Urteil des VG Saarlouis vom 09.12.2009
VG Saarlouis: staatliche aufgabe, gemeinde, verfassung, leistungsfähigkeit, abgeltung, vollstreckung, erlass, stadt, verwaltungsbehörde, gesetzgebungsverfahren
VG Saarlouis Urteil vom 9.12.2009, 11 K 136/08
Konnexitätsprinzip als Grundlage eines unmittelbaren Zahlungsanspruchs
Leitsätze
Die in Art. 120 Abs. 1 SVerf enthaltenen Regelungen zum Konnexitätsprinzip stellen keine
Anspruchsgrundlage für einen unmittelbaren Zahlungsanspruch einer Gemeinde gegen das
Land dar.
Tenor
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung
durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung eines Betrages in Höhe der sich aus dem
Kostenfestsetzungsbeschluss ergebenden Kostenschuld abwenden, falls nicht der Beklagte
vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Tatbestand
Die Klägerin begehrt vom Beklagten zur Abgeltung ihrer Aufwendungen für die
Wahrnehmung der Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde für das Jahr 2008 einen
höheren Ausgleichsbetrag nach § 16 Abs. 5 Kommunalfinanzausgleichsgesetz (KFAG).
Nach § 58 Abs. 1 Satz 2 LBO a. F wurden die Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde
von der L-Stadt als Auftragsangelegenheiten wahrgenommen.Gemäß § 16 Abs. 5 Nr. 1 a
KFAG a. F. wurden der Klägerin zur Abgeltung der Aufwendungen aus der Erfüllung von
Aufgaben, die bis zum Jahre 1996 einschließlich vom Landrat als untere staatliche
Verwaltungsbehörde wahrgenommen wurden, Mittel von jährlich 22,68 Euro je Einwohner
ihres Gebietes zugewiesen.
Mit Inkrafttreten des Gesetzes zur Reform der Saarländischen Verwaltungsstrukturen
(VSRG) vom 21.11.2007 zum 01.01.2008 wurde der den Aufbau der
Bauaufsichtsbehörden regelnde § 58 LBO geändert Nach dessen Absatz 1 Satz 2 werden
die Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörden von den Landkreisen und dem
Regionalverband Saarbrücken als Auftragsangelegenheiten wahrgenommen. Absatz 2
bestimmt, dass die oberste Bauaufsichtsbehörde einer Gemeinde auf Antrag durch
Rechtsverordnung ganz oder teilweise die Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde
überträgt, wenn die Gemeinde mehr als 30.000 Einwohnerinnen und Einwohner hat und
ihre Leistungsfähigkeit nachweist. Mit Inkrafttreten des VRSG zum 01.01.2008 wurde
zugleich die Zuständigkeitsverordnung zur Landesbauordnung geändert und "die Aufgaben
der unteren Bauaufsichtsbehörden der L-Stadt und den Städten Homburg, Neunkirchen,
Saarlouis, St. Ingbert und Völklingen übertragen." Aufgrund eines einstimmigen
Stadtratsbeschlusses vom 19.02.2008 beantragte die Klägerin mit Schreiben vom
25.02.2008 gemäß § 58 Abs. 2 LBO n.F. die Übertragung der Aufgaben der unteren
Bauaufsichtsbehörde. Mit Inkrafttreten des VSRG wurde der die Klägerin betreffende
Abgeltungsbetrag in § 16 Abs. 5 Satz 1 KFAG n.F. auf 15,56 Euro je Einwohner
herabgesetzt.
Mit Bescheid vom 04.01.2008 setzte der Beklagte für das Jahr 2008 den Ausgleichsbetrag
zur Abgeltung der Aufwendungen aus der Wahrnehmung von Aufgaben des Landrates als
untere staatliche Verwaltungsbehörde nach § 16 Abs. 5 Satz 1 KFAG auf 2.767.656,--
Euro fest. Der Bescheid wurde der Klägerin am 16.01.2008 gegen Empfangsbestätigung
zugestellt.
Am 13.02.2008 hat sie die vorliegende Klage erhoben.
Die Klägerin ist der Auffassung, sie habe einen unmittelbaren Anspruch gegen das Land auf
die Übernahme der Kosten, die ihr durch die Wahrnehmung der Aufgaben der unteren
Bauaufsichtsbehörde entstünden. In dem Bescheid vom 04.01.2008 seien diese Kosten
nicht berücksichtigt worden, was feststehe, wenn auch im Übrigen nicht erkennbar sei, wie
sich der zugewiesene Betrag errechne. § 16 Abs. 5 Satz 1 KFAG n. F. verstoße gegen
sich der zugewiesene Betrag errechne. § 16 Abs. 5 Satz 1 KFAG n. F. verstoße gegen
Artikel 120 der Saarländischen Verfassung (SVerf) und verletze sie in ihrem auch aus
Artikel 28 Abs. 2 GG herzuleitenden Recht auf angemessene Finanzausstattung. Da ihr mit
dem Inkrafttreten des VSRG und der dadurch geänderten Zuständigkeitsverordnung zur
Landesbauordnung die Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde schon vor ihrer
Antragstellung am 25.02.2008 übertragen worden seien, stelle sich die Frage der
rechtlichen Bedeutung dieser Antragstellung. Die Nichtzuweisung ausreichender Mittel trotz
dieser Aufgabenübertragung stelle aber jedenfalls einen Verstoß gegen das in Artikel 120
SVerf verankerte Konnexitätsprinzip dar. Danach könnten den Gemeinden und
Gemeindeverbänden durch förmliches Gesetz staatliche Aufgaben zur Durchführung
übertragen werden, wobei nach Satz 2 dabei jedoch Bestimmungen über die Deckung der
Kosten zu treffen seien. Eine solche Aufgabenübertragung durch förmliches Gesetz liege
mit § 58 Abs. 2 LBO n.F. vor. Durch § 58 Abs. 2 LBO n.F. werde auch eine staatliche
Aufgabe im Sinne von Artikel 120 SVerf übertragen. Auftragsangelegenheiten im Sinne des
Artikel 120 SVerf seien dadurch gekennzeichnet, dass der Staat der Verwaltung
Einzelanweisungen hinsichtlich des Ob und des Wie der Aufgabenerledigung erteilen könne.
Mit der Übertragung der Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde liege eindeutig die
Übertragung einer solchen staatlichen Aufgabe vor, sowohl im Hinblick auf die Materie als
auch auf die gesetzliche Ausgestaltung. Die durch die Umsetzung der Vorschriften der LBO
wahrgenommenen Aufgaben wurzelten nicht spezifisch in der jeweiligen örtlichen
Gemeinschaft, sondern stellten überörtliche Ordnungsverwaltung dar. Bei diesen Aufgaben
des vom Staat übertragenen Wirkungskreises gäbe es auch keine Differenzierung nach
freiwillig und unfreiwillig wahrgenommenen Aufgaben. Entscheidend sei nicht, ob die
Aufgabenübertragung dem Willen der Kommune entspräche oder ihr Wille entgegenstehe.
Entscheidend sei allein, dass eine staatliche Aufgabe übertragen werde.
Die Klägerin hat mit Schriftsatz vom 14.04.2008 sinngemäß beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom
04.01.2008 zu verpflichten, ihr für das Jahr 2008 einen
höheren Zuschuss zu gewähren.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er ist der Auffassung, die Nichtberücksichtigung des Zuschussbetrages für die
Wahrnehmung der Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde bei der Festsetzung des
Ausgleichsbetrages nach § 16 Abs. 5 KFAG sei sachgerecht. Die Klägerin habe den Ist-
Zuschussbetrag für die nach der Hochzonung noch verbleibenden Aufgaben nach § 16 Abs.
5 KFAG selbst ermittelt und mit 5.890.621 EUR angegeben. Dieser Ist-
Kostenzuschussbetrag enthalte für die Wahrnehmung der Aufgaben der unteren
Bauaufsichtsbehörde einen Ist-Zuschussbetrag von 969.364 EUR. Dieser Betrag sei bei der
Festsetzung vollständig gestrichen worden. Nachdem noch eine Effizienzrendite von 20
v.H. abgezogen worden sei, sei der verbleibende Zuschussbetrag von 2.787.760 EUR
durch die Einwohnerzahl von 178.914 (Stand: 31.12.2005) dividiert worden, was den
nach § 16 Abs. 5 KFAG festgesetzten Zuschussbetrag von 15,56 EUR je Einwohner
ergeben habe. Durch die Änderung des § 58 LBO bleibe der Charakter der Aufgabe als
Auftragsangelegenheit für die Klägerin zunächst unberührt. Allerdings handele es sich bei
der Neugestaltung um eine Auftragsangelegenheit, die der Klägerin – wie auch anderen
Gemeinden im Saarland – nicht mehr kraft Gesetzes zugewiesen sei, sondern die sie
wahrnehmen könne, wenn sie dies beantrage und die gesetzlich normierten
Voraussetzungen im Übrigen vorlägen. Erst nach einem entsprechenden Antrag der
Gemeinde und einer antragsgemäßen Aufgabenzuweisung durch Änderung der
Zuständigkeitsverordnung zur LBO sei die Gemeinde also verpflichtet, die Aufgabe auch zu
erledigen. Die Aufgabe werde dadurch nach eigener, freiwilliger Entscheidung der
Gemeinde für sie zur Pflichtaufgabe, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen des § 58 LBO
n.F. vorlägen. Es bleibe damit der Entscheidung der Klägerin überlassen, ob sie diese
Aufgaben wahrnehmen wolle. Falle diese Entscheidung positiv aus, so sei es nur folgerichtig
und sachgerecht, wenn sie auch die mit der Aufgabenwahrnehmung verbundenen
finanziellen Belastungen trage. Denn in diesem Fall liege gerade keine
Aufgabenübertragung kraft Gesetzes aufgrund einer Entscheidung des Gesetzgebers vor,
sondern die Grundentscheidung, die Aufgabe selbst erledigen zu wollen, treffe allein die
Gemeinde selbst. Das Konnexitätsprinzip des Artikel 120 SVerf finde daher keine
Anwendung. Es handele sich um eine reine Handlungsoption, die grundsätzlich nicht
konnexitätsrelevant sei. Im Gegensatz zu einer bei pflichtiger Aufgabenzuweisung durch
den Staat erforderlichen Kostenregelung werde bei der hier vorliegenden gesetzlichen
Regelung einer antragsgemäßen Aufgabenzuweisung an die Gemeinde gerade deren
Leistungsfähigkeit vorausgesetzt. Diese tatbestandliche Voraussetzung trage dem
Konnexitätsprinzip ausreichend Rechnung. Das Konnexitätsprinzip finde vorliegend auch
deshalb keine Anwendung, weil durch die Änderung des § 58 LBO und der
Zuständigkeitsverordnung zur Landesbauordnung der kommunalen Ebene keine neuen
staatlichen Aufgaben übertragen worden seien. Es seien lediglich die Regelungen für die
Zuständigkeitsverteilung innerhalb der kommunalen Ebene geändert worden. Hierdurch
könnten der kommunalen Ebene jedoch keine zusätzlichen Kosten entstehen, deren
Deckung vom Landesgesetzgeber zu regeln wäre. Ziel des Gesetzgebers sei es gewesen,
mit der grundsätzlichen Aufgabenzuweisung an die Gemeindeverbandsebene
Einspareffekte zu erzielen. Wolle eine Gemeinde von diesem Grundsatz eine
Ausnahmeregelung erwirken und verfüge sie über die hierfür erforderliche
Leistungsfähigkeit, müsse sie diese abweichende Aufgabenerledigung auf Gemeindeebene
folglich auch selbst finanzieren. Sie könne die entsprechenden Kosten weder dem Land
unmittelbar in Rechnung stellen, noch eine Umverteilung zu Lasten der übrigen Gemeinden
erreichen. Eine Ausgleichung dieser freiwillig übernommenen Aufgaben über § 16 Abs. 5
KFAG würde im Ergebnis bedeuten, dass alle übrigen saarländischen Gemeinden diese bei
der Klägerin anfallenden Mehrkosten mit finanzierten, was sachwidrig wäre. Dass mit dem
Inkrafttreten des Verwaltungsstrukturreformgesetzes auch die Zuständigkeitsverordnung
zur Landesbauordnung geändert worden sei und dadurch die Aufgaben der unteren
Bauaufsichtsbehörde der Klägerin übertragen worden seien, ändere nichts an der
Tatsache, dass es sich für die Klägerin um eine freiwillige Aufgabenübernahme handele.
Bereits im Gesetzgebungsverfahren habe sich die Klägerin eindeutig dahingehend
geäußert, dass sie die Aufgaben der unteren Bauaufsicht auch in Zukunft wahrnehmen
wolle. Über die entsprechenden finanziellen Folgen sei sie sich dabei bewusst gewesen.
Diesem eindeutig geäußerten Willen der Klägerin habe der Gesetzgeber durch
entsprechende Änderungen der Zuständigkeitsverordnung zur Landesbauordnung
Rechnung getragen. Damit habe zugleich auch eine Interimsphase zwischen dem
Inkrafttreten des § 58 LBO n.F. und dem Erlass einer neuen Zuständigkeitsverordnung
vermieden werden sollen. Eine solche Interimsphase, in der der Regionalverband
Saarbrücken untere Bauaufsichtsbehörde für den Bereich der Klägerin gewesen wäre,
hätte erhebliche praktische Probleme mit sich gebracht.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und
der beigezogenen Verwaltungsunterlagen verwiesen; er war Gegenstand der Beratung.
Entscheidungsgründe
I.
Die Entscheidung konnte nach den entsprechenden Erklärungen der Beteiligten ohne
mündliche Verhandlung (vgl. § 101 Abs. 2 VwGO) ergehen.
II.
Die Klägerin begehrt die Verpflichtung des Beklagten zum Erlass eines Verwaltungsaktes,
der einen höheren als den nach § 16 Abs. 5 Satz 1 KFAG festgelegten Ausgleichsbetrag für
das Jahr 2008 festsetzt. Diese nach §§ 40 Abs. 1 Satz 1, 42 Abs. 1, 68 Abs. 1 Nr. 1, Abs.
2 VwGO zulässige Verpflichtungsklage ist unbegründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch
auf die geltend gemachte höhere Festsetzung eines Ausgleichsbetrages. Die in Artikel 120
Abs. 1 SVerf enthaltenen Regelungen zum Konnexitätsprinzip stellen keine
Anspruchsgrundlage für einen unmittelbaren Zahlungsanspruch gegen den Beklagten dar
(so ausdrücklich Wendt/Rixecker, Verfassung des Saarlandes, Kommentar, 2009, Art 120
Rdnr. 5 "ohnehin folgt aus Abs. 1 S. 2 kein Anspruch einer Kommune auf eine wirkliche
Deckung der Kosten für die Durchführung einer staatlichen Aufgabe; denn diese Norm
enthält nur ein objektiv-rechtliches Gebot an den Gesetzgeber, sich mit dem Problem der
Kostendeckung zu befassen und die Lösung gesetzlich zu fixieren."; zu den vergleichbaren
Regelungen in Artikel 72 Abs. 3 Satz 2 der Verfassung Mecklenburg-Vorpommerns so auch
OVG für das Land Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 23.02.2009 - 1 L 276/05 -
sowie für die im Wesentlichen gleichlautende Vorschrift des Artikel 23 Abs. 3 der
Verfassung des Landes Brandenburgs, VG Potsdam, Urteil vom 05.03.2008 - 6 K 3940/03
-, jeweils zitiert nach juris).
Nach Artikel 120 Abs. 1 SVerf können den Gemeinden und Gemeindeverbänden durch
förmliches Gesetz staatliche Aufgaben zur Durchführung übertragen werden. Dabei sind
Bestimmungen über die Deckung der Kosten zu treffen, wobei das Land den Gemeinden
und Gemeindeverbänden die zur Durchführung der übertragenen Aufgaben erforderlichen
Mittel sichert.
Diese Bestimmung und Artikel 119 SVerf stellen Normen dar, die das Verhältnis des
Landes zu den Gemeinden oder Gemeindeverbänden bei der Aufgabenübertragung
finanzverfassungsrechtlich regeln. Sie legen kein näher definiertes Verteilungssystem fest,
das einen Anspruch auf gesonderte Mittelzuweisung verbürgt. Dies ist in der
Rechtsprechung des Saarländischen Verfassungsgerichtshofes anerkannt
siehe Urteil vom 10.01.1994 - Lv 2/92 -, wo ausgeführt wird: „Auch
aus Artikel 119 Abs. 2 Saarländischer Verfassung ergibt sich kein
Anspruch auf gesonderte Mittelzuweisung … . Die Frage, ob und wie
den Gemeinden ein finanzieller Ausgleich für die durch die
übertragenen Aufgaben entstandenen Mehrausgaben gewährt wird,
ist vielmehr innerhalb des Gesamtsystems des Lasten- und
Finanzausgleichs zu beantworten. Die kommunale Finanzhoheit
erfordert es nicht, dass mit der Übertragung neuer Aufgaben an die
Gemeindeverbände die daraus erwachsenen Kosten unmittelbar und
gesondert erstattet werden. Dies ergibt sich aus dem Artikel 119
Abs. 2 Satz 2 Saarländischer Verfassung zugrundeliegenden Prinzip
einheitlicher Aufgabenerfüllung und einheitlicher Ausgleichsleistung,
dem das KFAG mit einem System pauschaler Zuweisungen des
Landes an die Selbstverwaltungskörperschaft Rechnung tragen soll.";
vgl. auch Wendt/Rixecker, a.a.O., Art 119 Rdnr. 6 "Allerdings
vermittelt Abs. 2 S. 1 den Gemeinden und Gemeindeverbänden
keinen individuellen Rechtsanspruch auf eine derartige
Finanzausstattung. Es handelt sich bei dieser Vorschrift nur um ein
objektiv-rechtliches Gebot an den Gesetzgeber, eine finanzielle
Grundlage für eine adäquate Aufgabenwahrnehmung zu schaffen."
und wird hinsichtlich der vergleichbaren Landesverfassungsnormen in der Rechtsprechung
der Verfassungsgerichte einhellig ebenso gesehen (vgl. nur die im Urteil des VG Gießen
vom 19.12.2007 - 8 E 1792/05- zitierten Entscheidungen). Die Artikel 119 und 120 Abs. 1
SVerf enthalten daher nur einen Regelungsauftrag, der wiederum einen gewissen
Prognose- und Pauschalierungsspielraum eröffnet (vgl. Wendt/Rixecker, a.a.O., Art 119
Rdnr. 6 a.E.). Dieser Spielraum steht dem Gesetzgeber zu, soweit dieser nicht die
Regelung der Einzelheiten dem Verordnungsgeber überlassen hat. Dies ist hier nicht der
Fall. In den Prognose- und Pauschalierungsspielraum des Gesetzgebers darf das
Verwaltungsgericht indessen nicht dadurch eingreifen, dass es aus Artikel 120 Abs. 1 SVerf
unmittelbar Zahlungsansprüche herleitet.
Soweit die Klägerin meint, § 16 Abs. 5 Satz 1 KFAG verstoße mit Blick auf die
Nichteinhaltung des Konnexitätsprinzips gegen Artikel 120 SVerf, kommt eine Vorlage an
den Saarländischen Verfassungsgerichtshof nicht in Frage. Eine solche Vorlage wäre nur
dann zulässig, wenn die Gültigkeit des Gesetzes, dessen Verfassungswidrigkeit festgestellt
werden soll, für den Ausgang des Rechtsstreits allein entscheidungserheblich wäre. Dies
wäre nur dann der Fall, wenn das Gericht bei Gültigkeit der zum Gegenstand der Vorlage
gemachten Norm anders entscheiden würde als bei der Ungültigkeit. Dies kommt hier
deshalb nicht in Betracht, weil auch im Falle der Verfassungswidrigkeit der die Klägerin
betreffenden Regelung des § 16 Abs. 5 Satz 1 KFAG das Klagebegehren keine
Rechtsgrundlage fände und es somit für die Entscheidung auf die Gültigkeit der Regelung
nicht ankommt. Auszugehen ist davon, dass der Landesgesetzgeber mit § 16 Abs. 5 KFAG
eine Kostendeckungsregelung wie sie Artikel 120 Abs. 1 SVerf vorsieht, getroffen hat. Die
Klägerin ist jedoch der Auffassung, ihr stünde ein höherer Betrag als der dort vorm
Gesetzgeber ausgewiesene zur Deckung der bei ihr anfallenden Kosten zu. Ist die Norm
gültig, ist der ausgewiesene Ausgleichsbetrag zutreffend berechnet und die Klage
abzuweisen; ist die Norm ungültig, findet sich für das Zahlungsbegehren der Klägerin in ihr
keine Anspruchsgrundlage und die Verpflichtungsklage ist aus diesem Grund ebenfalls
abzuweisen.
Dass der Klägerin mit dem Inkrafttreten des VSRG und der dadurch geänderten
Zuständigkeitsverordnung zur Landesbauordnung die Aufgaben der unteren
Bauaufsichtsbehörde schon vor ihrer Antragstellung am 25.02.2008 übertragen worden
sind, führt ebenfalls nicht zu einem anderen Ergebnis. Abgesehen davon, dass auch dieser
Umstand keinen Zahlungsanspruch zu vermitteln vermag, kann die
Zuständigkeitsverordnung zur Landesbauordnung die Landesbauordnung als förmliches
Landesgesetz nicht ändern. Von daher ist sie entweder wegen Verstoßes gegen § 58 Abs.
2 LBO nichtig oder mit Blick auf die in § 58 Abs. 2 LBO getroffene Regelung dahingehend
gesetzeskonform auszulegen, dass sie erst ab Antragstellung Geltung erlangt. Den Antrag
hat die Klägerin als Gemeinde mit mehr als 30.000 Einwohnerinnen und Einwohnern jedoch
gestellt und dabei ihre Leistungsfähigkeit nachgewiesen. Die Klägerin nimmt die Aufgaben
der unteren Bauaufsichtsbehörde also wahr, weil sie einen entsprechenden Antrag gestellt
hat, sich selbst als "leistungsfähig" ansieht und diese Leistungsfähigkeit - wie es § 58 Abs.
2 LBO vorsieht - nachgewiesen hat. Von daher entspricht es der Rechtslage, dass sie für
die damit verbundenen Aufwendungen auch aufzukommen hat.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.