Urteil des VG Saarlouis vom 19.01.2011
VG Saarlouis: gefährliche stoffe, gebühr, amtshandlung, behörde, nummer, aufwand, kontrolle, missverhältnis, erlass, unternehmen
VG Saarlouis Urteil vom 19.1.2011, 5 K 897/09
Gebühren für die Bearbeitung von Begleitscheinen nach den §§ 10 f. NachwV
Leitsätze
Nummer 2 Unternummer 6.11 des Allgemeinen Gebührenverzeichnisses ist im Saarland
eine wirksame Rechtsgrundlage für eine vom Abfallerzeuger bzw. Sammelentsorger zu
tragende, nach der entsorgten Abfallmenge gestaffelte Gebühr für die Bearbeitung des
blauen Begleitscheines nach den §§ 10 f. NachwV.
Tenor
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung
durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung eines Betrages in Höhe der sich aus dem
Kostenfestsetzungsbeschluss ergebenden Kostenschuld abwenden, falls nicht der Beklagte
vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Der Streitwert wird auf 236,00 Euro festgesetzt.
Die Berufung wird zugelassen.
Tatbestand
Die Klägerin wendet sich gegen zwei Gebührenbescheide, mit denen von ihr für die
Bearbeitung von Begleitscheinen nach der Nachweisverordnung eine Gesamtgebühr in
Höhe von 236,00 Euro verlangt wird.
Die Klägerin, …, betreibt ihren eigenen Angaben zufolge hochtechnische Anlagen der
Abfallverbrennung zur Energieerzeugung: Produktion von Strom, Fernwärme und
Prozessdampf. Die Gebührenbescheide betreffen das Gebiet der Abfallentsorgung, in dem
die Klägerin zusätzlich in geringem Maße tätig ist: Als Rechtsnachfolgerin der ehemaligen …
GmbH vermittelt sie für die Unternehmen … und … die Verwertung und schadlose
Entsorgung folgender Reststoffe:
Entsorgung bzw. Verwertung im Saarland
Abfallschlüssel
Abfallbezeichnung
100323
feste Abfälle aus der Abgasbehandlung, die
gefährliche Stoffe enthalten
100325
Schlämme
und
Filterkuchen
aus
der
Abgasbehandlung, die gefährliche Stoffe enthalten
101005
gefährliche Stoffe enthaltende Gießformen und –
sande vor dem Gießen
110107
alkalische Beizlösungen
120109
halogenfreie
Bearbeitungsemulsionen
und
–
lösungen
150202
Aufsaug- und Filtermaterialien, Wischtücher und
Schutzkleidung, die durch gefährliche Stoffe
verunreinigt sind
Entsorgung bzw. Verwertung außerhalb des Saarlandes
Abfallschlüssel
Abfallbezeichnung
110107
alkalische Beizlösungen
Der Entsorgungsvorgang läuft nach der Darstellung der Klägerin wie folgt ab:
- Das Unternehmen gibt Mitteilung an die Klägerin.
- Die Klägerin koordiniert, was zu tun ist, und beauftragt einen
Transporteur oder Entsorger.
- Der Transporteur/Entsorger holt den Reststoff/Abfall ab
- Ein Begleitschein wird vom Unternehmen und dem Transporteur
ausgefüllt und unterschrieben. Dieser enthält die Abfallbezeichnung,
die
Entsorgungs-Nachweisnummer,
die
Abfallmenge,
die
Erzeugernummer (Abfallerzeuger), das Datum der Übergabe, das
Datum der Übernahme, die Firma und Anschrift des Abfallerzeugers,
die Firma und Anschrift des Beförderers, die Firma und Anschrift des
Entsorgers
sowie
Platz
für
zusätzliche
Vermerke
(z.B.
Gefahrgutkennzeichnung).
- Die Reststoffe/Abfälle werden beim Entsorger angeliefert.
- Der Entsorger füllt das Datum der Annahme auf dem Begleitschein
aus und unterschreibt.
Von den sechs Ausfertigungen des Begleitscheines erhält # 1 (weiß) der Abfallerzeuger, #
2 (rosa) die für den Erzeuger zuständige Behörde, # 3 (blau) die Entsorgerbehörde, # 4
(gelb) der Transporteur, # 5 (gold) der Erzeuger nach der Entsorgung und # 6 der
Entsorger.
Mit dem Gebührenbescheid vom 06.02.2009 verlangte der Beklagte von der Klägerin für
den Zeitraum vom 01.01. bis 28.02.2007 Gebühren für die Bearbeitung von
Begleitscheinen:
Pos.
Gewichtsklasse
Anzahl
Gebührensatz
Betrag
1
22 – 24 t
1
15,00 EUR
15,00 EUR
2
24 – 26 t
5
16,00 EUR
80,00 EUR
Endbetrag
95,00 EUR
Mit dem (weiteren) Gebührenbescheid vom 16.02.2009 verlangte der Beklagte von der
Klägerin (ebenfalls) für den Zeitraum vom 01.01. bis 28.02.2007 Gebühren für die
Bearbeitung von Begleitscheinen:
Pos.
Gewichtsklasse
Anzahl
Gebührensatz
Betrag
1
0 – 5 t
4
7,00 EUR
28,00 EUR
2
5 – 8 t
5
8,00 EUR
40,00 EUR
3
8 – 10 t
2
9,00 EUR
18,00 EUR
4
10 – 12 t
3
10,00 EUR
30,00 EUR
5
16 – 18 t
1
12,00 EUR
12,00 EUR
6
18 – 20 t
1
13,00 EUR
13,00 EUR
Endbetrag
141,00
EUR
Am 03.03.2009 erhob die Klägerin gegen den Gebührenbescheid vom 16.02.2009 und
am 04.03.2009 gegen den Gebührenbescheid vom 06.02.2009 Widerspruch. Zur
Begründung machte sie im Wesentlichen geltend, es fehle bereits an einer tauglichen
Ermächtigungsgrundlage für die Gebührenerhebung. Die Bearbeitung von Begleitscheinen
stelle keinen Verwaltungsakt dar, für den allein Gebühren erhoben werden könnten. Die in
Nummer 1 des Allgemeinen Gebührenverzeichnisses enthaltene statische Verweisung auf
das Abfallbeseitigungsgesetz vom 05.01.1977 könne schon deshalb keine Gebührenpflicht
begründen, weil dieses Gesetz gemäß Art. 4 des Gesetzes vom 27.08.1986 außer Kraft
getreten sei. Selbst wenn man Nummer 1.4 des Allgemeinen Gebührenverzeichnisses als
Rechtsgrundlage ansehen sollte, sei die konkrete Gebührenerhebung rechtswidrig. Denn
eine Koppelung der Gebühr an die im Bescheid aufgeführte Gewichtsklasse ergebe sich
nicht aus dem Gebührenverzeichnis, stehe in keinem nachvollziehbaren Bezug zur
Bearbeitungsleistung und sei ersichtlich willkürlich. Das Gebührenverzeichnis weise die
Gebühren zudem in DM und nicht in Euro aus. Zwar scheine sich der pro Begleitschein in
Ansatz gebrachte Betrag der Höhe nach an der Untergrenze der nach Nummer 1.4
möglichen Gebühr zu orientieren, doch fehle es gleichwohl an einer nachvollziehbaren
Berechnungsgrundlage. Beim Umrechnungskurs von 1,95583 DM pro Euro entsprächen 15
EUR 29,33 DM. Damit werde der Gebührenrahmen von 30,00 bis 5.000,00 DM verlassen.
Die Widersprüche wurden vom Ministerium für Umwelt mit Widerspruchsbescheiden vom
18.08.2009 zurückgewiesen. Zur Begründung heißt es in den Bescheiden: Nach § 43 Abs.
1 und 2 des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes (KrW-/AbfG) unterlägen das
Einsammeln, die Beförderung und Entsorgung gefährlicher Abfälle einer besonderen
Nachweispflicht, die mit der Verordnung über die Nachweisführung bei der Entsorgung von
Abfällen (Nachweisverordnung – NachwV) konkretisiert werde. Die insoweit relevanten
Nachweisdokumente seien die Entsorgungsnachweise nach den §§ 3 ff. der NachwV und
die Begleitscheine nach den §§ 10 ff. NachwV. Die Zuständigkeit des Beklagten ergebe sich
aus § 2 Nr. 26 der Verordnung über die Zuständigkeiten nach abfallrechtlichen
Vorschriften. (vom 26.06.1998, zuletzt geändert durch die Verordnung vom 10.12.2007
(ABl. S. 2526)) Ermächtigungsgrundlage für die Gebührenforderung sei das Gesetz über
die Erhebung von Verwaltungs- und Benutzungsgebühren im Saarland (vom 24.06.1964,
zuletzt geändert durch das Gesetz vom 15.02.2006 (ABl. S. 474, 530)) in Verbindung mit
§ 1 der Verordnung über den Erlass eines Allgemeinen Gebührenverzeichnisses (in der
Fassung der Bekanntmachung vom 29.02.1984 (ABl. S. 381), zuletzt geändert durch die
Verordnung vom 07.02.2008 (ABl. S. 399)) in Verbindung mit Nr. 2 (Abfallrechtliche
Angelegenheiten) Gebührentatbestand 6.11 der Anlage (Allgemeines
Gebührenverzeichnis). Hiernach sei für die „Bearbeitung eines Begleitscheines nach §§ 15 f.
NachwV“ eine Rahmengebühr von 7 bis 50 Euro vorgesehen. Nach mehrfacher Änderung
der Nachweisverordnung (zuletzt durch das Gesetz zur Ablösung des
Abfallverbringungsgesetzes und zur Änderung weiterer Rechtsvorschriften vom 19.07
2007 (BGBl. I S. 1462)) befinde sich die Regelung über die Begleitscheine nunmehr in den
§§ 11 ff. NachwV, was allerdings auf die Wirksamkeit der Nr. 2 Ziffer 6.11 des Allgemeinen
Gebührenverzeichnisses keinen Einfluss habe. Denn in Ziffer 6 heiße es, dass die jeweils
geltende Fassung der NachwV maßgeblich sei. Damit sei dem Bestimmtheitsgrundsatz der
Gebührentatbestände Genüge getan. Auslöser für die Gebührenerhebung seien die
Entgegennahme und die Prüfung und Bearbeitung der Nachweiserklärungen über die
Zulässigkeit der vorgesehenen Entsorgung gefährlicher Abfälle als Entsorgungsbehörde.
Das stelle eine kostenpflichtige Amtshandlung dar. (Bayer. VGH, Urteil vom 02.08.2007 –
23 BV 07.835 -, bestätigt durch BVerwG, Beschluss vom 13.05.2008 – 9 B 63.07 -) Dem
Beklagten komme in diesem Zusammenhang eine behördliche Kontrollfunktion zu, ohne die
nach der NachwV keine Entsorgung gefährlicher Abfälle erfolgen dürfe. Die Kosten dieser
Überwachungstätigkeit seien – ungeachtet des wirtschaftlichen Interesses des Entsorgers –
den Abfallerzeugern bzw. den von diesen beauftragten Einsammlern und Beförderern
aufzuerlegen. (Bayer. VGH, Urteil vom 02.08.2007, a.a.O.) Nr. 2 Ziffer 6.11 des
Allgemeinen Gebührenverzeichnisses sehe eine Rahmengebühr von 7 bis 50 Euro vor. Zur
Konkretisierung dieser Rahmengebühr werde bei der Entsorgung in Anlagen im Saarland
eine Mengenstaffelung zugrunde gelegt. Die Gebührenhöhe orientiere sich darüber hinaus
an der Bedeutung der Angelegenheit für die Beteiligten und sei so festgelegt, dass
hinsichtlich der zu erwartenden Begleitscheinzahlen und Entsorgungsmengen
Kostendeckung erzielt werden könne.
Am 17.12.2009 hat die Klägerin gegen die Gebührenbescheide und die ihr am 19.11.2009
zugestellten Widerspruchsbescheide beim Verwaltungsgericht Klage erhoben. Zu deren
Begründung macht sie geltend, die Gebührenbescheide seien rechtswidrig und verletzten
sie in ihren Rechten. Zunächst beanstandet sie, dass die Widerspruchsbehörde in ihren
Bescheiden auf Äußerungen des Beklagten sowie auf den Inhalt der Verfahrensakte Bezug
genommen habe, obwohl beide ihr nicht bekannt seien. Die Rechtswidrigkeit der
Gebührenbescheide ergebe sich daraus, dass Gebühren erhoben würden, obwohl der
Beklagte keine Amtshandlungen vorgenommen habe, jedenfalls verstießen die Bescheide
gegen den Bestimmtheitsgrundsatz, das Kostenäquivalenzprinzip und den Gleichheitssatz.
Für die Gebührenerhebung gebe es bereits keine taugliche Rechtsgrundlage. Das
SaarlGebG sei das in Verbindung mit der Verordnung über den Erlass eines Allgemeinen
Gebührenverzeichnisses jedenfalls nicht. Die Tätigkeiten des Beklagten reduzierten sich auf
das Öffnen der Briefe mit den Begleitscheinen, die Entnahme aus den Briefen und das
Versehen mit Eingangsstempeln. Anschließend überprüfe ein Scanner die Begleitscheine
automatisiert auf Fehler hin. Ein Computer berechne sodann die Gebühren. Die bloße
datentechnische Bearbeitung entfalte weder eine Regelungswirkung noch eine unmittelbare
Rechtswirkung nach außen. Der von der Beklagten angeführte Aufwand bestehe in
Aktivitäten der allgemeinen und täglichen Verwaltungstätigkeit ohne Außenwirkung. Die
dafür entstehenden Kosten seien aus dem allgemeinen Steueraufkommen abzudecken.
Soweit der Begriff der Amtshandlung zunehmend exzessiv ausgedehnt werde und die
Rechtsprechung dies billige, um die Erhebung von Gebühren zu rechtfertigen, seien die
verfassungsrechtlichen Grenzen überschritten. Aus den Gebühren würden parafiskalische
Sonderabgaben oder Steuern, die beide verfassungswidrig seien. (BVerfG, Beschluss vom
06.02.1979 – 2 BvL 5/76 -, BVerfGE 50, 217 (226); Urteil vom 19.03.2003 – 2 BvL 9,
10, 11, 12/98 -, BVerfGE 108, 1 (17 ff.); Beschluss vom 18.05.2004 – 2 BvR 2374/99 -,
BVerfGE 110, 370 (388)) Das BVerwG verwende in den Beschlüssen vom 13.05.2008 – 9
B 61 und 62.07 - keine der vier klassischen Auslegungsmethoden und stattdessen ein
Axiom.
Sollte gleichwohl eine Amtshandlung anzunehmen sein, verstießen die Bescheide gegen
den Bestimmtheitsgrundsatz und das Kostendeckungsprinzip. Weder aus den Bescheiden
selbst noch aus den Widerspruchsbescheiden ergebe sich eine nachvollziehbare
Gebührenkalkulation. Deshalb sei nicht ersichtlich, für welche Verwaltungstätigkeiten
welche Kosten entstünden. Die Höhe der Gebühren verstieße zudem gegen das
Kostendeckungsprinzip. Eine Gebührenerhebung dürfe folgende Zwecke verfolgen: a)
Deckung der der Verwaltung entstandenen Kosten, b) Vorteilsausgleich, c)
Verhaltenssteuerung, d) Verfolgung sozialer Zwecke. Der Gewinnerzielung dürften
Gebühren nicht dienen. Die Gebühr für die Bearbeitung eines Begleitscheines betrage bei
einem minimalen Verwaltungsaufwand zwischen 7 und 50 Euro. Dabei seien das grobe
einem minimalen Verwaltungsaufwand zwischen 7 und 50 Euro. Dabei seien das grobe
Missverhältnis zwischen Gebührenzweck und –höhe und die Gewinnerzielungsabsicht
offenkundig. Denn nach § 7 Abs. 1 SaarlGebG seien Rahmengebühren nach dem
Verwaltungsaufwand und dem Nutzen der Amtshandlung für den Gebührenschuldner zu
berechnen. Die Gebührenhöhe sei so zu bemessen, dass zwischen der Arbeit der
Verwaltung und der Gebührenhöhe einerseits und dem Nutzen (Bedeutung, wirtschaftlicher
Wert, sonstiger Nutzen der Amtshandlung) für den Gebührenschuldner andererseits ein
angemessenes Verhältnis bestehe. (OVG Koblenz, Urteil vom 07.05.2007 - 7 A
11398/08.OVG – auch unter Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 24.03.1961 – VII C 109.60 -,
BVerwGE 12, 162 (166)) Den angegriffenen Bescheiden und den Widerspruchsbescheiden
lasse sich insoweit nichts entnehmen. Dem Schreiben vom 28.09.2009, in dem es heiße,
dass beim Beklagten keine eigene Akte über die Bearbeitung der Begleitscheine der
Klägerin existiere, weil die Auswertung der Entsorgungsnachweise und Begleitscheine
durch ein Softwareprogramm erfolge und die Nachweise allein chronologisch aufbewahrt
würden, lasse sich incidenter ein geringer Aufwand entnehmen. Daraus lasse sich der
Schluss ziehen, dass eine betriebswirtschaftliche Kalkulation nicht vorliege und die
Gebühren willkürlich festgesetzt würden. Das Kostenüberdeckungsverbot sei damit mit an
Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit verletzt. Das zeige sich insbesondere im Vergleich
zu den Gebühren in anderen Bundesländern. Rheinland-Pfalz etwa verlange für die
Bearbeitung und Prüfung der Begleitscheine Gebühren zwischen 1 und 6 Euro, andere
Bundesländer gar nur 0,66 Euro pro Begleitschein, Bayern bei einem Gebührenrahmen von
5 bis 25.000 pro Begleitschein 2,72 Euro. (OVG Koblenz, a.a.O.; Bay. VGH, Urteil vom
02.08.2007 – 23 BV 07.719 -) Die SAM (Sonderabfall-Management-Gesellschaft
Rheinland-Pfalz mbH) habe im Dezember 2009 ihre Gebühren auf 1,60 Euro pro
Begleitschein reduziert und angekündigt, die Gebühren nach Einführung des elektronischen
Nachweisverfahrens noch einmal zu senken. Es obliege dem Beklagten, den Prüf- und
Kontrollaufwand für die Bearbeitung der Begleitscheine betriebswirtschaftlich
nachvollziehbar darzulegen. Anderenfalls sei davon auszugehen, dass die Gebühren
pauschal und damit willkürlich berechnet würden.
Ein Nutzen für den Gebührenschuldner durch die Bearbeitung der Begleitscheine sei
erkennbar nicht vorhanden. Im Gegenteil profitierten der Beklagte und die Allgemeinheit
von der schadlosen Entsorgung der Abfälle durch die Klägerin. Damit verletze die
Gebührenerhebung auch das sich aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergebende
Äquivalenzprinzip. Soweit der Beklagte zur Konkretisierung der Rahmengebühr auf eine
Mengenstaffelung hinweise, sei eine rechtliche Quelle für die angeblich angewandten
Gewichtsklassen nirgends ersichtlich. Die Bearbeitung eines Begleitscheines für 24 t Abfall
verursache jedenfalls keinen höheren Verwaltungsaufwand als für 10 t. Wenn Gebühren –
wie vorliegend – die Kosten überstiegen, müsse sich aus der Norm ergeben, welchem
Zweck die höhere Gebühr dienen solle. Auch bei Massenverfahren seien die Gebühren nach
dem dem Gebührenschuldner individuell zurechenbaren Aufwand zu bemessen.
Der Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG werde zudem dadurch verletzt, dass das
SaarlGebG und das Gebührenverzeichnis willkürlich nicht zwischen zuverlässigen und
unzuverlässigen Entsorgern differenziere. Unzuverlässig seien solche, bei denen die
Bearbeitung mangelhafter Begleitscheine einen höheren Arbeitsaufwand verursache. (vgl.
BVerfG, Beschluss vom 06.02.1979 – 2 BvL 5/76 -, BVerfGE 50, 217 (226 f. und 230 f.))
Bei der Praxis im Saarland sei allen Entsorgern anzuraten, die Begleitscheine ohne großen
Aufwand auszufüllen, weil das betriebswirtschaftlich günstiger wäre. Schließlich werde der
Beklagte beim korrekten Ausfüllen nachträglich helfen.
Der Beklagte differenziere bei seiner Gebührenerhebung auch nicht zwischen Abfall zur
Beseitigung einerseits und Abfall zur Verwertung andererseits, obwohl der behördliche
Prüfungsaufwand dafür durchaus unterschiedlich sein könne.
Soweit der Beklagte behaupte, aufgrund der Änderung der NachwV vom 19.07. 2007 falle
ihm ein erhöhter Prüfaufwand zu, sei das Gegenteil der Fall. Die Rechtsänderung sei
aufgrund des Gesetzes zur „Vereinfachung der abfallrechtlichen Überwachung“ vom
15.07.2006 erfolgt, das den Zweck verfolgt habe, den Überwachungsaufwand und damit
die Kosten zu reduzieren. Mit dem Gesetz vom 19.07.2007 sei allein der vorliegend
irrelevante § 1 Abs. 4 NachwV geändert worden. Wenn der Beklagte im Gegensatz zu den
anderen Bundesländern das zum 01.04.2010 eingeführte elektronische Nachweisverfahren
noch nicht eingeführt habe, stelle das einen Modernisierungs- und Organisationsmangel
dar, der nicht zu Lasten der Klägerin gehen dürfe. Wenn der Beklagte zwei Fachangestellte
(Chemiker) beschäftige, sei nicht erkennbar, was diese mit der Begleitscheinbearbeitung zu
tun hätten. Den Abfall kontrollierten diese jedenfalls nicht.
Die Klägerin beantragt,
die Gebührenbescheide vom 06.02.2009 und vom
16.02.2009 in der Gestalt der Widerspruchsbescheide
vom 18.08.2009 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Seine Zuständigkeit für die Bearbeitung von Begleitscheinen ergebe sich aus § 2 Nr. 26 der
Verordnung über die Zuständigkeiten nach abfallrechtlichen Vorschriften. (vom
26.06.1998, zuletzt geändert durch die Verordnung vom 10.12.2007 (ABl. S. 2526))
Rechtsgrundlage für die Gebührenerhebung sei das Gesetz über die Erhebung von
Verwaltungs- und Benutzungsgebühren im Saarland (vom 26.04.1964, zuletzt geändert
durch das Gesetz vom 15.02.2006 (ABl. S. 474, 530)) i.V.m. § 1 der Verordnung über
den Erlass eines Allgemeinen Gebührenverzeichnisses (in der Fassung der
Bekanntmachung vom 29.02.1984 (ABl. S. 381), zuletzt geändert durch die Verordnung
vom 07.02.2008 (ABl. S. 399)) i.V.m. Nr. 2 Abfallrechtliche Angelegenheiten Ziffer 6.11
der Anlage zu dieser Verordnung (Allgemeines Gebührenverzeichnis).
Danach sei für die Bearbeitung eines Begleitscheines „nach §§ 15 ff. der NachwV“ eine
Rahmengebühr von 7 bis 50 Euro vorgesehen. Nach der letzten Änderung der
Nachweisverordnung durch das Gesetz zur Ablösung des Abfallverbringungsgesetzes und
zur Änderung weiterer Rechtsvorschriften (vom 19.07.2007 (BGBl. I S. 1462)) befinde sich
die Regelung über die Begleitscheine nunmehr in den §§ 11 ff. NachwV. Auf die
Wirksamkeit von Nr. 2 Ziffer 6.11 des Allgemeinen Gebührenverzeichnisses habe das
keinen Einfluss, weil es in Ziffer 6 heiße, dass sich die Gebühren auf die Verordnung in der
jeweils geltenden Fassung beziehen.
Die Gebühr werde durch die Entgegennahme und Prüfung und Bearbeitung von
Nachweiserklärungen über die Zulässigkeit der vorgesehenen Entsorgung gefährlicher
Abfälle als kostenpflichtige Amtshandlung ausgelöst. Ohne diese behördliche
Kontrollfunktion dürfe nach der NachwV keine Entsorgung gefährlicher Abfälle erfolgen. Die
Kosten dieser Überwachungstätigkeit seien den Abfallerzeugern bzw. den von diesen
beauftragten Einsammlern und Beförderern aufzuerlegen. (Bay. VGH, Urteil vom
02.08.2007 – 23 BV 07.720 -) Im Rahmen der Vorabkontrolle prüfe die Behörde die
Zulässigkeit einer vorgesehenen Entsorgung durch Entsorgungs- bzw.
Sammelentsorgungsnachweis. Als Verbleibbeleg über durchgeführte Entsorgungen diene
dann der aus 6 Ausfertigungen bestehende Begleitschein. Die weiße Ausfertigung sei für
den Abfallerzeuger bestimmt, „gelb“ für den Beförderer und „grün“ für den Entsorger. Die
Durchschläge „blau“ und „rosa“ übersende der Entsorger an seine zuständige Behörde.
Sofern Erzeuger anderer Bundesländer involviert seien, übersende die Entsorgerbehörde
die „rosa“ Ausfertigung an die Erzeugerbehörde. Aufgrund der letzten Änderung der
Nachweisverordnung vom 19.07.2007 (BGBl. I S. 1462) falle der Entsorgerbehörde im
Rahmen des Nachweisverfahrens ein erhöhter Prüf- und Kontrollaufwand zu. Die Klägerin
stelle ihre Ausführungen auf die Bearbeitung der Ausfertigung „rosa“ ab, um die es
vorliegend aber nicht gehe. Vielmehr sei der Beklagte als Entsorgerbehörde zuständig,
sodass die Ausfertigung „blau“ betroffen sei. Bei der Begutachtung der Begleitscheine sei
zu trennen zwischen denen, bei denen Erzeuger anderer Bundesländer involviert seien und
die Ausfertigung „rosa“ an die zuständige Erzeugerbehörde übermittelt werden müsse,
und denen ohne auswärtige Abfallerzeuger. Die „blauen“ Begleitscheine, um deren
Bearbeitung es vorliegend gehe, würden weder eingescannt noch finde eine automatische
Fehlerkontrolle statt. Im Saarland sei das elektronische Nachweisverfahren vor dem
01.04.2010 noch nicht eingeführt. Mit der Einführung dieses Verfahrens werde die
manuelle Eingabe der Begleitscheine in das Datenerfassungssystem ASYS wegfallen. Bis
zur zwingenden Einführung erfolge die Auswertung der Begleitscheine nicht mittels eines
Softwareprogramms. Ein solches gebe es allein für die Erstellung der mengengestaffelten
Gebührenbescheide. Derzeit erhalte er – der Beklagte – bei einer Entsorgung in einer
saarländischen Anlage vom saarländischen Entsorger spätestens 10 Tage nach Annahme
der Abfälle die Ausfertigungen „blau“ und „rosa“ als Beleg für die ordnungsgemäße
Annahme der Abfälle. Diese würden sodann registriert, mit Eingangsstempel versehen und
an den zuständigen Sachbearbeiter weiter geleitet. Dieser überprüfe zunächst die
Übereinstimmung der beiden Ausfertigungen und sodann die Vollständigkeit und
Plausibilität. Seien die Angaben unvollständig oder unplausibel, werde schriftlich, bei
Geringfügigkeit auch telefonisch beim verantwortlichen Erzeuger, Beförderer oder
Entsorger nachgefragt. Das betreffe etwa die Menge, die Nachweisnummer, das Datum
oder die rechtsverbindliche Unterschrift der Beteiligten. Nach Ergänzung der nachgefragten
Angaben werde ein Abgleich von Entsorgungsnachweis- bzw. Begleitscheindaten
vorgenommen. Hier könnten weitere Unstimmigkeiten auffallen, etwa wenn
Entsorgungsnachweis und Entsorger im Begleitschein nicht zu den im
Entsorgungsnachweis gemachten Angaben passten, der Entsorgungsnachweis bereits
abgelaufen sei oder aber der Abfallschlüssel nicht mit dem Entsorgungsnachweis
übereinstimme. Folgen seien je nach Einzelfall eine Änderung der gemeldeten Nachträge
oder aber auch die Einleitung eines Bußgeldverfahrens. Handele es sich nicht um einen
saarländischen Abfallerzeuger, versende der Beklagte die „rosa“ Ausfertigung spätestens
10 Tage nach Erhalt an die für den Erzeuger zuständige Behörde zur Kontrolle der
Einhaltung der Erzeugerpflichten. Erst dann erfolge die Erfassung der Begleitscheine im
Datenverarbeitungssystem ASYS durch manuelle Tastatureingabe. Die so erfassten Daten
würden täglich über den Kommunikationsverbund ASYS an die zuständigen Behörden
übermittelt. Zum Schluss würden die Begleitscheine in chronologischer Reihenfolge
abgeheftet und für die Dauer von 10 Jahren archiviert. Zu diesem Überwachungs- und
Kontrollaufwand sei die Entsorgerbehörde im obligatorischen Nachweisverfahren
verpflichtet. Das betreffe auch die Fälle, in denen der Abfall in ein anderes Bundesland
verbracht werde. Auch in diesen Fällen erschöpfe sich das Behördenhandeln nicht – wie von
der Klägerin behauptet - auf das bloße Versenden des rosa Begleitscheines. Es sei nicht,
wie von der Klägerin verlangt, erforderlich, alle „angeblich angefallenen Tätigkeiten“ im
Einzelnen aufzuzählen, weil der tatsächliche Prüfungsaufwand gleich sei und den
geschilderten Tätigkeiten entspreche. Diese Tätigkeiten erfüllten den Begriff der
Amtshandlung. Eine behördliche Tätigkeit sei dann eine Amtshandlung, wenn sie in
Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben außerhalb des fiskalischen oder rein wirtschaftlichen
Bereichs vorgenommen werde. (Bay. VGH, Urteil vom 02.08.2007 – 23 BV 07.720 -) Sie
müsse lediglich nach außen dem als Gebührenschuldner in Anspruch zu Nehmenden
unmittelbar in Erscheinung treten, was bei der Bearbeitung der Begleitscheine im Rahmen
des Nachweisverfahrens bei der Entsorgung besonders überwachungsbedürftiger Abfälle
aufgrund von § 43 KrW-/AbfG der Fall sei. Die Klägerin veranlasse mit der Übermittlung der
Begleitscheine die gesetzlich geforderte Kontrolltätigkeit des Beklagten. Ohne diese
Kontrolle dürften die gefährlichen Abfälle nicht entsorgt werden. Darin liege der Nutzen der
behördlichen Kontrolltätigkeit für die Klägerin. Entgegen der Einschätzung der Klägerin
müsse der Staat keineswegs die Abfälle entsorgen, wenn sie dies nicht mache.
Grundsätzlich sei der Erzeuger dieser Abfälle für deren Entsorgung zuständig. Die Klägerin
wende sich allein gegen das Ergebnis der Rechtsprechung ohne sich mit deren Argumenten
auseinanderzusetzen. Dass der Beklagte keine „anspruchslose Bürotätigkeit“ erledige,
zeige sich schon daran, dass die Kontrolltätigkeit von zwei qualifizierten Fachangestellten
(Diplomchemiker und Chemieingenieur) erbracht werde. Bereits diese Einbindung der
zuständigen Behörde in den Entsorgungsvorgang erfülle die Anforderungen an eine
Amtshandlung. (Bay. VGH, Urteil vom 02.08.2007 – 23 BV 07.720 -) Die Klägerin
wiederhole mit ihrem Vorbringen allein ihren beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof und
beim Bundesverwaltungsgericht erfolglosen Vortrag.
Auch dem Bestimmtheitsgrundsatz sei genügt. Das Allgemeine Gebührenverzeichnis sehe
in Ziffer 6.11 für die Bearbeitung eines Begleitscheines nach den §§ 15 ff. NachwV a.F. (§§
11 ff. NachwV n.F.) einen Gebührenrahmen von 7 bis 50 Euro vor. Bei der Entsorgung in
Anlagen im Saarland werde eine mengengestaffelte Gebühr erhoben, die sich u.a. an den
zu erwartenden Begleitscheinzahlen unter Zugrundelegung der Entsorgungsmengen
orientiere. Die Gebühr berücksichtige sowohl den tatsächlichen Verwaltungsaufwand für die
Bearbeitung der Begleitscheine als auch an der Bedeutung der Angelegenheit für die
Beteiligten. Den Gebührenbescheiden lasse sich – entgegen der Einschätzung der Klägerin
– sehr wohl entnehmen, dass die Kostenentscheidung auf der abfallmengenbezogenen
Gewichtsklasseneinteilung beruhe. Der Gebührengesetzgeber verfüge innerhalb seiner
Regelungskompetenz über einen weiten Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum, welche
individuell zurechenbaren öffentlichen Leistungen er einer Gebührenpflicht unterwerfen,
welche Gebührenmaßstäbe und Gebührensätze er hierfür aufstellen und welche über die
Kostendeckung hinausgehenden Zwecke er verfolgen wolle. (BVerwG, Beschluss vom
13.05.2009 – 9 B 61.07 -; Urteil vom 19.09.2001 – 6 C 13.00 -, BVerwGE 115, 125
(128 f.))
Rahmengebühren seien nach § 7 Abs. 1 SaarlGebG nach dem Verwaltungsaufwand und
dem Nutzen der Amtshandlung für den Gebührenschuldner zu erheben. Dabei gehe es
nicht allein um die Kostendeckung, sondern auch um den Nutzen der Amtshandlung. Gehe
es – wie vorliegend – um Gebühren für Massenverfahren werde die Gebühr nicht nach den
konkreten Kosten berechnet, sondern könne nach Wahrscheinlichkeit und Vermutung in
gewisser Weise vergröbert, bestimmt und pauschaliert ermittelt werden. (BVerfG, Urteil
vom 19.03.2003 – 2 BvL 9, 10, 11, 12/98 -, BVerfGE 108, 1 (19)) Der Gesetz- und
Verordnungsgeber sei dabei berechtigt eine pauschalierende Regelung zu treffen, die
verlässlich und effizient vollzogen werden könne. Ein von der Klägerin behauptetes
„gröbliches Missverhältnis“ liege ebenso wenig vor wie eine willkürliche Festsetzung. Das
Vorbringen der Klägerin lasse auch nicht erkennen, welchen Kostenrahmen sie noch für
zulässig erachte. Der Vergleich mit den Kostenregelungen in anderen Bundesländern greife
nicht. Beim Vergleich mit anderen Bundesländern könne etwa auch auf die Regelungen in
Nordrhein-Westfalen und Baden-Württemberg verwiesen werden. Dort werde bereits bei
der Bearbeitung der Nachweiserklärungen ein Zuschlag auf die zu erwartenden und
beantragten Entsorgungsmengen erhoben, der zu Gebühren in Höhe von mehreren
tausend Euro führen könne, die selbst dann fällig würden, wenn der Nachweis später gar
nicht genutzt werde. Im Saarland werde ein anderer Ansatz gemacht. Der im Allgemeinen
Gebührenverzeichnis für den Entsorgungsnachweis in Ziffer 6.2 vorgesehene
Gebührenrahmen von 153 bis 15.338 Euro werde nicht ausgeschöpft, vielmehr werde
unabhängig von der angegebenen Entsorgungsmenge eine Gebühr von 153 Euro erhoben.
Der wirtschaftliche Wert der Entsorgung werde erst im Begleitscheinverfahren
berücksichtigt. Das habe für den Gebührenschuldner den Vorteil, dass im Saarland nur für
die tatsächlich entsorgten Mengen gefährlicher Abfälle Gebühren erhoben würden oder
anders ausgedrückt, dass die Entsorgung großer Mengen im Vorfeld angegeben werde
könne und es unter dem Gebührengesichtspunkt keinen Nachteil bringe, wenn diese
Mengen nicht erreicht würden.
Soweit die Klägerin Ausführungen zu den Gebühren für die Begleitscheinbearbeitung bei
Abfällen mache, die in andere Bundesländer verbracht würden, betreffe das zum einen
nicht den vorliegenden Fall und lege zum anderen auch insoweit kein „gröbliches
Missverhältnis“ dar. Der Beklagte erfülle seine ihm nach § 43 KrW-/AbfG obliegende
gesetzliche Pflicht auch mit der Weiterleitung des rosa Begleitscheines an die zuständige
Behörde außerhalb des Saarlandes. Auch das diene der Überwachung der Entsorgung
gefährlicher Abfälle. Der Sammelentsorgungsnachweis, der nur die maximal zulässige
Abfallmenge pro Jahr angebe, lasse nämlich nicht erkennen, wie viel Sonderabfall
tatsächlich im Zuständigkeitsbereich der Behörde angefallen und gesammelt worden sei.
Nicht nachvollziehbar seien die Ausführungen der Klägerin, bei den Gebühren für die
Begleitscheinbearbeitung handele es sich nicht um „Gebühren im Rechtsinne“, weil sie
nicht für die Erteilung einer Genehmigung oder Erlaubnis erhoben würden.
Anknüpfungspunkt für die Gebühren seien Amtshandlungen, nicht Genehmigungen. Auch
der Gleichheitsgrundsatz sei nicht verletzt. Insbesondere gebiete der Gleichheitsgrundsatz
keine unterschiedlichen Gebühren für „ordentliche“ Schuldner einerseits und „schlampige“
andererseits.
Wegen des Sachverhalts im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakten einschließlich der
beigezogenen Verwaltungsakten verwiesen, der Gegenstand der mündlichen Verhandlung
war.
Entscheidungsgründe
Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.
Die beiden Gebührenfestsetzungsbescheide sind in der Gestalt der Widerspruchsbescheide
(§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§
113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für die Gebührenfestsetzung ist das Saarländische Gesetz über die
Erhebung von Verwaltungs- und Benutzungsgebühren im Saarland (Saarländisches
Gebührengesetz – SaarlGebG) vom 24.06.1964 (ABl. S. 626), zuletzt geändert durch das
Gesetz vom 15.02.2006 (ABl. S. 474, 530) in Verbindung mit dem Allgemeinen
Gebührenverzeichnis.
Nach § 1 Abs. 1 Nr. 1 SaarlGebG sind für Amtshandlungen der Verwaltungsbehörden des
Landes und der Organe der im staatlichen Auftrag handelnden Personen des öffentlichen
Rechts Gebühren zu erheben, soweit die Amtshandlungen in dem Allgemeinen oder einem
Besonderen Gebührenverzeichnis aufgeführt sind. Das Allgemeine und die Besonderen
Gebührenverzeichnisse werden nach § 1 Abs. 2 SaarlGebG durch Rechtsverordnung
gemäß den §§ 5 und 6 erlassen.
§ 5 Abs. 1 SaarlGebG ermächtigt die Landesregierung, das Allgemeine
Gebührenverzeichnis durch Rechtsverordnung zu erlassen; in dieses Gebührenverzeichnis
sollen grundsätzlich alle gebührenpflichtigen Tatbestände aufgenommen werden. In das
Allgemeine und die Besonderen Gebührenverzeichnisse dürfen nach § 6 Abs. 1 Satz 1
SaarlGebG nur Amtshandlungen und Inanspruchnahmen staatlicher Einrichtungen
aufgenommen werden, die individuell zurechenbar sind. Die Gebührenverzeichnisse
enthalten feste Gebühren, Wert- und Rahmengebühren (§ 6 Abs. 2 SGebG). Nach § 6 Abs.
3 Sätze 1 und 3 SaarlGebG richten sich die Gebühren bei den festen und den
Rahmengebühren nach dem auf die Amtshandlung entfallenden durchschnittlichen
Aufwand des Verwaltungszweiges, bei der Bemessung der Höhe der Verwaltungsgebühren
ist der Nutzen der staatlichen Leistung für den Gebührenschuldner zu berücksichtigen.
Rechtliche Bedenken gegen die Wirksamkeit der Ermächtigungsgrundlage des § 5 Abs. 1
SaarlGebG für den Erlass des Allgemeinen Gebührenverzeichnisses bestehen nicht. Das
Oberverwaltungsgericht des Saarlandes hat bereits mit Urteil vom 25.10.1968 – II R 13/68
– (Amtliche Sammlung von Entscheidungen der Oberverwaltungsgerichte Rheinland-Pfalz
und Saarland (AS) 11, S. 7 - 22) entschieden, dass Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG, der für
Rechtsverordnungen die Angabe von Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung
im Gesetz verlangt, nur für Rechtsverordnungen gilt, die auf Bundesgesetzen beruhen und
nicht für solche, die auf Landesgesetzen beruhen; Art. 28 Abs. 1 GG verlange nicht, dass
die Konkretisierung des Rechtsstaatsprinzips durch den Landesgesetzgeber ein Spiegelbild
der grundgesetzlichem Konkretisierung für das Bundesrecht sein müsse. Dem
rechtsstaatlichen Grundsätzen entsprechenden Verbot der Übertragung gesetzgebender
Gewalt auf die Exekutive sei nach Landesrecht Genüge getan, wenn die
Ermächtigungsnorm ein „Programm“ vorschreibe, das sich auch aus dem
Sinnzusammenhang der Norm mit anderen Vorschriften und dem Ziel, das die gesetzliche
Regelung insgesamt anstrebe, ergeben könne. Bei Gebührentabellen, die herkömmlich von
der Verwaltung erlassen worden seien, sei auch ein weit gespannter Spielraum zur
Verwirklichung des Programms nicht zu beanstanden. Daran hält die Kammer fest.
Das auf der Verordnung über den Erlass eines Allgemeinen Gebührenverzeichnisses vom
14.07.1964 (ABl. S. 633) in der Fassung der Bekanntmachung vom 29.02.1984 (ABl. S.
381), zuletzt geändert durch die Verordnung vom 18.05.2009 (ABl. S. 879) aufgrund von
§ 5 Abs. 1 SaarlGebG erlassene Allgemeine Gebührenverzeichnis sieht unter Nummer 2
Abfallrechtliche Angelegenheiten die Ziffer 6 mit der Überschrift „Amtshandlungen aufgrund
Nachweisverordnung
(Nachweisverordnung neu erlassen durch Art. 1 der Verordnung vom 20. Oktober
2006 (BGBl. I S. 2298)) in der jeweils geltenden Fassung“ folgende Gebührentatbestände
vor:
6.1 Prüfung und Nachforderung von Unterlagen bei
25 –
Unvollständigkeit der Nachweiserklärungen nach
76 EUR
6.2 Bestätigung des Entsorgungsnachweises nach
oder des Sammelentsorgungsnachweises nach
NachwV und Übersendung der Unterlagen
nach oder
NachwV
153 –
15.338
EUR
6.3 Bearbeitung der nach
(auch i.V.m.
NachwV
übersandten Ablichtungen der Nachweiserklärungen oder
des Entsorgungs-Nachweises
102 –
10.225
EUR
6.4
Ablehnung
der
Bestätigung
des
Entsorgungsnachweises
nach
oder
des
Sammelentsorgungsnachweises nach
NachwV
127
EUR
6.5
Fristverlängerung
oder
andere
nachträgliche
Änderungen von bestehenden Entsorgungsnachweisen
oder Sammelentsorgungsnachweisen
51
EUR
6.6 Bearbeitung von Nachweiserklärungen nach
NachwV
25 –
511
EUR
6.7 Freistellung ges Abfallentsorgers nach
NachwV
25 –
5.112
EUR
6.8 Nachträgliche Auflagen zur Sicherstellung der
Freistellungs-Voraussetzungen nach NachwV
25 –
127
EUR
6.9
Anordnung
der
Bestätigung
des
Entsorgungsnachweises nach § 14 Abs. 1 oder 2 NachwV
51 –
255
EUR
6.10 Anforderung von Angaben für einen unvollständig
ausgefüllten
Begleitschein
oder
eine
sonstige
Mengenmitteilung nach
§§ 15 f. NachwV
12
EUR
6.11 Bearbeitung eines Begleitscheines nach §§ 15
f. NachwV
7 – 50
EUR
6.12. Bearbeitung eines Listennachweises nach
NachwV …
6.19 Ermäßigung für EMAS-Betriebe …
6.20 Ermäßigung für DIN ISO 14001-Unternehmen …
Da es vorliegend allein um die Gebührenerhebung nach Nummer 2 Ziffer 6.11 und damit
verbunden um die Frage geht, was unter „Bearbeitung eines Begleitscheines nach §§ 15 f.
NachwV“ 2002 = §§ 10 f. NachwV 2006 geht, kommt es auf den Regelungsgehalt dieser
Bestimmungen an.
Die Verordnung über die Nachweisführung bei der Entsorgung von Abfällen
(Nachweisverordnung – NachwV) in der vorliegend anwendbaren Fassung vom
20.10.2006 beruht u.a. auf der Ermächtigungsgrundlage des § 45 des
Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes (KrW-/AbfG) in der Fassung des Gesetzes vom
15.07.2006 (BGBl. I S. 1619). § 45 Abs. 1 KrW-/AbfG ermächtigt die Bundesregierung
„zur Erfüllung der sich aus den §§ 42, 43 und 44 ergebenden Pflichten die näheren
Anforderungen an die Form, den Inhalt sowie das Verfahren zur Führung und Vorlage der
Nachweise und der Mitteilung bestimmter Angaben aus den Registern festzulegen sowie
die nach § 42 Abs. 2 Satz 1 verpflichteten Anlagen oder Unternehmen zu bestimmen.
Nach § 43 Abs. 1 KrW-/AbfG haben die Erzeuger, Besitzer, Einsammler, Beförderer und
Entsorger gefährlicher Abfälle der zuständigen Behörde und untereinander die
ordnungsgemäße Entsorgung gefährlicher Abfälle nachzuweisen. Dieser Nachweis wird
zum einen vor Beginn der Entsorgung geführt, worum es vorliegend indes nicht geht, und
zum anderen „über die durchgeführte Entsorgung oder Teilabschnitte der Entsorgung in
Form von Erklärungen der nach Satz 1 Verpflichteten über den Verbleib der entsorgten
Abfälle“.
Eine inhaltliche Änderung hat § 15 NachwV in der Fassung der Bekanntmachung vom
17.06.2002 (BGBl. I S. 2375) durch die Neufassung als § 10 NachwV der Fassung vom
20.10.2006 (BGBl. I S. 2298) nicht erhalten. Beide lauten:
Begleitschein
(1) Der Nachweis über die durchgeführte Entsorgung von besonders
überwachungsbedürftigen Abfällen wird mit Hilfe der Begleitscheine
unter Verwendung der hierfür vorgesehenen Formblätter der Anlage
1 geführt.
(2) Bei der Abgabe von Abfällen aus dem Besitz eines
Abfallerzeugers ist für jede Abfallart ein gesonderter Satz von
Begleitscheinen zu verwenden, der aus sechs Ausfertigungen
besteht. Die Zahl der auszufüllenden Ausfertigungen verringert sich,
Abfallerzeuger
oder
Abfallbeförderer
ganz
oder
teilweise
personengleich sind. Bei einem Wechsel des Beförderers ist die
Übergabe der Abfälle dem übergebenden vom übernehmenden
Beförderer mittels Übernahmeschein in entsprechender Anwendung
de r
oder in anderer geeigneter Weise zu bescheinigen.
(3) Von den Ausfertigungen der Begleitscheine sind
1. die Ausfertigung 1 (weiß) und 5 (altgold) als Belege für
des Abfallerzeugers,
2. die Ausfertigungen 2 (rosa) und 3 (blau) zur Vorlage an die
zuständige Behörde,
3. die Ausfertigung 4 (gelb) als Beleg für
des
Abfallbeförderers, bei einem Wechsel des Beförderers für
des
letzten
,
4. die Ausfertigung 6 (grün) als Beleg für
des
Abfallentsorgers
bestimmt.
bestimmt das Ausfüllen der Begleitscheine und
die Handhabung der Begleitscheine. Beides ist für den
Zeitraum, in dem die Transporte erfolgten, in < geregelt:
(1) Nach Maßgabe der für sie bestimmten Aufdrucke auf den
Ausfertigungen hat der Abfallerzeuger spätestens bei Übergabe, der
Beförderer oder der Einsammler spätestens bei Übernahme sowie
der Abfallentsorger spätestens bei Annahme die Begleitscheine
auszufüllen. Liegt ein Entsorgungsnachweis für die Entsorgung von
Altölen oder Althölzern mit mehr als einem Abfallschlüssel vor, hat
der Abfallerzeuger im Abfallschlüssel des Begleitscheins den
prägenden Abfallschlüssel einzutragen und im Mehrzweckfeld „Frei
für Vermerke“ die Abfallschlüssel der tatsächlich auf der Grundlage
dieses Begleitscheins entsorgten Abfälle. Zu den in den Sätzen 1
und 2 bezeichneten Zwecken sind die Begleitscheine als
Begleitscheinsatz im Durchschreibeverfahren zu verwenden. Der
Begleitscheinsatz beginnt mit der Ausfertigung 2 (rosa). Es folgen in
numerischer Reihenfolge die Ausfertigungen 3 (blau) bis 6 (grün). Als
letzte Ausfertigung wird die Ausfertigung 1 (weiß) angefügt. Der
Abfallerzeuger, der Einsammler oder der Beförderer füllt
entsprechend den Anforderungen nach Satz 1 die für ihn
bestimmten Aufdrucke der Ausfertigung 1 (weiß) aus, in dem er die
entsprechenden Aufdrucke der Ausfertigung 2 (rosa) ausfüllt und die
Angaben bis zur Ausfertigung 1 (weiß) durchschreibt.
(2) Bei Übernahme der Abfälle übergibt der Abfallbeförderer dem
Abfallerzeuger die Ausfertigung 1 (weiß) der Begleitscheine als Beleg
für das Register, nachdem er die ordnungsgemäße Beförderung
versichert und die erforderlichen Ergänzungen vorgenommen hat.
Die Ausfertigungen 2 bis 6 hat der Abfallbeförderer während des
Beförderungsvorgangs mitzuführen und dem Abfallentsorger bei
Übergabe der Abfälle auszuhändigen sowie auf Verlangen den zur
Überwachung und Kontrolle Befugten vorzulegen.
(3) Spätestens zehn Kalendertage nach Annahme der Abfälle vom
Abfallbeförderer übergibt oder übersendet der Abfallentsorger die
Ausfertigungen 2 (rosa) und 3 (blau) der für die Entsorgungsanlage
zuständigen Behörde als Beleg über die Annahme der Abfälle; die
Ausfertigung 4 (gelb) übergibt oder übersendet er dem
Abfallbeförderer, die Ausfertigung 5 (altgold) dem Abfallerzeuger als
Beleg zu deren Registern. Die Ausfertigung 6 (grün) behält der
Abfallentsorger als Beleg für sein Register.
(4) Spätestens zehn Kalendertage nach Erhalt übersendet die für die
Entsorgungsanlage zuständige Behörde die Ausfertigung 2 (rosa) an
die für den Abfallerzeuger zuständige Behörde; im Falle der
Sammelentsorgung erfolgt die Übersendung an die für das jeweilige
Einsammlungsgebiet zuständige Behörde.
(5) Erfolgt die Beförderung mittels schienengebundenen Fahrzeuge,
…
Auf dieser Grundlage hat der Beklagte die angeforderten Gebühren (für die Bearbeitung der
„blauen“ Begleitscheine) von der Klägerin aufgrund ihrer Eigenschaft als
Sammelentsorgerin und damit als Abfallerzeugerin zu Recht erhoben. Nach § 9 Abs. 3
NachwV in der Fassung vom 26.10.2006 sind nämlich im Falle der Sammelentsorgung die
den Abfallerzeuger treffenden Pflichten durch den Einsammler zu erfüllen. Der angegriffene
Bescheid nennt als Rechtsgrundlage für die Gebühr auf Seite 2 das SaarlGebG in
Verbindung mit der Verordnung über den Erlass eines Allgemeinen Gebührenverzeichnisses
in der jeweils gültigen Fassung
SaarlGebG. Dagegen ist von Rechts wegen nichts zu erinnern.
Soweit von der Klägerseite gerügt wird, das Allgemeine Gebührenverzeichnis enthalte
unter Nummer 2 (abfallrechtliche Angelegenheiten) Gebührentatbestand 1. eine statische
Verweisung auf das Abfallbeseitigungsgesetz vom 05.01.1977 und könne schon deshalb
keine Gebührenpflicht begründen, weil dieses Gesetz gemäß Art. 4 des Gesetzes vom
27.08.1977 außer Kraft getreten sei, zudem weise das Gebührenverzeichnis Beträge in
DM und nicht in Euro aus, wird verkannt, dass die Gebührenerhebung auf dem Allgemeinen
Gebührenverzeichnis in der zum Zeitpunkt der Gebührenentstehung geltenden Fassung
beruht. Die im Zeitraum vom 01.01. bis 28.02.2007 geltende Fassung weist Eurobeträge
aus und verweist unter Nummer 2 (abfallrechtliche Angelegenheiten) Gebührentatbestand
1. auf das Kreislaufwirtschafts- und Abfallbeseitigungsgesetz vom 27.09.1994, zuletzt
geändert durch Art. 69 des Gesetzes vom 21. August 2002. Die Änderung der Gebühren
von DM in Euro erfolgte bereits mit der Verordnung vom 27.11.2001 (ABl. S. 2322) mit
Wirkung vom 02.01.2002. Die aktuelle Fassung des Allgemeinen Gebührenverzeichnisses
in Bezug auf die Gebührentatbestände 6.1 bis 6.19 wurde mit Artikel 4 des Gesetzes zur
Neuordnung der Sonderabfallüberwachung vom 15.03.2006 (ABl. S. 602) mit Wirkung
vom 01.01.2007 eingeführt. Aufgrund der Formulierung „in der jeweils geltenden Fassung“
in Unternummer 6 erfasst der Gebührentatbestand 6.11
„Bearbeitung eines Begleitscheines nach §§ 15 f. NachwV“ auch die oben wiedergegebene
Rechtsänderung der Nachweisverordnung vom 20.10.2006 (BGBl. I S. 2298), aufgrund
derer die „Nachweisführung über die durchgeführte Entsorgung“ nunmehr in den §§ 10 ff.
NachwV geregelt ist.
Die Bezeichnung „Bearbeitung eines Begleitscheines nach §§ … NachwV“ genügt den
Anforderungen an das sich aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) ergebenden
Bestimmtheitsgebots. Auch wenn andere Bundesländer den Gebührentatbestand als
„Prüfung“ eines Begleitscheines bezeichnen, ergibt sich durch Auslegung ohne Weiteres,
dass die „Bearbeitung“ die „Prüfung“ des Begleitscheins mit umfasst. Im Übrigen weist die
Kammer darauf hin, dass es das Bundesverwaltungsgericht in den Beschlüssen vom
13.05.2008 – 9 B 61-63.07 – insbesondere unter dem Gesichtspunkt des
Bestimmtheitsgebots sogar für zulässig angesehen hat, eine Gebühr für die Überprüfung
eines abfallrechtlichen Begleitscheines ohne eine gesonderte Tarifstelle im
Gebührenverzeichnis aufgrund des Auffangtatbestandes zu erheben. Das
Bundesverwaltungsgericht hat es abgelehnt, aus dem Bestimmtheitsgrundsatz eine
Vorgabe an den Gebührengesetzgeber abzuleiten, die besagt, dass der
Gebührentatbestand den Gebührenschuldner in die Lage versetzen muss, „ohne spezielle
Rechtskenntnisse … zu erkennen, aus welchem Grund und unter welchen
Voraussetzungen er abgabenpflichtig ist“. Die Auslegungsbedürftigkeit nehme ihr noch
nicht die verfassungsrechtlich gebotene Bestimmtheit. (BVerwG, Urteil vom 01.12.2005 –
10 C 4.04 -, Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 100 Rn. 49 unter Hinweis auf
BVerfG, Beschlüsse vom 14.03.1967 – 1 BvR 334/61 -, BVerfGE 21, 209 <215>, vom
18.05.1988 – 2 BvR 579/84 -, BVerfGE 78, 205 <212> und vom 09.11.1988 – 1 BvR
243/86 -, BVerfGE 79, 106 <120>) Der Bestimmtheitsgrundsatz verlange vom
Normgeber lediglich, die Rechtsvorschriften so genau zu fassen, wie dies nach der Eigenart
der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich sei. Es
sei dann Sache der Verwaltungsbehörden und der Verwaltungsgerichte, die bei der
Gesetzesauslegung verbleibenden Zweifelsfragen mit Hilfe der anerkannten
Auslegungsregeln zu beantworten. (BVerwG, Urteil vom 01.12.2005, a.a.O., Rn. 49 unter
Hinweis auf BVerfG, Urteil vom 17.11.1992 – 1 BvL 8/87 -, BVerfGE 87, 234 <263>;
Beschluss vom 09.08.1995 – 1 BvR 2263/94 -, BVerfGE 93, 213 <238> und vom
18.05.2004 – 2 BvR 2374/99 -, BVerfGE 110, 370 <396 f.>) Soweit die Beantwortung
der Auslegungsfragen „spezielle Rechtskenntnisse“ voraussetze, schließe das nicht aus,
dass nicht zuletzt durch die sich entwickelnde Spruchpraxis der Verwaltungsgerichte für die
Gebührenschuldner eine ausreichende Vorhersehbarkeit und damit Rechtssicherheit
geschaffen und eine willkürliche Handhabung der behördlichen Gebührenerhebung
verhindert werde.
Bei der „Bearbeitung eines Begleitscheines“ nach den §§ 10 f. NachwV 2006 handelt es
sich zur Überzeugung der Kammer - entgegen der Einschätzung der Klägerin und in
Übereinstimmung mit der des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs und des
Bundesverwaltungsgerichts - um eine gebührenpflichtige Amtshandlung. In Bezug auf diese
Entscheidung ist hervorzuheben, dass das Bayerische VG Augsburg erstinstanzlich noch
der Einschätzung der Klägerin gefolgt war und erst mit den Urteilen des Bayer. VGH vom
02.08.2007 – 23 BV 07.719, 07.720 und 07.835 – im Berufungsverfahren abgeändert
wurde. Der Bayerische VGH hat in seinen Urteilen insoweit ausgeführt, dass eine
behördliche Tätigkeit den Begriff der Amtshandlung erfülle, wenn sie in Wahrnehmung
öffentlicher Aufgaben außerhalb des fiskalischen oder rein wirtschaftlichen Bereichs
vorgenommen werde. Sie werde dann auch im Rahmen eines Über- und
Unterordnungsverhältnisses, also im Hoheitsbereich, ausgeübt, ohne dass es darauf
ankomme, ob und welche unmittelbare rechtserhebliche Bedeutung hinzukomme.
Allerdings müsse die Amtshandlung nach außen gegenüber dem als Gebührenschuldner in
Anspruch zu Nehmenden unmittelbar in Erscheinung treten (Außenwirkung). Diese
Voraussetzungen seien beim Tätigwerden des LfU im Rahmen des Nachweisverfahrens bei
der Entsorgung besonders überwachungsbedürftiger Abfälle gegeben. Gemäß § 10 KrW-
/AbfG seien Abfälle, die nicht verwertet würden, dauerhaft von der Kreislaufwirtschaft
auszuschließen und zur Wahrung des Wohls der Allgemeinheit zu beseitigen. Diese
Grundpflichten träfen gemäß § 11 Abs. 1 KrW-/AbfG die Erzeuger und Besitzer von
Abfällen. § 40 Abs. 1 KrW-/AbfG bestimme, dass die Beseitigung von Abfällen der
Überwachung durch die zuständigen Behörden unterliege. Überwachung bedeute Kontrolle,
ob die angesprochenen Handlungen bzw. Verfahren im Einklang mit dem
Kreislaufwirtschafts-/Abfallgesetz und den darauf gestützten Rechtsvorschriften
durchgeführt und bestehende Rechtspflichten erfüllt würden. Das obligatorische
Nachweisverfahren bestimme für besonders überwachungsbedürftige Abfälle einen ganz
konkreten Handlungsbedarf und damit auch entsprechende Kontroll- und
Überwachungsmaßnahmen durch die zuständige Behörde. Die Tätigkeit des LfU liege dabei
nicht lediglich in der Entgegennahme und Abheftung der ihm übermittelten Begleitscheine
sondern es übe in unterschiedlichem Umfang die
Kontrolle darüber aus, dass die Einsammlung, Beförderung und Entsorgung der besonders
überwachungsbedürftigen Abfälle ordnungsgemäß, d.h. entsprechend den Anforderungen
des Kreislaufwirtschafts-/Abfallgesetzes und den hierzu ergangenen Nebenbestimmungen
erfolgt.
Zu der erforderlichen Außenwirkung hat der Bayerische VGH in seinen Urteilen vom
02.08.2007, a.a.O., ausgeführt, dass diese zum einen bereits in der Kenntnis der Klägerin
liege, dass für die Beseitigung besonders überwachungsbedürftiger Abfälle ein
obligatorisches Nachweisverfahren vorgeschrieben sei, womit eine ständige Kontrolle des
obligatorisches Nachweisverfahren vorgeschrieben sei, womit eine ständige Kontrolle des
Entsorgungsvorgangs durch die zuständige Behörde sichergestellt werde. Den Betroffenen
sei auch bewusst, dass ein Einsammeln, Befördern und Entsorgen dieser Abfälle ohne
dieses Nachweisverfahren rechtlich nicht zulässig sei und einen Bußgeldtatbestand
darstellte. Dabei müsse ihnen auch bewusst sein, dass die mit der Nachweisverordnung
bundesgesetzlich vorgeschriebene Kontrolltätigkeit der zuständigen Behörde nicht in einem
bloßen formalen Akt der Entgegennahme der Begleitscheine bestehen könne, sondern in
einer Überwachung des gesamten Entsorgungsvorgangs. Dabei handele es sich im
Einzelnen um die formale Prüfung der vorgelegten Begleitscheine, den Abgleich mit der
zugehörigen Anzeige des Entsorgungs- oder Sammelentsorgungsnachweises sowie die
inhaltliche Prüfung der Begleitscheinsausfertigung mit dem Ziel, die Rechtmäßigkeit der
vorgenommenen Entsorgung zu überprüfen und Zweifels- und Verdachtsfälle zu entdecken
und vertieft zu ermitteln. Diese ständige Einbindung der zuständigen Behörde in den
Entsorgungsvorgang erfülle die Anforderungen der Außenwirkung für eine Amtshandlung im
gebührenrechtlichen Sinne. Eine weitere Außenwirkung ergebe sich dadurch, dass der
Klägerin die Überwachung der Entsorgungsvorgänge durch das LfU im Zusammenhang mit
den übermittelten Begleitscheinen entsprechend den gesetzlichen Anforderungen bewusst
gewesen sein müsse und worauf sie im angegriffenen Gebührenbescheid hingewiesen
worden sei.
Zu dem weiteren Einwand der Klägerin, die Überwachung der Entsorgung besonders
gefährlicher Abfälle liege ausschließlich im öffentlichen und nicht im Interesse des
Abfallerzeugers hat der Bayerische VGH in seinen Urteilen vom 02.08.2007, a.a.O.,
ausgeführt, es sei zwar sicherlich richtig, dass das Tätigwerden des LfU überwiegend im
öffentlichen Interesse liege. Gleichwohl sei es nicht unbillig, der Klägerin die Kosten für diese
Überwachungstätigkeit aufzuerlegen, weil es dem System des Kreiswirtschafts-
/Abfallgesetzes entspreche, die Kosten der Entsorgung von Abfällen, wozu auch die
notwendigen behördlichen Kontrolltätigkeiten gehörten, den Abfallerzeugern bzw. den von
diesen beauftragten Einsammlern, Beförderern und Entsorgern aufzuerlegen. Das
Tätigwerden des LfU sei für die Klägerin auch nicht ohne Bedeutung, selbst wenn es keine
unmittelbaren Auswirkungen auf sie habe. Denn ohne die behördliche Bereitschaft zur
Kontrolle der ordnungsgemäßen Entsorgung besonderes überwachungsbedürftiger Abfälle
wäre sie nicht berechtigt, die Entsorgung vorzunehmen. Die Kontrolltätigkeit des LfU sei
demzufolge nicht bedeutungslos, sondern Voraussetzung, um überhaupt eine Entsorgung
dieser Abfälle vornehmen zu können. (vgl. hierzu auch BayVGH vom 10.12.1962, BayVBl.
1963, 158; BVerwG vom 25.09.1999, NVwZ 2000, 74; BVerfG vom 11.08.1998, NVwZ
1999, 176; vom 19.03.2003, NVwZ 2003, 715)
Das Bundesverwaltungsgericht hat in den bereits zitierten Beschlüssen vom 13.05.2008 –
9 B 61-63.07 -, mit denen die Beschwerden gegen die Nichtzulassung der Revision
zurückgewiesen wurden, ausgeführt, dass es sich bei der beim bayerischen LfU
(Landesamt für Umweltschutz) stattfindenden Überprüfung der eingelieferten
Begleitscheine ohne Verstoß gegen anerkannte juristische Auslegungsmethoden um
Amtshandlungen im Verständnis des bayerischen Kostengesetzes handele, und dagegen
nicht mit Erfolg geltend gemacht werden könne, für den Gebührenschuldner sei die
Kostenpflicht im Vorfeld nicht erkennbar gewesen, weil die Überprüfung der Begleitscheine
verwaltungsintern ablaufe. In Anwendung juristischer Methoden stelle es ein vertretbares
Auslegungsergebnis dar, wenn die Vorinstanz den Rechtsstandpunkt einnehme, die nach
Landesrecht für eine Amtshandlung zu fordernde Außenwirkung liege hier bereits in der
Kenntnis des Gebührenschuldners, dass für die abfallrechtliche Verbleibskontrolle ein
obligatorisches Nachweisverfahren vorgeschrieben sei.
Dieser rechtlichen Einschätzung schließt sich die Kammer trotz der massiven Einwände der
Klägerin, die die Argumentation für nicht überzeugend hält, an. Auch die Ansicht der
Klägerin, das Bundesverwaltungsgericht habe wie das Berufungsgericht keine der
klassischen Auslegungsregeln angewandt, vermag das Gericht nicht zu teilen. Denn das
Gericht hat in Ermangelung eines hinreichend aussagekräftigen Wortlauts der Sache nach
zunächst auf den historischen Hintergrund der aufgrund von bekannt gewordenen
Missbrauchsfällen aufgekommenen Notwendigkeit der Kontrolle der Entsorgung
gefährlicher Abfälle, weiterhin auf die Gesetzessystematik und schließlich auf den Sinn und
Zweck der Regelungen für die Begleitscheinprüfung aufgrund der Nachweisverordnung
abgestellt.
Bezogen auf das Saarland und die „Bearbeitung“ der Begleitscheine ist auch die Kammer
der Überzeugung, dass der Beklagte der Klägerin gegenüber Amtshandlungen vornimmt,
die auf der Grundlage von Nummer 2 Ziffer 6.11 des Allgemeinen Gebührenverzeichnisses
gebührenpflichtig sind.
Allerdings vermag sich das Gericht nicht der Einschätzung des Beklagten anzuschließen,
dass aufgrund der letzten Änderung der Nachweisverordnung vom 19.07. 2007 (BGBl. I S.
1462) der Entsorgerbehörde ein „erhöhter“ Prüf- und Kontrollaufwand zufalle. Mit dem
Gesetz zur Ablösung des Abfallverbringungsgesetzes und zur Änderung weiterer
Rechtsvorschriften vom 19.07.2007 wurde die Nachweisverordnung vom 20.10.2006
(BGBl. I S. 2298) nur insoweit geändert, als § 1 Abs. 4 neu gefasst wurde. Nach dieser
Neufassung gilt die NachwV nicht für die Verbringung von Abfällen im Sinne der Verordnung
(EG) Nr. 1013/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates über die Verbringung von
Abfällen (ABl. EU Nr. L 190 S. 1) und im Falle der Verbringung von Abfällen in das
Bundesgebiet, die zur vorläufigen Verwertung oder Beseitigung bestimmt sind, auch nicht
bis zum Abschluss dieser vorläufigen Verwertung oder Beseitigung, wenn diese mit einer
nachfolgenden vorläufigen oder nicht vorläufigen Verwertung oder Beseitigung im
Bundesgebiet verbunden ist. Ein „erhöhter“ Prüf- und Kontrollaufwand für Begleitscheine
nach den §§ 10 f. NachwV lässt sich dieser Rechtsänderung nicht entnehmen. Zu Recht
hat die Klägerin in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen, dass die Rechtsänderung
mit der Neufassung der NachwV vom 20.10.2006 (BGBl. I S. 2298) erfolgte, die den
Namen „Verordnung zur Vereinfachung der abfallrechtlichen Überwachung“ trägt.
Allerdings vermag die Kammer in Bezug auf die Nachweisführung über die durchgeführte
Entsorgung (Abschnitt 2) keine Vereinfachung zu erkennen. Die Vereinfachung erfolgte mit
der in § 7 NachwV geregelten, deutlich erweiterten Freistellung von der Pflicht zur Erteilung
einer Eingangsbestätigung nach § 4 und zur Einholung der Bestätigung nach § 5 und
Privilegierung u.a. für zertifizierte Entsorgungsfachbetriebe.
Das ändert aber nichts daran, dass der Beklagte vom Grundsatz her für die Bearbeitung
der (blauen) Begleitscheine von der Klägerin (als Abfallerzeugerin) Gebühren verlangen
darf.
Im Ergebnis hat die Kammer auch keine durchgreifenden Bedenken dagegen, dass das
Allgemeine Gebührenverzeichnis für die „Bearbeitung der Begleitscheine“ eine
Rahmengebühr vorsieht und der Beklagte in Anwendung der Grundsätze für eine
Rahmengebühr diese der Höhe nach an die Gewichtsklasse koppelt, auch wenn das –
soweit ersichtlich – so nur im Saarland und in keinem der anderen Bundesländern gemacht
wird, die für die Bearbeitung bzw. Prüfung von Begleitscheinen Gebühren verlangen.
Allerdings ist der Klägerin darin zuzustimmen, dass die bloße „Bearbeitung“ der
Begleitscheine aufgrund des Gewichts des entsorgten Abfalls keinen unterschiedlichen
(Verwaltungs-) Aufwand erfordert. Gleichwohl hält die Kammer die Staffelung mit Blick auf
den „Nutzen der Amtshandlung für den Gebührenschuldner“ für rechtmäßig, wenngleich es
nicht auf den ersten Blick einsichtig erscheint, weshalb das Saarland als kleinstes und
einziges Bundesland einen anderen Weg als die übrigen Bundesländer einschlägt, die für die
Begleitscheinkontrolle Gebühren verlangt.
Da jedoch – für jede Amtshandlung - ein mehr oder weniger großer Nutzen für den
Gebührenschuldner – vorliegend den Abfallerzeuger – festzustellen ist, kommt es nicht
entscheidend darauf an, wie hoch der Kostenaufwand bei der Bearbeitung der
Begleitscheine ist. In diesem Zusammenhang weist die Kammer darauf hin, dass die
betriebswirtschaftliche Kostenkalkulation, wie sie wohl etwa in Rheinland-Pfalz gilt, bei der
Prüfung der Rechtmäßigkeit der Höhe von Verwaltungsgebühren im Saarland von Rechts
wegen keine Rolle spielt. Deshalb hat das Gericht dem Beklagten auch nicht aufgegeben,
den betriebswirtschaftlichen Kostenaufwand für die Bearbeitung der Begleitscheine
nachzuweisen bzw. eine nachvollziehbare Kostenkalkulation vorzulegen. Das OVG des
Saarlandes hat in seinem Grundsatzurteil vom 25.10.1968 – II R 13/68 -, AS 11, 7 (20 ff.)
dazu nämlich ausgeführt:
„Auch ist eine Verletzung des Kostendeckungsprinzips … nicht
nachzuweisen.
Dahinstehen kann, ob dieses Prinzip überhaupt zu den
Grundprinzipien des Kostenrechts zu rechnen ist. Der
Landesgesetzgeber hat für das Landesrecht jedenfalls bei den
„Maßstäben für den Erlass der Gebührenverzeichnisse“ des § 6
SaarlGebG seine Berücksichtigung angeordnet: „Die Gebührensätze
für die Verwaltungsgebühren richten sich bei den festen Gebühren
und Rahmengebühren nach dem auf die Amtshandlung entfallenden
durchschnittlichen Aufwand des Verwaltungszweiges“ (§ 6 Abs. 3
Satz 1). Die Frage nach dem Sinn dieser Bestimmung ist allerdings
nicht ohne Rücksicht auf § 6 Abs. 3 Satz 3 SaarlGebG zu
beantworten: „Bei der Bemessung der Höhe der Verwaltungs- und
Benutzungsgebühren ist der Nutzen der staatlichen Leistung für den
Gebührenschuldner zu berücksichtigen.“ Würde man darauf
abstellen, dass der kostenmäßige Anteil der Einzelhandlung der
Verwaltung an den Gesamtkosten des jeweiligen
Verwaltungszweiges maßgeblich sein solle, bliebe für eine
Anwendung von § 6 Abs. 3 Satz 3 SaarlGebG überhaupt kein Raum.
Das bedeute, dass für Verwaltungshandlungen, die den gleichen
Verwaltungsaufwand bedingen, unterschiedliche Gebühren
festgesetzt werden dürfen, je nachdem, ob der der Nutzen für den
Gebührenschuldner groß oder klein ist. Beide Prinzipien schließen sich
also aus, wenn das Kostendeckungsprinzip auf den Einzelfall bezogen
wird. Tatsächlich ist dieses Prinzip auch niemals in diesem Sinne
aufgefasst worden. Es ist in Rechtsprechung und Lehre unbestritten,
dass von einer Verletzung des Kostendeckungsprinzips nicht schon
dann gesprochen werden kann, wenn im Einzelfall die Aufwendungen
für die Leistungen, für die sie gefordert wird, übersteigt, sondern erst
dann, wenn die Gesamtheit der Gebühren für Leistungen bestimmter
Art die Gesamtheit der Aufwendungen für diese Leistungen
übersteigt. (BVerwGE 12, 162, 166) Das Gesetz würde überdies
etwas Unmögliches verlangen, sollte der Verordnungsgeber der
Gebührenverzeichnisse die Gebührensätze so festlegen, dass in
jedem Einzelfall die Gebühr die der Verwaltung entstehenden Kosten
nicht überschreiten.
Diese Deutung des Kostendeckungsprinzips hat zur Folge, dass
diesem Prinzip im Hinblick auf die einzelne Gebührennummer eines
Gebührenverzeichnisses kaum praktische Bedeutung zukommen
kann. Denn die jeweilige Gebühr kann im Hinblick auf den Nutzen für
den Gebührenschuldner entsprechend hoch oder niedrig bemessen
werden; sie kann also über oder unter dem Kostenanteil liegen, der
auf die gebührenpflichtige Verwaltungshandlung entfällt. Auch kann
der Auffassung des OVG Münster (Urteil vom 16.03.1965 – II A
1353/63 -) nicht gefolgt werden, das meint, die Höhe der einzelnen
Gebühr (Gebührennummer) dürfe nicht so bemessen werden, dass
sie als Deckungsmittel für andere Verwaltungshandlungen, also zur
„Ausbalancierung des Haushalts des betreffenden Verwaltungsteils
diene“. Wenn das Gesetz es erlaubt, diese Gebühren im Hinblick auf
den Nutzen für den Gebührenschuldner höher anzusetzen, so liegt es
in der Natur der Sache, dass diese Gebühren zum Teil die Kosten
solcher Verwaltungshandlungen ausgleichen, die kraft Gesetzes im
Verhältnis zu den tatsächlichen Kosten des Verwaltungsaufwandes
wegen des geringeren Nutzens für den Antragsteller niedriger sind.
Ebenso kann es nicht richtig sein, die Kosten eines
Verwaltungszweiges nochmals aufzuspalten, wie das in der
erwähnten Entscheidung des OVG Münster geschehen ist, wenn aus
dem Verwaltungszweig der Bauaufsicht der Teilbereich der Aufsicht
über die Außenwerbung ausgeschieden worden ist. Da eine solche
Aufstellung zu einer Ausscheidung von Tätigkeiten führen kann, die
kraft Gesetzes wegen des Nutzens für den Gebührenschuldner höher
bewertet werden müssen, kann in dem Teilbereich ein Missverhältnis
zwischen Gebührenaufkommen und Verwaltungskosten bestehen.
Der Schluss, dass dieses Missverhältnis die Unwirksamkeit der
ausgeschiedenen Bestimmungen bedingte, wäre jedoch verfehlt;
denn dieses Missverhältnis ist eine gewollte Folge der Vorschrift, den
Nutzen der Amtshandlung für den Gebührenschuldner zu
berücksichtigen. Die Beurteilung unter Zugrundelegung der
Einnahmen von Teilbereichen einzelner Verwaltungszweige kann also
zu einer Verletzung des Äquivalenzprinzips des § 6 Abs. 3 Satz 3
SaarlGebG führen, der in Verbindung mit § 6 Abs. 3 Satz 1
SaarlGebG davon ausgeht, dass die Einnahmen aus Teilbereichen
einzelner Verwaltungszweige mit hohen Gebühren dazu beitragen,
andere Teilbereiche zu finanzieren, bei denen die Einnahmen die
Verwaltungskosten nicht decken.
Das Kostendeckungsprinzip des § 6 Abs. 3 Satz 1 SaarlGebG ist nach
alledem nur verletzt, wenn die Gebühren in ihrer Höhe von vornherein
so festgesetzt worden sind, dass sie sich als zusätzlich
Einnahmequelle auswirken müssen, dass sie also Erträgnisse
abwerfen, die die Ausgaben der Verwaltung nicht unerheblich
überschreiten. Das trifft jedoch, wie gerichtsbekannt, auf die
Gebühren der Bauaufsicht nicht zu; diese decken nicht einmal ein
Drittel der Ausgaben.“
An dieser rechtlichen Einschätzung zu zweifeln, sieht die Kammer keinen Anlass. Dass die
Gebühreneinnahmen des beklagten Landesamtes die Ausgaben (Kosten) nicht
überschreiten, ist offenkundig. Insoweit genügt ein einfacher Blick in den Haushaltsplan des
Landesamtes. (vgl. etwa für die Jahre 2009 und 2010: ABl. 2010, S. 983 ff.)
Entgegen der Einschätzung der Klägerin hat die Kontrolltätigkeit des Beklagten auch einen
Nutzen für die Klägerin als Abfallerzeugerin im rechtlichen Sinne. Denn grundsätzlich sieht
das KrW-/AbfG vor, dass der Abfallerzeuger seinen Abfall selbst entsorgt. Entsorgt der
Abfallerzeuger seinen Abfall innerhalb seines Betriebes selbst, entfällt nämlich die
Nachweispflicht (§ 43 Abs. 2 KrW-/AbfG). Macht dies der Abfallerzeuger nicht und bedient
er sich vielmehr Dritter, so liegt ein erheblicher Nutzen für den Abfallerzeuger darin, dass er
auf der Grundlage der NachwV seine besonders überwachungsbedürftigen, gefährlichen
Abfälle entsorgen lasen darf.
Während in Nordrhein-Westfalen und Baden-Württemberg bereits bei der Bearbeitung der
Nachweiserklärungen ein Zuschlag auf die zu erwartenden und beantragten
Entsorgungsmengen erhoben wird, der zu Gebühren in Höhe von mehreren tausend Euro
führen kann, die selbst dann fällig werden, wenn der Nachweis später gar nicht genutzt
wird, macht das Saarland einen anderen Ansatz. Hier wird der im Allgemeinen
Gebührenverzeichnis für den Entsorgungsnachweis in Ziffer 6.2 vorgesehene
Gebührenrahmen von 153 bis 15.338 Euro nicht ausgeschöpft, vielmehr unabhängig von
der angegebenen Entsorgungsmenge eine Gebühr von 153 Euro erhoben. Der
wirtschaftliche Wert der Entsorgung wird erst im Begleitscheinverfahren berücksichtigt. Das
hat – so der Beklagte - für den Gebührenschuldner den Vorteil, dass im Saarland nur für die
tatsächlich entsorgten Mengen gefährlicher Abfälle Gebühren erhoben würden oder anders
ausgedrückt, dass die Entsorgung großer Mengen im Vorfeld angegeben werde könne und
es unter dem Gebührengesichtspunkt keinen Nachteil bringe, wenn diese Mengen nicht
erreicht würden. Die Kammer hält dies aufgrund der Besonderheiten des Systems der
Kontrolle der Entsorgung besonders überwachungsbedürftiger Abfälle innerhalb des weiten
Gestaltungsspielraums des Gebührenverordnungsgebers und unter dem Gesichtspunkt des
zu berücksichtigenden Nutzens für den Gebührenschuldner (noch) für zulässig.
Der Klägerin ist insoweit zuzustimmen, dass dieses System dann gewissermaßen hinkt,
wenn – wie bei zertifizierten Betrieben – ein Entsorgungsnachweis auf der Grundlage von §
7 NachwV entbehrlich ist. Weiterhin ist der Klägerin darin zuzustimmen, dass die Gebühr
nach Unternummer 6.11 die förmliche Beanstandung von unvollständigen oder
fehlerhaften Begleitscheinen nicht erfasst, weil es dafür (etwa mit den Unternummern
6.10 und 6.12) gesonderte Gebührentatbestände gibt.
Allerdings führt die Entbehrlichkeit eines Entsorgungsnachweises nicht zur Systemwidrigkeit
oder zur Rechtswidrigkeit des Gebührensystems. Denn vom Grundsatz her handelt es sich
bei der Prüfung/Bearbeitung der Begleitscheine um ein Massenverfahren, für das vom
Gesetz- und Verordnungsgeber eine pauschalierende Regelung getroffen werden kann, die
verlässlich und effizient vollziehbar ist. (vgl. BVerfG, Urteil vom 19.03.2003 – 2 BvL 9, 10,
11 und 12/98 -, BVerfGE 108, 1 (19)) Dementsprechend muss das Gebührenverzeichnis
nicht von Rechts wegen zwischen der Bearbeitung von Begleitscheinen differenzieren, die
einerseits von solchen Betrieben vorgelegt werden, die keines Entsorgungsnachweises
bedürfen und andererseits von den sonstigen Unternehmen. Für gänzlich neben der Sache
hält die Kammer den Einwand, das Gebührensystem müsse eine Differenzierung enthalten
zwischen der Bearbeitung von sorgfältig ausgefüllten Begleitscheinen einerseits und
„schlampig“ ausgefüllten andererseits. Eine solche Differenzierung ist jedem
Gebührensystem fremd. Der Hinweis der Klägerin auf den Beschluss des
Bundesverfassungsgerichts vom 06.02.1979 (- 2 BvL 5/76 -, BVerfGE 50, 217 (226 f. und
230 f.)) geht vorliegend fehl; dort ging es darum, dass das nordrhein-westfälische
Gebührenrecht für das Widerspruchsverfahren dieselbe Gebühr für die Anfechtung der
Sachentscheidung einerseits und der bloßen Kostenentscheidung andererseits vorsah.
Auch der Rat der Klägerin an alle Entsorger im Saarland, die Begleitscheine ohne großen
Aufwand auszufüllen, weil das betriebswirtschaftlich günstiger sei und der Beklagte ja
nachträglich helfe, erscheint unsachlich. Denn ein mehrfaches Beschäftigen mit einem
Begleitschein zu unterschiedlichen Zeitpunkten wäre betriebswirtschaftlich ganz sicher
nicht günstiger und führte zudem zu einer zusätzlichen Gebühr nach Nummer 6.10.
Die Kammer vermag auch keine Verletzung des Äquivalenzprinzips zu erkennen.
Das Äquivalenzprinzip als Ausprägung des (bundes-)verfassungsrechtlichen Grundsatzes
der Verhältnismäßigkeit verlangt, dass die Gebühr in keinem groben Missverhältnis zu dem
Wert der mit ihr abgegoltenen Leistung der öffentlichen Hand steht. Insbesondere verbietet
das Äquivalenzprinzip die Festsetzung der Gebühr völlig unabhängig von den Kosten der
gebührenpflichtigen Leistung. (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 06.02.1979 - 2 BvL 5/76 -,
BVerfGE 50, 217, vom 07.02.1991 - 2 BvL 24/84 - BVerfGE 83, 363, vom 12.02.1992 -
1 BvL 1/89 - BVerfGE 85, 337 und vom 10.03.1998 - 1 BvR 178/97 - BVerfGE 97, 332
sowie Urteil vom 19.03.2003 - 2 BvL 9/98 u.a. - BVerfGE 108, 1)
Dieses Prinzip hat im Saarland, ebenso wie in § 3 Abs. 1 des Verwaltungskostengesetzes
des Bundes, in § 6 Abs. 3 Satz 1 SaarlGebG seine einfachrechtliche Ausprägung gefunden.
Danach richten sich die Gebühren bei den festen und den Rahmengebühren nach dem auf
die Amtshandlung entfallenden durchschnittlichen Aufwand des Verwaltungszweiges. Bei
Anwendbarkeit des Äquivalenzprinzips verfügt der Gesetz- und Verordnungsgeber aber
hinsichtlich der Bemessung der Gebühr über einen weiten Entscheidungs- und
Gestaltungsraum. Die Gebühr muss sich nicht auf die Kosten des Verwaltungsaufwandes
beschränken, sondern kann auch andere Gesichtspunkte einfließen lassen, wie etwa den
wirtschaftlichen Wert der gebührenpflichtigen Leistung. Gleichwohl sind die für diese
Leistung entstandenen Kosten nicht völlig ohne Bedeutung. Das folgt aus dem Zweck der
Gebühr, die dem Gebührenschuldner vom Staat anlässlich einer individuell zurechenbaren
öffentlichen Leistung in der Absicht auferlegt wird, die Kosten dieser Leistung ganz oder
teilweise zu decken. § 6 Abs. 3 SaarlGebG berücksichtigt dies in seinem Satz 1
ausdrücklich, auch wenn nach Satz 3 dem Nutzen für den Gebührenschuldner ebenfalls
Rechnung zu tragen ist. Daher verbietet sich eine Gebühr, die sich hinsichtlich ihrer Höhe
völlig von den Kosten der gebührenpflichtigen Leistung entfernt. (vgl. BVerwG, Urteile vom
19.09.2001 - 6 C 13.00 - BVerwGE 115, 125, und vom 30.04.2003 – 6 C 4.02 –,
BVerwGE 118, 123)
Das Bundesverwaltungsgericht hat einen Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip in zwei
Urteilen vom 30.04.2003 (- 6 C 4.02 -, BVerwGE 118, 123, und - 6 C 5.02 -, NVwZ 2003,
1385) in Fällen angenommen, in denen die Verwaltungsgebühren die Kosten des
Verwaltungsaufwandes um etwa das 4.444fache überstiegen, das OVG Nordrhein-
Westfalen (Beschluss vom 28.01.2008 – 9 A 2206/07 -, juris) in einem Fall, in dem die
Gebühr die Verwaltungskosten um das Tausendfache überstieg.
Ausgehend vom vorgegebenen Rahmen von 7,00 – 50,00 Euro beträgt ein Tausendstel
dieses Rahmens zwischen 0,7 Cent und 5 Cent. Dass der Verwaltungsaufwand des
Beklagten darunter liegt, behauptet nicht einmal die Klägerin und ist auch nicht
anzunehmen.
Der Umstand, dass nur die Bundesländer Thüringen, Rheinland-Pfalz, Bayern und das
Saarland eine Gebühr für die Bearbeitung von abfallrechtlichen Begleitscheinen erheben,
gibt keinen Anhaltspunkt für eine Verletzung von Art. 3 GG. Wenn ein Bundesgesetz die
Ausführung den Bundesländern überlässt, liegt es in deren Hand, im Rahmen des rechtlich
Zulässigen dafür Gebühren zu erheben. Das diese unterschiedlich hoch sein können, liegt
dabei in der Natur der Sache und begründet keinen Ansatz für eine Verletzung des
allgemeinen Gleichheitsgrundsatzes. Denn dieser gilt stets nur gegenüber demselben
Rechtsträger.
Soweit die Klägerin rügt, dass das Allgemeine Gebührenverzeichnis für die Bestätigung des
Entsorgungsnachweises nach der Unternummer 6.2 eine Rahmengebühr von 153 –
15.339 EUR vorsehe, während tatsächlich nur eine Festgebühr von 153 EUR verlangt
werde, ist das eindeutig nicht Gegenstand dieses Rechtsstreits. Denn um diese Gebühr
geht es vorliegend nicht. Deshalb bedarf es auch keiner Ausführungen zur Frage, worin die
Rechtsverletzung eines Gebührenschuldners liegen kann, von dem bei einer Rahmengebühr
stets nur der Mindestbetrag verlangt wird.
Ebenfalls keinen Anhaltspunkt für eine Verletzung von Art. 3 GG sieht die Kammer in der
unterschiedlichen gebührenrechtlichen Behandlung von Begleitscheinen von
Abfallentsorgern, die den überwachungsbedürftigen Abfall einerseits im und andererseits
außerhalb des Saarlandes entsorgen. Unstreitig verlangt der Beklagte für die Bearbeitung
von Begleitscheinen „nur“ pauschal 7,00 Euro, wenn der Abfall außerhalb des Saarlandes
entsorgt wird und bei einer Entsorgung innerhalb des Saarlandes entsprechend der
Staffelung nach der Gewichtsklasse. Diese unterschiedliche Gebührenerhebung hat der
Beklagte in der mündlichen Verhandlung damit erklärt, dass der Kontrollaufwand für das
Landesamt ein unterschiedlicher sei, je nachdem ob es „nur“ als Erzeugerbehörde oder
aber zugleich als Erzeuger- und Entsorgerbehörde tätig werde. Denn als Entsorgerbehörde
müsse zusätzlich die Ordnungsmäßigkeit der erfolgten Entsorgung und damit geprüft
werden, ob der überwachungsbedürftige Abfall auch in der zulässigen Weise entsorgt
wurde.
Soweit bei der Verbringung des überwachungsbedürftigen Abfalls die Zuständigkeit
mehrerer Länder begründet wird und dementsprechend mehrfach Gebühren für die
Bearbeitung von Begleitscheinen erhoben werden, vermag die Kammer auch insoweit
keine Verletzung von Art. 3 GG zu erkennen. Insbesondere handelt es sich dabei nicht um
eine unzulässige doppelte Abschöpfung desselben Vorteils. In diesen Fallkonstellationen liegt
es nämlich in der Natur der Sache, dass bei der von Rechts wegen gebotenen
Inanspruchnahme von mehreren Behörden unterschiedlicher Bundesländer mehrfach
Gebühren verlangt werden. Denn insoweit darf der Hintergrund für die
Begleitscheinkontrolle und der darauf berufenden Gebührenerhebung nicht aus den Augen
gelassen werden: Grundsätzlich darf gefährliche Abfälle nur der herstellen, der auch für
deren gefahrlose Entsorgung sorgen kann, was am einfachsten und sinnvollsten dadurch
erfolgt, dass der Erzeuger eigene Abfallentsorgungsanlagen in einem engen räumlichen und
betrieblichen Zusammenhang mit den Anlagen oder Stellen vorhält, in denen die zu
entsorgenden Abfälle anfallen. Geschieht die Entsorgung auf diese Art und Weise, bedarf es
keiner Begleitscheine und folglich fallen auch keine Gebühren für deren Bearbeitung durch
die zuständigen Stellen an. Wird der gefährliche Abfall indes nicht „vor Ort“ fachgerecht
entsorgt, entsteht aufgrund schlechter Erfahrungen aus der Vergangenheit ein dringendes
Bedürfnis der Überwachung sowohl des Transportes als auch der fachgerechten
Entsorgung. Wenn der überwachungsbedürftige, gefährliche Abfall über weite Strecken und
unter Durchquerung mehrerer Bundesländer entsorgt wird, begründet diese Art der
Entsorgung einen höheren Überwachungsaufwand als bei einer Entsorgung im selben
Bundesland. Von daher ist es ohne weiteres gerechtfertigt, dass die Bundesländer, deren
Behörden an der Überwachung der fachgerechten Entsorgung beteiligt sind, für die
Tätigkeiten ihrer Behörde Gebühren erheben.
Art. 3 GG gebietet von Rechts wegen auch keine gebührenrechtliche Differenzierung
zwischen der Abfallverwertung und der Abfallentsorgung. Die Nachweisverordnung
differenziert insoweit ebenfalls nicht. Begleitscheine sind beim überwachungsbedürftigen
Transport gefährlicher Abfälle sowohl für deren Verwertung als auch für deren Entsorgung
auszufüllen und der zuständigen Behörde zuzuleiten. Inwieweit für die Behörde ein
unterschiedlicher Prüfungsaufwand bei der Bearbeitung der Begleitscheine entstehen soll,
erschließt sich der Kammer nicht.
Folglich ist die Klage abzuweisen.
Die Kostenfolge ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Berufung wird gemäß § 124 a Abs. 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung
mit den §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Die Festsetzung des Streitwerts ergibt sich aus § 52 Abs. 3 i.V.m. § 63 Abs. 2 GKG.