Urteil des VG Saarlouis, Az. 11 K 95/06

VG Saarlouis: satzung, vorbehalt des gesetzes, veranstalter, verwaltungsakt, ermächtigung, teleologische auslegung, systematische auslegung, verwaltungsverfahren, eigenschaft, belastung
VG Saarlouis Urteil vom 18.4.2008, 11 K 95/06
Rundfunkrecht; Private Fernsehveranstalter; Regionalfenster; Rechtsschutzbedürfnis;
Ermächtigungsgrundlage; Bundesweiter Veranstalter; Feststellender Verwaltungsakt;
Vorberei-tungsmaßnahme; Gestuftes Verfahren; Effizienzgrundsatz
Leitsätze
1. Eine förmliche Feststellung, die als Regelung die Rechtsfolge der Bestandskraft für sich in
Anspruch nimmt, stellt sich jedenfalls dann als eine – ein Rechtsschutzbedürfnis
auslösendes – Belastung dar, wenn der Inhalt der Feststellung dem Betroffenen
erklärtermaßen „nicht genehm“ ist (Anschluss an BVerwG, Urteil vom 29.11.1985 –8 C
105/83-).
2. Mit einem feststellenden Verwaltungsakt ist jedenfalls dann eine dem Vorbehalt des
Gesetzes unterliegende Belastung verbunden, wenn die in ihm getroffene und als
Verwaltungsakt im Sinne von § 35 Satz 1 VwVfG der Bestandskraft fähige Regelung ihrem
Inhalt nach etwas als rechtens feststellt, was der Betroffene erklärtermaßen nicht für
rechtens hält.
3. Die Feststellung, bundesweiter Veranstalter im Sinne der Fensterprogramm-Satzung der
Landesmedienanstalt Saarland zu sein, bedarf einer Ermächtigung zur Feststellung speziell
durch Verwaltungsakt.
4. Eine ausdrückliche Ermächtigung zur Feststellung durch Verwaltungsakt enthält weder
die
Fensterprogramm-Satzung noch § 47 Abs. 3 SMG noch § 25 Abs. 4 RStV; sie ergibt sich
auch nicht im Wege der – nach der Rechtsprechung des BVerwG zulässigen – Auslegung.
5. Die Verwaltungsaktseigenschaft fehlt regelmäßig für der abschließenden Entscheidung
vorangehende behördliche Maßnahmen, wenn ein Gesetz bzw. eine Satzung für eine
Regelung mehrere aufeinander folgende Akte vorsieht, von denen nur der letzte Akt den
Betroffenen bekannt gegeben wird.
6. Der Grundsatz des rechtsstaatlichen Verfahrens fordert auch eine rechtsstaatliche
Ausgestaltung des Verwaltungsverfahrens.
7. Das Verwaltungsverfahren ist grundsätzlich als Einheit zu betrachten und nicht in
einzelne
Teil-Verwaltungsakte aufzuspalten.
Tenor
1. Der Feststellungsbescheid des Beklagten vom 04.07.2006 und dessen
Widerspruchsbescheid vom 08.11.2006 werden aufgehoben.
2. Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
3. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung eines
Betrages in Höhe der sich aus dem Kostenfestsetzungsbeschluss ergebenden
Kostenschuld abwenden, falls nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher
Höhe leistet.
Tatbestand
Die Klägerin, ein privater Fernsehveranstalter, veranstaltet u.a. das Vollprogramm RTL.
Dieses wurde von der Niedersächsischen Landesmedienanstalt (NLM) bundesweit
rundfunkrechtlich zugelassen und wird im Saarland über Satellit und Kabel verbreitet, nicht
jedoch terrestrisch; spezielle rundfunkrechtliche Zulassungen für das Saarland gibt es nicht.
In ihrem Hauptprogramm RTL veranstaltet die Klägerin für mehrere Regionen in
Deutschland (Bayern, Hamburg/Schleswig-Holstein, Hessen, Niedersachsen/Bremen,
Nordrhein-Westfalen, Rhein-Neckar) jeweils Regionalfensterprogramme (montags bis
freitags halbstündig im Vorabendprogramm; in Bayern außerdem sonntags eine Stunde),
die von redaktionell unabhängigen Veranstaltern produziert und verantwortet werden. Für
alle übrigen Länder, so auch das Saarland, veranstaltet die Klägerin auf RTL zur
entsprechenden Sendezeit ein zentrales Magazin.
Im Rahmen der Zustimmung zum 7. Rundfunkänderungsstaatsvertrag (RÄStV) ergänzte
der saarländische Gesetzgeber die Vorschrift des § 47 SMG (mit Gesetz vom
31.03.2004). Die Landesmedienanstalt Saarland (LMS) erließ, nach vorheriger Anhörung
und Stellungnahme der Klägerin, am 01.12.2005 eine Satzung über saarländische
Fensterprogramme im bundesweiten Fernsehprogramm (Fensterprogramm-Satzung, in
Kraft getreten am 16.03.2006; ABl. 2006, 429) – im Folgenden: Satzung -.
Mit Schreiben vom 28.03.2006 hörte der Beklagte die Klägerin zur Feststellung als
„bundesweiter Veranstalter“ im Sinne der Satzung an. Die Klägerin bestätigte mit
Schreiben vom 28.04.2006 – unter Geltendmachung rechtlicher Bedenken -, dass RTL
eines der zwei bundesweiten reichweitenstärksten privaten Fernsehvollprogramme sei. Die
Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK) teilte dem Beklagten
mit Schreiben vom 30.05.2006 mit, dass es sich im Jahr 2005 bei RTL (mit einem
Zuschaueranteil von 13,2 %) und Sat.1 (10,5 %) um die beiden Programme mit dem
höchsten Zuschaueranteil im Bereich des bundesweit verbreiteten privaten Fernsehens
handele; Daten zur technischen Reichweite der Programme lägen ihr nicht vor.
Der Beklagte erließ mit Datum vom 04.07.2006 gegenüber der Klägerin, dieser am
10.07.2006 gegen Empfangsbekenntnis zugegangen, folgenden Bescheid:
Zur Begründung ist im Wesentlichen ausgeführt, gemäß § 3 Satzung erfolge die
Feststellung der bundesweiten Veranstalter, d.h. der Veranstalter der zwei bundesweit
verbreiteten reichweitenstärksten privaten Fernsehvollprogramme, die durch die Satzung
verpflichtet würden, durch die LMS auf der Grundlage der jährlich von der KEK
festgestellten Zuschaueranteile. Auf dieser Grundlage sowie der Grundlage der von der
KEK festgestellten Zuschaueranteile sei die Klägerin als Veranstalterin des bundesweit
verbreiteten reichweitenstärksten privaten Fernsehvollprogramms „RTL“ als „bundesweiter
Veranstalter“ i.S. der Satzung festzustellen.
Gegen diesen Bescheid legte die Klägerin mit Schreiben vom 10.08.2006 – am selben Tag
beim Beklagten eingegangen – Widerspruch ein, den sie näher begründete.
Mit Schreiben vom 08.11.2006, an die Klägerin zur Post gegeben am 14.11.2006 und ihr
nach eigenen Angaben am 16.11.2006 zugegangen, übersandte der Beklagte der Klägerin
als Anlage einen Widerspruchsbescheid, mit dem der Widerspruch der Klägerin
zurückgewiesen wurde. Zur Begründung ist im Wesentlichen ausgeführt, die angefochtene
Feststellung sei rechtmäßig und ergebe sich aus bindenden Vorschriften der Satzung (§§ 2
Nr. 1, 3). Die tatsächlichen Grundlagen der Feststellung seien unstreitig. Die Klägerin greife
Regelungen an, die entsprechend in anderen Bundesländern seit Jahren existierten und auf
deren Grundlage sie dort seit 1988 Regionalfenster eingerichtet habe. „Höchst vorsorglich“
werde darauf hingewiesen, dass die Satzung formell und materiell rechtmäßig sowie von
der Ermächtigungsgrundlage des § 47 Abs. 3 SMG gedeckt sei und diese ausforme, wie
näher ausgeführt wird. Die Sicherung nicht marktkonformer Programme stimme nach der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts mit dem Auftrag des Art. 5 Abs. 1 Satz 2
GG zur Gewährleistung einer vielfältigen Rundfunkordnung überein, insbesondere
hinsichtlich des regionalen Bereichs. Eine angemessene regionale Berichterstattung sei im
Programm von RTL in den vergangenen Jahren nicht feststellbar gewesen. Es sei auch nicht
ersichtlich, dass das SMG (§ 47 Abs. 3) gegen den RStV (§ 25 Abs. 4) verstoße, wie
ausführlich dargelegt wird.
Die Klägerin hat mit Eingang bei Gericht vom 04.12.2006 Klage erhoben. Sie trägt im
Wesentlichen vor, sie sei bereits durch den feststellenden Bescheid unmittelbar betroffen.
Materiell fehle es bereits an einer Ermächtigungsgrundlage für einen gesonderten
Feststellungsbescheid. Es handele sich nach dem Willen des Beklagten um den Beginn
eines mehrstufigen Verwaltungsverfahrens, bei dem einzelne Teile einer künftigen Regelung
bereits abgeschichtet werden sollten. Weder § 47 Abs. 3 SMG noch die Satzung enthielten
die Ermächtigung zu einer derartigen Aufspaltung zwischen einem Bescheid über die
tatsächlichen Voraussetzungen einer Fensterprogrammregelung und der Regelung selbst.
Der Beklagte erreiche durch diese willkürliche Aufspaltung eine Vervielfachung des
Anfechtungsrisikos, wenn einzelne Tatbestandsmerkmale oder Regelungsteile jeweils in
gesonderten Bescheiden geregelt und jeweils angefochten werden müssten. Wenn in § 3
der Satzung darauf hingewiesen werde, dass die LMS die entsprechenden Veranstalter
nicht aufgrund eigener Feststellungen, sondern auf der Grundlage der von der KEK jährlich
festgestellten Zuschaueranteile feststelle, so stelle dies keine Ermächtigungsgrundlage für
einen gesonderten Feststellungsbescheid dar. Vielmehr spreche der Wortlaut der
Bestimmung im Gegenteil eindeutig dafür, dass hier keine derartige Ermächtigung erteilt
werden solle, weil ein solcher Bescheid nach dem Willen des Gesetzgebers gar nicht
notwendig sei. Nach dem Gesetzeswortlaut solle die LMS gerade keine eigenen
Ermittlungen anstellen und einen Sachverhalt feststellen und regeln, sondern sie werde
lediglich auf Feststellungen anderer, nämlich der KEK, verpflichtet. Bei einer solchen
Übernahme fremder Erkenntnisse sei für eine gesonderte Regelung, schon in Ermangelung
einer eigenen Regelungskompetenz der LMS, kein Raum. Außerdem sei sie kein dem § 47
Abs. 3 SMG und der Satzung unterworfener Veranstalter, so dass der Beklagte ihr
gegenüber die angefochtene Feststellung nicht habe treffen dürfen, wie näher ausgeführt
wird.Im Übrigen werde angeregt, die Niedersächsische Landesmedienanstalt beizuladen.
Die Klägerin beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 04.07.2006 und dessen
Widerspruchsbescheid vom 08.11.2006 aufzuheben,
hilfsweise: den Bescheid des Beklagten vom 04.07.2006
in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom
08.11.2006 insoweit aufzuheben, als er die Grundlage für
ein Verfahren nach der Fensterprogramm-Satzung der
Landesmedienanstalt Saarland bildet.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er trägt im Wesentlichen vor, die Klage sei bereits unzulässig, weil sie sich gegen den
Direktor der LMS und nicht gegen diese selbst richte. Die Klage sei auch unbegründet. Die
Satzung und die dieser zugrunde liegende Vorschrift des § 47 Abs. 3 SMG seien
rechtmäßig. Die angefochtene Feststellung habe die Klägerin inhaltlich zu keinem Zeitpunkt
bestritten. Die Satzung (§§ 3, 2 Nr. 1) gebiete ihm die getroffene Feststellung ohne
Einräumung von Ermessensspielräumen. Die Berücksichtigung der durch die KEK
festgestellten Zahlen befreie ihn keineswegs von seiner Feststellungspflicht; die Satzung
verlange eine eigenständige Feststellung. Dieser verfahrensrechtliche Zwischenschritt der
Feststellung vor Einleitung des Ausschreibungsverfahrens sei zur Vermeidung unnötigen
Verwaltungsaufwands geboten. Er habe in Ausübung seines Verwaltungsermessens über
eine zweckmäßige Verfahrensgestaltung entscheiden dürfen, wie sich bereits aus § 10
VwVfG ergebe. Wäre keine Feststellung gegenüber der Klägerin erfolgt, hätte er ein
Ausschreibungs- und ein Zuweisungs- sowie ggf. ein Zulassungsverfahren unter
Gremienbeteiligung durchführen müssen; erst dann hätte die Klägerin Rechtsschutz gegen
eine Fensterprogrammverpflichtung suchen und damit das Verfahren auf unbestimmte
Zeit blockieren können; unter verfahrensökonomischen Gesichtspunkten sei das
satzungsgemäß durchgeführte Feststellungsverfahren daher geradezu zwingend geboten.
Es sei zwischen der Zulassung der Klägerin selbst und der Zulassung eines
Fensterprogrammveranstalters im Saarland zu unterscheiden. Außerdem sei zwischen
Fensterprogrammen nach § 31 RStV und Regionalfensterprogrammen nach § 25 Abs. 4
RStV grundsätzlich zu differenzieren. § 25 Abs. 4 RStV enthalte auch keine
Stichtagsregelung. Die satzungsmäßige Regelung sei auch insoweit gesetzlich gedeckt, als
von der Fensterverpflichtung nur in Bezug auf zwei private Fernsehprogramme Gebrauch
gemacht werde. Der Feststellungsbescheid beruhe zudem auf einer wirksamen
Ermächtigungsgrundlage. „Höchst vorsorglich“ werde vorgetragen, dass sich bereits aus
der systematischen Stellung des § 47 Abs. 3 SMG ergebe, dass es auf einen originären
Zulassungsakt der LMS nicht ankomme In der rundfunkrechtlichen Literatur werde die
verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Fensterprogramm-Regelungen seitens dritter
Landesmedienanstalten nicht bestritten. Für den Erlass einer landesgesetzlichen
Bestimmung mit Wirkung auf ein außerhalb des Saarlandes zugelassenes bundesweites
Programm bilde § 25 Abs. 4 RStV die Rechtsgrundlage § 25 Abs. 4 Satz 1 RStV
beschränke insoweit die Verpflichtung des § 52 Abs. 1 Satz 1 RStV.
Wegen des Sachverhalts im Einzelnen wird Bezug genommen auf die Gerichtsakten des
vorliegenden Verfahrens sowie des Verfahrens 11 K 91/06 sowie die beigezogenen
Verwaltungsunterlagen des Beklagten. Ihr Inhalt war Gegenstand der mündlichen
Verhandlung.
Entscheidungsgründe
I.
Die im Hauptantrag erhobene Anfechtungsklage, die gemäß §§ 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, 19
Abs. 2 AGVwGO i.V.m. §§ 55 Abs. 4, 58 Abs. 7 SMG zutreffend gegen den Direktor der
LMS gerichtet worden ist, ist gemäß §§ 40, 42, 68 ff. VwGO zulässig.
Dem erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis steht dabei nicht entgegen, dass der Bescheid
lediglich die – in tatsächlicher Hinsicht unbestrittene – Eigenschaft der Klägerin feststellt,
bundesweiter Veranstalter i.S. der Satzung zu sein. Zwar ist nicht ersichtlich, dass an diese
Feststellung eine unmittelbare Konsequenz – etwa im Sinne eines Automatismus -
anknüpft. Insbesondere folgt allein aus der entsprechenden Feststellung noch keine
Verpflichtung zur Schaltung von Fensterprogramm-Sendeflächen. Eine solche enthalten
auch nicht die Satzung, wie sich schon aus deren § 5 mit der dort geregelten
Zuweisungsentscheidung ergibt, sowie § 47 Abs. 3 SMG („im Rahmen der technischen
Möglichkeiten“; „Einzelheiten werden durch eine Satzung der LMS geregelt“) oder gar § 25
Abs. 4 Satz 1 RStV („nach Maßgabe des jeweiligen Landesrechts“). Dennoch ist die
Klägerin vorliegend nicht auf die Inanspruchnahme von Rechtsschutz erst gegen die
Zuweisungsentscheidung selbst zu verweisen. Es muss nämlich gesehen werden, dass
sich eine förmliche Feststellung, die als Regelung (§ 35 Satz 1 SVwVfG) die Rechtsfolge der
Bestandskraft für sich in Anspruch nimmt, jedenfalls dann als Belastung darstellt, wenn der
Inhalt der Feststellung dem Betroffenen erklärtermaßen „nicht genehm“ ist.
vgl. BVerwG, Urteil vom 29.11.1985 -8 C 105/83-,
BVerwGE 72, 265 (juris-Rdnr. 13)
So kann etwa nicht ausgeschlossen werden, dass sich die Klägerin die getroffene
Feststellung im Rahmen einer späteren Zuweisungsentscheidung als bestandskräftig
entgegenhalten lassen müsste. Auch wenn es sich insoweit nur um eine von mehreren
Voraussetzungen einer Zuweisungsentscheidung handelt, enthält also bereits diese
„lapidare“ Feststellung eine Belastung. Da die Klägerin zudem mit dieser getroffenen
Feststellung nicht einverstanden ist, etwa bereits ihre Satzungsunterworfenheit bestreitet,
ist sie hinsichtlich der ihr innewohnenden Belastung des Rechtsschutzes bedürftig.
Eine Beiladung (§ 65 VwGO) der Niedersächsischen Landesmedienanstalt war entbehrlich,
weil mit dem angefochtenen Bescheid lediglich eine Feststellung (nämlich des Status,
bundesweiter Veranstalter i.S. der Satzung zu sein) erfolgt und keine
Regionalfensterverpflichtung bzw. eine Zuweisung von Fensterprogramm-Sendeflächen
ausgesprochen wird, so dass nicht ersichtlich ist, dass die von der LMK erteilte Zulassung
bzw. deren Zuständigkeit tangiert sein könnten.
II.
Die Klage ist auch bereits im Hauptantrag begründet. Der Feststellungsbescheid des
Beklagten vom 04.07.2006 und dessen Widerspruchsbescheid vom 08.11.2006 sind
rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Es fehlt schon an der notwendigen Ermächtigungsgrundlage für die förmlich getroffene
Feststellung, dass die Klägerin „bundesweiter Veranstalter im Sinne der Fensterprogramm-
Satzung der LMS“ sei. Eine solche Ermächtigungsgrundlage ist entsprechend dem nach
Art. 20 Abs. 3 GG in Verbindung mit den Grundrechten für hoheitliche Eingriffe geltenden
Vorbehalt des Gesetzes erforderlich, weil sich die förmliche Feststellung des Beklagten als
belastender Verwaltungsakt darstellt. Mit einem feststellenden Verwaltungsakt ist nämlich
jedenfalls dann eine dem Vorbehalt des Gesetzes unterliegende Belastung verbunden,
wenn die in ihm getroffene und als Verwaltungsakt im Sinne von § 35 Satz 1 VwVfG der
Bestandskraft fähige Regelung ihrem Inhalt nach etwas als rechtens feststellt, was der
Betroffene erklärtermaßen nicht für rechtens hält.
vgl. BVerwG, Urteil vom 29.11.1985 -8 C 105.93-,
BVerwGE 72, 265, m.w.N.; BVerwG, Urteil vom
22.10.1991 -1 C 1/91-, NVwZ 1992, 665; OVG
Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 02.09.1996 -25 A 47/94-
, DÖV 1997, 428, m.w.N.; Bayer. VGH, Urteil vom
02.06.1999 -19 B 94.2154-, BayVBl 2000, 470, m.w.N.;
vgl. auch Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Aufl. 2008, § 35
Rdnrn. 9 ff., 12; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl.
2001, Rdnr. 143, m.w.N.
Der angefochtene Bescheid trifft hier eine Feststellung hinsichtlich der Klägerin, nämlich
ihres Status, bundesweiter Veranstalter im Sinne der Satzung zu sein. Er stellt also
bestimmte rechtserhebliche Eigenschaften in Bezug auf die Klägerin verbindlich fest, und
zwar in dem Sinne, dass er das Ergebnis eines behördlichen Subsumtionsvorgangs
festschreibt, ohne selbst hieran Rechtsfolgen in Form von (vollstreckungsfähigen) Ge- oder
Verboten, Genehmigungen oder Leistungsgewährungen zu knüpfen. Diese
Feststellungsfunktion ergibt sich bereits aus dem Tenor des Bescheides vom 04.07.2006
und sie ist im Übrigen von der Klägerin in diesem Sinne verstanden und vom Beklagten im
gleichen Sinne im vorliegenden Verfahren verteidigt worden.
Die in Rede stehende Feststellung ist zudem der Bestandskraft fähig und sie wird von der
Klägerin erklärtermaßen für nicht rechtens gehalten. Sie ist geeignet, Anknüpfungspunkt
und dauerhafte Grundlage späterer belastender Maßnahmen gegenüber der Klägerin zu
sein (etwa in Gestalt einer Zuweisungsentscheidung nach § 5 Satzung). Dem steht auch
nicht entgegen, dass die Klägerin der Feststellung in tatsächlicher Hinsicht nicht
widerspricht, da sie die Feststellung gleichwohl aus rechtlichen Gründen für nicht rechtens
hält und insbesondere ihre Satzungsunterworfenheit bestreitet.
Eine demnach erforderliche Ermächtigungsgrundlage für den Beklagten zum Erlass der
angefochtenen Feststellung ist nicht vorhanden. Eine solche Rechtsgrundlage ergibt sich
insbesondere weder aus § 3 der Satzung und deren sonstigen Vorschriften noch aus § 47
Abs. 3 SMG und auch nicht aus § 25 Abs. 4 RStV (so dass im Übrigen dahinstehen kann,
ob es insoweit nach dem Grundsatz des Gesetzesvorbehalts einer Ermächtigung in Gestalt
eines formellen Gesetzes bedürfte oder eine Ermächtigung durch die Satzung selbst
genügte).
1. Die maßgebliche Vorschrift der Satzung lautet:
Die Vorschrift regelt mithin, dass die LMS für die in Rede stehende Feststellung sachlich
zuständig ist, stellt sich also zunächst als Zuständigkeitsnorm dar (unbeschadet der von
der Klägerin aufgeworfenen Frage, ob diese Zuständigkeit mit höherrangigem Recht
vereinbar ist). Neben dieser Zuweisung der sachlichen Zuständigkeit an die LMS begründet
sie außerdem eine Vorgabe hinsichtlich der Grundlage einer erfolgenden Feststellung
(jährlich von der KEK festgestellte Zuschaueranteile). Eine Aussage, in welcher Weise diese
Feststellung zu erfolgen hat, enthält die Vorschrift nach ihrem Wortlaut hingegen nicht.
Insbesondere regelt sie nicht, ob eine etwaige Feststellung etwa in der Handlungsform
einer förmlichen Feststellung durch Verwaltungsakt oder in Gestalt einer bloßen
behördlichen Verfahrenshandlung im Rahmen des Verwaltungsverfahrens (§ 44 a VwGO)
erfolgen soll. Sie beschränkt sich in ihrem Wortlaut auf Zuständigkeit und Grundlage einer
Feststellung. Somit fehlt es jedenfalls an einer ausdrücklichen Ermächtigung zur
Feststellung speziell durch Verwaltungsakt.
Eine solche Ermächtigung ergibt sich auch nicht durch Auslegung. Dabei ist in der
verwaltungsgerichtlichen Literatur und Rechtsprechung umstritten, ob es für derartige
förmliche Feststellungen einer ausdrücklichen Ermächtigungsnorm bedarf oder ob insoweit
eine im Wege einer (u.U. auch weiten) Auslegung sich ergebende Ermächtigung genügen
kann.
zum Meinungsstand vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil
vom 02.09.1996 -25 A 47/94-, a.a.O., m.w.N.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bedarf es für derartige
feststellende Verwaltungsakte keiner ausdrücklichen (bzw. „wahrhaft ausdrücklichen“)
Rechtsgrundlage; es genügt danach eine Grundlage, die sich im Wege der (alle sonst
zugelassenen Ebenen einschließenden) Auslegung ermitteln lässt.
vgl. BVerwG, Urteil vom 29.11.1985 -8 C 105.93-, a.a.O.,
m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 22.10.1991 -1 C 1/91-,
a.a.O., m.w.N.; vgl. auch Bayer. VGH, Urteil vom
02.06.1999 -19 B 94.2154-, a.a.O., m.w.N.
Auch an einer solchen Grundlage fehlt es vorliegend indes. Das ergibt sich aus folgendem:
a) Bleibt nach dem Wortlaut des § 3 der Satzung offen, ob er eine Feststellung durch
Verwaltungsakt oder bloße Verfahrenshandlung meint, so ergibt bereits eine systematische
Auslegung, dass es insoweit um letzteres geht.
Nach der Systematik der in Rede stehenden Fensterprogrammsatzung erfolgt eine
Zuweisung von Fensterprogramm-Sendeflächen in der Weise, dass zunächst eine
Ausschreibung stattfindet (§ 5 Abs. 1 Satzung) und sodann ggf. eine Verständigung
zwischen mehreren Bewerbern erfolgen soll (§ 5 Abs. 2 Satzung). Lässt sich keine Einigung
erzielen oder widersprechen ihr betroffene Veranstalter oder entspricht die vorgesehene
Aufteilung voraussichtlich nicht dem Gebot der Meinungsvielfalt, erfolgt eine Zuweisung der
Fensterprogramm-Sendeflächen an einzelne Antragsteller nach bestimmten Kriterien und
in einem näher geregelten Verfahren (§ 5 Abs. 3 Satzung). Sowohl der Vollprogramm-
Veranstalter als auch der Fensterprogramm-Veranstalter als auch die LMS können also
eine Entscheidung über eine Zuweisung herbeiführen. Somit mündet das gesamte
„Fensterprogramm-Verfahren“ im Ergebnis insbesondere auch dann in eine
Zuweisungsentscheidung, wenn ein in Anspruch genommener Veranstalter, aus welchen
Gründen auch immer, ein Fensterprogramm ablehnt.
Dabei ist von besonderer Bedeutung, dass erst die Entscheidung über die Zuweisung von
Fensterprogramm-Sendeflächen den bundesweiten Veranstaltern bekannt zu geben ist,
wie § 5 Abs. 5 der Satzung eindeutig regelt. Für die Feststellung der bundesweiten
Veranstalter nach § 3 der Satzung fehlt eine vergleichbare Regelung über die Bekanntgabe.
Daraus erhellt, dass die Satzung selbst erst der Zuweisungsentscheidung nach ihrem § 5 –
gegenüber den bundesweiten Veranstaltern – den Charakter einer (die Notwendigkeit der
Bekanntgabe mit sich bringenden) Regelung mit Außenwirkung beimisst, also umgekehrt
die Feststellung nach § 3 der Satzung offenkundig nicht als – der Bekanntgabe bedürftige -
Regelung mit Außenwirkung einstuft.
Die Eigenschaft, bundesweiter Veranstalter zu sein, stellt danach lediglich eine
Voraussetzung für eine Zuweisung von Fensterprogramm-Sendeflächen dar. Es handelt
sich, mit anderen Worten, bei der Feststellung der nämlichen Eigenschaft nach der
satzungsmäßigen Konzeption um eine Vorbereitungsmaßnahme innerhalb eines gestuften
Verfahrens. Die Verwaltungsaktseigenschaft fehlt aber regelmäßig für der abschließenden
Entscheidung vorangehende behördliche Maßnahmen, wenn ein Gesetz bzw. eine Satzung
für eine Regelung – wie hier - mehrere aufeinander folgende Akte vorsieht, von denen nur
der letzte Akt dem Betroffenen bekannt gegeben wird. Im Zweifel hat dann nur die letzte,
diesem gegenüber bekannt gegebene Maßnahme Verwaltungsaktsqualität. Bei den übrigen
Maßnahmen fehlt es – nach der Konzeption der Vorschriften - in der Regel hieran (wobei
vorliegend dahinstehen kann, ob es insoweit am Regelungscharakter oder an der
Außenwirkung bzw. an beidem mangelt).
vgl. Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 35 Rdnr. 76, m.w.N.;
Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 35 Rdnr. 86, m.w.N.
Dies spricht mit Gewicht dafür, dass es sich bei § 3 der Satzung nicht um eine
Ermächtigungsnorm, sondern im Gesamtsystem der Satzung um eine Zuständigkeitsnorm
handelt, die außerdem in tatsächlicher Hinsicht eine sachliche Vorgabe bezüglich des
Anknüpfungspunktes für das zentrale Tatbestandsmerkmal der Reichweitenstärke enthält:
So, wie es sich bei der der Feststellung der LMS zugrunde liegenden Feststellung der KEK
um eine verwaltungsintern wirkende und lediglich vorbereitende tatsächliche Feststellung
(im Sinne einer Mitwirkungshandlung) handelt, so dient auch die Feststellung der
Eigenschaft, bundesweiter Veranstalter zu sein, lediglich der Vorbereitung einer förmlichen
Zuweisungsentscheidung.
Soll es sich sonach aber bereits nach der Konzeption der Satzung selbst bei der
Feststellung nach deren § 3 nicht um einen Verwaltungsakt handeln, so kann dieser
Vorschrift auch keine Ermächtigung für den Erlass eines solchen entnommen werden
(wobei zur Klarstellung darauf hingewiesen wird, dass der dennoch - ermächtigungslos –
erlassene Feststellungsbescheid gleichwohl ein – allerdings fehlerhafter - Verwaltungsakt
bleibt; vgl. Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 35 VwVfG, m.w.N.).
b) Für dieses Verständnis spricht auch eine teleologische Auslegung der Vorschrift.
Denn der Grundsatz des rechtsstaatlichen Verfahrens, Art. 20 Abs. 3 GG, fordert auch
eine rechtsstaatliche Ausgestaltung des Verwaltungsverfahrens. Auch über das
Rechtsstaatsgebot wirken die Verfassungsgrundsätze, vor allem die Grundrechte und die in
Art. 20 GG niedergelegten Prinzipien, auf das Verwaltungsverfahren und seine Gestaltung
und Durchführung ein. Insbesondere muss die Verfahrenshandlung geeignet, erforderlich
und zumutbar sein. Zudem beeinflusst Art. 19 Abs. 4 GG die Ausgestaltung des dem
Gerichtsverfahren vorgelagerten Verwaltungsverfahrens dergestalt, dass dieses den
Rechtsschutz weder vereiteln noch unzumutbar erschweren darf.
vgl. allgemein Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 9 Rdnrn. 49
ff., 63, m.w.N.
Insoweit macht die Klägerin aber im Grundsatz zu Recht geltend, dass eine Aufspaltung
des Verwaltungsverfahrens - in einen (feststellenden) Bescheid (oder gar mehrere
gesonderte Feststellungsbescheide) über die tatsächlichen Voraussetzungen einer
Fensterprogrammregelung einerseits und die Regelung selbst andererseits - eine
Vervielfachung (der Anfechtungslast und) des Anfechtungsrisikos nach sich zieht. Denn
wenn einzelne Tatbestandsmerkmale oder Regelungsteile jeweils in gesonderten
Bescheiden geregelt werden, müssen sie ggf. auch dementsprechend jeweils und
gesondert angefochten werden.
Eine Auslegung von § 3 der Satzung im Sinne einer eigenständigen
Verwaltungsaktsermächtigung trüge daher weder dem Gebot der rechtsstaatlichen noch
dem der rechtsschutzfreundlichen Verfahrensgestaltung in besonderer Weise Rechnung.
Dabei kann hier dahinstehen, ob eine ausdrückliche derartige satzungsmäßige Regelung mit
höherrangigem Recht vereinbar wäre (so es sie gäbe). Unter teleologischen
Gesichtspunkten spricht vor diesem Hintergrund jedenfalls nichts für eine
grundrechtsbeschränkende Auslegung der Vorschrift im Sinne einer ihr konkludent
innewohnenden Feststellungsermächtigung.
Denn es ist auch kein Bedürfnis, keine sachliche Rechtfertigung dafür erkennbar, die
Kompetenz des Beklagten um eine Befugnis zu förmlichen Feststellungen über Vorfragen
einer Zuweisungsentscheidung zu erweitern. Dem Bedürfnis nach einer Entscheidung des
Beklagten darüber, ob die in der Satzung genannten Voraussetzungen einer Zuweisung
von Fensterprogramm-Sendeflächen erfüllt sind, kann ohne weiteres durch eine das
eingeleitete Verfahren ordnungsgemäß abschließende Entscheidung über eine Zuweisung
Rechnung getragen werden. Das gilt um so mehr, als gemäß § 3 Satzung die Feststellung
der nämlichen Eigenschaft ihrerseits auf Grundlage der Feststellungen der KEK erfolgt und
diese daher im Wesentlichen und unselbständig nachvollzieht. Dieser Ausschluss anderer
als der in den zugrunde liegenden Rechtsvorschriften eingeräumten Regelungsbefugnisse
entspricht auch dem gerade im Verwaltungsverfahren geltenden Grundsatz der
Rechtsklarheit und Rechtssicherheit weitaus eher als der vom Beklagten gewählte Weg.
Denn eine Beschränkung des Beklagten auf das gesetzlich bzw. satzungsmäßig
vorgesehene, abschließend geregelte Instrumentarium – hier: die Entscheidung über die
Zuweisung von Fensterprogramm-Sendeflächen – vermeidet etwaige Unklarheiten für den
Betroffenen darüber, welche Rechtswirkungen mit der positiven Feststellung über eine
Vorfrage – hier: der Eigenschaft, bundesweiter Veranstalter i.S. der Satzung zu sein - der
Zuweisungsentscheidung verbunden sind. So fehlt es etwa bis heute an einer
Zuweisungsentscheidung des Beklagten und sogar an der dieser ebenfalls noch
vorgeschalteten Ausschreibung.
vgl. dazu allgemein auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil
vom 02.09.1996 -25 A 47/94-, a.a.O.
Folgte man hingegen der Argumentation des Beklagten, so würde dies zu einer Vielfalt
ineinander geschachtelter Verwaltungsverfahren führen, die kaum voneinander
abschichtbar wären. Dies entspräche schwerlich dem Gebot der Verfahrensklarheit und
wäre auch im Hinblick auf die Verwaltungsaktsfunktionen nicht geboten.
vgl. dazu allgemein auch Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., §
35 Rdnrn. 87c, 36
Gemäß § 9 SVwVfG ist das Verwaltungsverfahren auf den Erlass eines Verwaltungsakts
gerichtet. Es endet also mit dem Erlass eines Verwaltungsakts (bzw. dessen Bekanntgabe
oder Unanfechtbarkeit). Nicht hingegen beginnt es mit einem Verwaltungsakt, auch nicht
mit einem feststellenden.
vgl. Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 9 Rdnr. 30, m.w.N.
Dementsprechend können nach dem System des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes
gegen behördliche Verfahrenshandlungen grundsätzlich auch keine eigenständigen
Rechtsbehelfe geltend gemacht werden, § 44a Satz 1 VwGO. Auch diese Vorschrift macht
deutlich, dass das Verwaltungsverfahren grundsätzlich als Einheit zu betrachten und nicht
in einzelne Teil-Verwaltungsakte aufzuspalten ist.
vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 12. Aufl. 2000, § 44a VwGO
Rdnr. 6, m.w.N.
Aber auch aus Sicht des Beklagten ist die Aufsplitterung des Zuweisungsverfahrens in
vorgeschaltete förmliche Feststellungen für die Kammer nicht recht nachvollziehbar. Denn
sie kann dazu führen – wie gerade der vorliegende Fall zeigt -, dass über die Feststellung
der einzelnen Voraussetzungen der abschließenden Entscheidung jeweils eigenständige
Verwaltungs- und sich diesen sodann anschließende Widerspruchs- und Gerichtsverfahren,
möglicherweise über mehrere Instanzen, geführt werden. Eine zeitnahe, abschließende und
verbindliche Entscheidung über die Einrichtung von Fensterprogrammen statt deren
Blockade „auf unbestimmte Zeit“ wird der Beklagte auf diese Weise kaum erzielen können.
Vielmehr ermöglicht er es der Klägerin, jeden einzelnen Zwischenschritt einer aufwendigen
und zeitraubenden rechtlichen Prüfung zuzuführen, statt diese auf die abschließende
Entscheidung selbst, die sodann nebst der sie tragenden Voraussetzungen ggf. in einem
Verfahrenszug überprüft werden kann, zu konzentrieren. Dass der vom Beklagten
gewählte Weg zur Vermeidung unnötigen Verwaltungsaufwands geboten und unter
verfahrensökonomischen Gesichtspunkten „geradezu zwingend“ sei, wie dieser meint,
überzeugt daher ebenso wenig wie es sich dem erkennenden Gericht erschließt, dass
hierdurch dem Gebot des § 10 Satz 2 VwVfG Genüge getan werde, das
Verwaltungsverfahren einfach, zweckmäßig und zügig durchzuführen – im Gegenteil.
zum Effizienz- und Zügigkeitsgrundsatz vgl. allgemein
Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 10 Rdnrn.15 ff.
2. Eine Ermächtigung zum Erlass eines feststellenden Verwaltungsakts folgt auch nicht aus
der der Satzung zu Grunde liegenden Vorschrift des § 47 Abs. 3 SMG selbst. Die Vorschrift
lautet:
en
Die Vorschrift bietet weder von ihrem Wortlaut noch von ihrem Sinn her und auch nicht
unter sonstigen Auslegungsgesichtspunkten irgendeinen Ansatzpunkt für eine
Feststellungsermächtigung, sondern verweist in ihrem Satz 2 vielmehr auf die Regelung
der Einzelheiten durch gesonderte Satzung.
Auch § 25 Abs. 4 Satz 1 RStV
bietet hierfür evident keinen Anhalt.
Zusammenfassend ergibt sich somit, dass die von der Klägerin angefochtene Feststellung,
um rechtens zu sein, einer gesetzlichen bzw. satzungsmäßigen Grundlage bedurft hätte,
dass diese gesetzliche bzw. satzungsmäßige Grundlage fehlt und sie sich auch nicht durch
Auslegung ermitteln lässt. Die infolgedessen objektiv rechtswidrige Feststellung verletzt die
Klägerin, wie keiner weiteren Darlegung mehr bedarf, als belastende Maßnahme in ihren
Rechten. Auf alles andere, auch auf den Hilfsantrag, kommt es vorliegend nicht mehr an.
Nach allem war der Klage mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO stattzugeben.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§
708 Nr. 11, 711 ZPO.