Urteil des VG Saarlouis vom 06.05.2008, 3 K 1320/07

Entschieden
06.05.2008
Schlagworte
Beihilfe, Sport, Erlass, Rechtsverordnung, Form, Ermächtigung, Verwaltung, Amtsblatt, Finanzen, Ausschluss
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VG Saarlouis Urteil vom 6.5.2008, 3 K 1320/07

Beihilfe - Eigenanteil bei Heilbehandlungen - hier: Saarland

Leitsätze

Der sich aus § 98 SBG i.V.m. §§ 1 Abs. 2 und 3, 3 Abs. 1 Nr. 1 lit. a, 4 Abs. 1 Nr. 1 und 5 Abs. 1 Nr. 8 BhVO ergebende Beihilfeanspruch des Klägers zu Aufwendungen für vom Arzt schriftlich angeordnete Heilbehandlungen wird durch den Erlass des Ministeriums für Inneres und Sport betreffend

Aufwendungen für ärztlich verordnete Heilbehandlungen vom 20.06.2003 (GMBl. Saar S. 262 ff) i.d.F. vom 13.12.2005 (Amtsblatt S. 2062) nicht rechtswirksam um einen Eigenbehalt in Höhe von 15% der festgesetzten Höchstbeträge vermindert. Soweit der Erlass bestimmt, dass bei Aufwendungen für Heilbehandlungen ein Eigenanteil von 15% als angemessen anzusehen ist, so dass die in anliegendem Leistungsverzeichnis aufgeführten (Höchst-)Beträge nur in Höhe von 85% beihilfefähig sind, ist dieser unwirksam. Zu einer derartigen Regelung in Form eines Erlasses war das Ministerium für Inneres und Sport nicht wirksam ermächtigt.

Tenor

1. Unter Aufhebung der Bescheide vom 31.01.2005, 28.04.2005, 13.09.2005, 04.01.2006 und 29.12.2006 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 30.08.2007 wird der Beklagte verpflichtet, dem Kläger zu den strittigen Aufwendungen für Heilbehandlungen weitere Beihilfe ohne Abzug eines Eigenanteils von 15 % von den festgesetzten Höchstbeträgen zu gewähren.

2. Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

3. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar; der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung eines Betrages in Höhe der sich aus dem Kostenfestsetzungsbeschluss ergebenden Kostenschuld abwenden, falls nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand

Der beihilfeberechtigte Kläger wendet sich gegen den seitens des Beklagten vorgenommenen Abzug eines Eigenanteils von 15 % von den beihilfefähigen Höchstbeträgen für Heilbehandlungen.

Mit den Beihilfeanträgen vom 31.12.2004, 10.04.2005, 01.08.2005, 01.12.2005 und 08.12.2006 machte der Kläger u.a. die streitgegenständlichen Aufwendungen für Heilbehandlungen in Höhe von 2.270,00 EUR geltend.

Der Beklagte gewährte dazu mit den Beihilfebescheiden vom 31.01.2005, 28.04.2005, 13.09.2005, 04.01.2006 und 29.12.2006 Beihilfe in Höhe von insgesamt 1.224,00 EUR bei Abzug eines Eigenanteils von 15 %.

Die hiergegen eingelegten Widersprüche des Klägers wies der Beklagte durch Widerspruchsbescheid vom 30.08.2007 mit der Begründung zurück, nach § 5 Abs. 2 b BhVO in Verbindung mit § 5 Abs. 1 Nr. 8 BhVO könne das Ministerium für Inneres, Familie, Frauen und Sport Aufwendungen für Heilbehandlungen ganz oder teilweise von einer vorherigen Anerkennung abhängig machen, begrenzen oder ausschließen. Von dieser Ermächtigung habe das Ministerium mit Erlass vom 20.06.2003 Gebrauch gemacht. Im Rahmen dieser Vorschrift seien Aufwendungen nur für die Heilbehandlungen beihilfefähig, die in dem dort anliegenden Leistungsverzeichnis aufgeführt seien. Dabei sei ein Eigenanteil von 15 % als angemessen anzusehen. Der Abzug erfolge nicht bei Personen unter 18 Jahren und nicht bei chronisch Kranken in Dauerbehandlung wegen derselben schwerwiegenden Krankheit im Sinne der Richtlinie des Gemeinsamen Bundesausschusses vom 22.01.2004. Im vorliegenden Falle seien Ausnahmen dieser Art mit der vorgelegten Bescheinigung nicht nachgewiesen worden. Auch von amtsärztlicher Seite sei bestätigt worden, dass keine schwerwiegende chronische Erkrankung vorliege.

Am 04.10.2007 hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben. Zur Begründung macht er geltend, bereits aus formellen Gründen könne eine Minderung der Beihilfe durch die Festsetzung eines Eigenanteils von 15 % nicht eintreten. Wegen Verstoßes gegen § 98 SBG sei es unstatthaft, die Begrenzung bzw. sogar den Ausschluss der Beihilfefähigkeit dem Ministerium des Innern zu überlassen. Zu einer derartigen Regelung in Form eines Erlasses sei das Ministerium für Inneres und Sport nämlich nicht wirksam ermächtigt gewesen.

Der Kläger hat schriftsätzlich sinngemäß beantragt,

den Beklagten unter Aufhebung seiner Bescheide vom 31.01.2005, 28.04.2005, 13.09.2005, 04.01.2006 und 29.12.2006 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 30.08.2007 zu verpflichten, ihm zu den strittigen Aufwendungen für Heilbehandlungen weitere Beihilfe ohne Abzug eines Eigenanteils von 15 % von den festgesetzten Höchstbeträgen zu gewähren.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Unter Bezugnahme auf die Ausführungen im Widerspruchsbescheid trägt er ergänzend vor, der saarländische Gesetzgeber habe in der im Juli 2007 erfolgten Änderung des § 98 SBG in Abs. 4 festgestellt, dass die näheren Einzelheiten der Beihilfegewährung durch Rechtsverordnung zu regeln seien.

Im Übrigen habe das Verwaltungsgericht des Saarlandes in seinem Urteil vom 21.09.2004 darauf hingewiesen, dass dem Gesetzgeber ein "überschaubarer Zeitraum" zur Erfüllung seiner Normierungspflicht eingeräumt werde, so dass vorläufig grundsätzlich von einer Fortgeltung der Beihilfeverordnung einschließlich der entsprechenden Erlasse auszugehen sei. Zwar hätten nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes auch die Saarländischen Beihilfevorschriften nicht den Anforderungen des verfassungsrechtlichen Gesetzesvorbehalts genügt, doch habe das Bundesverfassungsgericht bereits mehrfach ausgesprochen, dass untergesetzliche Normen - somit auch Rechtsverordnungen bzw. Erlasse - die auf einer unzulänglichen Ermächtigungsgrundlage beruhten, nicht schon deshalb als nichtig und damit unanwendbar anzusehen seien. Vielmehr sei zur Vermeidung eines rechtlosen Zustands die Notwendigkeit einer übergangsweisen Fortgeltung anerkannt worden, wenn es gegolten habe, Rechtsunsicherheit oder die Funktionsfähigkeit staatlicher Einrichtungen zu vermeiden, weil der sonst eintretende Zustand der verfassungsmäßigen Ordnung noch ferner gestanden hätte als der bisherige. Das Oberverwaltungsgericht habe weiterhin festgestellt, dass auch im vorliegenden Fall eine solche Konstellation vorliege, mit der Folge, dass die BhVO einschließlich des entsprechenden Erlasses vorläufig grundsätzlich weiterhin Anwendung finde.

Wegen des Sachverhaltes im Einzelnen wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsunterlagen, der zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht wurde.

Entscheidungsgründe

Die Klage ist zulässig und begründet.

Der Kläger hat gegen den Beklagten einen Anspruch auf weitere Beihilfe zu den strittigen Aufwendungen für Heilbehandlungen ohne Abzug eines Eigenanteils von 15 % von den festgesetzten Höchstbeträgen. Die Bescheide des Beklagten vom 31.01.2005, 28.04.2005, 13.09.2005, 04.01.2006 und 29.12.2006 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 30.08.2007 sind insoweit rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

Nach § 4 Abs. 1 Nr. 1 BhVO sind in Krankheitsfällen u.a. zur Wiedererlangung der Gesundheit, zur Besserung oder Linderung von Leiden, für die Beseitigung oder zum

Ausgleich erworbener Körperschäden die notwendigen Aufwendungen in angemessenem Umfang beihilfefähig, wobei über die Notwendigkeit und die Angemessenheit der Aufwendungen die Festsetzungsstelle entscheidet 4 Abs. 2 Satz 1 BhVO). Gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 8 BhVO umfassen die beihilfefähigen Aufwendungen in Krankheitsfällen unter anderem die Kosten für vom Arzt schriftlich angeordnete Heilbehandlungen wie etwa Krankengymnastik oder Lymphdrainage unter der Voraussetzung, dass wie vorliegend unstreitig geschehen die Krankengymnastik von einem Physiotherapeuten oder Krankengymnasten bzw. die Lymphdrainage von einem Masseur oder Masseur und medizinischen Bademeister durchgeführt wird.

Der in diesen Vorschriften begründete Beihilfeanspruch des Klägers wurde durch den vom Beklagten angewandten Erlass des Ministeriums für Inneres und Sport betreffend Aufwendungen für ärztlich verordnete Heilbehandlungen vom 20.06.2003 (GMBl. Saar S. 262 ff) i.d.F. vom 13.12.2005 (Amtsblatt S. 2062) nicht rechtswirksam um einen Eigenbehalt in Höhe von 15% der festgesetzten Höchstbeträge vermindert. Soweit der Erlass bestimmt, dass bei Aufwendungen für Heilbehandlungen ein Eigenanteil von 15% als angemessen anzusehen ist, so dass die in anliegendem Leistungsverzeichnis aufgeführten (Höchst-)Beträge nur in Höhe von 85% beihilfefähig sind, ist dieser unwirksam. Zu einer derartigen Regelung in Form eines Erlasses war das Ministerium für Inneres und Sport nämlich nicht wirksam ermächtigt.

Zwar besagt § 5 Abs. 2 lit. b BhVO (u.a.), dass das Ministerium für Inneres und Sport die Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für Heilbehandlungen nach Abs. 1 Nr. 8 ganz oder teilweise von einer vorherigen Anerkennung abhängig machen, begrenzen oder ausschließen kann. Darin kann aber keine wirksame Ermächtigung zu einer erheblichen Minderung der Beihilfeansprüche um einen Eigenanteil von 15% gesehen werden. Denn die Übertragung der Befugnis zu einer (solch) erheblichen Einschränkung der Beihilfeansprüche auf die Verwaltung liefe § 98 Abs. 1 Satz 2 und 3 SBG in der hier noch einschlägigen alten Fassung zuwider. In der seit Juli 2007 in Kraft getretenen geänderten Fassung des § 98 SBG vom 04.07.2007 (Amtsblatt S. 1450) ergibt sich der Verstoß aus den Absätzen 1, 2 und 4. Denn auch in der neuen Fassung des § 98 findet sich in Absatz 4 lediglich die Ermächtigung des Ministeriums für Inneres, Familie, Frauen und Sport zur Regelung der näheren Einzelheiten der Beihilfegewährung im Einvernehmen mit dem Ministerium der Finanzen durch Rechtsverordnung.

Auszugehen ist dabei von § 98 Abs. 1 Satz 1 SBG a.F., wonach in Ausgestaltung der in § 94 SBG normierten Fürsorgepflicht Beamten und Versorgungsempfängern zu den notwendigen und angemessenen Aufwendungen u.a. in Krankheitsfällen Beihilfen gewährt werden. In Satz 2 der Vorschrift hat sich der Saarländische Gesetzgeber im Gegensatz etwa zum Bundesgesetzgeber dafür entschieden, dass die Pflicht zur Gewährung von Beihilfe durch Rechtsverordnung des Ministeriums für Inneres und Sport im Einvernehmen mit dem Ministerium der Finanzen und nicht durch Allgemeine Verwaltungsvorschriften zu konkretisieren ist. In Satz 3 Nr. 2, 3 und 4 SBG a.F. ist hierzu festgelegt, dass in dieser Rechtsverordnung insbesondere „Art und Umfang der beihilfefähigen Aufwendungen“, „die Voraussetzungen für die Gewährung einer Beihilfe“ und „die Bemessung der Beihilfe“ zu bestimmen sind. Damit hat der Saarländische Gesetzgeber den Regelungsgegenstand und die Form, in der die einschlägigen Bestimmungen zu treffen sind, verbindlich festgelegt. Die Entscheidung wurde dahingehend getroffen, das Beihilferecht u.a., was Art und Umfang der beihilfefähigen Aufwendungen und die Bemessung der Beihilfe anlangt, abschließend durch Rechtsverordnung und nicht durch Verwaltungsvorschrift zu regeln. Auch wenn § 98 SBG a.F. nach der Rechtsprechung der Kammer (vgl. Urteil vom 21.09.2004 - 3 K 80/04 - ) dem verfassungsrechtlichen Gesetzesvorbehalt nicht in vollem Umfang gerecht wird, so kommt das darin angelegte System für den hier zu entscheidenden Zeitraum ("für eine Übergangszeit") weiterhin zur Anwendung. Raum für Verwaltungsvorschriften besteht in diesem System lediglich, um Bestimmungen der BhVO zu interpretieren und zu konkretisieren. Unstatthaft ist es dagegen, das dem Verordnungsgeber eingeräumte Regelungsrecht in der Verordnung teilweise auf die Verwaltung zu übertragen. Die Zulässigkeit einer derartigen Subdelegation hätte gemäß Art. 104 Abs. 1 Satz 4 SVerf vorausgesetzt, dass in der ermächtigenden Gesetzesnorm selbst eine Weiterübertragung der Regelungsbefugnis vorgesehen wäre, was in § 98 SBG a.F. jedoch nicht der Fall ist (ebenso wenig wie in der neuen Fassung des § 98 SBG).

vgl. zu den Voraussetzungen einer Subdelegation im Rahmen des insoweit inhaltsgleichen Art. 80 GG u.a.: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Stand: Februar 2005, Art. 80 GG Rz. 43, 44; Oberverwaltungsgericht des Saarlandes, Urteile vom 13.11.1997 1 R 238/96 und vom 13.6.1995 1 R 23/94 -, SKZ 1995, 257 und 1 R 47/94 betreffend die Frage einer Voranerkennung als Anspruchsvoraussetzung einer Beihilfegewährung

Anlass von der zitierten Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes abzuweichen besteht nicht. Vielmehr beanspruchen die in den vorgenannten Urteilen aufgestellten Grundsätze vor dem Hintergrund der oben dargestellten jüngeren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, in der hinsichtlich der tragenden Strukturprinzipien der Fürsorge im Falle von Krankheit nunmehr sogar ein Parlamentsvorbehalt angenommen wird, um so mehr Geltung.

Zwar statuiert der Erlass vom 20.06.2003 anders als die in den vorgenannten Verfahren streitgegenständliche Festlegung einer Voranerkennungspflicht keine Voraussetzung der Beihilfegewährung als solcher; er vermindert jedoch durch die Festsetzung eines Eigenanteils von 15% den Umfang der Beihilfe im Falle von Heilbehandlungen erheblich. Ein solcher Eigenanteil musste daher als Einschränkung der aus § 98 SBG alter und neuer Fassung grundsätzlich resultierenden Verpflichtung des Dienstherrn zur Gewährung von Beihilfe zu notwendigen und angemessenen Aufwendungen in der Beihilfeverordnung selbst geregelt werden und durfte nicht der Bestimmung durch die Verwaltung mittels Erlasses überlassen bleiben. Dies hat der Saarländische Verordnungsgeber im Falle der Festsetzung einer Eigenbeteiligung an den Kosten für Arzneimittel, Verbandmittel und dergleichen auch befolgt. Dort sind in § 5 Abs. 1 Nr. 6 BhVO entsprechende Abzugsbeträge festgelegt. Dem gegenüber beinhaltet § 5 Abs. 1 Nr. 8 BhVO selbst keinen Eigenbehalt; vielmehr wird in § 5 Abs. 2 lit. b BhVO insoweit die Begrenzung oder sogar der Ausschluss der Beihilfefähigkeit dem Ministerium für Inneres und Sport überlassen. Dies war jedoch wegen Verstoßes gegen § 98 SBG unstatthaft. Von daher vermag der Erlass des Ministeriums für Inneres und Sport vom 20.06.2003 eine Einschränkung der grundsätzlichen Verpflichtung des Dienstherrn zur Gewährung von Beihilfe zu den notwendigen Aufwendungen für Heilbehandlungen um einen Eigenanteil von 15% nicht zu begründen.

Ob die in dem Erlass getroffene Regelung der Eigenbeteiligung, etwa wegen Fehlens einer Belastungsgrenze bzw. sonstiger Ausnahmetatbestände oder, wie die Kammer im Urteil vom 21.09.2004 - 3 K 80/04 - des Weiteren angenommen hat, wegen Verstoßes gegen das Gebot der Realitätsbezogenheit der Höchstsätze, auch inhaltlich zu beanstanden ist, kann vorliegend dahin stehen, da der Erlass - jedenfalls soweit er eine Eigenbeteiligung vorsieht bereits aus formalen Gründen nicht rechtswirksam ist.

Von dem 15prozentigen Eigenanteil abgesehen besteht über Grund und Höhe des geltend gemachten Beihilfeanspruchs kein Streit und auch ansonsten kein Anlass zu dahingehenden Bedenken.

Daher war der Beklagte antragsgemäß zur Gewährung einer weiteren Beihilfe in dem sich aus dem Tenor ergebenden Umfange zu verpflichten.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO; die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Für eine Zulassung der Berufung besteht kein Anlass (vgl. §§ 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 und Nr. 4 VwGO).

Beschluss

Der Streitwert wird gemäß §§ 63 Abs. 2, 52 GKG n.F. auf 196 Euro festgesetzt.

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Anmerkungen zum Urteil