Urteil des VG Münster, Az. 2 K 2627/02

VG Münster: wochenendhaus, gebäude, genehmigung, auflösende bedingung, aufschiebende wirkung, erholung, zustand, bestimmtheit, bebauungsplan, verfügung
Verwaltungsgericht Münster, 2 K 2627/02
Datum:
10.11.2005
Gericht:
Verwaltungsgericht Münster
Spruchkörper:
2. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
2 K 2627/02
Tenor:
Die Bescheide des Beklagten vom 6. März 2002 - ergänzt durch den
Schriftsatz vom 5. Oktober 2005 - und die Widerspruchsbescheide der
Bezirksregierung Münster vom 5. August 2002 werden aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren wird für
notwendig erklärt.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte
darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 vom
Hundert des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die
Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit leisten.
T a t b e s t a n d
1
Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit einer Verfügung, mit der der Beklagte
den Klägern sinngemäß verboten hat, deren im Gebiet „Campingplatz Gut I." gelegenes
Gebäude zu dauernden Wohnzwecken zu nutzen.
2
Im Jahre 1969 entwickelte Herr I1. I., Eigentümer großer Außenbereichsflächen in
landschaftlich reizvoller Lage am Rande der C., den Plan, auf einem Teilgebiet seines
Gutes einen Ferienpark und ein Campingplatzgebiet zu errichten. Die sich
anschließenden Planungen durch die Stadt C1. mündeten - bezogen auf das Gebiet, in
dem das fragliche Gebäude steht - in dem im Jahr 1980 in Kraft gesetzten
Bebauungsplan „Campingplatz Gut I.". Der Plan setzte ein Sondergebiet nach § 10
BauNVO fest, in dem Mobilheime, Dauercamper, Kurzzeitcamper und Verwaltung
zulässig waren. Die Grundflächen- und Geschossflächenzahl wurde auf jeweils 0,2
festgesetzt. Im Jahr 1993 erließ die Stadt C1. einen neuen Bebauungsplan, in dem als
zulässige Art der Nutzung festgesetzt wurde: „Sondergebiete, die der Erholung dienen;
Zweckbestimmung: Wochenendplätze". Die Grundflächenzahl wurde auf 0,4 und die
Geschossflächenzahl auf 0,5 festgesetzt.
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Mit Bescheid vom 12. Juni 1981 erteilte der Beklagte der I2. & Co. GmbH KG die
Genehmigung zur Errichtung von 50 Kleinwochenendhäusern auf dem so genannten
Campingplatz Gut I.. Nach einigen Vorgängern erwarben die Kläger im Jahr 1994 das
Erbbaurecht an einem Grundstück, das mit einem solchen Kleinwochenendhaus bebaut
war. Seither haben sie dort ihren alleinigen Wohnsitz und halten sich ständig dort auf.
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Unter dem 6. März 2002 erließ der Beklagte gegenüber den Klägern eine
Ordnungsverfügung mit folgendem Inhalt:
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„... untersage ich Ihnen hiermit, das Gebäude auf dem Grundstück Gemarkung C1.-L.,
Flur 00, Flurstück 00 (E. 000 in 00000 C1.) nach dem 31. 03. 2006 zu dauernden
Wohnzwecken zu nutzen.
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Sollte bis zu diesem Zeitpunkt diese Ordnungsverfügung noch keine Bestandkraft
haben, hat die Aufgabe zu dauernden Wohnzwecken innerhalb von 3 Monaten nach
Bestandskraft der Ordnungsverfügung zu erfolgen."
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Ferner drohte der Beklagte den Klägern ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000 Euro an.
Zur Begründung verwies er darauf, dass die Kläger das Gebäude bewohnten und ihren
Hauptwohnsitz dort angemeldet hätten. Das stehe den Festsetzungen des
Bebauungsplans entgegen. Damit widerspreche die Nutzung des Gebäudes zu
dauernden Wohnzwecken dem formellen Baurecht, da für eine derartige Nutzung eine
Genehmigung nicht erteilt worden sei, und dem materiellen Baurecht, da wegen der
entgegenstehenden Bestimmungen des Bebauungsplanes eine bauaufsichtliche
Genehmigung auch nachträglich nicht erteilt werden könne.
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Den gegen die Ordnungsverfügungen eingelegten Widersprüche wies die
Bezirksregierung Münster mit Widerspruchsbescheiden vom 5. August 2002 zurück.
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Die Kläger haben am 4. September 2002 Klage erhoben, zu deren Begründung sie im
Wesentlichen geltend machen, die Verfügungen verstießen gegen den
Gleichbehandlungsgrundsatz, da gegen viele andere Bewohner nicht in gleicher Weise
vorgegangen werde. Sie seien berechtigt, das Gebäude ganzjährig zu nutzen.
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Die Kläger beantragen,
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die Ordnungsverfügungen des Beklagten vom 6. März 2002 - gegebenenfalls in der
Gestalt, die sie durch den Schriftsatz des Beklagten vom 5. Oktober 2005 erhalten
haben - und die Widerspruchsbescheide der Bezirksregierung Münster vom 5. August
2002 aufzuheben,
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ferner, die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu
erklären.
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Der Beklagte verteidigt die angefochtenen Bescheide und beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den weiteren
Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.
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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e
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Die zulässige Klage ist begründet, da die angefochtenen Bescheide rechtswidrig sind.
Die Bescheide leiden an Rechtsfehlern, wobei jeder der nachstehend unter B)
aufgezeigten Fehler für sich genommen selbständig die Entscheidung des Gerichts
trägt.
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A) Allerdings liegen die tatbestandsmäßigen Voraussetzungen für eine
Nutzungsuntersagung vor.
19
Nach § 61 Abs. 1 Satz 1 und 2 BauO NRW haben die Bauaufsichtsbehörden darüber zu
wachen, das unter Anderem bei der Nutzung baulicher Anlagen die öffentlich-
rechtlichen Vorschriften eingehalten werden. Die Kläger verstoßen gegen öffentlich-
rechtliche Vorschriften, indem sie die vorhandene bauliche Anlage ohne die
erforderliche Genehmigung nutzen. Eine Genehmigung zur Nutzung des Gebäudes in
der vorliegenden Form ist - und war - erforderlich und existiert nicht. Die im Zeitpunkt
des Erlasses des Widerspruchsbescheides und gegenwärtig ausgeübte Nutzung des
auf dem im Erbbaurecht der Kläger stehenden Gebäudes war genehmigungsbedürftig;
es handelt es sich nicht um die Nutzung eines Gebäude, für das die Kläger keine
Genehmigung benötigten.
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Dabei braucht die Frage nicht entschieden zu werden, ob es sich bei dem Gebäude
(noch) um ein Wochenendhaus handelt, das nach § 62 Abs. 1 Nr. 3 BauO NW vom 26.
Juni 1984 (in der im Jahr 1992 gültigen Fassung) keiner Genehmigung bedurfte, sofern
es auf einem genehmigten Wochenendplatz errichtet wurde, oder ob es sich inzwischen
- wofür nach dem Erscheinungsbild alles spricht - um ein Wohnhaus handelt, mit der
Folge, dass allein aus diesem Grund heute eine Genehmigung erforderlich wäre. Denn
es wurde nicht auf einem genehmigten Wochenendplatz errichtet. Zwar steht das
Gebäude nach dem Bebauungsplan aus dem Jahr 1993 auf einem Wochenendplatz;
dieser Bebauungsplan ist indes ungültig. Er ist ungültig, weil er gegen zwingende
Vorschriften des Bauplanungsrechts verstößt. Jedenfalls die im Tatbestand
wiedergegebenen Festsetzungen von Geschossflächen- und Grundflächenzahl
verstießen gegen § 17 Abs. 1 (letzte Zeile) BauNVO (auch in der seinerzeit gültigen
Fassung), worauf die Beteiligten hingewiesen worden sind und was vom Beklagten
nicht bestritten wird.
21
Auf der Grundlage des Bebauungsplans aus dem Jahr 1979 war das Gebäude nicht
genehmigungsfrei, weil damals auf dem Grundstück nur eine zulässige Nutzung mit
Mobilheimen festgesetzt war. Diese Nutzungsform lag nach der Vorstellung des
Satzungsgebers offensichtlich irgendwo zwischen dem Nutzen durch „Dauercamper"
und dem Nutzen durch „Wochenendhäuser", wie es durch die Festsetzung eben dieser
Nutzungsarten in anderen Baugebieten (Dauercamper in dem selben Bebauungsplan,
Wochenendhäuser in dem benachbarten Plangebiet „Ferienpark Gut I.", in dem ganz
überwiegend die Nutzung durch Wochenendhäuser festgesetzt war) deutlich wird. Auch
die Verordnung über Camping- und Wochenendplätze vom 10. November 1982 - GV.
NW. 1982 S. 731 -, CW VO, fingiert „nicht jederzeit ortsveränderlich aufgestellte
Mobilheime als Wochenendhäuser im Sinne dieser Verordnung geltend"; das wäre nicht
erforderlich, wenn sie ohnehin Wochenendhäuser wären (und als solche genutzt
werden dürften). Die Unterscheidung zeigt, dass ein unter die Wochenendhaus
fallendes Gebäude (und die entsprechende Nutzung) nicht in einem unter die Kategorie
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Mobilheim fallenden Gebiet zulässig sein sollte.
Wenn, was durchaus in Betracht kommt, auch der Ursprungsplan nicht (mehr) gültig sein
sollte, etwa weil der Plan unter Berücksichtigung der in der Rechtsprechung hierzu
entwickelten Grundsätze obsolet geworden ist, folgt die Genehmigungsbedürftigkeit aus
dem Umstand, dass in einem dann nach § 34 Abs. 1 BauGB zu beurteilenden Gebiet
ein für den dauernden Aufenthalt vom Menschen bestimmtes Gebäude unter keinem in
Betracht kommenden Gesichtspunkt genehmigungsfrei war und ist. Folglich war auch
die Nutzung genehmigungsbedürftig.
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B Die vom Beklagten erlassenen Ordnungsverfügungen und die
Wiederspruchsbescheide sind rechtswidrig, weil sie ermessensfehlerhaft ist und zudem
unbestimmt ist.
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I. Bei Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen des § 61 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW
hat die Bauaufsichtsbehörde (grundsätzlich, zu den möglichen Ausnahmen sogleich)
eine Ermessensentscheidung darüber zu treffen, ob sie im Wege eine
Ordnungsverfügung tätig wird, wenn ja, in welcher Form und gegebenenfalls gegen
wen. Die gerichtliche Prüfung ist, soweit es die Ermessensentscheidung einer Behörde
betrifft, auf die Entscheidung beschränkt, „ob der Verwaltungsakt (...) rechtswidrig ist,
weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem
Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise
Gebrauch gemacht ist" (§ 114 Satz 1 VwGO). Die Grenzen des Ermessens sind unter
Anderem dann überschritten, wenn die Verwaltung bei ihrer Ermessensentscheidung
von unzutreffenden Sachverhaltsfeststellungen ausgegangen ist. Ob die Verwaltung bei
Kenntnis des richtigen Sachverhalts die gleiche Entscheidung getroffen hätte, ist
unerheblich.
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1. Im vorliegenden Fall haben der Beklagte und die Bezirksregierung Münster in ihrem
die Ordnungsverfügung bestätigenden Widerspruchsbescheid, auf dessen
Erlasszeitpunkt es ankommt, den Bescheiden einen unrichtigen Sachverhalt zu Grunde
gelegt. Sie haben nämlich ausweislich der Begründungen der Bescheide angenommen,
die Nutzung sei deshalb nicht genehmigungsfrei und nicht genehmigungsfähig, weil sie
gegen die Festsetzung des Bebauungsplans aus dem Jahr 1993 verstieß. Der Plan ist
aber, wie oben ausgeführt, ungültig. Dieser Umstand ist, wie sich aus den Ausführungen
der Bescheide ergibt, wesentlich für Entscheidung einzuschreiten gewesen.
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Allerdings kann es Fallkonstellationen geben, in denen das Ermessen der Behörde „auf
Null reduziert" ist. In diesen Fällen ist allein eine bestimmte Entscheidung rechtmäßig.
Dann schadet auch eine fehlerhafte „Ermessensentscheidung" nicht. So liegt der Fall
hier aber nicht. Angesichts der im Laufe der Jahre eingetretenen Entwicklung in dem
fraglichen Gebiet wäre auch ein weiteres Absehen von ordnungsbehördlichem
Einschreiten rechtlich vertretbar gewesen.
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2. Aus den Ausführungen des Beklagten in seinem Schriftsatz folgt kein anderes
Ergebnis. Die dort angestellten Überlegungen sind keine im vorliegenden Verfahren
noch zu berücksichtigenden Ergänzungen der Ermessenserwägungen. Bereits dem
Wortlaut nach handelt es sich nicht um eine Ergänzung der Ermessenserwägungen im
Sinne des § 114 Satz 2 VwGO. Denn auf Seite 2 unten des Schriftsatzes heißt es,
nachdem zuvor ausgeführt worden war, dass auch auf der Grundlage des § 34 BauGB
ein Verstoß gegen formelles und materielles Baurecht gegeben wäre: „Soweit das
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Gericht die Auffassung vertreten sollte, dass die von mir angestellten
Ermessensabwägungen unvollständig, weil ausschließlich ausgehend von der
Rechtmäßigkeit des Bebauungsplanes „Campingplatz Gut I." sind, vervollständige ich
meine Ermessensentscheidung in den anhängigen Verfahren hiermit insoweit, als dass
ich die angeordnete Maßnahme auch dann getroffen hätte, wenn für die Prüfung der
bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit die Bestimmung des § 34 BauGB einschlägig
gewesen wäre". Zwar führt der Beklagte aus, er „vervollständige" die
„Ermessensentscheidung"; im nachfolgenden Satzteil wird jedoch deutlich, dass eine
rechtlich relevante Änderung des Inhalts des Bescheides nicht erfolgt. Mit seinen
Ausführungen macht der Beklagte lediglich deutlich, dass er die ergangene
Entscheidung nunmehr (hilfsweise) aus einem zusätzlichen Grund für richtig hält, den er
damals nicht kannte, den er aber angeführt hätte, wenn er ihn gekannt hätte, und das
auch nur, „soweit das Gericht die Auffassung vertreten sollte, dass die (...) angestellten
Ermessensabwägungen unvollständig sein sollten". Damit will er sein damaliges
Verhalten im Nachhinein unter einem neuen (hilfsweise zusätzlich angeführten)
Gesichtspunkt rechtfertigen. Das unterscheidet sich wesentlich von der in § 114 Satz 2
VwGO erlaubten „Ergänzung" der Ermessenserwägungen. Um in den Genuss dieser
Regelung zu gelangen müssen die - neuen - tragenden Gründe dem streitbefangenen
Verwaltungsakt bedingungslos oder alternativ unterlegt werden. Sie müssen Teil des
Verwaltungsaktes werden und nicht nur in Form einer dreifachen Hypothese („Soweit
das Gericht die Auffassung vertreten sollte ... „, „ich (...) getroffen hätte...", „wenn ...
einschlägig gewesen wäre.") als Behauptung eines eher mutmaßlichen Verhaltens,
nachdem bessere Erkenntnis gewonnen worden ist.
II. Darüber hinaus ist die Nutzungsuntersagung rechtswidrig, weil sie unbestimmt ist.
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1. Eine bauordnungsrechtliche Verfügung muss so klar und eindeutig sein, dass für die
Beteiligten kein Zweifel daran bestehen kann, was dem Adressaten erlaubt ist und was
ihm verboten ist. Nur dann kann sie ihre weitere Funktion, erforderlichenfalls als
Grundlage für eine Vollstreckung zu dienen, erfüllen. Wenn eine - unterstellte -
Bestandskraft des Verwaltungsakts das Problem nicht löst, sondern unweigerlich
weitere Probleme aufwirft, weil die Formulierung für eine verschiedenartige
Interpretation des Regelungsgehaltes offen ist, ist die Verfügung zu unbestimmt. So liegt
es hier. Die im Tenor ausgesprochene Regelung „... untersage ich Ihnen hiermit, das
Gebäude auf dem Grundstück Gemarkung C1.-L., Flur 00, Flurstück 00 (E. 00 in 00000
C1.) nach dem 30. 09. 2004 zu dauernden Wohnzwecken zu nutzen. Sollte bis zu
diesem Zeitpunkt diese Ordnungsverfügung noch keine Bestandkraft haben, hat die
Aufgabe zu dauernden Wohnzwecken innerhalb von 3 Monaten nach Bestandskraft der
Ordnungsverfügung zu erfolgen." lässt offen, in welchem Rahmen ein Aufenthalt in dem
Gebäude noch möglich ist. Was „dauernde Wohnzwecke" sind, ist nicht nur den
Klägern, sondern auch dem Gericht nicht klar. Auch der Beklagte musste in den im
vorliegenden Verfahren durchgeführten Terminen einräumen, dass es einen weiten
Bereich gibt, in dem trefflich darüber gestritten werden kann, ob in bestimmten - nicht nur
theoretischen - Fällen bereits dauernde Wohnnutzung vorliegt oder noch - offenbar
geduldete - „wochendhausmäßige" Nutzung. Ob im Fall der Kläger, die über keinerlei
Genehmigung verfügen, aber aus den oben dargelegten Gründen einer Genehmigung
zumindest für die gegenwärtige Nutzung bedürfen, eine weitergehende
Nutzungsuntersagung hätte ergehen können, braucht das Gericht nicht zu entscheiden;
jedenfalls müsste eine solche klarer sein als die hier streitige.
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2. Diese Auffassung steht entgegen der Ansicht des Beklagten nicht in Widerspruch zur
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bisherigen Rechtsprechung des Gerichts.
a) Allerdings hat der Einzelrichter mit seinem vom Oberverwaltungsgericht für das Land
Nordrhein-Westfalen bestätigten Urteil vom 15. November 2001 - 2 K 1187/98 - eine
Klage gegen eine (nur scheinbar ähnliche) Nutzungsuntersagung wegen unzulässigen
Wohnens wegen Unbegründetheit abgewiesen. In jenem Fall hatte der Beklagte, der
auch der Beklagte des vorliegenden Verfahrens ist, dem Kläger untersagt, „nach Ablauf
des ... das Gebäude ... als Hauptwohnsitz zu nutzen bzw. nutzen zu lassen". Da der im
Tenor des Bescheides in Bezug genommene Begriff des (Haupt-) Wohnsitzes in § 7 des
Bürgerlichen Gesetzbuches legal definiert ist („Wer sich an einem Orte ständig
niederlässt, begründet an diesem Orte seinen Wohnsitz.") und die hierzu ergangene
Rechtsprechung und Kommentarliteratur den Begriff, soweit erforderlich, weiter
ausgefüllt hat (vgl. dazu im Einzelnen die Ausführungen bei Palandt, Bürgerliches
Gesetzbuch, 63. Aufl., zu § 7 BGB), bestanden jedenfalls auf der Grundlage der
damaligen Erkenntnislage keine durchgreifenden Zweifel an dem Inhalt des Gebotes,
zumal der Kläger keine solchen Zweifel äußerte.
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b) In dem Verfahren 2 L 776/04 ging es um einen Antrag auf Gewährung vorläufigen
Rechtsschutzes mit Blick auf die Anordnung der sofortigen Vollziehung einer Verfügung
mit der Aufforderung, „... die ungenehmigte Nutzung des Wochenendhauses als
Dauerwohnsitz aufzugeben". Das Gericht hat mit Blick auf diese Regelung die
aufschiebende Wirkung des Widerspruchs wieder hergestellt und zur Begründung
ausgeführt:
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„Die Ordnungsverfügung ist (...) nach summarischer Prüfung offensichtlich rechtswidrig.
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Der Antragsgegner stützt die Ordnungsverfügung auf § 18 Abs. 1 OBG. (...)
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Im Übrigen ist (...) sehr zweifelhaft, ob die in der angefochtenen Ordnungsverfügung
angenommene Störung der öffentlichen Sicherheit vorliegt. Die Nutzung eines
Wochenendhauses als Dauerwohnsitz, als vorwiegend benutzte Wohnung, als
Hauptwohnung, als erster oder Hauptwohnsitz dürfte sich nur dann als ein den Erlass
einer Ordnungsverfügung rechtfertigender Verstoß gegen Bauplanungsrecht
qualifizieren lassen, wenn planungsrechtlich das zeitlich begrenzte vom dauernden
Wohnen eindeutig und nachvollziehbar abzugrenzen wäre. (...)
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Dies ist jedoch nicht möglich. Der Begriff des Wochenendhauses in § 10 BauNVO
erlaubt eine solche Abgrenzung nicht. Es ist unbestritten, dass ein Wochenendhaus
nicht nur an Wochenenden sondern auch in den Ferien, im Urlaub oder in sonstiger
Freizeit bewohnt werden darf. Mit diesem nicht - wie sonst im Bodenrecht erforderlich -
sachbezogenen, sondern persönlichen und deshalb variablen Merkmal der Freizeit lässt
sich ein auf Dauer angelegtes Wohnen nicht abstrakt-generell ausschließen, wie in
Fällen von Rentnern, von Arbeitslosen, Berufs- oder Arbeitsunfähigen oder längerfristig
Erkrankten sowie in den Fällen deutlich wird, in denen ein Wochenendhaus
ununterbrochen durch wechselnde Bewohner (einzelne Ehegatten nacheinander,
Verwandte, Freunde, Bekannte) bewohnt wird.
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Das 1977 in § 10 BauNVO eingefügte Merkmal „der Erholung dienen" erlaubt eine klare
Abgrenzung ebenso wenig. Auch ein auf Dauer angelegtes Wohnen kann der Erholung
dienen, z. B. von Rentnern nach einem langen Arbeitsleben.
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Wollte man hingegen allein oder entscheidend auf das rein quantitative zeitliche
Verhältnis der Nutzung des Wochenendhauses im Vergleich zur Nutzung einer anderen
(Haupt-)Wohnung abstellen, so bliebe unbestimmt, auf welchen Zeitraum abzustellen
wäre. Eine bestimmte Dauer der Nutzung des Wochenendhauses könnte je nach der
Länge des gewählten Zeitrahmens die Grenze von 50 % dieser Zeit über- oder
unterschreiten. Planungsrechtliche Anhaltspunkte für die Bestimmung des
maßgeblichen Zeitrahmens sind jedoch nicht ersichtlich. Im Übrigen wäre nicht
nachvollziehbar, warum sich bei Unter- oder Überschreiten der Hälfte eines gewählten
Zeitrahmens ein bodenrechtlich relevanter qualitativer Unterschied ergeben sollte.
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Allerdings könnte bei diesem Ansatz jedenfalls dann von einer auf Dauer angelegten
Wohnnutzung und deshalb von einem Verstoß gegen die planungsrechtlich festgesetzte
Nutzungsart und folglich von einer Störung der öffentlichen Sicherheit ausgegangen
werden, wenn der Bewohner des Wochenendhauses überhaupt keine andere Wohnung
bewohnt und deshalb die Frage des zeitlichen Verhältnisses der Nutzung der
verschiedenen Wohnungen nicht auftritt.
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Damit ist die Abgrenzungsfrage und das sich daraus ergebende rechtliche Problem
jedoch nicht gelöst, sondern lediglich auf das nächste Merkmal des Tatbestandes der
bauordnungsrechtlichen Eingriffsnorm verschoben: auf die Frage der Eignung des mit
der Ordnungsverfügung zu wählenden oder gewählten Mittels zur Beseitigung der
Störung. Das hier gewählte Eingriffsmittel der Aufforderung, die Nutzung als
Dauerwohnsitz aufzugeben, d. h. vorwiegend eine andere Wohnung zu bewohnen, ist
ebenfalls deshalb nicht geeignet, die Störung zu beseitigen und die auf Dauer
angelegte Wohnnutzung zu beenden, weil, wie oben dargelegt, das rein quantitative
zeitliche Verhältnis der Nutzung verschiedener Wohnungen kein geeignetes Kriterium
für die Frage der auf Dauer angelegten Nutzung ist. Auch wenn auf Grund einer
Ordnungsverfügung der vorliegenden Art eine andere Wohnung genommen und zeitlich
überwiegend (z. B. zu 51 % eines gegriffenen Zeitraumes) bewohnt wird und die
Wohnung im Wochenendhaus kürzer (z. B. 49 % des gegriffenen Zeitraumes) und somit
als Nebenwohnung im Sinne des § 16 Abs. 3 des Meldegesetzes NRW bewohnt wird,
so ändert sich doch deshalb qualitativ nichts an der auf Dauer angelegten Wohnnutzung
des Wochenendhauses, so dass die Störung, die abgestellt werden soll, durch die
Befolgung der Aufforderung in der Ordnungsverfügung nicht entfällt.
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Nach dem Gesagten liegt es nahe, den zeitlichen Modalitäten des Wohnens in einem
Wochenendhaus (zeitlich begrenztes Wohnen oder auf Dauer angelegtes Wohnen) und
dem formalen Umstand des melderechtlichen Haupt- und Nebenwohnsitzes allenfalls
idealtypische, nicht aber eine wesentliche realtypische Bedeutung für den
Wochenendhaus-Begriff und die Durchsetzung der damit gewollten städtebaulichen
Planung zuzuerkennen. Das Wesentliche der planungsrechtlichen Begriffe
Wochenendhaus und Wochenendhausgebiet ist in realtypischer Hinsicht vielmehr die
durch sie rechtlich eröffnete Möglichkeit der Beschränkung des Maßes der baulichen
Nutzung im weiteren Sinne durch auf § 10 BauNVO gestützte Planfestsetzungen auf ein
sonst für Wohnbebauung unzumutbar niedriges Maß. Festsetzungen des
Nutzungsmaßes und deren Durchsetzung sind die besten und praktisch einzig Erfolg
versprechenden Mittel zur Gewährleistung der Baugebietsfestsetzung, auch wenn dafür
in vielen Einzelfällen eine detaillierte Prüfung erforderlich wird, ob das Nutzungsmaß
oder die überbaubare Grundstücksfläche jeweils eingehalten worden sind. Auch die
Frage der Verhältnismäßigkeit stellt sich daher vorrangig im Hinblick auf die
Auswahlentscheidung, ob der unterstellten Verletzung des Planungsrechts durch eine
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bestimmte zeitliche Modalität des persönlichen Wohnens der Vorrang gegeben wird
oder entsprechend dem Sinn und Zweck der entscheidenden planungsrechtlichen
Vorschriften das Hauptaugenmerk der Behörde auf die Normierung und Durchsetzung
von Festsetzungen über das Nutzungsmaß und die überbaubare Grundstücksfläche
gelegt wird."
Das Gericht hat also schon in diesem Beschluss deutlich gemacht, dass eine klare
Abgrenzung des zeitlich begrenzten von dem dauerhaften Wohnen schwerlich möglich
ist.
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b) In dem Verfahren 2 L 1279/04 ging es um einen anderen Antrag des bereits im
vorgenannten Antrag tätig gewesenen Antragstellers auf Gewährung vorläufigen
Rechtsschutzes mit Blick auf die Anordnung der sofortigen Vollziehung einer Verfügung
mit der Aufforderung, die ungenehmigte Nutzung des Wochenendhauses als
Dauerwohnsitz aufzugeben. In dem Beschluss vom 27. Oktober 2004 hat das Gericht
(teilweise unter Verweis auf den vorgenannten Beschluss) ausgeführt:
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„Es kann (...) nicht gesagt werden, dass die Grundverfügung offensichtlich rechtmäßig
ist. Die in dem vorangegangenen Eilverfahren dargelegten Zweifel an einer
Ordnungsverfügung mit einem Tenor der vorliegenden Art sind nach wie vor nicht
ausgeräumt, insbesondere die Zweifel an einer klaren, handhabbaren Abgrenzung von
zeitlich begrenztem und dauerndem Wohnen und an der Bestimmtheit des im Tenor und
in der Begründung verwendeten Begriffs Dauerwohnsitz. Offen bleibt nach wie vor die
Frage, ob nicht auch eine Nebenwohnung in einem Wochenendhaus eine
Dauerwohnung sein und „als Dauerwohnsitz" genutzt werden kann. Es kann aber nach
der im vorliegenden Eilverfahren vorzunehmenden summarischen Prüfung auch nicht
gesagt werden, dass die Ordnungsverfügung offensichtlich rechtswidrig ist und
Widerspruch oder Klage deshalb voraussichtlich Erfolg haben werden. Der
Antragsgegner geht nämlich zutreffend davon aus, dass das Planungsrecht einen
Unterschied macht zwischen Wohngebieten, die dem Wohnen ohne jede Beschränkung
dienen, und Sondergebieten, die der Erholung dienen und in denen folglich idealtypisch
auch nur ein dieser Funktion entsprechend beschränktes Wohnen zulässig ist, mit der
Folge, dass z. B. das Maß der baulichen Nutzung auf ein sonst für Wohnnutzung
unzumutbar niedriges Maß beschränkt und auch nur eine eingeschränkte
städtebauliche Infrastruktur erwartet werden kann. Demzufolge müsste der Übergang
von einer funktional beschränkten zu einer völlig unbeschränkten Wohnnutzung eine
Nutzungsänderung darstellen können, die einer Genehmigung bedarf und folglich ohne
Genehmigung formell illegal ist und nicht fortgeführt werden darf. Auch wenn das
Baurecht im Allgemeinen an objektive, vor allem in Maß und Zahl ausdrückbare
Merkmale anknüpft, auch wenn es auf die generelle Eignung baulicher Anlagen zu einer
bestimmten Nutzung und ihre objektive Kapazität für eine bestimmte Nutzungsintensität
ankommt und folglich in der Regel eine Nutzungsintensivierung allein keine
Nutzungsänderung ist, (...) so kann doch auf Grund der bauplanungsrechtlichen
Typisierung unterschiedlicher Arten der Wohnnutzung mit unterschiedlicher funktionaler
Intensität ausnahmsweise gerade die Intensivierung das entscheidende Merkmal der
Nutzungsänderung sein."
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Ferner hat das Gericht in dem Beschluss ausgeführt:
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„Dementsprechend kann es im Rahmen der hier zu treffenden allgemeinen
Interessenabwägung auch dahinstehen und einem eventuellen Verfahren des
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einstweiligen Rechtsschutzes wegen Festsetzung des angedrohten Zwangsgeldes
vorbehalten bleiben, ob die Aufforderung in der Ordnungsverfügung, die ungenehmigte
Nutzung des Wochenendhauses als Dauerwohnsitz aufzugeben, über die
Wiederherstellung des früher gemeldeten Nutzungszustandes hinaus noch ein weiteres
Verhalten von dem Antragsteller verlangt, etwa eine zeitliche Reduzierung der
Wohnnutzung des strittigen Gebäudes und ab welchem Zeitmaß, ab welchem zeitlichen
Verhältnis der Nutzungen verschiedener Wohnungen der Antragsgegner die Forderung
aus der Ordnungsverfügung als erfüllt ansehen wird. Die insoweit fortbestehenden
Zweifel an der Bestimmtheit und praktischen Vollziehbarkeit der Zeitbestimmung in der
Ordnungsverfügung ändern aber nichts daran, dass die Ordnungsverfügung jedenfalls
den hinreichend bestimmbaren und vollstreckbaren Kern aufweist, dass der geänderte
und zum 1. September 2003 gemeldete Zustand der Nutzung des Wochenendhauses
zu beenden ist. Im Übrigen darf es der Bauaufsichtsbehörde auch nicht von vornherein
und generell verwehrt sein, grundsätzlich von einem gesetzmäßigen Verhalten der
Bürger auszugehen und dementsprechend in der täglichen Verwaltungspraxis zu
unterstellen, dass ein Einwohner, der mehrere Wohnungen hat, die gemäß § 16 Abs. 4
und 2 des Meldegesetzes als Hauptwohnung angemeldete Wohnung auch vorwiegend
benutzt und die pflichtgemäß gemeldete weitere Wohnung - z. B. in einem
Wochenendhaus - eine Nebenwohnung ist. Ob im Einzelfall Anlass besteht zu
überprüfen, ob die bauplanungsrechtlich letztlich allein relevante Wirklichkeit mit dem
melderechtlich gesetzten Schein übereinstimmt, kann die Bauaufsichtsbehörde in
pflichtgemäßer Ausübung des ihr eingeräumten Ermessens entscheiden. Gleiches gilt
für die Frage, wie eine solche Prüfung praktisch auszusehen hat, um mit
verhältnismäßigem Aufwand erfolgreich sein zu können. Die Bauaufsichtsbehörde wird
jedenfalls ihr ordnungsbehördliches Einschreiten ermessensfehlerfrei auch auf
diejenigen Fälle konzentrieren können, in denen - wie hier - die Wohnung in einem
Wochenendhaus die einzige gemeldete Wohnung ist und folglich allem Anschein nach
eine andere Wohnung nicht bewohnt wird und ein Leben und Arbeiten oder ein
Aufenthalt und ein Alltag mit einem anderen Lebensmittelpunkt nicht existiert, im
Verhältnis zu dem ein Wochenendhaus eine Alternative des Wohnens und Lebens
darstellen könnte, die der Erholung dient, wie es das Bauplanungsrecht für ein
Wochenendhaus voraussetzt und verlangt."
Schließlich hat das Gericht in den zu den vorgenannten Verfahren weitgehend
gleichgelagerten Verfahren 2 L 1277/04 und 2 L 1278/04 in den Beschlüssen vom 25.
November 2004 ausgeführt:
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„Diese Entscheidung ergeht unabhängig von den Erfolgsaussichten von
Rechtsbehelfen der Antragstellerin, weil diese nach summarischer Prüfung noch offen
sind. Es kann nämlich nicht gesagt werden, dass die Grundverfügung offensichtlich
rechtmäßig ist. Zweifel bestehen insbesondere an der Bestimmtheit des im Tenor und in
der Begründung verwendeten Begriffs Dauerwohnsitz.
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Auch wenn und gerade weil aus dem Gesamtzusammenhang ersichtlich ist, dass es
dem Antragsgegner darauf ankommt, den derzeit gemeldeten Nutzungszustand
beenden und den früheren Zustand der Nutzung als Nebenwohnung wiederherstellen
zu lassen, so könnte doch zu fragen sein, ob nicht auch eine Nebenwohnung in einem
Wochenendhaus eine Dauerwohnung sein und als „Dauerwohnsitz" genutzt werden
kann, mit der Folge, dass auch eine Nutzung als Nebenwohnung dem Wortlaut nach
durch den Tenor des Verbots erfasst sein könnte. Dies würde zu der weiteren Fragen
führen, ob über die Wiederherstellung des früheren Nutzungszustandes hinaus noch ein
50
weiteres Verhalten von der Antragstellerin verlangt wird, etwa eine zeitliche
Reduzierung der Wohnnutzung und ab welchem Zeitmaß, ab welchem zeitlichen
Verhältnis der Nutzungen verschiedener Wohnungen ein Dauerwohnsitz im Sinne des
Tenors nicht mehr vorliegt und der Antragsgegner die Forderung aus der
Ordnungsverfügung als erfüllt ansehen wird.
Diese Zweifel an der Bestimmtheit der Zeitbestimmung im Tenor der Grundverfügung
können aber im Rahmen der hier zu treffenden allgemeinen Interessenabwägung
dahinstehen und einem evtl. Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes gegen
Vollstreckungsakte vorbehalten bleiben. Denn sie ändern nichts daran, dass die
Grundverfügung jedenfalls den hinreichend bestimmbaren und vollstreckbaren Kern
aufweist, dass der mit dem Auszug der Antragstellerin aus der (...)-straße geänderte und
zum 1. Oktober 2002 gemeldete Zustand der Nutzung des Wochenendhauses zu
beenden ist. Insoweit spricht viel für die Rechtmäßigkeit eines Nutzungsverbotes. (...)
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Wenn ferner - wie hier - die Wohnung in einem Wochenendhaus die einzige gemeldete
Wohnung ist und folglich allem Anschein nach eine andere Wohnung nicht bewohnt
wird und ein Leben und Arbeiten oder ein Aufenthalt und ein Alltag mit einem anderen
Lebensmittelpunkt nicht existiert, im Verhältnis zu dem ein Wochenendhaus eine
Alternative des Wohnens und Lebens darstellen könnte, die der Erholung dient, wie es
das Bauplanungsrecht für ein Wochenendhaus voraussetzt und verlangt, dann darf im
Übrigen das Wohnen in einem Wochenendhaus insgesamt und ohne jede weitere
Qualifizierung untersagt werden, weil es keine der Erholung dienende Alternative
darstellt. In einem solchen Fall könnte die Nutzungsuntersagung unter eine auflösende
Bedingung des Inhalts gestellt werden, dass der Störer durch eine Bescheinigung der
Meldebehörde nachweist, dass er noch eine andere Wohnung bewohnt und als
vorwiegend benutzte Hauptwohnung gemeldet hat; auf eine weitere Einschränkung des
Nutzungsverbotes könnte ermessensfehlerfrei verzichtet werden. Eben deshalb kann es
auch im Rahmen der allgemeinen Interessenabwägung keine zu Gunsten der
Antragstellerin ausschlaggebende Rolle spielen, dass der Tenor der Grundverfügung
mit einer die Gefahr der Unbestimmtheit (ver-)bergenden zeitlichen Bestimmung
(Dauerwohnsitz) versehen worden ist.
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Offensichtlich schutzwürdig und schutzbedürftig ist demgegenüber das öffentliche
Interesse, zu verhindern, dass durch einen Suspensiveffekt der bestehende Zustand
negative Vorbildwirkung entfaltet und eine Umnutzung der Gebäude im Bereich (...) die
aktuelle Überplanung und die zukünftigen Festsetzungen des Bebauungsplanes
(Sondergebiet Wochenendhaus, Bootshaus) konterkariert. (...)"
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All diesen Entscheidungen ist die Überzeugung des Gerichts zu entnehmen, dass
erhebliche Zweifel an der hinreichenden Bestimmtheit an Tenören der vorliegenden
oder vergleichbarer Art bestanden.
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Schließlich ist die Nutzungsuntersagung auch deshalb rechtswidrig, weil sie, selbst
wenn man sie entgegen der vorstehenden Gründe für rechtlich bedenkenfrei hielt, zu
einem Zustand führte, der rechtswidrig wäre: Selbst wenn die Kläger mit hinreichender
Bestimmtheit wüssten, was sie zu unterlassen hätten, und sich darauf einstellten, etwa,
um ein Beispiel zu nennen, sich wirklich nur an Wochenenden in dem Gebäude
aufhielten, bedürften sie hierfür einer Genehmigung (siehe oben unter ......). Unter
diesem Blickwinkel ist die Nutzungsuntersagung nicht zur Herstellung rechtmäßiger
Zustände geeignet. Ausgangspunkt für die Beurteilung der Geeignetheit einer
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Ordnungsverfügung ist der mit ihr angestrebte Zweck. Ziel ordnungsbehördlichen
Handelns hat es zu sein, baurechtswidrige Zustände zu beseitigen. Daher scheidet
auch die Anordnung von Maßnahmen, die den vorgefundenen rechtswidrigen Zustand
nur verändern oder reduzieren, grundsätzlich aus
OVG NRW, Urteil vom 22. August 2005 - 10 A 4694/03 -; BVerfG, Beschluss vom 2.
September 2004 - 1 BvR 1860/02 -, NVwZ 2005, 203
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Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren war antragsgemäß für
notwendig zu erklären, weil es angesichts der schwierigen Rechtsfragen des
vorliegenden Falls sachgerecht war, sich bereits im Vorverfahren anwaltlicher Hilfe zu
bedienen (§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO).
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch über die
vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung des Urteils beruht auf § 167 VwGO
i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.
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