Urteil des VG Potsdam, Az. 2 K 2139/02

VG Potsdam: fraktion, verteilung der sitze, verwaltungsrat, zusammensetzung, vertreter, landrat, koalition, vorschlagsrecht, sparkasse, sitzverteilung
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Gericht:
VG Potsdam 2.
Kammer
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
2 K 2139/02
Dokumenttyp:
Urteil
Quelle:
Norm:
§ 44 LKreisO BB
Zuteilung eines Vorausmandats an eine Zählgemeinschaft
Leitsatz
§ 44 Abs. 3 Satz 3 LKrO ist verfassungskonform einschränkend dahingehend auszulegen,
dass die Zuteilung eines Vorausmandats an eine Zählgemeinschaft dann unzulässig ist,
wenn es sich bei der konkreten Zählgemeinschaft um ein Bündnis handelt, das weder vor
nach der Verteilung der Ausschusssitze in Form einer Koalition politisch zusammenarbeitet
und sich somit nur zu dem Zweck zusammengeschlossen hat, dass es bei dem
Verteilungsverfahren zu einer mathematischen Verschiebung der Sitzverteilung zu ihren
Gunsten und zu Lasten der anderen Fraktionen kommt.
Tenor
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe
des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der
Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.
Tatbestand
Die Klägerin begehrt die Feststellung, dass die Bildung einer Zählgemeinschaft bei der
Beschlussfassung des Beklagten vom 26. Oktober 1998 über die Benennung eines
weiteren Mitgliedes für den Verwaltungsrat der Mittelbrandenburgischen Sparkasse in
Potsdam rechtswidrig gewesen ist.
Die Mittelbrandenburgische Sparkasse in Potsdam (im Folgenden: MBS) ist eine
rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts, die auf Grundlage des Sparkassengesetzes
der DDR vom 29. Juni 1990 errichtet wurde. Ihr Träger ist der Zweckverband für die MBS
(§ 2 Abs. 1 der Satzung für die MBS vom 20. Dezember 1996). Mitglieder des
Zweckverbandes sind - im hier maßgeblichen Zeitpunkt im Jahr 1998 - die Landkreise
Havelland, Oberhavel, Potsdam-Mittelmark, sowie die Städte Brandenburg und Potsdam
(§ 1 Abs. 1 der Satzung des Zweckverbandes für die MBS vom 2. Mai 1994). Organe der
MBS sind der Verwaltungsrat und der Vorstand (§ 7 des Brandenburgischen
Sparkassengesetzes in der Fassung vom 26. Juni 1996 - BbgSpkG -). Dem
Verwaltungsrat der MBS gehören 21 Mitglieder an, der Vorsitzende, sieben Beschäftigte
der Sparkasse sowie 13 so genannte weitere Mitglieder (§ 4 der Satzung für die MBS
vom 20. Dezember 1996). Letztere werden gemäß § 11 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 9 Abs. 2
Nr. 2 BbgSpkG durch die Verbandsversammlung des Zweckverbandes für die MBS für
die Dauer der Wahlperiode des Zweckverbandes bestellt. In dem "Öffentlich-rechtlichen
Vertrag über die Besetzung der Organe und Gremien des Zweckverbandes für die
Mittelbrandenburgische Sparkasse in Potsdam und der Mittelbrandenburgischen
Sparkasse in Potsdam" vom 28. September 1994 vereinbarten die Mitglieder des
Zweckverbandes für die MBS, dass bei der Wahl der weiteren Mitglieder des
Verwaltungsrats der MBS einschließlich des Vorsitzenden jeweils drei Mitglieder durch die
Landkreise Havelland, Oberhavel und Potsdam-Mittelmark, zwei Mitglieder durch die
Stadt Brandenburg und drei Mitglieder durch die Stadt Potsdam gestellt werden sollten
(vgl. § 3 Abs. 1 des Vertrages).
Nach der Kommunalwahl im Jahr 1998 setzte sich der beklagte Kreistag, dem insgesamt
50 Mitglieder angehören, wie folgt zusammen:
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Mit Vertrag vom 26. Oktober 1998 vereinbarten die Fraktionen SPD, FDP und
Bauernverband/Bürgerbündnis die Bildung einer Koalition für die Wahlperiode 1998 bis
2003.
Zu Beginn der konstituierenden Sitzung des Beklagten am 26. Oktober 1998 zeigten die
Vorsitzenden der Fraktionen SPD, FDP und Bauerverband/Bürgerbündnis schriftlich
gegenüber dem Vorsitzenden des Beklagten die Bildung einer Zählgemeinschaft für die
Besetzung der freiwilligen Ausschüsse sowie des Jugendhilfe- und
Krankenhausausschusses an.
In Bezug auf die Beschlussvorlage zu Tagesordnungspunkt 13 (Vorschlag von Vertretern
in den Verwaltungsrat der MBS) bat der Vorsitzende der Klägerin in der Sitzung vom 26.
Oktober 1998 den Landrat um Erläuterung, weshalb der SPD-Fraktion das
Vorschlagsrecht für die beiden weiteren Mitglieder des Verwaltungsrats zustehe und der
Klägerin, anders als in den Jahren 1993 und 1998, ein Sitz verweigert werde. Der Landrat
antwortete hierauf ausweislich des Sitzungsprotokolls, dass in Bezug auf die beiden zu
besetzenden Sitze der weiteren Mitglieder zwei gesonderte Gruppen bestünden. Die
einen seien Kreistagsmitglieder, die anderen sachkundige Bürger. Wenn überhaupt an
dieser Stelle ein Zugriffsverfahren angewendet werden könne, greife dieses separat auf
die einzelnen Gruppen.
In seiner Sitzung vom 26. Oktober 1998 fasste der Beklagte zum Tagesordnungspunkt
13 sodann mehrheitlich folgenden Beschluss:
"Der Kreistag beschließt, dass folgende ordentliche Mitglieder für den
Verwaltungsrat der MBS in Potsdam vorgeschlagen werden:
Mit an den Vorsitzenden der Klägerin gerichtetem Schreiben vom 22. März 1999 verwies
der Landrat darauf, dass die Fraktionen SPD, FDP und Bauernverband/Bürgerbündnis mit
Schreiben vom 26. Oktober 1998 u. a. auch für die Besetzung der Gremien der MBS eine
Zählgemeinschaft angezeigt hätten.
Mit Schreiben vom 22. Juli 1999 wandte sich der Vorsitzende der Klägerin an das
Innenministerium des Landes Brandenburg als zuständige Kommunalaufsichtsbehörde
und bat um aufsichtsbehördliche Prüfung der Rechtmäßigkeit des Beschlusses des
Beklagten vom 26. Oktober 1998 insoweit darin das Vorschlagsrecht für den dritten Sitz
im Verwaltungsrat der MBS nicht an die Klägerin vergeben wurde. Im Rahmen der
kommunalaufsichts-rechtlichen Prüfung legte der Landrat des Landkreises Havelland
unter dem 30. September 1999 das Schreiben der Vorsitzenden der Fraktionen SPD,
FDP und Bauernverband/Bürgerbündnis vom 26. Oktober 1998 vor, in welchem diese
gegenüber dem Vorsitzenden des Beklagten auch für die Besetzung der zukünftig durch
die Mitglieder des Kreistages Havelland zu besetzenden Gremien, u. a. diejenigen der
MBS, ebenfalls die Bildung einer Zählgemeinschaft anzeigten. Das Ministerium des
Innern teilte das Ergebnis seiner kommunalaufsichtsrechtlichen Prüfung dem
Prozessbevollmächtigten der Klägerin mit Schreiben vom 16. März 2001 mit.
Die Klägerin hat am 21. Juni 2002 vorliegende Klage erhoben. Zur Begründung trägt sie
vor, die gebildete, ordnungsgemäß angezeigte und protokollierte Zählgemeinschaft
habe nicht die Besetzung der Verwaltungsratssitze für die MBS umfasst. Ausweislich des
Protokolls der Kreistagssitzung vom 26. Oktober 1998 habe sich die Bildung der
Zählgemeinschaft allein auf die Verteilung der Ausschusssitze in den freiwilligen
Ausschüssen sowie im Jugendhilfe- und Krankenhausausschuss bezogen. Nicht umfasst
gewesen sei die Besetzung des Verwaltungsrats der MBS. Jedenfalls sei die Bildung der
Zählgemeinschaft für die Besetzung des Verwaltungsrats der MBS nicht
ordnungsgemäß angezeigt worden. Falls überhaupt eine Anzeige beim Vorsitzenden des
Kreistages erfolgt sein sollte, so genüge dies nicht. Es hätte zumindest eines Hinweises
an die anwesenden Mitglieder des Kreistages bedurft.
Die Klägerin beantragt,
festzustellen, dass der Beschluss des Beklagten vom 26. Oktober 1998 insoweit
rechtswidrig ist, als hierin Herr vom Landkreis Havelland in den Verwaltungsrat der
Mittelbrandenburgischen Sparkasse entsandt wurde.
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Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er trägt vor: Er teile die Auffassung der Klägerin, dass es sich bei den beiden Sitzen der
weiteren Mitglieder des Verwaltungsrats nicht um unterschiedliche Gruppen handele, auf
die jeweils ein Zugriffsverfahren nach § 44 der Landkreisordnung (LKrO) Anwendung
finde. An der zunächst durch den Landrat vertretenen gegenteiligen Rechtsauffassung
werde nicht festgehalten. Im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Vorschlag für die
Entsendung der beiden weiteren Mitglieder am 26. Oktober 1998 habe eine zu
beachtende Zählgemeinschaft bestanden. Der Bestand einer Zählgemeinschaft sei
nicht davon abhängig, ob ein entsprechender Hinweis auf die Bildung der
Zählgemeinschaft durch den Vorsitzenden des Kreistages in der Sitzung erfolgt sei bzw.
ob ein solcher Hinweis in die Niederschrift des Sitzungsprotokolls aufgenommen worden
sei. Ein solches Erfordernis ergebe sich weder aus der Geschäftsordnung des Kreistages
noch aus allgemeinen kommunalverfassungsrechtlichen Grundsätzen. Im Übrigen sei es
nicht einmal für die Bildung von Fraktionen erforderlich, dass ihre Gründung jemals in
einer Niederschrift eines Sitzungsprotokolls des Kreistages erwähnt werde.
Aufgrund der Kommunalwahlen am 26. Oktober 2003 ist die Klägerin zur größten
Fraktion des Kreistages geworden. Sie bildet nunmehr eine Koalition mit der SPD-
Fraktion. Nach den Kommunalwahlen sind die Mitglieder des Verwaltungsrats der MBS
neu bestimmt worden. Herr Klaus F. ist nicht noch einmal als Vertreter des Landkreises
Havelland in den Verwaltungsrat der MBS entsandt worden.
Wegen des weiteren Sachverhalts und des Vortrags der Beteiligten im Übrigen wird auf
den Inhalt der Gerichtsakte und der Verwaltungsvorgänge (1 Heft) ergänzend Bezug
genommen.
Entscheidungsgründe
Die Klage hat keinen Erfolg.
Zwar ist die Klage zulässig. Die Klägerin ist als klagende Fraktion und damit als eine
organschaftliche Vereinigung im beklagten Kreistag nach § 61 Nr. 2 der
Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) im kommunalrechtlichen Organstreitverfahren
beteiligungsfähig.
Vgl. Schmidt, in: Eyermann, VwGO, 12. Aufl., § 61 Rn. 10 m. w. N.; Kopp, VwGO,
14. Aufl., § 61 Rn. 11.
Der Beteiligungsfähigkeit der Klägerin als Kreistagsfraktion steht auch nicht entgegen,
dass sich die Zusammensetzung des beklagten Kreistages nach der Kommunalwahl im
Jahr 2003 geändert hat und die klagende Fraktion nicht mehr in ihrer ursprünglichen
personellen Zusammensetzung besteht. Entscheidend ist, dass die nunmehr
konstituierte Fraktion mit teilweise neuen Kreistagsabgeordneten derselben politischen
Gruppierung angehört. Dauert ein Organstreit, den eine Fraktion beantragt hat, über den
Zeitraum einer Legislaturperiode hinaus an, so kann die entsprechende Fraktion des
neuen parlamentarischen Gremiums das Verfahren fortsetzen. In einem solchen Fall
endet der Organstreit wegen Wegfall der Beteiligtenfähigkeit nur, wenn die Partei im
neuen Parlament nicht mehr vertreten ist oder eine Fraktion nicht zu bilden vermag oder
wenn die neu gebildete Fraktion erklärt, dass sie den Organstreit nicht fortsetzen wird.
Vgl. Thüringer OVG, Beschluss vom 30. September 1999 - 2 EO 790/98 -, zitiert
nach juris, Rn. 28.
Statthafte Klageart in diesem Organstreitverfahren ist die Feststellungsklage gemäß §
43 Abs. 1 VwGO. Nach den von der Rechtsprechung entwickelten Grundsätzen des
kommunalverfassungsrechtlichen Organstreits können Streitigkeiten, die aus dem
kommunalen Organisationsrecht folgen und den organschaftlichen Funktionsablauf
bestimmende Befugnisse und Pflichten bestimmter Organe untereinander betreffen,
Gegenstand des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens sein. Denn der Begriff des
Rechtsverhältnisses im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO ist nicht auf
Außenrechtsverhältnisse beschränkt, sondern umfasst ebenso die Rechtsbeziehungen
innerhalb der kommunalen Vertretungskörperschaft.
Vgl. Eyermann, VwGO, 12. Aufl. 2006, § 43 Rn. 14.
Gegenstand verwaltungsgerichtlicher Feststellung im kommunalverfassungsrechtlichen
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Gegenstand verwaltungsgerichtlicher Feststellung im kommunalverfassungsrechtlichen
Organstreit kann dabei auch die Rechtswidrigkeit von Beschlüssen kommunaler
Vertretungskörperschaften sein. Eine organschaftliche Feststellungsklage setzt in
diesem Fall voraus, dass der Beschluss des Kreistages Rechte der Klägerin verletzt
haben kann. Denn das gerichtliche Organstreitverfahren ist kein objektives
Beanstandungsverfahren. Es dient vielmehr ausschließlich dem Schutz der dem
klagenden Organ oder Organteil durch das Innenrecht zugewiesenen wehrfähigen
Innenrechtsposition.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. Februar 2002 - 15 A 2604/99 -, zitiert nach juris, Rn.
12.
Eine Verletzung wehrfähiger Rechte der Klägerin durch den angefochtenen Beschluss
erscheint möglich (§ 42 Abs. 2 VwGO analog). Ein solches Recht der Klägerin kann sich
aus § 44 Abs. 6 i. V. m. Abs. 2 Satz 1 LKrO ergeben, wonach u. a. die Vertreter für
Organe von kommunalen wirtschaftlichen Unternehmen auf die Vorschläge der
Fraktionen im Verhältnis der Mitgliederzahl der einzelnen Fraktionen bestimmt werden.
Die Klägerin macht geltend, dass ihr für die Besetzung des zweiten weiteren Mitgliedes
des Verwaltungsrats der MBS das Vorschlagsrecht zugestanden hätte und die
Zählgemeinschaft dieses Vorschlagsrecht daher zu Unrecht für sich in Anspruch
genommen habe.
Das berechtigte Interesse der Klägerin an der begehrten Feststellung der
Rechtswidrigkeit des Kreistagsbeschlusses ist nicht dadurch entfallen, dass im Anschluss
an die Kommunalwahl im Jahr 2003 die Mitglieder des Verwaltungsrats der MBS neu
bestimmt worden sind, mit der Folge, dass der unter Ziffer 3 des Beschlusses vom 26.
Oktober 1998 als weiteres Mitglied des Verwaltungsrats vorgeschlagene Klaus F. diese
Funktion gegenwärtig nicht mehr ausübt. Die Feststellungsklage betrifft somit zwar ein in
der Vergangenheit liegendes Rechtsverhältnis. Bei vergangenen Rechtsverhältnissen
setzt das berechtigte Interesse ähnlich wie bei § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO die Gefahr der
Wiederholung oder die Berechtigung einer Rehabilitierung voraus.
Vgl. Happ in: Eyermann, VwGO, 12. Aufl. 2006, § 43 Rn. 34 m. w. N.
Vorliegend ist eine Wiederholungsgefahr gegeben. Die Klägerin hat dargelegt, dass die
Bildung von Zählgemeinschaften bei der Besetzung von Ausschüssen und sonstigen
Gremien ständige Praxis des Beklagten ist. Es kann daher nicht ausgeschlossen werden,
dass es auch in Zukunft die Bildung von Zählgemeinschaften unter Ausschluss der
Klägerin geben wird und diese deshalb bei der Besetzung von Ausschüssen oder
sonstigen Gremien nicht zum Zuge kommt.
Die Klage ist jedoch unbegründet. Der unter dem Tagesordnungspunkt 13 gefasste
Beschluss des Beklagten vom 26. Oktober 1998 ist nicht insoweit rechtswidrig und
verletzt die Klägerin nicht in ihren organschaftlichen Rechten, als darin Herr als weiteres
Mitglied des Verwaltungsrats der MBS vorgeschlagen wurde.
Die für die Bildung von Kreistagsausschüssen in § 44 Abs. 2, 3 und 5 LKrO getroffenen
Regelungen sind entsprechend anwendbar auf die Beschlussfassung des Beklagten
darüber, welche Personen der Verbandsversammlung der MBS als weitere Mitglieder des
Verwaltungsrats der MBS vorgeschlagen werden sollen. § 44 Abs. 6 LKrO erklärt das in
den Absätzen 2, 3 und 5 geregelte Verfahren unter anderem dann für entsprechend
anwendbar, wenn der Kreistag Vertreter für Organe von wirtschaftlichen Unternehmen zu
bestellen oder vorzuschlagen hat. Dem Beklagten steht aufgrund der in § 3 des
"Öffentlich-rechtlichen Vertrages über die Besetzung der Organe und Gremien des
Zweckverbandes für die MBS und der MBS" vom 28. September 1994 getroffenen
Regelung das Recht zu, der Verbandsversammlung der MBS neben dem Vorsitzenden
zwei weitere Mitglieder des Verwaltungsrats vorzuschlagen. Bei dem Verwaltungsrat der
MBS handelt es sich um das Organ eines wirtschaftlichen Unternehmens im Sinne von §
44 Abs. 6 LKrO, denn die Sparkassen sind kommunale Wirtschaftsunternehmen (vgl. §
101 Abs. 5 Satz 2 der Gemeindeordnung i. V. m. § 2 Abs. 1 Satz 1 BbgSpkG).
Nach § 44 Abs. 2 Sätze 1 bis 3 LKrO werden die Ausschüsse des Kreistages in der Weise
gebildet, dass die vom Kreistag festgelegte Zahl der Sitze auf die Vorschläge der
Fraktionen des Kreistages entsprechend dem Verhältnis der Mitgliederzahl der einzelnen
Fraktionen zur Mitgliederzahl aller Fraktionen verteilt werden. Dabei erhält jede Fraktion
zunächst so viele Sitze, wie sich für sie ganze Zahlen ergeben, wenn die Zahl der zu
vergebenden Sitze mit der Zahl der Mitglieder der Fraktion vervielfacht und die Zahl der
Mitglieder aller Fraktionen geteilt wird. Sind danach noch Sitze zu vergeben, so sind sie
in der Reihenfolge der höchsten Zahlenbruchteile, die sich bei der Berechnung nach Satz
1 ergeben, auf die Fraktionen zu verteilen. Nach diesem Berechnungsverfahren würde
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1 ergeben, auf die Fraktionen zu verteilen. Nach diesem Berechnungsverfahren würde
das Vorschlagsrecht für das erste weitere Mitglied des Verwaltungsrats der MBS auf die
SPD-Fraktion und das Vorschlagsrecht für das zweite weitere Mitglied auf die Klägerin
entfallen.
Etwas Abweichendes gilt vorliegend jedoch deshalb, weil die Fraktionen SPD, FDP und
Bauernverband/Bürgerbündnis in Bezug auf die Ausübung des Vorschlagsrechts für die
beiden weiteren Mitglieder des Verwaltungsrates der MBS eine Zählgemeinschaft im
Sinne von § 44 Abs. 3 Satz 3 LKrO gebildet hatten. Dieser Zählgemeinschaft war daher,
da ihr mit 27 von 50 Abgeordneten mehr als die Hälfte aller Kreistagsmitglieder
angehörte, ihr aber nach dem proportionalen Verteilungsverfahren gemäß § 44 Abs. 2
LKrO nicht mehr als die Hälfte der insgesamt zu vergebenden Sitze zugestanden hätte,
abweichend von dem in § 44 Abs. 2 LKrO geregelten Verteilungsverfahren vorab ein
weiterer Sitz zuzuteilen (so genanntes Vorausmandat).
Die Zählgemeinschaft ist auch in Bezug auf die Besetzung der Gremien der MBS
wirksam am 26. Oktober 1998 gebildet worden. Hierfür ist lediglich erforderlich, dass
mehrere Fraktionen, zwischen denen eine verfestigte kommunalpolitische
Zusammenarbeit besteht, den Beschluss fassen, im Hinblick auf eine konkrete
Ausschuss- oder Gremienbesetzung eine Zählgemeinschaft zu bilden. Die Vorsitzenden
der Fraktionen SPD, FDP und Bauernverband/Bürgerbündnis haben am 26. Oktober 1998
nicht nur einen Koalitionsvertrag geschlossen, sondern auch ein an den Vorsitzenden
des Beklagten gerichtetes Schreiben unterzeichnet, wonach sie für die Besetzung der
zukünftig durch die Mitglieder des Beklagten zu besetzenden Gremien, darunter die
Gremien der MBS, eine Zählgemeinschaft bilden. Dass die Klägerin von diesem
Schreiben nach ihren Angaben nicht bereits in der Sitzung vom 26. Oktober 1998,
sondern erst im Verlauf der kommunalaufsichtsrechtlichen Prüfung durch das
Ministerium Kenntnis erlangte, ist unschädlich. Denn maßgeblich ist allein, dass die
Fraktionen ihren Beschluss zur Bildung einer Zählgemeinschaft vor der Abstimmung
über den hier streitigen Kreistagsbeschluss tatsächlich gefasst hatten. Hieran bestehen
aber bei verständiger Würdigung des Sachverhalts keine Zweifel. Aus dem vom
Beklagten im Verfahren vorgelegten Schreiben vom 26. Oktober 1998 über die Bildung
der Zählgemeinschaft für die vom Kreistag zukünftig zu besetzenden Gremien, u. a. die
für die MBS, ergibt sich, dass der Eingang des Originals dieses Schreibens von einem
Mitarbeiter des Kreistagsbüros am 26. Oktober 1998 abgezeichnet wurde. Es liegen
daher keine objektiven Anhaltspunkte dafür vor, dass dieses Schreiben von den
Vorsitzenden der die Zählgemeinschaft bildenden Fraktionen erst nachträglich erstellt
worden sein könnte. Vielmehr spricht alles dafür, dass die Fraktionsvorsitzenden es am
26. Oktober 1998 gemeinsam mit der Unterzeichnung des Koalitionsvertrages und des
Schreibens über die Bildung einer Zählgemeinschaft betreffend die Ausschussbesetzung
unterzeichneten.
Der Beschluss ist auch nicht deshalb (formell) rechtswidrig, weil sich nicht nachweisen
lässt, dass die Anzeige über die Bildung der Zählgemeinschaft für die Gremien der MBS
dem Vorsitzenden des Beklagten bei der Beschlussfassung vorlag und die Bildung der
Zählgemeinschaft auch nicht in das Protokoll der Kreistagssitzung aufgenommen wurde.
Weder aus den Vorschriften der Landkreisordnung noch aus allgemeinen
kommunalverfassungsrechtlichen Grundsätzen ergibt sich das Erfordernis, dass
Zählgemeinschaften, um die Rechtsfolge des § 44 Abs. 3 Satz 3 LKrO auszulösen, bei
dem Vorsitzenden des Kreistages angezeigt werden müssen oder deren Bildung in das
Protokoll über die Kreistagssitzung aufzunehmen ist.
Die Rechtswidrigkeit des Beschlusses folgt auch nicht daraus, dass aus ihm nicht
ausdrücklich hervorgeht, dass der Vorschlag für die beiden weiteren Mitglieder der MBS
auf einer Einigung der aus den Fraktionen SPD, FDP und Bauernverband/Bürgerbündnis
gebildeten Zählgemeinschaft beruht. Dass die in dem Beschluss vom 26. Oktober 1998
als weitere Vertreter des Verwaltungsrats der MBS benannten Personen tatsächlich auf
einem Vorschlag der Zählgemeinschaft beruhen, zieht die Klägerin nicht in Zweifel. Sie
ist allerdings der Auffassung, dass aus dem Beschluss des Kreistages über die
Sitzverteilung nach § 44 Abs. 2 bis 4 LKrO eindeutig hervorgehen müsse, auf welche
Fraktionen bzw. Zählgemeinschaften wie viele Sitze entfallen. Zwar trifft es zu, dass in
dem vom Kreistag zu treffenden Beschluss über die Ausschussbildung sowohl die
Sitzverteilung als auch die Ausschussbesetzung festzustellen sind (§ 44 Abs. 5 LKrO). In
der Regel wird daher zunächst die Verteilung der Sitze auf die einzelnen Fraktionen bzw.
Zählgemeinschaften auf Grundlage des Berechnungsverfahrens nach § 44 Abs. 2 und 3
LKrO ermittelt werden müssen, bevor darüber entschieden werden kann, mit welchen
Personen diese besetzt werden sollen. Bei dem hier in Rede stehenden Beschluss über
den Vorschlag von Personen als weitere Vertreter des Verwaltungsrats standen jedoch
nur zwei "Sitze" zur Verteilung an. Es war unter den gegebenen Umständen evident,
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nur zwei "Sitze" zur Verteilung an. Es war unter den gegebenen Umständen evident,
dass nach der Zuteilung eines Vorausmandates an die Zählgemeinschaft der zweite Sitz
ebenfalls nach § 44 Abs. 2 Satz 2 LKrO an diese zu vergeben war, da die
Zählgemeinschaft im Kreistagsplenum mehr Sitze auf sich vereinigte als alle anderen
Fraktionen gemeinsam. Hierfür bedurfte es nicht der Durchführung des
Berechnungsverfahrens nach § 44 Abs. 2 Satz 2 LKrO. Denn es stand von vornherein
fest, dass bei der Vergabe eines Vorausmandats die beiden Sitze nicht unter den
Fraktionen aufzuteilen waren, sondern beide Sitze an die Zählgemeinschaft fallen
würden, deren Fraktionen mehr als die Hälfte der Kreistagsabgeordneten auf sich
vereinigten. Jedenfalls in einer solchen Konstellation ist es nach Auffassung der Kammer
unschädlich, wenn der Kreistag nicht ausdrücklich über die Verteilung der Ausschusssitze
unter den Fraktionen bzw. Zählgemeinschaften beschließt.
Gegen die Berücksichtigung der aus den Fraktionen SPD, FDP sowie
Bauernverband/Bürgerbündnis gebildeten Zählgemeinschaft bei der Ausübung des
Vorschlagsrechts für die beiden weiteren Vertreter der MBS bestehen auch keine
durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken. Die Kammer hält § 44 Abs. 3 Satz 3
LKrO bei verfassungskonformer Auslegung für vereinbar mit dem Grundgesetz (GG). Die
hier in Rede stehende Zählgemeinschaft erfüllt die sich aus § 44 Abs. 3 Satz 3 LKrO bei
verfassungskonformer Auslegung ergebenden materiellrechtlichen Anforderungen.
Aus dem im Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 2 GG) verankerten Prinzip der
Spiegelbildlichkeit der Ausschussbesetzung folgt, dass die Zuteilung eines
Vorausmandats an eine Zählgemeinschaft nach § 44 Abs. 3 Satz 3 i. V. m. Abs. 1 Sätze
1 und 2 LKrO verfassungsrechtlich unzulässig ist, wenn es sich um eine solche
Zählgemeinschaft handelt, die lediglich zur Beeinflussung der Verteilung von
Ausschusssitzen gebildet wurde und nicht auf einer verfestigten kommunalpolitischen
Zusammenarbeit mehrerer Fraktionen beruht. Nach der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts muss grundsätzlich jeder Ausschuss des Bundestages ein
verkleinertes Bild des Plenums sein und in seiner Zusammensetzung die
Zusammensetzung des Plenums widerspiegeln.
Vgl. BVerfG, Urteil des 2. Senats vom 13. Juni 1989 - 2 BvE 1/88 -, zitiert nach
juris, Rn. 113; Urteil des 2. Senats vom 8. Dezember 2004 - 2 BvE 3/02 -, zitiert nach
juris, Rn. 54.
Entsprechendes gilt gemäß Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG auch für die Ausschüsse von
Vertretungen kommunaler Körperschaften. Auch diese dürfen nicht unabhängig von
dem Stärkeverhältnis der Fraktionen besetzt werden, über das die Gemeindebürger bei
der Wahl der Mitglieder der Gemeindevertretung bzw. des Kreistages mitentschieden
haben. Vielmehr müssen auch diese Ausschüsse grundsätzlich als verkleinerte Abbilder
des Plenums dessen Zusammensetzung und das darin wirksame politische Meinungs-
und Kräftespektrum widerspiegeln.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. Dezember 1992 - BVerwG 7 B 49.92 -, zitiert
nach juris, Rn. 3.
Von diesen verfassungsrechtlichen Grundsätzen ausgehend hat das
Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 10. Dezember 2003 ausgeführt, dass
solche Zählgemeinschaften mehrerer Fraktionen bei der Besetzung von Ausschüssen
kommunaler Vertretungskörperschaften unzulässig seien, die nur der Erlangung eines
zusätzlichen Sitzes dienten und somit zu einer sachlich nicht gerechtfertigten
mathematischen Verschiebung des politischen Kräfteverhältnisses in den Ausschüssen
führten. In einem solchen Fall werde das Erfordernis, dass die Ausschüsse die
Zusammensetzung des Plenums und das darin wirksame politische Kräftespektrum
widerspiegelten, nicht mehr gewahrt und demnach der aus dem Demokratieprinzip
folgende Repräsentationsgrundsatz verletzt. Das Bundesverwaltungsgericht führt weiter
aus, dass so gebildete Zählgemeinschaften weder als solche vom Volk gewählt worden
seien noch über die Ausschusswahlen hinausgehende gemeinsame politische Ziele
verfolgten. Grund des Zusammenschlusses sei allein das Gewinnen von zusätzlichen
Ausschusssitzen. Ein erst nach der Kommunalwahl vereinbartes ad-hoc-Bündnis zum
Zweck der besseren Reststimmenverwertung, das sich nur gebildet habe, um bei dem
anschließenden Verteilungsverfahren einen mathematischen Vorteil zu erlangen, dürfe
nicht Grundlage der Sitzverteilung in den Ausschüssen sein. Vielmehr müssten in diesen
die vom Volk gewählten Vertreter entsprechend ihrem politischen Stärkeverhältnis nach
Fraktionen oder Gruppen repräsentiert werden. Eine Zählgemeinschaft seitens der
Mehrheit dürfe die Zusammensetzung der Ausschüsse nicht zu Lasten der Minderheit
verändern. Ansonsten werde der Minderheitenschutz missachtet.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2003 - BVerwG 8 C 18.03 -, zitiert nach
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Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2003 - BVerwG 8 C 18.03 -, zitiert nach
juris, Rn. 15.
Zählgemeinschaften bei der Ausschussbildung widersprechen somit nach der
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht zwingend dem Demokratieprinzip.
Ein Widerspruch und damit ein Verstoß gegen Verfassungsrecht entsteht erst, wenn es
sich bei der Zählgemeinschaft lediglich um ein Bündnis handelt, das weder vor noch
nach der Verteilung der Ausschusssitze in Form einer Koalition politisch
zusammenarbeitet und sich somit nur zu dem Zweck zusammengeschlossen hat, dass
es bei dem Verteilungsverfahren zu einer mathematischen Verschiebung der
Sitzverteilung zu ihren Gunsten und zu Lasten der anderen Fraktionen kommt. Nur in
diesem Fall kommt es zu einer mit dem Repräsentationsgrundsatz unvereinbaren
Verzerrung der Spiegelbildlichkeit der Zusammensetzung der Vertretungskörperschaft
und der Ausschüsse. Daher ist § 44 Abs. 3 Satz 3 LKrO nach Auffassung der Kammer
nicht insgesamt verfassungswidrig, sondern verfassungskonform dahingehend
auszulegen, dass diese Vorschrift nur auf Bündnisse mit einer verfestigten Form des
politischen Zusammenwirkens anwendbar ist, wie z. B. eine zu Beginn der Wahlperiode
gebildete Koalition mehrerer Fraktionen.
Vgl. Muth, Kommunalrecht in Brandenburg, Stand: September 2006, § 50 GO,
Rn. 2; vgl. zum Kriterium des verfestigten Zusammenwirkens von Wählervereinigungen
zur Rechtfertigung des unterschiedlichen Erfolgswertes von Stimmen im Wahlrecht,
BVerfG, Urteil vom 29. September 1990 - 2 BvE 1/90 -, zitiert nach juris, Rn. 67.
Bei einer verfestigten Form des Zusammenwirkens zwischen mehreren Fraktionen
bestehen hingegen keine verfassungsrechtlichen Bedenken, dass ein so gebildetes
Bündnis, sollte ihm mehr als die Hälfte aller Kreistagsmitglieder angehören, durch die
Zuteilung eines Vorausmandats gemäß § 44 Abs. 3 Satz 2 LKrO begünstigt wird. Denn in
diesem Fall führt die Zuteilung eines Vorausmandats nicht zu einer Verzerrung eines in
Wahrheit so nicht bestehenden politischen Kräfteverhältnisses. Sie gewährleistet
vielmehr, dass eine im Plenum existierende absolute Mehrheit einer dort gebildeten
politischen Koalition auch im Ausschuss abgebildet wird.
Die Fraktionen, welche die hier in Rede stehende Zählgemeinschaft gebildet haben,
haben am Tag der konstituierenden Sitzung des Kreistages, dem 26. Oktober 1998,
einen Koalitionsvertrag geschlossen, der dokumentiert, dass sie in der kommenden
Wahlperiode in stetiger und institutionell verfestigter Form politisch zusammenarbeiten
wollen. Darin wurde u. a. ein Koalitionsausschuss eingerichtet, regelmäßige
Koalitionssitzungen und Ausschussberatungen vereinbart und festgelegt, dass die
Fraktionen sich vor Abstimmungen grundsätzlich auf ein gemeinsames Stimmverhalten
einigen. Daher sind die sich aus § 44 Abs. 3 Satz 3 LKrO bei verfassungskonformer
Auslegung ergebenden Anforderungen an die Berücksichtigung von Zählgemeinschaften
bei der Besetzung von Kreistagsausschüssen erfüllt.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO; die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung (ZPO)
i. V. m. § 167 VwGO.
Die Berufung ist gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, weil die Frage der
Verfassungsmäßigkeit und der verfassungskonformen Auslegung von § 44 Abs. 3 Satz 3
LKrO vor dem Hintergrund des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 10.
Dezember 2003 grundsätzliche Bedeutung hat. Die Klärung der Frage, ob und ggf. unter
welchen Voraussetzungen die Berücksichtigung von Zählgemeinschaften bei der
Ausschussbildung im Land Brandenburg zulässig ist, liegt auch deshalb aus Gründen der
Rechtssicherheit im allgemeinen Interesse, weil das Verwaltungsgericht Cottbus in
seinem Urteil vom 20. Januar 2005 - 4 K 984/04 - eine von der Entscheidung der
Kammer abweichende Auffassung vertreten und das Oberverwaltungsgericht sich
bislang zu den materiellrechtlichen Fragen nicht geäußert hat (vgl. Beschluss vom 23.
März 2006 - OVG 7 N 111.05).
Beschluss:
Der Streitwert wird auf 10.000,00 Euro festgesetzt.
Gründe:
Die Festsetzung beruht auf § 13 Abs. 1 Satz 1 des Gerichtskostengesetzes (GKG) in der
bis zum 30. Juni 2004 geltenden Fassung i. V. m. § 72 Nr. 1 GKG in der seit dem 1. Juli
2004 geltenden Fassung. Die Kammer lehnt sich bei der Bewertung der Bedeutung der
Sache für die Klägerin an die Vorgaben unter Ziffer 19.5 des Streitwertkatalogs 1996
Sache für die Klägerin an die Vorgaben unter Ziffer 19.5 des Streitwertkatalogs 1996
bzw. Ziffer 22.7 des Streitwertkatalogs 2004 an.
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