Urteil des VG Saarlouis vom 09.12.2009, 11 K 136/08

Entschieden
09.12.2009
Schlagworte
Staatliche aufgabe, Gemeinde, Verfassung, Leistungsfähigkeit, Abgeltung, Vollstreckung, Erlass, Stadt, Verwaltungsbehörde, Gesetzgebungsverfahren
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VG Saarlouis Urteil vom 9.12.2009, 11 K 136/08

Konnexitätsprinzip als Grundlage eines unmittelbaren Zahlungsanspruchs

Leitsätze

Die in Art. 120 Abs. 1 SVerf enthaltenen Regelungen zum Konnexitätsprinzip stellen keine Anspruchsgrundlage für einen unmittelbaren Zahlungsanspruch einer Gemeinde gegen das Land dar.

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung eines Betrages in Höhe der sich aus dem Kostenfestsetzungsbeschluss ergebenden Kostenschuld abwenden, falls nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand

Die Klägerin begehrt vom Beklagten zur Abgeltung ihrer Aufwendungen für die Wahrnehmung der Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde für das Jahr 2008 einen höheren Ausgleichsbetrag nach § 16 Abs. 5 Kommunalfinanzausgleichsgesetz (KFAG).

Nach § 58 Abs. 1 Satz 2 LBO a. F . wurden die Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde von der L-Stadt als Auftragsangelegenheiten wahrgenommen.Gemäß § 16 Abs. 5 Nr. 1 a KFAG a. F. wurden der Klägerin zur Abgeltung der Aufwendungen aus der Erfüllung von Aufgaben, die bis zum Jahre 1996 einschließlich vom Landrat als untere staatliche Verwaltungsbehörde wahrgenommen wurden, Mittel von jährlich 22,68 Euro je Einwohner ihres Gebietes zugewiesen.

Mit Inkrafttreten des Gesetzes zur Reform der Saarländischen Verwaltungsstrukturen (VSRG) vom 21.11.2007 zum 01.01.2008 wurde der den Aufbau der Bauaufsichtsbehörden regelnde § 58 LBO geändert . Nach dessen Absatz 1 Satz 2 werden die Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörden von den Landkreisen und dem Regionalverband Saarbrücken als Auftragsangelegenheiten wahrgenommen. Absatz 2 bestimmt, dass die oberste Bauaufsichtsbehörde einer Gemeinde auf Antrag durch Rechtsverordnung ganz oder teilweise die Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde überträgt, wenn die Gemeinde mehr als 30.000 Einwohnerinnen und Einwohner hat und ihre Leistungsfähigkeit nachweist. Mit Inkrafttreten des VRSG zum 01.01.2008 wurde zugleich die Zuständigkeitsverordnung zur Landesbauordnung geändert und "die Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörden der L-Stadt und den Städten Homburg, Neunkirchen, Saarlouis, St. Ingbert und Völklingen übertragen." Aufgrund eines einstimmigen Stadtratsbeschlusses vom 19.02.2008 beantragte die Klägerin mit Schreiben vom 25.02.2008 gemäß § 58 Abs. 2 LBO n.F. die Übertragung der Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde. Mit Inkrafttreten des VSRG wurde der die Klägerin betreffende Abgeltungsbetrag in § 16 Abs. 5 Satz 1 KFAG n.F. auf 15,56 Euro je Einwohner herabgesetzt.

Mit Bescheid vom 04.01.2008 setzte der Beklagte für das Jahr 2008 den Ausgleichsbetrag zur Abgeltung der Aufwendungen aus der Wahrnehmung von Aufgaben des Landrates als untere staatliche Verwaltungsbehörde nach § 16 Abs. 5 Satz 1 KFAG auf 2.767.656,-- Euro fest. Der Bescheid wurde der Klägerin am 16.01.2008 gegen Empfangsbestätigung zugestellt.

Am 13.02.2008 hat sie die vorliegende Klage erhoben.

Die Klägerin ist der Auffassung, sie habe einen unmittelbaren Anspruch gegen das Land auf die Übernahme der Kosten, die ihr durch die Wahrnehmung der Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde entstünden. In dem Bescheid vom 04.01.2008 seien diese Kosten nicht berücksichtigt worden, was feststehe, wenn auch im Übrigen nicht erkennbar sei, wie sich der zugewiesene Betrag errechne. § 16 Abs. 5 Satz 1 KFAG n. F. verstoße gegen

sich der zugewiesene Betrag errechne. § 16 Abs. 5 Satz 1 KFAG n. F. verstoße gegen Artikel 120 der Saarländischen Verfassung (SVerf) und verletze sie in ihrem auch aus Artikel 28 Abs. 2 GG herzuleitenden Recht auf angemessene Finanzausstattung. Da ihr mit dem Inkrafttreten des VSRG und der dadurch geänderten Zuständigkeitsverordnung zur Landesbauordnung die Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde schon vor ihrer Antragstellung am 25.02.2008 übertragen worden seien, stelle sich die Frage der rechtlichen Bedeutung dieser Antragstellung. Die Nichtzuweisung ausreichender Mittel trotz dieser Aufgabenübertragung stelle aber jedenfalls einen Verstoß gegen das in Artikel 120 SVerf verankerte Konnexitätsprinzip dar. Danach könnten den Gemeinden und Gemeindeverbänden durch förmliches Gesetz staatliche Aufgaben zur Durchführung übertragen werden, wobei nach Satz 2 dabei jedoch Bestimmungen über die Deckung der Kosten zu treffen seien. Eine solche Aufgabenübertragung durch förmliches Gesetz liege mit § 58 Abs. 2 LBO n.F. vor. Durch § 58 Abs. 2 LBO n.F. werde auch eine staatliche Aufgabe im Sinne von Artikel 120 SVerf übertragen. Auftragsangelegenheiten im Sinne des Artikel 120 SVerf seien dadurch gekennzeichnet, dass der Staat der Verwaltung Einzelanweisungen hinsichtlich des Ob und des Wie der Aufgabenerledigung erteilen könne. Mit der Übertragung der Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde liege eindeutig die Übertragung einer solchen staatlichen Aufgabe vor, sowohl im Hinblick auf die Materie als auch auf die gesetzliche Ausgestaltung. Die durch die Umsetzung der Vorschriften der LBO wahrgenommenen Aufgaben wurzelten nicht spezifisch in der jeweiligen örtlichen Gemeinschaft, sondern stellten überörtliche Ordnungsverwaltung dar. Bei diesen Aufgaben des vom Staat übertragenen Wirkungskreises gäbe es auch keine Differenzierung nach freiwillig und unfreiwillig wahrgenommenen Aufgaben. Entscheidend sei nicht, ob die Aufgabenübertragung dem Willen der Kommune entspräche oder ihr Wille entgegenstehe. Entscheidend sei allein, dass eine staatliche Aufgabe übertragen werde.

Die Klägerin hat mit Schriftsatz vom 14.04.2008 sinngemäß beantragt,

den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 04.01.2008 zu verpflichten, ihr für das Jahr 2008 einen höheren Zuschuss zu gewähren.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er ist der Auffassung, die Nichtberücksichtigung des Zuschussbetrages für die Wahrnehmung der Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde bei der Festsetzung des Ausgleichsbetrages nach § 16 Abs. 5 KFAG sei sachgerecht. Die Klägerin habe den Ist- Zuschussbetrag für die nach der Hochzonung noch verbleibenden Aufgaben nach § 16 Abs. 5 KFAG selbst ermittelt und mit 5.890.621 EUR angegeben. Dieser Ist- Kostenzuschussbetrag enthalte für die Wahrnehmung der Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde einen Ist-Zuschussbetrag von 969.364 EUR. Dieser Betrag sei bei der Festsetzung vollständig gestrichen worden. Nachdem noch eine Effizienzrendite von 20 v.H. abgezogen worden sei, sei der verbleibende Zuschussbetrag von 2.787.760 EUR durch die Einwohnerzahl von 178.914 (Stand: 31.12.2005) dividiert worden, was den nach § 16 Abs. 5 KFAG festgesetzten Zuschussbetrag von 15,56 EUR je Einwohner ergeben habe. Durch die Änderung des § 58 LBO bleibe der Charakter der Aufgabe als Auftragsangelegenheit für die Klägerin zunächst unberührt. Allerdings handele es sich bei der Neugestaltung um eine Auftragsangelegenheit, die der Klägerin wie auch anderen Gemeinden im Saarland nicht mehr kraft Gesetzes zugewiesen sei, sondern die sie wahrnehmen könne, wenn sie dies beantrage und die gesetzlich normierten Voraussetzungen im Übrigen vorlägen. Erst nach einem entsprechenden Antrag der Gemeinde und einer antragsgemäßen Aufgabenzuweisung durch Änderung der Zuständigkeitsverordnung zur LBO sei die Gemeinde also verpflichtet, die Aufgabe auch zu erledigen. Die Aufgabe werde dadurch nach eigener, freiwilliger Entscheidung der Gemeinde für sie zur Pflichtaufgabe, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen des § 58 LBO n.F. vorlägen. Es bleibe damit der Entscheidung der Klägerin überlassen, ob sie diese Aufgaben wahrnehmen wolle. Falle diese Entscheidung positiv aus, so sei es nur folgerichtig und sachgerecht, wenn sie auch die mit der Aufgabenwahrnehmung verbundenen finanziellen Belastungen trage. Denn in diesem Fall liege gerade keine

Aufgabenübertragung kraft Gesetzes aufgrund einer Entscheidung des Gesetzgebers vor, sondern die Grundentscheidung, die Aufgabe selbst erledigen zu wollen, treffe allein die Gemeinde selbst. Das Konnexitätsprinzip des Artikel 120 SVerf finde daher keine Anwendung. Es handele sich um eine reine Handlungsoption, die grundsätzlich nicht konnexitätsrelevant sei. Im Gegensatz zu einer bei pflichtiger Aufgabenzuweisung durch den Staat erforderlichen Kostenregelung werde bei der hier vorliegenden gesetzlichen Regelung einer antragsgemäßen Aufgabenzuweisung an die Gemeinde gerade deren Leistungsfähigkeit vorausgesetzt. Diese tatbestandliche Voraussetzung trage dem Konnexitätsprinzip ausreichend Rechnung. Das Konnexitätsprinzip finde vorliegend auch deshalb keine Anwendung, weil durch die Änderung des § 58 LBO und der Zuständigkeitsverordnung zur Landesbauordnung der kommunalen Ebene keine neuen staatlichen Aufgaben übertragen worden seien. Es seien lediglich die Regelungen für die Zuständigkeitsverteilung innerhalb der kommunalen Ebene geändert worden. Hierdurch könnten der kommunalen Ebene jedoch keine zusätzlichen Kosten entstehen, deren Deckung vom Landesgesetzgeber zu regeln wäre. Ziel des Gesetzgebers sei es gewesen, mit der grundsätzlichen Aufgabenzuweisung an die Gemeindeverbandsebene Einspareffekte zu erzielen. Wolle eine Gemeinde von diesem Grundsatz eine Ausnahmeregelung erwirken und verfüge sie über die hierfür erforderliche Leistungsfähigkeit, müsse sie diese abweichende Aufgabenerledigung auf Gemeindeebene folglich auch selbst finanzieren. Sie könne die entsprechenden Kosten weder dem Land unmittelbar in Rechnung stellen, noch eine Umverteilung zu Lasten der übrigen Gemeinden erreichen. Eine Ausgleichung dieser freiwillig übernommenen Aufgaben über § 16 Abs. 5 KFAG würde im Ergebnis bedeuten, dass alle übrigen saarländischen Gemeinden diese bei der Klägerin anfallenden Mehrkosten mit finanzierten, was sachwidrig wäre. Dass mit dem Inkrafttreten des Verwaltungsstrukturreformgesetzes auch die Zuständigkeitsverordnung zur Landesbauordnung geändert worden sei und dadurch die Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde der Klägerin übertragen worden seien, ändere nichts an der Tatsache, dass es sich für die Klägerin um eine freiwillige Aufgabenübernahme handele. Bereits im Gesetzgebungsverfahren habe sich die Klägerin eindeutig dahingehend geäußert, dass sie die Aufgaben der unteren Bauaufsicht auch in Zukunft wahrnehmen wolle. Über die entsprechenden finanziellen Folgen sei sie sich dabei bewusst gewesen. Diesem eindeutig geäußerten Willen der Klägerin habe der Gesetzgeber durch entsprechende Änderungen der Zuständigkeitsverordnung zur Landesbauordnung Rechnung getragen. Damit habe zugleich auch eine Interimsphase zwischen dem Inkrafttreten des § 58 LBO n.F. und dem Erlass einer neuen Zuständigkeitsverordnung vermieden werden sollen. Eine solche Interimsphase, in der der Regionalverband Saarbrücken untere Bauaufsichtsbehörde für den Bereich der Klägerin gewesen wäre, hätte erhebliche praktische Probleme mit sich gebracht.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsunterlagen verwiesen; er war Gegenstand der Beratung.

Entscheidungsgründe

I.

Die Entscheidung konnte nach den entsprechenden Erklärungen der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung (vgl. § 101 Abs. 2 VwGO) ergehen.

II.

Die Klägerin begehrt die Verpflichtung des Beklagten zum Erlass eines Verwaltungsaktes, der einen höheren als den nach § 16 Abs. 5 Satz 1 KFAG festgelegten Ausgleichsbetrag für das Jahr 2008 festsetzt. Diese nach §§ 40 Abs. 1 Satz 1, 42 Abs. 1, 68 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 VwGO zulässige Verpflichtungsklage ist unbegründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die geltend gemachte höhere Festsetzung eines Ausgleichsbetrages. Die in Artikel 120 Abs. 1 SVerf enthaltenen Regelungen zum Konnexitätsprinzip stellen keine Anspruchsgrundlage für einen unmittelbaren Zahlungsanspruch gegen den Beklagten dar (so ausdrücklich Wendt/Rixecker, Verfassung des Saarlandes, Kommentar, 2009, Art 120 Rdnr. 5 "ohnehin folgt aus Abs. 1 S. 2 kein Anspruch einer Kommune auf eine wirkliche Deckung der Kosten für die Durchführung einer staatlichen Aufgabe; denn diese Norm enthält nur ein objektiv-rechtliches Gebot an den Gesetzgeber, sich mit dem Problem der

Kostendeckung zu befassen und die Lösung gesetzlich zu fixieren."; zu den vergleichbaren Regelungen in Artikel 72 Abs. 3 Satz 2 der Verfassung Mecklenburg-Vorpommerns so auch OVG für das Land Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 23.02.2009 - 1 L 276/05 - sowie für die im Wesentlichen gleichlautende Vorschrift des Artikel 23 Abs. 3 der Verfassung des Landes Brandenburgs, VG Potsdam, Urteil vom 05.03.2008 - 6 K 3940/03 -, jeweils zitiert nach juris).

Nach Artikel 120 Abs. 1 SVerf können den Gemeinden und Gemeindeverbänden durch förmliches Gesetz staatliche Aufgaben zur Durchführung übertragen werden. Dabei sind Bestimmungen über die Deckung der Kosten zu treffen, wobei das Land den Gemeinden und Gemeindeverbänden die zur Durchführung der übertragenen Aufgaben erforderlichen Mittel sichert.

Diese Bestimmung und Artikel 119 SVerf stellen Normen dar, die das Verhältnis des Landes zu den Gemeinden oder Gemeindeverbänden bei der Aufgabenübertragung finanzverfassungsrechtlich regeln. Sie legen kein näher definiertes Verteilungssystem fest, das einen Anspruch auf gesonderte Mittelzuweisung verbürgt. Dies ist in der Rechtsprechung des Saarländischen Verfassungsgerichtshofes anerkannt

siehe Urteil vom 10.01.1994 - Lv 2/92 -, wo ausgeführt wird: „Auch aus Artikel 119 Abs. 2 Saarländischer Verfassung ergibt sich kein Anspruch auf gesonderte Mittelzuweisung . Die Frage, ob und wie den Gemeinden ein finanzieller Ausgleich für die durch die übertragenen Aufgaben entstandenen Mehrausgaben gewährt wird, ist vielmehr innerhalb des Gesamtsystems des Lasten- und Finanzausgleichs zu beantworten. Die kommunale Finanzhoheit erfordert es nicht, dass mit der Übertragung neuer Aufgaben an die Gemeindeverbände die daraus erwachsenen Kosten unmittelbar und gesondert erstattet werden. Dies ergibt sich aus dem Artikel 119 Abs. 2 Satz 2 Saarländischer Verfassung zugrundeliegenden Prinzip einheitlicher Aufgabenerfüllung und einheitlicher Ausgleichsleistung, dem das KFAG mit einem System pauschaler Zuweisungen des Landes an die Selbstverwaltungskörperschaft Rechnung tragen soll."; vgl. auch Wendt/Rixecker, a.a.O., Art 119 Rdnr. 6 "Allerdings vermittelt Abs. 2 S. 1 den Gemeinden und Gemeindeverbänden keinen individuellen Rechtsanspruch auf eine derartige Finanzausstattung. Es handelt sich bei dieser Vorschrift nur um ein objektiv-rechtliches Gebot an den Gesetzgeber, eine finanzielle Grundlage für eine adäquate Aufgabenwahrnehmung zu schaffen."

und wird hinsichtlich der vergleichbaren Landesverfassungsnormen in der Rechtsprechung der Verfassungsgerichte einhellig ebenso gesehen (vgl. nur die im Urteil des VG Gießen vom 19.12.2007 - 8 E 1792/05- zitierten Entscheidungen). Die Artikel 119 und 120 Abs. 1 SVerf enthalten daher nur einen Regelungsauftrag, der wiederum einen gewissen Prognose- und Pauschalierungsspielraum eröffnet (vgl. Wendt/Rixecker, a.a.O., Art 119 Rdnr. 6 a.E.). Dieser Spielraum steht dem Gesetzgeber zu, soweit dieser nicht die Regelung der Einzelheiten dem Verordnungsgeber überlassen hat. Dies ist hier nicht der Fall. In den Prognose- und Pauschalierungsspielraum des Gesetzgebers darf das Verwaltungsgericht indessen nicht dadurch eingreifen, dass es aus Artikel 120 Abs. 1 SVerf unmittelbar Zahlungsansprüche herleitet.

Soweit die Klägerin meint, § 16 Abs. 5 Satz 1 KFAG verstoße mit Blick auf die Nichteinhaltung des Konnexitätsprinzips gegen Artikel 120 SVerf, kommt eine Vorlage an den Saarländischen Verfassungsgerichtshof nicht in Frage. Eine solche Vorlage wäre nur dann zulässig, wenn die Gültigkeit des Gesetzes, dessen Verfassungswidrigkeit festgestellt werden soll, für den Ausgang des Rechtsstreits allein entscheidungserheblich wäre. Dies wäre nur dann der Fall, wenn das Gericht bei Gültigkeit der zum Gegenstand der Vorlage gemachten Norm anders entscheiden würde als bei der Ungültigkeit. Dies kommt hier deshalb nicht in Betracht, weil auch im Falle der Verfassungswidrigkeit der die Klägerin betreffenden Regelung des § 16 Abs. 5 Satz 1 KFAG das Klagebegehren keine Rechtsgrundlage fände und es somit für die Entscheidung auf die Gültigkeit der Regelung

nicht ankommt. Auszugehen ist davon, dass der Landesgesetzgeber mit § 16 Abs. 5 KFAG eine Kostendeckungsregelung wie sie Artikel 120 Abs. 1 SVerf vorsieht, getroffen hat. Die Klägerin ist jedoch der Auffassung, ihr stünde ein höherer Betrag als der dort vorm Gesetzgeber ausgewiesene zur Deckung der bei ihr anfallenden Kosten zu. Ist die Norm gültig, ist der ausgewiesene Ausgleichsbetrag zutreffend berechnet und die Klage abzuweisen; ist die Norm ungültig, findet sich für das Zahlungsbegehren der Klägerin in ihr keine Anspruchsgrundlage und die Verpflichtungsklage ist aus diesem Grund ebenfalls abzuweisen.

Dass der Klägerin mit dem Inkrafttreten des VSRG und der dadurch geänderten Zuständigkeitsverordnung zur Landesbauordnung die Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde schon vor ihrer Antragstellung am 25.02.2008 übertragen worden sind, führt ebenfalls nicht zu einem anderen Ergebnis. Abgesehen davon, dass auch dieser Umstand keinen Zahlungsanspruch zu vermitteln vermag, kann die Zuständigkeitsverordnung zur Landesbauordnung die Landesbauordnung als förmliches Landesgesetz nicht ändern. Von daher ist sie entweder wegen Verstoßes gegen § 58 Abs. 2 LBO nichtig oder mit Blick auf die in § 58 Abs. 2 LBO getroffene Regelung dahingehend gesetzeskonform auszulegen, dass sie erst ab Antragstellung Geltung erlangt. Den Antrag hat die Klägerin als Gemeinde mit mehr als 30.000 Einwohnerinnen und Einwohnern jedoch gestellt und dabei ihre Leistungsfähigkeit nachgewiesen. Die Klägerin nimmt die Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde also wahr, weil sie einen entsprechenden Antrag gestellt hat, sich selbst als "leistungsfähig" ansieht und diese Leistungsfähigkeit - wie es § 58 Abs. 2 LBO vorsieht - nachgewiesen hat. Von daher entspricht es der Rechtslage, dass sie für die damit verbundenen Aufwendungen auch aufzukommen hat.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

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Anmerkungen zum Urteil