Urteil des VG Saarlouis vom 06.05.2008
VG Saarlouis: beihilfe, sport, erlass, rechtsverordnung, form, ermächtigung, verwaltung, amtsblatt, finanzen, ausschluss
VG Saarlouis Urteil vom 6.5.2008, 3 K 1320/07
Beihilfe - Eigenanteil bei Heilbehandlungen - hier: Saarland
Leitsätze
Der sich aus § 98 SBG i.V.m. §§ 1 Abs. 2 und 3, 3 Abs. 1 Nr. 1 lit. a, 4 Abs. 1 Nr. 1 und 5
Abs. 1 Nr. 8 BhVO ergebende Beihilfeanspruch des Klägers zu Aufwendungen für vom Arzt
schriftlich angeordnete Heilbehandlungen wird durch den Erlass des Ministeriums für
Inneres und Sport betreffend
Aufwendungen für ärztlich verordnete Heilbehandlungen vom 20.06.2003 (GMBl. Saar S.
262 ff) i.d.F. vom 13.12.2005 (Amtsblatt S. 2062) nicht rechtswirksam um einen
Eigenbehalt in Höhe von 15% der festgesetzten Höchstbeträge vermindert. Soweit der
Erlass bestimmt, dass bei Aufwendungen für Heilbehandlungen ein Eigenanteil von 15% als
angemessen anzusehen ist, so dass die in anliegendem Leistungsverzeichnis aufgeführten
(Höchst-)Beträge nur in Höhe von 85% beihilfefähig sind, ist dieser unwirksam. Zu einer
derartigen Regelung in Form eines Erlasses war das Ministerium für Inneres und Sport nicht
wirksam ermächtigt.
Tenor
1. Unter Aufhebung der Bescheide vom 31.01.2005, 28.04.2005, 13.09.2005,
04.01.2006 und 29.12.2006 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 30.08.2007
wird der Beklagte verpflichtet, dem Kläger zu den strittigen Aufwendungen für
Heilbehandlungen weitere Beihilfe ohne Abzug eines Eigenanteils von 15 % von den
festgesetzten Höchstbeträgen zu gewähren.
2. Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
3. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar; der Beklagte darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung eines Betrages in Höhe der sich
aus dem Kostenfestsetzungsbeschluss ergebenden Kostenschuld abwenden, falls nicht der
Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Tatbestand
Der beihilfeberechtigte Kläger wendet sich gegen den seitens des Beklagten
vorgenommenen Abzug eines Eigenanteils von 15 % von den beihilfefähigen
Höchstbeträgen für Heilbehandlungen.
Mit den Beihilfeanträgen vom 31.12.2004, 10.04.2005, 01.08.2005, 01.12.2005 und
08.12.2006 machte der Kläger u.a. die streitgegenständlichen Aufwendungen für
Heilbehandlungen in Höhe von 2.270,00 EUR geltend.
Der Beklagte gewährte dazu mit den Beihilfebescheiden vom 31.01.2005, 28.04.2005,
13.09.2005, 04.01.2006 und 29.12.2006 Beihilfe in Höhe von insgesamt 1.224,00 EUR
bei Abzug eines Eigenanteils von 15 %.
Die hiergegen eingelegten Widersprüche des Klägers wies der Beklagte durch
Widerspruchsbescheid vom 30.08.2007 mit der Begründung zurück, nach § 5 Abs. 2 b
BhVO in Verbindung mit § 5 Abs. 1 Nr. 8 BhVO könne das Ministerium für Inneres, Familie,
Frauen und Sport Aufwendungen für Heilbehandlungen ganz oder teilweise von einer
vorherigen Anerkennung abhängig machen, begrenzen oder ausschließen. Von dieser
Ermächtigung habe das Ministerium mit Erlass vom 20.06.2003 Gebrauch gemacht. Im
Rahmen dieser Vorschrift seien Aufwendungen nur für die Heilbehandlungen beihilfefähig,
die in dem dort anliegenden Leistungsverzeichnis aufgeführt seien. Dabei sei ein Eigenanteil
von 15 % als angemessen anzusehen. Der Abzug erfolge nicht bei Personen unter 18
Jahren und nicht bei chronisch Kranken in Dauerbehandlung wegen derselben
schwerwiegenden Krankheit im Sinne der Richtlinie des Gemeinsamen Bundesausschusses
vom 22.01.2004. Im vorliegenden Falle seien Ausnahmen dieser Art mit der vorgelegten
Bescheinigung nicht nachgewiesen worden. Auch von amtsärztlicher Seite sei bestätigt
worden, dass keine schwerwiegende chronische Erkrankung vorliege.
Am 04.10.2007 hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben. Zur Begründung macht er
geltend, bereits aus formellen Gründen könne eine Minderung der Beihilfe durch die
Festsetzung eines Eigenanteils von 15 % nicht eintreten. Wegen Verstoßes gegen § 98
SBG sei es unstatthaft, die Begrenzung bzw. sogar den Ausschluss der Beihilfefähigkeit
dem Ministerium des Innern zu überlassen. Zu einer derartigen Regelung in Form eines
Erlasses sei das Ministerium für Inneres und Sport nämlich nicht wirksam ermächtigt
gewesen.
Der Kläger hat schriftsätzlich sinngemäß beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung seiner Bescheide vom
31.01.2005, 28.04.2005, 13.09.2005, 04.01.2006 und
29.12.2006 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides
vom 30.08.2007 zu verpflichten, ihm zu den strittigen
Aufwendungen für Heilbehandlungen weitere Beihilfe ohne
Abzug eines Eigenanteils von 15 % von den festgesetzten
Höchstbeträgen zu gewähren.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Unter Bezugnahme auf die Ausführungen im Widerspruchsbescheid trägt er ergänzend vor,
der saarländische Gesetzgeber habe in der im Juli 2007 erfolgten Änderung des § 98 SBG
in Abs. 4 festgestellt, dass die näheren Einzelheiten der Beihilfegewährung durch
Rechtsverordnung zu regeln seien.
Im Übrigen habe das Verwaltungsgericht des Saarlandes in seinem Urteil vom 21.09.2004
darauf hingewiesen, dass dem Gesetzgeber ein "überschaubarer Zeitraum" zur Erfüllung
seiner Normierungspflicht eingeräumt werde, so dass vorläufig grundsätzlich von einer
Fortgeltung der Beihilfeverordnung einschließlich der entsprechenden Erlasse auszugehen
sei. Zwar hätten nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes
auch die Saarländischen Beihilfevorschriften nicht den Anforderungen des
verfassungsrechtlichen Gesetzesvorbehalts genügt, doch habe das
Bundesverfassungsgericht bereits mehrfach ausgesprochen, dass untergesetzliche
Normen - somit auch Rechtsverordnungen bzw. Erlasse - die auf einer unzulänglichen
Ermächtigungsgrundlage beruhten, nicht schon deshalb als nichtig und damit unanwendbar
anzusehen seien. Vielmehr sei zur Vermeidung eines rechtlosen Zustands die
Notwendigkeit einer übergangsweisen Fortgeltung anerkannt worden, wenn es gegolten
habe, Rechtsunsicherheit oder die Funktionsfähigkeit staatlicher Einrichtungen zu
vermeiden, weil der sonst eintretende Zustand der verfassungsmäßigen Ordnung noch
ferner gestanden hätte als der bisherige. Das Oberverwaltungsgericht habe weiterhin
festgestellt, dass auch im vorliegenden Fall eine solche Konstellation vorliege, mit der
Folge, dass die BhVO einschließlich des entsprechenden Erlasses vorläufig grundsätzlich
weiterhin Anwendung finde.
Wegen des Sachverhaltes im Einzelnen wird Bezug genommen auf den Inhalt der
Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsunterlagen, der zum Gegenstand der
mündlichen Verhandlung gemacht wurde.
Entscheidungsgründe
Die Klage ist zulässig und begründet.
Der Kläger hat gegen den Beklagten einen Anspruch auf weitere Beihilfe zu den strittigen
Aufwendungen für Heilbehandlungen ohne Abzug eines Eigenanteils von 15 % von den
festgesetzten Höchstbeträgen. Die Bescheide des Beklagten vom 31.01.2005,
28.04.2005, 13.09.2005, 04.01.2006 und 29.12.2006 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 30.08.2007 sind insoweit rechtswidrig und verletzen den
Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Nach § 4 Abs. 1 Nr. 1 BhVO sind in Krankheitsfällen u.a. zur Wiedererlangung der
Gesundheit, zur Besserung oder Linderung von Leiden, für die Beseitigung oder zum
Ausgleich erworbener Körperschäden die notwendigen Aufwendungen in angemessenem
Umfang beihilfefähig, wobei über die Notwendigkeit und die Angemessenheit der
Aufwendungen die Festsetzungsstelle entscheidet (§ 4 Abs. 2 Satz 1 BhVO). Gemäß § 5
Abs. 1 Nr. 8 BhVO umfassen die beihilfefähigen Aufwendungen in Krankheitsfällen unter
anderem die Kosten für vom Arzt schriftlich angeordnete Heilbehandlungen wie etwa
Krankengymnastik oder Lymphdrainage unter der Voraussetzung, dass – wie vorliegend
unstreitig geschehen – die Krankengymnastik von einem Physiotherapeuten oder
Krankengymnasten bzw. die Lymphdrainage von einem Masseur oder Masseur und
medizinischen Bademeister durchgeführt wird.
Der in diesen Vorschriften begründete Beihilfeanspruch des Klägers wurde durch den vom
Beklagten angewandten Erlass des Ministeriums für Inneres und Sport betreffend
Aufwendungen für ärztlich verordnete Heilbehandlungen vom 20.06.2003 (GMBl. Saar S.
262 ff) i.d.F. vom 13.12.2005 (Amtsblatt S. 2062) nicht rechtswirksam um einen
Eigenbehalt in Höhe von 15% der festgesetzten Höchstbeträge vermindert. Soweit der
Erlass bestimmt, dass bei Aufwendungen für Heilbehandlungen ein Eigenanteil von 15% als
angemessen anzusehen ist, so dass die in anliegendem Leistungsverzeichnis aufgeführten
(Höchst-)Beträge nur in Höhe von 85% beihilfefähig sind, ist dieser unwirksam. Zu einer
derartigen Regelung in Form eines Erlasses war das Ministerium für Inneres und Sport
nämlich nicht wirksam ermächtigt.
Zwar besagt § 5 Abs. 2 lit. b BhVO (u.a.), dass das Ministerium für Inneres und Sport die
Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für Heilbehandlungen nach Abs. 1 Nr. 8 ganz oder
teilweise von einer vorherigen Anerkennung abhängig machen, begrenzen oder
ausschließen kann. Darin kann aber keine wirksame Ermächtigung zu einer erheblichen
Minderung der Beihilfeansprüche um einen Eigenanteil von 15% gesehen werden. Denn die
Übertragung der Befugnis zu einer (solch) erheblichen Einschränkung der Beihilfeansprüche
auf die Verwaltung liefe § 98 Abs. 1 Satz 2 und 3 SBG in der hier noch einschlägigen alten
Fassung zuwider. In der seit Juli 2007 in Kraft getretenen geänderten Fassung des § 98
SBG vom 04.07.2007 (Amtsblatt S. 1450) ergibt sich der Verstoß aus den Absätzen 1, 2
und 4. Denn auch in der neuen Fassung des § 98 findet sich in Absatz 4 lediglich die
Ermächtigung des Ministeriums für Inneres, Familie, Frauen und Sport zur Regelung der
näheren Einzelheiten der Beihilfegewährung im Einvernehmen mit dem Ministerium der
Finanzen durch Rechtsverordnung.
Auszugehen ist dabei von § 98 Abs. 1 Satz 1 SBG a.F., wonach – in Ausgestaltung der in §
94 SBG normierten Fürsorgepflicht – Beamten und Versorgungsempfängern zu den
notwendigen und angemessenen Aufwendungen u.a. in Krankheitsfällen Beihilfen gewährt
werden. In Satz 2 der Vorschrift hat sich der Saarländische Gesetzgeber – im Gegensatz
etwa zum Bundesgesetzgeber – dafür entschieden, dass die Pflicht zur Gewährung von
Beihilfe durch Rechtsverordnung des Ministeriums für Inneres und Sport im Einvernehmen
mit dem Ministerium der Finanzen und nicht durch Allgemeine Verwaltungsvorschriften zu
konkretisieren ist. In Satz 3 Nr. 2, 3 und 4 SBG a.F. ist hierzu festgelegt, dass in dieser
Rechtsverordnung insbesondere „Art und Umfang der beihilfefähigen Aufwendungen“, „die
Voraussetzungen für die Gewährung einer Beihilfe“ und „die Bemessung der Beihilfe“ zu
bestimmen sind. Damit hat der Saarländische Gesetzgeber den Regelungsgegenstand und
die Form, in der die einschlägigen Bestimmungen zu treffen sind, verbindlich festgelegt. Die
Entscheidung wurde dahingehend getroffen, das Beihilferecht u.a., was Art und Umfang
der beihilfefähigen Aufwendungen und die Bemessung der Beihilfe anlangt, abschließend
durch Rechtsverordnung und nicht durch Verwaltungsvorschrift zu regeln. Auch wenn § 98
SBG a.F. nach der Rechtsprechung der Kammer (vgl. Urteil vom 21.09.2004 - 3 K 80/04 -
) dem verfassungsrechtlichen Gesetzesvorbehalt nicht in vollem Umfang gerecht wird, so
kommt das darin angelegte System für den hier zu entscheidenden Zeitraum ("für eine
Übergangszeit") weiterhin zur Anwendung. Raum für Verwaltungsvorschriften besteht in
diesem System lediglich, um Bestimmungen der BhVO zu interpretieren und zu
konkretisieren. Unstatthaft ist es dagegen, das dem Verordnungsgeber eingeräumte
Regelungsrecht in der Verordnung – teilweise – auf die Verwaltung zu übertragen. Die
Zulässigkeit einer derartigen Subdelegation hätte gemäß Art. 104 Abs. 1 Satz 4 SVerf
vorausgesetzt, dass in der ermächtigenden Gesetzesnorm selbst eine Weiterübertragung
der Regelungsbefugnis vorgesehen wäre, was in § 98 SBG a.F. jedoch nicht der Fall ist
(ebenso wenig wie in der neuen Fassung des § 98 SBG).
vgl. zu den Voraussetzungen einer Subdelegation im
Rahmen des insoweit inhaltsgleichen Art. 80 GG u.a.:
Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Stand: Februar 2005,
Art. 80 GG Rz. 43, 44; Oberverwaltungsgericht des
Saarlandes, Urteile vom 13.11.1997 – 1 R 238/96 – und
vom 13.6.1995 – 1 R 23/94 -, SKZ 1995, 257 und – 1 R
47/94 – betreffend die Frage einer Voranerkennung als
Anspruchsvoraussetzung einer Beihilfegewährung
Anlass von der zitierten Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes
abzuweichen besteht nicht. Vielmehr beanspruchen die in den vorgenannten Urteilen
aufgestellten Grundsätze vor dem Hintergrund der oben dargestellten jüngeren
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, in der hinsichtlich der tragenden
Strukturprinzipien der Fürsorge im Falle von Krankheit nunmehr sogar ein
Parlamentsvorbehalt angenommen wird, um so mehr Geltung.
Zwar statuiert der Erlass vom 20.06.2003 anders als die in den vorgenannten Verfahren
streitgegenständliche Festlegung einer Voranerkennungspflicht keine Voraussetzung der
Beihilfegewährung als solcher; er vermindert jedoch durch die Festsetzung eines
Eigenanteils von 15% den Umfang der Beihilfe im Falle von Heilbehandlungen erheblich. Ein
solcher Eigenanteil musste daher als Einschränkung der aus § 98 SBG alter und neuer
Fassung grundsätzlich resultierenden Verpflichtung des Dienstherrn zur Gewährung von
Beihilfe zu notwendigen und angemessenen Aufwendungen in der Beihilfeverordnung selbst
geregelt werden und durfte nicht der Bestimmung durch die Verwaltung mittels Erlasses
überlassen bleiben. Dies hat der Saarländische Verordnungsgeber im Falle der Festsetzung
einer Eigenbeteiligung an den Kosten für Arzneimittel, Verbandmittel und dergleichen auch
befolgt. Dort sind in § 5 Abs. 1 Nr. 6 BhVO entsprechende Abzugsbeträge festgelegt. Dem
gegenüber beinhaltet § 5 Abs. 1 Nr. 8 BhVO selbst keinen Eigenbehalt; vielmehr wird in § 5
Abs. 2 lit. b BhVO insoweit die Begrenzung oder sogar der Ausschluss der Beihilfefähigkeit
dem Ministerium für Inneres und Sport überlassen. Dies war jedoch wegen Verstoßes
gegen § 98 SBG unstatthaft. Von daher vermag der Erlass des Ministeriums für Inneres
und Sport vom 20.06.2003 eine Einschränkung der grundsätzlichen Verpflichtung des
Dienstherrn zur Gewährung von Beihilfe zu den notwendigen Aufwendungen für
Heilbehandlungen um einen Eigenanteil von 15% nicht zu begründen.
Ob die in dem Erlass getroffene Regelung der Eigenbeteiligung, etwa wegen Fehlens einer
Belastungsgrenze bzw. sonstiger Ausnahmetatbestände oder, wie die Kammer im Urteil
vom 21.09.2004 - 3 K 80/04 - des Weiteren angenommen hat, wegen Verstoßes gegen
das Gebot der Realitätsbezogenheit der Höchstsätze, auch inhaltlich zu beanstanden ist,
kann vorliegend dahin stehen, da der Erlass - jedenfalls soweit er eine Eigenbeteiligung
vorsieht – bereits aus formalen Gründen nicht rechtswirksam ist.
Von dem 15prozentigen Eigenanteil abgesehen besteht über Grund und Höhe des geltend
gemachten Beihilfeanspruchs kein Streit und auch ansonsten kein Anlass zu dahingehenden
Bedenken.
Daher war der Beklagte antragsgemäß zur Gewährung einer weiteren Beihilfe in dem sich
aus dem Tenor ergebenden Umfange zu verpflichten.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO; die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Für eine Zulassung der Berufung besteht kein Anlass (vgl. §§ 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. §
124 Abs. 2 Nr. 3 und Nr. 4 VwGO).
Beschluss
196 Euro