zu verwenden. Die Kosten für das Teilnehmerbegleitheft müssen in der Seminargebühr enthalten sein.

87. Nach der ersten Sitzung hat der Seminarleiter der Geschäftsstelle des Treuhandvereins die Termine für die zweite, dritte und vierte Sitzung des Aufbauseminars unverzüglich schriftlich, möglichst per Fax, mitzuteilen. Werden Sitzungstermine verlegt, ist die Verlegung ebenfalls unverzüglich der Geschäftsstelle des Treuhandvereins mitzuteilen. Die Verpflichtung nach Satz 1 entfällt, wenn die Erlaubnisbehörde den Überwachungsturnus auf vier Jahre festgelegt hat. In diesem Fall müssen die Mitteilungen nach Satz 1 erst wieder erfolgen, wenn die 4-Jahres-Frist abgelaufen ist“.

9Der Kläger legte am 17.02.2006 Widerspruch ein. Zur Begründung trug er vor, die Auflagen Nrn 1, 2 und 7 seien ermessensfehlerhaft. Das Vorschreiben eines Handbuches (Auflage Nr. 1) eines bestimmten Verlegers sei keine geeignete Auflage, die durch das Gesetz gedeckt sei. Sie sei außerdem verfassungswidrig. Sie diene allenfalls dazu, dem Fahrlehrer jegliche pädagogische Freiheit zu nehmen und den Absatz des Handbuches zu fördern. Unabhängig davon handele es sich um ein sehr gutes Konzept, das für die Schulung der Seminarleiter (als Muster, wie Aufbauseminare durchgeführt werden könnten) sehr geeignet sei. Es mache zwar Sinn, den Seminarteilnehmern ein Begleitheft (Auflage Nr. 2) auszuhändigen, dem Gesetz lasse sich dies jedoch nicht entnehmen. Es sei deshalb nicht zulässig, ein bestimmtes Begleitheft vorzuschreiben. Ebenso wenig sei es zulässig, dass die Verwaltungsbehörde vorschreibe, die Kosten der Teilnehmerbegleithefte müssten in der

Seminargebühr enthalten sein. § 19 FahrlG sollte der Behörde bekannt sein. Der Fahrschulinhaber bilde seine Entgelte frei und selbstständig in eigener Verantwortung. Was die Meldung an den Treuhandverein (Auflage Nr. 7) angehe, verkenne die Verwaltungsbehörde offensichtlich, dass sie einzig und allein Ansprechpartner des Fahrschulinhabers und des Seminarleiters sei. Wenn sie sich externer Personen oder Stellen für die Überwachung bediene, so sei das rechtlich nicht zu beanstanden, sofern diese nicht befangen seien. Der Fahrschulinhaber oder Seminarleiter habe jedoch mit dem Treuhandverein oder den zur Überwachung eingesetzten Personen nichts zu schaffen. Er müsse lediglich die Überwachung ermöglichen. Die Behörde dürfe die Überwachung dem Treuhandverein nicht zur selbstständigen Erledigung übertragen, auch wenn dies ihr die Arbeit erleichtere. Die Verfahrensherrschaft bleibe bei der Verwaltungsbehörde. Die Auflage könne beinhalten, dass die Seminartage der Behörde mitgeteilt würden, damit sie ihrer Pflicht, die Fahrschulen und Aufbauseminare regelmäßig zu überwachen, nachkommen könne. Der Treuhandverein sei keine Verwaltungsbehörde. Wenn eine Verwaltungsbehörde den Treuhandverein mit der Überprüfung beauftragen wolle, müsse sie in jedem Einzelfall selbst den Auftrag erteilen und den Seminarteil benennen, der überwacht werde solle.

10Das Regierungspräsidium Tübingen wies den Widerspruch des Klägers mit Bescheid vom 01.06.2006 zurück. Zur Begründung führte das Regierungspräsidium aus, nach § 31 Abs. 1 Satz 3 FahrlG könnten nachträglich Auflagen angeordnet werden. Die Durchführung von Aufbauseminaren sei eine pädagogisch besonders wichtige und anspruchsvolle Aufgabe. Deshalb sei die Wahrnehmung dieser Aufgabe von der Erfüllung besonders qualifizierter Voraussetzungen abhängig. Den Erlaubnisbehörden müsse es möglich sein, die Erfüllung der Erteilungsvoraussetzungen oder die Einhaltung der Anforderungen an die Aufbauseminare durch die Anordnung von Auflagen sicherzustellen. Die nachträglich angeordneten Auflagen erfolgten aufgrund einer Empfehlung des Innenministeriums Baden-Württemberg. Die Verwendung des vorgeschriebenen Handbuchs solle eine einheitliche Wissensvermittlung bei allen Seminarteilnehmern gewährleisten. Bei den Programmen des deutschen Verkehrssicherheitsrates (DRV) handele es sich um die einzigen, die auf wissenschaftlicher Grundlage erstellt und langjährig erprobt seien. Es sei das vorrangige Ziel, möglichst allen Seminarleitern ein auf wissenschaftlicher Grundlage erarbeitetes Programm zur Verfügung zu stellen. Zwar habe ein Fahrlehrer bei der Ausbildung von Fahrschülern eine gewisse pädagogische Freiheit. Diese sei jedoch nicht unbegrenzt. Sie finde ihre Grenzen in den fahrlehrerrechtlichen Vorschriften über eine sachgerechte Ausbildung. Auch bei Anwendung des Handbuchs sei die pädagogische Freiheit im notwendigen Umfang gewährleistet. Die Auflage, jedem Teilnehmer am Aufbauseminar ein Exemplar des Teilnehmerbegleitheftes auszuhändigen, sei ebenfalls nicht zu beanstanden. Ohne die darin enthaltenen Unterlagen könne ein Seminar nicht ordnungsgemäß durchgeführt werden. § 19 FahrlG sei nicht verletzt. Der Fahrlehrer könne die Kosten des Begleitheftes bei der Kalkulation des Pauschalpreises berücksichtigen. Es sei auch nicht zu beanstanden, wenn die Erlaubnisbehörde die Auflage erteile, dass der Seminarleiter dem Treuhandverein die Termine für die weiteren Sitzungen mitzuteilen habe. Das Landratsamt könne sich gemäß § 33 FahrlG bei der Überwachung geeigneter Personen oder Stellen bedienen. Mit der Verpflichtung, dem Treuhandverein die Termine zu benennen, habe das Landratsamt seine hoheitlichen Aufgaben nicht auf den Treuhandverein übertragen. Die Verfahrenshoheit liege nach wie vor bei der Behörde. Der Widerspruchsbescheid wurde dem Kläger am 02.06.2006 zugestellt.

11Der Kläger hat am 30.06.2006 Klage beim Verwaltungsgericht Sigmaringen erhoben.

12Zur Begründung trägt der Bevollmächtigte des Klägers vor, die isolierte Aufhebung der Auflagen Nrn. 1, 2 und 7 sei zulässig. Der Kläger werde durch die Auflage 1 auch im Verhältnis zur ähnlichen Auflage im Bescheid vom 20.10.2003 belastet. Jedenfalls die Verpflichtung, jeweils die neueste Auflage des Seminarleiterhandbuchs zu kaufen, sei neu. Dem Erlass dieser Auflagen lägen gravierende Ermessensfehler zugrunde. Der Beklagte habe kein Ermessen ausgeübt. Er habe schlicht den Auflagenkatalog des Innenministeriums umgesetzt. Der zustehende Ermessensspielraum sei auch falsch gebraucht worden. Auflagen dürften nur dann erteilt werden, wenn dies erforderlich sei, das Vorliegen der Erteilungsvoraussetzungen für die Seminarerlaubnis sicherzustellen. Eine Standardisierung der Seminardurchführung werde in § 2 b StVG und § 35 VwVfG nicht gefordert. Hätte der Gesetzgeber eine einheitliche Wissensvermittlung gewollt, hätte er dies in den Vorschriften zur Ausbildung der Seminarleiter geregelt. Der Gesetzgeber habe die Materie bewusst ungeregelt gelassen, um die pädagogische Freiheit der Seminarleiter nicht allzu sehr einzuschränken. Eine standardisierte Vorgehensweise könne nicht zum Erfolg führen, da auf die unterschiedlichen Charaktere der Seminarteilnehmer einzugehen sei. Eine Auflage, die ein bestimmtes Programm eines bestimmten Anbieters vorschreibe und damit alle anderen ausschließe, sei eine unzulässige Einschränkung der Berufsausübung. Der Kläger habe ein eigenes Unterrichtskonzept. Der Ausschluss anderer Programme sei auch dann nicht zulässig, wenn die

Erlaubnisbehörde über keine Experten verfüge, die die Erfüllung der gesetzlichen Anforderungen selbst beurteilen könnten. Nach der Begründung des Beklagten sollten die Seminaranbieter, der Treuhandverein und auch die Erlaubnisbehörde entlastet werden. Es gehe in erster Linie darum, die Überwachung der Seminare durch den Treuhandverein zu erleichtern. Dies sei eine sachfremde Erwägung. Sie greife unzulässig in die Berufsausübungsfreiheit des Klägers ein. Die Vorschriften über die Durchführung der Seminare enthielten keine Ermächtigungsnorm, die es der Verwaltung erlaube, die strikte Einhaltung eines bestimmten Programms vorzuschreiben. In Baden-Württemberg würden die Seminare strikt am Konzept des DVR überwacht, „wohl um möglichst viel Gebühren in die Kassen des Treuhandvereins und des DVR zu spülen“. In Bayern hätten die Fahrlehrer mehr pädagogischen Freiraum. Der Beklagte bediene sich des Konzepts eines privaten Vereins. Dieser habe bereits im Oktober 2005 behauptet, dass die Seminarleiter verpflichtet seien, Aufbauseminare anhand der Programmkonzeption des DVR durchzuführen. Dies sei ein Indiz dafür, dass es dem DVR in erster Linie um den Absatz seines Handbuchs gehe. Der Beklagte müsse prüfen, ob der betreffende Seminarleiter nicht ein eigenes taugliches Programmkonzept habe. Es gebe keine Rechtsgrundlage, bestimmte Begleithefte für die Seminarteilnehmer vorzuschreiben. Der Seminarleiter könne auch eigene Arbeitsblätter einsetzen. Der Kläger verwende das dem DVR gleichgestellte Konzept der SRK-Seminare. Die SRK-Seminare seien durch die Regierung von Schwaben anerkannt worden. Die Entscheidung des Beklagten lasse jede Abwägung vermissen. Der Kostenregelung des § 19 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 FahrlG sei nicht zwingend zu entnehmen, dass Lernmittel in der Pauschale erhalten sein müssten. Deshalb sei auch die Auflage hinsichtlich der Preisgestaltung rechtswidrig.

13Die Auflage Nr. 7 sei ebenfalls rechtswidrig. Es sei unbestritten, dass sich die Erlaubnisbehörde geeigneter Personen oder Stellen zur Überwachung der Fahrschulen bedienen könne. Der Fahrschulinhaber oder Seminarleiter könne jedoch nicht verpflichtet werden, direkt Kontakt mit den von der Erlaubnisbehörde beauftragten Stellen aufzunehmen. Eine generelle Beauftragung des Treuhandvereins zur Fahrschulüberwachung sei unzulässig. Nach Ansicht des Klägers sei der Treuhandverein keine geeignete Stelle i.S. von § 33 FahrlG. Der Treuhandverein setze sich über Verwaltungsgerichtsurteile hinweg, die die für die Überprüfungsmaßnahmen geforderten Stundensätze des Treuhandvereins beanstandet hätten. Nach Ansicht des Klägers herrsche in Baden-Württemberg eine Verflechtung von „Staatsmacht und organisierten Interessen“. Der private Verein DVR entwickle einen Leitfaden mit dazugehörigen Begleitheften ohne rechtliche Grundlage. Das Land Baden-Württemberg, Mitglied im DVR, schreibe dieses Konzept den Fahrschulen verbindlich vor. Der Landesverband baden-württembergischer Fahrlehrer, ebenfalls Mitglied im DVR, gründe mit dem Ministerium Baden-Württemberg den Treuhandverein für Verkehrserziehung, der auf Anweisung des Innenministeriums alle Fahrschulen im Land überwache. Das Innenministerium übermittle Auflagen zur Überwachung von Fahrschulen an die zuständigen Verwaltungsbehörden und bediene sich dabei einer Vorgabe des DVR. Die zuständigen Verwaltungsbehörden belasteten nun alle Seminarleiter mit vorgegebenen Auflagen, u.a. damit, dass dem Treuhandverein die jeweiligen Seminartage zu melden seien. Der Treuhandverein entscheide nun selbstständig, welche Seminare überwacht würden. Dies, obwohl der VGH Baden-Württemberg festgestellt habe, dass die Verfahrensherrschaft uneingeschränkt bei der Verwaltungsbehörde bleiben müsse. Der Fahrlehrerverband Baden-Württemberg gewinne als Mitglied des Treuhandvereins als einziger Verband Einblick in alle Fahrschulen des Landes, auch in solche, die in Konkurrenzverbänden oder nicht organisiert seien. Der Treuhandverein überwache strikt das vorgeschriebene DVR-Konzept. Abweichungen vom DVR- Konzept würden beanstandet. Die Erlaubnisbehörden übernähmen die Vorschläge des Treuhandvereins ungeprüft.

14Von Klägerseite ist in der mündlichen Verhandlung im Wesentlichen das Folgende vorgetragen worden:

15Der Kläger sei vom 01.04.2006 bis zum 30.04.2007 bei der Fahrschule K. in G. beschäftigt gewesen. Für die Fahrschule J. in W. habe er tatsächlich nicht gearbeitet. Die Eintragung sei vorsorglich für den Fall vorgenommen worden, dass er Herrn J. einmal vertreten müsse. In M. Fahrschule in L. habe er mehrere ASF- Seminare im ersten Halbjahr 2006 abgehalten. Wann das genau gewesen sei, wisse er nicht mehr. Er denke, dass er die Seminare im Frühsommer, in den Monaten April, Mai und Juni abgehalten habe. Seine Fahrschulräume in D. habe er am 21.11.2005 aufgegeben. Sein Hauptarbeitsverhältnis habe er bei Herrn K. gehabt. In M. Fahrschule sei er unentgeltlich tätig geworden. Er habe dort Seminare durchgeführt, um die Voraussetzungen für die Teilnahme an einem Lehrgang des DVR zu schaffen, bei dem er die Berechtigung erworben habe, bei einem Träger, z.B. der Fahrschule K. , Seminarleiter für die Durchführung von ASF- und ASP-Seminaren auszubilden. Das DVR-Handbuch sei jedenfalls früher eine Loseblattsammlung gewesen. Er denke, dass es sich jetzt dabei um ein nicht ergänzbares Buch handele. Im Zeitpunkt des Ergehens der

Verfügung und des Widerspruchsbescheides habe es außer dem DVR-Handbuch kein weiteres auf dem Markt frei erwerbbares Handbuch gegeben (diese Angaben beruhen teilweise auf den Aussagen des anwesenden Herrn K. ). Herr K. habe ab dem Jahr 2005 ein eigenes Schulungskonzept entwickelt. In der Erprobungsphase habe das Lehrbuch von Herrn K. einigen Fahrlehrern zur Verfügung gestanden, damit es aufgrund praktischer Erfahrungen habe verbessert werden können. Allgemein erwerbbar sei es mit der Anerkennung des Kurses (sog. Mutterseminar, erste Ebene) durch die Regierung von Schwaben am 27.10.2006 geworden. Nur das Konzept für das sogenannte Mutterseminar, bei dem die Seminarleiter für die Ausbildung von Seminarleitern zur Durchführung von Seminaren mit den Fahrerlaubnisinhabern (dritte Ebene) ausgebildet würden, sei zu genehmigen. Auf der zweiten Ebene (Ausbildung der Seminarleiter für die dritte Ebene) sei lediglich der Träger zuzulassen. Das Innenministerium von Bayern verlange ein durchgehendes Konzept auf allen drei Ebenen, dieses aber wohl ohne Rechtsgrundlage. Es könne nicht sein, dass die Behörde die Verwendung eines Handbuches anordne, damit sie die Durchführung ihrer Überwachungsaufgaben erleichtere. Der Gesetzgeber habe sich bewusst dafür entschieden, auf den Ebenen 2 (Ausbildung der Seminarleiter) und 3 (Ausbildung der Fahrerlaubnisinhaber durch die Seminarleiter), die Durchführung eines bestimmten Konzepts vorzuschreiben. Bezüglich der Auflage Nr. 7 sei zu sagen, dass alle Seminartermine der zuständigen Behörde mitzuteilen seien. Es sei deren Aufgabe, den Treuhandverein zu informieren. Es sei tatsächlich so, dass dem Treuhandverein die Überwachung der Seminare zur selbstständigen Erledigung übertragen sei. Es komme oft vor, dass der Treuhandverein nicht nur die routinemäßigen Überprüfungen durchführe, die alle vier Jahre stattzufinden hätten, sondern dass auch Überprüfungen zwischendurch vorgenommen würden. Die Empfehlungen des Treuhandvereins würden von den Behörden kritiklos übernommen.

16Der Kläger beantragt,

17den Bescheid des Beklagten vom 23. Januar 2006 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidiums Tübingen vom 01. Juni 2006 hinsichtlich der Auflagen Nr. 1, 2 und 7 aufzuheben.

18Der Beklagte beantragt,

19die Klage abzuweisen.

20Zur Begründung trägt das Landratsamt Alb-Donau-Kreis vor, dem Kläger gehe es nicht um die Auflagen zur Seminarerlaubnis. Es gehe ihm ausschließlich darum, dass das Landratsamt Alb-Donau-Kreis seine Fahrschulerlaubnis widerrufen habe. Der Widerruf sei erfolgt, weil der Treuhandverein Baden-Württemberg entsprechende Verstöße festgestellt habe. Der Kläger sei selbst im Vorstand eines konkurrierenden Fahrlehrerverbandes tätig. Der Beklagte habe das Ermessen erkannt und ausgeübt. Man habe sich die Überlegungen des Innenministeriums zu eigen gemacht, weil die Auflagen schlichtweg Sinn machten. Gerade der vorliegende Fall zeige, dass die Auflagen Nr. 1 und 2 mehr als notwendig seien. Das Verfahren gegen den Kläger wegen des Entzugs der Fahrschulerlaubnis habe gezeigt, dass es einem Seminarleiter nicht überlassen werden könne, was und wie er ausbilde. Der Gesetzgeber müsse sich darauf verlassen können, dass die Nachschulungskurse für auffällige Kraftfahrer einheitlich und dem Sinn der Vorschrift entsprechend durchgeführt würden. Es könne nicht jeder Seminarleiter aufgrund seiner eigenen vermeintlichen Kompetenz das gesamte Seminar nach eigenem Gutdünken durchführen. Eine Evaluierung der Kurse und eine eventuell notwendige flächendeckende Anpassung der Lehrinhalte seien nicht mehr möglich, wenn man diese letztendlich dem Seminarleiter überlasse. Es liege auf der Hand, dass Seminarleiter, die wie der Kläger nur wenige Kurse veranstalteten, nicht alle Einzelheiten noch „aus dem Kopf heraus“ wissen könnten. Der DRV als bundesweit anerkannte Organisation habe durch sein Handbuch ein geeignetes Medium geschaffen, einheitliche Standards bei der Vermittlung von Lehrinhalten zu vermitteln. Diese Lehrinhalte seien evaluiert und als geeignet anerkannt. Die Auflage bezüglich der Seminargebühr verletze den Kläger nicht in seinen Rechten. Ihm sei dadurch nicht vorgegeben worden, wie viel er für das Seminar als Ganzes verlangen dürfe. Der Kläger könne sich auch dann nicht aus der Verpflichtung der Auflage 1 lösen, wenn diese in der Verfügung vom 23.01.2006 aufgehoben werde, denn eine vergleichbare Auflage enthalte bereits die Erlaubnisurkunde vom 29.07.2003.

21Auch die Auflage 7 sei nicht rechtswidrig. Der Beklagte dürfe sich bei der Überwachung der Seminare des Treuhandvereins Baden-Württemberg bedienen. Die Verpflichtung, Seminartage direkt dem Treuhandverein Baden-Württemberg zu melden, sei aus verfahrensökonomischen Gründen sinnvoll und nicht zu beanstanden.

Der Umweg über die Behörde mache keinen Sinn, zumal der Behörde aufgrund der Auflage 6 bereits bekannt sei, wann ein Seminar beginnen solle. Es sei selbstverständlich, dass ausschließlich die Erlaubnisbehörde aufgrund der Mitteilungen des Treuhandvereins über die notwendigen Maßnahmen entscheide.

22Der Vertreter des Beklagten hat in der mündlichen Verhandlung im Wesentlichen das Folgende vorgetragen: Im Fahrlehrerschein des Klägers sei eingetragen, dass der Kläger seit dem 02.12.2005 bei der Fahrschule J. in W. und seit dem 23.02.2006 bei M. Fahrschule in L. beschäftigt sei. In M. Fahrschule (Inhaber Herr S. ) habe der Kläger jedenfalls im Oktober 2006 ein Seminar abgehalten. Er (der Vertreter des Beklagten) trage Beschäftigungsverhältnisse in den Fahrlehrerschein erst ein, wenn ein entsprechender Arbeitsvertrag oder eine Bestätigung der Fahrschule vorliege. Es sei notwendig, die Verwendung eines Handbuchs und entsprechend des Schülerbegleithefts anzuordnen. Andernfalls bestehe die Gefahr, dass die Nachschulungsseminare nicht mehr vergleichbar seien und jeder Seminarleiter sein eigenes Konzept entwickle. Die Anordnung, das aktuelle Handbuch zu verwenden, diene auch der Weiterbildung der Seminarleiter. Für die Weiterbildung reiche es nicht aus, wenn der Seminarleiter alle vier Jahre an den Pflichtfortbildungen teilnehme. Vorschriften und wissenschaftliche Erkenntnisse änderten sich laufend und würden durch das aktuelle Handbuch auch zwischen den Pflichtfortbildungen vermittelt. Er könne sich nicht vorstellen, wie die Überwachung der Seminare durchgeführt werden könne, wenn kein Handbuch verwendet werde und quasi jeder machen könne was er wolle. Bezüglich der Auflage Nr. 7 liege kein Ermessensfehler vor. Der Kläger habe sich nicht dagegen gewendet, durch den Treuhandverein überwacht zu werden. Es sei ihm nur darum gegangen, keine Mitteilungen direkt an den Treuhandverein vornehmen zu müssen.

23Der Kammer haben die Akten des Beklagten bezüglich der Seminarerlaubnis des Klägers und die Widerspruchsakte des Klägers vorgelegen. Die Kammer hat die Gerichtsakten wegen der Entziehung der Fahrschulerlaubnis des Klägers und die darin befindlichen Behördenakten zur Fahrschulerlaubnis beigezogen. Wegen der weiteren Einzelheiten wird darauf sowie auf die Gerichtsakte aus dem vorliegenden Klageverfahren verwiesen.

Entscheidungsgründe

24Die Klage ist hinsichtlich des Begehrens des Klägers auf Aufhebung aller angegriffenen Auflagen zulässig. Dem Kläger fehlt nicht das Rechtschutzbedürfnis für eine Anfechtung der Auflage Nr. 1. Zwar enthielt auch die Erlaubnis des Klägers vom 29.07.2003 Auflagen über die Verwendung eines Handbuchs (Auflage Nr. 1 vom 29.07.2003). Die Auflage Nr. 1 aus dem Bescheid vom 23.01.2006 geht aber über die „alte“ Auflage Nr. 1 hinaus, so dass der Kläger mit der Aufhebung dieser Auflage einen Vorteil erfährt, auch wenn die „alte“ Auflage dann wiederauflebt.

25Die Klage ist teilweise begründet. Die Auflagen Nr. 1 und 2 aus der Verfügung vom 23.01.2006 sind rechtswidrig (1.). Die Auflage Nr. 7 ist nicht zu beanstanden (2.).

1.

26Rechtgrundlage für den Erlass nachträglicher Auflagen ist § 31 Abs. 1 Satz 2 Fahrlehrergesetz (FahrlG). Danach kann die Erlaubnisbehörde nachträglich Auflagen zur Seminarerlaubnis anordnen, soweit dies erforderlich ist, um die Einhaltung der Anforderungen der Aufbauseminare und deren ordnungsgemäße Durchführung sicherzustellen. Die angefochtenen Auflagen Nr.1 und 2 erfüllen die Voraussetzungen nicht.

27Dem Fahrlehrergesetz und der Durchführungsverordnung zum Fahrerlehrergesetz (DV-FahrlG) lässt sich nichts dafür entnehmen, dass den Seminarleitern bei der Durchführung von Seminaren vorgeschrieben werden könnte, die Seminare nach der Methode, den Handbüchern und den Teilnehmerbegleitheften eines bestimmten Veranstalters von Einführungsseminaren für Seminarleiter von Lehrgängen nach §§ 2a, 2 b bzw. § 4 Abs. 8 StVG durchzuführen.

28Der Gesetzgeber hat in keiner gesetzlichen Bestimmung eine Ermächtigungsgrundlage dafür geschaffen, den Seminarleitern die Verwendung eines bestimmten Handbuchs für die Durchführung der Seminare vorzuschreiben. Er hat in § 6 Abs. 1 Nr. 1 Buchstabe n StVG eine Ermächtigungsgrundlage für den Erlass einer Rechtsverordnung geschaffen, die Anforderungen an den Inhalt und die Dauer von Aufbauseminaren regelt. Der Verordnungsgeber hat davon durch den Erlass der §§ 35, 36 und 42 Fahrerlaubnisverordnung (FeV)

Gebrauch gemacht. Darin werden inhaltliche Anforderungen an die Seminare aufgestellt. Auch darin gibt es keine Vorschriften über die Verwendung von Handbüchern über die Gestaltung der Aufbauseminare oder die Verwendung von Begleitheften für die Seminarteilnehmer oder die Verwendung des Materials eines bestimmten Verlags.

29§ 31 Abs. 2 FahrlG regelt für die Erteilung der Seminarerlaubnis nur die Qualifikation des Seminarleiters. Zulassungspflichtig ist nur der Seminarleiter selbst. Erfüllt er die Voraussetzungen, darf er die Seminare selbstständig veranstalten. Bei der Veranstaltung von Aufbauseminaren ist er inhaltlich nur durch die Vorgaben der §§ 35, 36 und 42 FeV gebunden.

30Auch der Veranstalter der Einweisungslehrgänge für die Bewerber um eine Seminarerlaubnis bedarf nur einer persönlichen Zulassung nach § 31 Abs. 2 Satz 4 FahrlG. Diese Vorschrift spricht nur vom Träger des Kurses. Seine Lehrmethode selbst ist nicht zulassungspflichtig (vgl. Eckhardt, Fahrlehrergesetz, 6. Auflage 1999, § 13 DV-FahrlG, Rdnr. 2).

31§ 13 Abs. 1 Satz 2 DV-FahrlG schreibt für die Einweisungslehrgänge nur vor, dass diese die in der Fahrerlaubnis-Verordnung vorgeschriebene Gestaltung der Seminare im Wesentlichen zum Inhalt haben müssen.

32Da die Vorschriften über die Aufbauseminare selbst keine Grundlage für das Vorschreiben eines bestimmten Unterrichtsmaterials enthalten ist davon auszugehen, dass dies der Gesetz- und Verordnungsgeber bewusst nicht wollte. Wäre dies seine Absicht gewesen hätte es nahegelegen dies zu regeln, zumal da die Vorschriften über die Seminare auf Vorarbeiten des Deutschen Verkehrssicherheitsrates (vgl. Hentschel, Straßenverkehrsrecht, 37. Auflage, 2003, § 35 FeV, Rdnr. 1), dessen Handbücher und Begleithefte der Kläger verwenden soll, zurückgehen. Die Ermächtigungsgrundlage für den Erlass von Auflagen, zumal zum Erlass nachträglicher Auflagen, in § 31 Abs. 1 Satz 2 FahrlG hat nicht den Zweck, das durch Auflagen in einem Bundesland flächendeckend zu Regeln, was der Gesetz- und Verordnungsgeber generell hätte selbst regeln können (vgl. Eckhardt a.a.O., § 14 Rdnr. 9).

33Zudem spricht auch die Einschränkung des Erlasses nachträglicher Auflagen auf den Zweck, die Einhaltung der Anforderungen an Aufbauseminare und deren ordnungsgemäße Durchführung sicherzustellen, dafür, dass sich die Ermächtigungsgrundlage auf die Fälle beschränkt, in denen im Einzelfall festgestellte Mängel ein Einschreiten der Erlaubnisbehörde gegenüber dem Inhaber der Seminarerlaubnis erforderlich machen. Damit wurden die Auflagen im Fall des Klägers aber nicht begründet.

34Die Auflagen 1 und 2 können auch nicht damit gerechtfertigt werden, dass sie notwendig sind, um die Fortbildung des Inhabers der Seminarerlaubnis sicherzustellen. Die Pflicht zur Teilnahme der Seminarerlaubnisinhaber an Fortbildungsseminaren ist in § 33 a Abs. 2 FahrlG geregelt. Weitere Vorschriften dazu hielt der Gesetzgeber für nicht erforderlich. Darüber hinaus ist es selbstverständlich, dass sich der Inhaber der Seminarerlaubnis selbst auf dem Laufenden hält. Über die abschießenden Regelungen des Gesetzgebers hinaus gibt es keine Rechtfertigung dafür, generell durch Auflagen eine bestimmte Art und Weise der Fortbildung und zudem noch durch ein bestimmtes Handbuch vorzuschreiben.

35Eine rechtliche Bindung der Seminarleiter an die Handbücher des DVR, wovon dieser in seiner Schrift mit dem Titel „Aufbauseminare in Fahrschulen (ASF/ASP) und ihre Überwachung in Baden-Württemberg - Hinweise für Verwaltungsbehörden, Seminarleiter, Sachverständige und Lehrgangsleiter - 2. Auflage 2005 in der Anmerkung zu 14 DV-FahrlG ausgeht, ist aus den obigen Gründen nicht erkennbar. Es dürfte zwar den Erlaubnisbehörden die Überwachung der Seminarerlaubnisinhaber erheblich erleichtern, wenn die Einweisungslehrgänge, die Ausbildung der Prüfer des Treuhandvereins und der Unterricht im Aufbauseminar strikt nach den Handbüchern des DVR erfolgte. Dies rechtfertigt aber nicht den Erlass der vom Kläger angegriffenen Auflagen Nr. 1 und 2. Der Inhaber der Seminarerlaubnis ist vor allem verpflichtet, die Ziele, die ihm die Fahrerlaubnis-Verordnung für die Aufbauseminare vorschreibt, zu erreichen. Für die Erreichung dieser Ziele steht ihm aber ein gewisser Gestaltungsspielraum zu, der ihm verbleiben muss. Letztendlich bestünde auch die Gefahr einer Monopolisierung, die eine Fortentwicklung der Seminare und den Wettbewerb anderer Veranstalter als des DVR unzulässig behindern könnte.

2.

36Die Auflage Nr. 7 wurde rechtmäßig erteilt.

37Der Beklagte war für den Erlass der Auflage örtlich zuständig. Die örtliche Zuständigkeit ist in § 32 Abs. 2 FahrlG geregelt. Sie folgt hier aus Abs. 2 Nr. 1 Halbsatz 2. Danach geht die die Zuständigkeit von der Erlaubnisbehörde des Wohnortes auf die Behörde des Beschäftigungsortes über, sobald der Erlaubnisinhaber seine Tätigkeit als Fahrlehrer aufnimmt. Der Beklagte kann sich für seine örtliche Zuständigkeit zwar nicht mehr auf den Sitz der Fahrschule des Klägers in D. berufen, da der Kläger seine eigene Fahrschule nach der Entziehung der Fahrschulerlaubnis durch den Beklagten mit Bescheid vom 21.11.2004 zeitgleich aufgab. Die örtliche Zuständigkeit des Beklagten folgt hier aber daraus, dass der Kläger in seinem Fahrlehrerschein seit dem 02.12.2005 als Fahrlehrer bei der Fahrschule J. in W. eingetragen ist. Diese Fahrschule liegt im Zuständigkeitsbereich des Beklagten. Der Kläger hat hierzu zwar vorgetragen, dass die Eintragung nur vorsorglich für den Fall erfolgt sei, dass er Herrn J. vertreten müsse. Der Kläger muss sich aber an seiner Eintragung festhalten lassen. Der Vertreter des Beklagten hat in der mündlichen Verhandlung vorgetragen, dass er die Eintragung im Fahrlehrerschein nur vornehme, wenn ein Arbeitsvertrag oder eine Bestätigung der Fahrschule vorliege, an der der Fahrlehrer beschäftigt sei. Die Überwachungsaufgaben der Erlaubnisbehörde würden unzumutbar erschwert, wenn sie darüber hinaus überprüfen müsste, ob der Arbeitsvertrag tatsächlich durchgeführt wird. Zudem war der Kläger nach seinem Vortrag vor dem Erlass des Widerspruchsbescheides bei M. Fahrschule (Inhaber Herr S. ) im Zuständigkeitsbereich des Beklagten tatsächlich als Fahrlehrer/Seminarleiter tätig.

38Die Auflage Nr. 7 genügt den Anforderungen des § 31 Abs. 1 Satz 2 FahrlG. Nach § 33 Abs. 1 Satz 2 FahrlG kann sich die Erlaubnisbehörde zur Überwachung unter anderem der Fahrlehrer geeigneter Stellen bedienen. Nach der Rechtsprechung des VGH Baden-Württemberg zur Überwachung der Fahrschulen, der sich die Kammer anschließt (Urteil vom 23.07.1985 10 S 2118/84, GewArch 1986, 101), ist der Treuhandverein für Verkehrserziehung und Verkehrssicherheit e.V. (im Folgenden: Treuhandverein), solange er fachkundige Prüfer bereitstellt, eine geeignete Stelle im Sinne dieser Vorschrift. Die Kammer hat keine Zweifel daran, dass die Prüfer des Treuhandvereins grundsätzlich für diese Tätigkeiten geeignet sind. Bei ihnen handelt es sich um aktive Fahrlehrer und Seminaranbieter, die für diese Aufgabe vom Deutschen Verkehrssicherheitsrat in einem zehntägigen Einweisungslehrgang geschult wurden (vgl. www.treuhandverein.de/sachverständige.htm).

39Nach der Rechtsprechung des VGH Baden-Württemberg (Urteil vom 23.07.1985 a.a.O.) ist die Verwaltungspraxis im Land Baden-Württemberg, nach welcher die routinemäßige Überprüfung der Fahrschulen im Auftrag der Erlaubnisbehörde grundsätzlich durch den Treuhandverein durchgeführt wird, nicht zu beanstanden. Dies hängt von der Beachtung der folgenden Einschränkungen ab: Zum einen hat die Erlaubnisbehörde in eigener Verantwortung zu beurteilen und entscheiden, welche Maßnahmen auf Grund der Prüfberichte gegenüber den Fahrschulen zu veranlassen sind. Dabei ist es dem Treuhandverein unbenommen, aufgrund seiner eignen Sachkunde Vorschläge zu machen. Zum anderen muss gewährleistet sein, dass die Erlaubnisbehörde bei beachtlichen Einwänden des Inhabers der Fahrschule gegen eine Überprüfung durch den Treuhandverein nach Ermessen darüber bestimmt, ob sie von der Möglichkeit Gebrauch macht, die Kontrolle durch eigenes Personal oder durch andere geeignete Personen oder Stellen im Sinne des § 33 Abs. 1 Satz 2 FahrlG durchzuführen.

40Für die Kammer ist kein Grund erkennbar, bei der Überwachung der Durchführung von Aufbauseminaren abweichend zu verfahren. Nach dem Vortrag des Beklagten ist davon auszugehen, dass die Aufgabe der Überwachung der Inhaber von Seminarerlaubnissen dem Treuhandverein zwar durch Übersendung einer Liste der Seminarerlaubnisinhaber generell, aber nicht zur selbstständigen Erledigung übertragen wurde.

41Beachtliche Einwendungen gegen die Überwachung der von ihm in Baden-Württemberg durchgeführten Seminare weiter reicht die Auflage des Beklagten nicht durch den Treuhandverein hat der Kläger bis zu dem für die vorliegende Anfechtungsklage maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides nicht vorgebracht. Die Einwände des Klägers gingen nur dahin, dass er sich dagegen wandte, direkt mit dem Treuhandverein in Kontakt treten und diesem die weiteren Termine für die Durchführung der Seminare direkt mitteilen zu müssen. Gegen die eigentlichen Überprüfungsmaßnahmen durch den Treuhandverein wandte sich der Kläger bis zum Erlass des Widerspruchsbescheides nicht.

42Durch die Verpflichtung, den Treuhandverein selbst über die weiteren Seminartermine zu unterrichten, wird der Kläger auch nicht unverhältnismäßig belastet. Anders als dies bei den Auflagen Nr. 1 und 2 der Fall sein mag, dient diese Auflage auch nur der Erleichterung des Verfahrens und nicht der Erleichterung der inhaltlichen

Kontrolle, die einen stärkeren Bezug zur Berufsfreiheit des Klägers hätte. Zudem ist der Kläger ohnehin verpflichtet, die Seminartermine mitzuteilen. Die Mitteilung an den Treuhandverein stellt damit keine zusätzliche Belastung für den Kläger dar.

43Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 VwGO. Das Gericht macht von der Möglichkeit, die Entscheidung nach § 167 Abs. 2 VwGO wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar zu erklären, keinen Gebrauch.

44Die Berufung ist nach § 124 a Abs. 1 Satz 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung zuzulassen. Die Rechtssache hat wegen der Frage, ob die Erlaubnisbehörde die Verwendung bestimmter Handbücher und Begleithefte sowie die Information des Treuhandvereins über die Seminartermine durch den Inhaber der Seminarerlaubnis selbst vorschreiben kann, grundsätzliche Bedeutung. Die Kammer geht davon aus, dass alle Inhaber einer Seminarerlaubnis in Baden-Württemberg aufgrund des Erlasses des Innenministeriums Baden-Württemberg vom 11.10.2006 davon betroffen sind und der vorliegende Fall eine Bedeutung hat, die über den entschiedenen Einzelfall hinausgeht.

chancengleichheit, wählbarkeit, mitgliedschaft, ausschluss

PL 11 K 473/14 vom 16.04.2014

praktische ausbildung, beurlaubung, wahlergebnis, wahlberechtigung

PB 11 K 2365/16 vom 24.10.2016

ablauf der frist, mangel des verfahrens, einstellung des verfahrens, anhörung

DL 10 K 3173/16 vom 20.12.2016

Anmerkungen zum Urteil