Urteil des VG Münster, Az. 1 L 98/98

VG Münster (gemeinde, ausschreibung, inhalt, gemeindeordnung, durchführung, stand, kläranlage, abstimmung, prüfung, begehren)
Verwaltungsgericht Münster, 1 L 98/98
Datum:
02.03.1998
Gericht:
Verwaltungsgericht Münster
Spruchkörper:
Kammer
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
1 L 98/98
Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens als
Gesamtschuldner.
Der Streitwert wird auf 8.000,- DM festgesetzt.
G r ü n d e Das Begehren der Antragsteller,
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den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, das am 4.
Dezember 1997 eingereichte Bürgerbegehren zur Erweiterung der Kläranlage „Sag Ja
zum Sparen" für zulässig zu erklären,
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hat keinen Erfolg.
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Der nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO zu beurteilende Antrag, den die Antragsteller als
Vertreter des Bürgerbegehrens im eigenen Namen stellen durften,
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vgl. dazu: OVG NW, Urteil vom 9. Dezember 1997 - 15 A 974/97 -,
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und der sich zutreffenderweise gegen den Rat der Gemeinde zu richten hat,
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vgl. dazu im einzelnen: Urteil der Kammer vom 11. April 1997 - 1 K 2385/95 - m.w.N.,
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- die Kammer hat das Rubrum insofern von Amts wegen berichtigt -, ist jedenfalls
deshalb abzulehnen, weil der erforderliche Anordnungsanspruch nicht gemäß § 123
Abs. 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO glaubhaft gemacht worden ist.
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Nach der in dem vorliegenden Verfahren allein möglichen summarischen Prüfung
sprechen überwiegende Gründe dafür, dass das streitige Bürgerbegehren unzulässig
ist. Es dürfte - ungeachtet der weiteren Fragen, die von den Beteiligten aufgeworfen
worden sind - schon denjenigen Anforderungen nicht genügen, die sich aus § 26 Abs. 2
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Satz 1 Gemeindeordnung NW - GO NW - ergeben.
Nach der vorgenannten Vorschrift muß das Bürgerbegehren u.a. „die zur Entscheidung
zu bringende Frage ...enthalten". Der Gesetzgeber hat damit zum Ausdruck gebracht,
dass schon in dem Bürgerbegehren diejenige Frage formuliert sein muß, die in einem
etwaigen späteren Bürgerentscheid zur Abstimmung gestellt wird.
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Vgl. dazu: Rehn/Cronauge, Gemeindeordnung für Nordrhein-Westfalen, Kommentar,
Stand: Februar 1997, § 26 GO Anm. III; sowie Dieckmann/Heinrichs, Gemeindeordnung
für das Land Nordrhein-Westfalen, Kommentar, 1996, § 26 GO Anm. 3.
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Damit wird sichergestellt, dass der Gegenstand des Bürgerbegehrens mit demjenigen
eines späteren Bürgerentscheids vollständig deckungsgleich ist und letzterer durch das
in dem Bürgerbegehren zum Ausdruck kommende Votum eines Teils der Bürgerschaft
tatsächlich und in vollem Umfang legitimiert ist.
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Hiervon ausgehend muß das Bürgerbegehren eine mit ?Ja? oder ?Nein? beantwortbare
Frage enthalten (vgl. § 26 Abs. 7 Satz 1 GO NW), wobei es allerdings nicht erforderlich
sein dürfte, dass das Begehren schon äußerlich in Frageform gefasst wird.
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Vgl. dazu: Rehn/Cronauge sowie Dieckmann/Heinrichs, jeweils a.a.O..
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Rechtlich geboten erscheint es indessen, daß sich die i.S.v. § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NW
zur Entscheidung zu bringende Frage dem Bürgerbegehren in hinreichender Klarheit
und Eindeutigkeit entnehmen läßt, so dass jeder Unterzeichner des Begehrens wie
auch jeder Bürger im Rahmen einer späteren Abstimmung gemäß § 26 Abs. 7 GO NW
Inhalt und Tragweite der befürworteten bzw. zur Abstimmung gestellten Entscheidung in
allen Punkten erfassen kann. Nur unter dieser Voraussetzung ist eine ausreichend
eindeutige Willensbildung im Rahmen des Bürgerbegehrens wie des Bürgerentscheids
gewährleistet.
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Vgl. dazu erneut: Rehn/Cronauge sowie Dieckmann/Heinrichs, jeweils a.a.O.
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Insoweit dürfte es grundsätzlich notwendig sein, die zur Entscheidung zu bringende
Frage so zu formulieren, dass sie in sich widerspruchsfrei, in allen Teilen inhaltlich
nachvollziehbar und in diesem Sinne aus sich selbst heraus verständlich ist. Der Bürger
muß zunächst mit dem Text des Bürgerbegehrens und dann mit dem Stimmzettel in der
Hand seine Entscheidung für oder gegen das verfolgte Anliegen treffen können. Dabei
wird ihm im Rahmen des Bürgerentscheids lediglich die durch das Bürgerbegehren
vorgegebene Frage vorgelegt (vgl. insoweit auch § 9 der Mustersatzung für die
Durchführung von Bürgerentscheiden, abgedruckt im Held u.a.,
Kommunalverfassungsrecht NW, Stand: 12/97, GO-Anhang 5), die er ohne Rückgriff auf
weitere Erkenntnismittel - wie etwa die dem Bürgerbegehren beigefügte Begründung -
im Abstimmungslokal mit ?Ja? oder ?Nein? beantworten soll. Schon das in dem
Bürgerbegehren nach § 26 Abs. 2 S. 1 GO NW formulierte Anliegen darf deshalb keine
Auslegungsfragen aufwerfen, die nicht von jedermann zweifelsfrei und aus dem Stand
heraus anhand desjenigen Textes beantwortet werden können, der später in äußerer
Frageform auf dem Stimmzettel eines eventuellen Bürgerentscheids abgedruckt wird. Es
muß ferner den maßgeblichen Entscheidungsinhalt vollständig zum Ausdruck bringen
und darf die nähere inhaltliche Bestimmung auch nur von Teilaspekten der
Entscheidung regelmäßig nicht durch eine Bezugnahme auf Schriftsätze, Unterlagen
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u.ä. vornehmen, deren Inhalt weder im Rahmen der zur Entscheidung gestellten Frage
wiedergegeben wird noch als allgemein bekannt vorausgesetzt werden kann.
Nach Maßgabe dieser Erwägungen spricht vieles dafür, daß das vorliegend streitige
Bürgerbegehren den Anforderungen des § 26 Abs. 2 S. 1 GO NW nicht genügt.
Jedenfalls soweit es mit dem vierten Satz seines Entscheidungsvorschlags auf die
durch den Klammerzusatz „(die Worte „U. & N. „ sind durch „E. „ zu ersetzen)" deutlich
gemachte inhaltliche Abänderung der korrespondierenden Aussage des
Ratsbeschlusses vom 3. November 1997 zielt, ist das verfolgte Anliegen weder für sich
genommen hinreichend verständlich und nachvollziehbar gefasst, noch fügt es sich
widerspruchsfrei in den übrigen Inhalt des Bürgerbegehrens ein:
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Das Bürgerbegehren verweist in dem vierten Satz seines Entscheidungsvorschlags auf
die Ziffern 2 und 3 eines Schreibens der Gemeinde Wettringen vom 20. Oktober 1997,
dessen Inhalt weder wiedergegeben wird noch allgemein bekannt sein dürfte. Da die
Kenntnis dieses Schreibens indessen erforderlich ist, um die befürwortete Entscheidung
hinsichtlich des Ausschreibungsverfahrens (vollständig) verstehen zu können, erscheint
der vierte Satz des Entscheidungsvorschlags nicht als geeignet, eine genügend
eindeutige Willensbildung in der Bürgerschaft herbeizuführen. Er dürfte (schon) insofern
keine taugliche Grundlage für einen eventuellen Bürgerentscheid bieten, wie es die
gesetzlichen Vorschriften voraussetzen.
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Zudem ist auch bei Kenntnis des Schreibens der Gemeinde Wettringen nicht in allen
Punkten ausreichend klar feststellbar, welchen Inhalt die u.a. zitierte Ziffer 3. des
Schreibens durch die mit dem Bürgerbegehren vorgeschlagene Modifizierung erhalten
soll. Ungeachtet des Umstandes, dass sich die als wörtliches Zitat ausgewiesenen
Worte „U. & N. „ in den fraglichen Passagen des Schreibens nicht finden (gemeint ist
wohl „Dr. N. „, Ziffer 3., Satz 1), erscheint es nicht hinreichend eindeutig, welche
inhaltliche Tragweite den weiteren Ausführungen des Schreibens zur Durchführung von
Alternativausschreibungen zukommen soll, wenn die Worte „Dr. N. „ durch „E. „ ersetzt
werden. Soweit es unter Ziffer 3. Satz 3, heißt, „Darüber hinaus sollte explizit Dipl. Ing.
E. gebeten werden, sich an dieser Ausschreibung mit seiner alternativen Konzeption zu
beteiligen", stünde diese Aussage nunmehr im Widerspruch zu dem geänderten Satz 1
der Ziffer 3. Ob deshalb der Satz 3 ersatzlos entfallen soll oder ob dort etwa - umgekehrt
- das Wort „E. „ durch „U. & N. „ ersetzt werden soll - dem (im Bürgerbegehren
ausdrücklich befürworteten) Gedanken der „offenen" Ausschreibung könnte im Grunde
nur durch eine Alternativausschreibung auf der Grundlage des Konzepts von U. & N.
Rechnung getragen werden -, lässt das Bürgerbegehren im unklaren.
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Schließlich ist nach summarischer Prüfung davon auszugehen, dass die mit dem vierten
Satz des Entscheidungsvorschlags sinngemäß erhobene Forderung nach einer
„offenen" Ausschreibung in einem - jedenfalls nicht hinreichend zweifelsfrei auflösbaren
- Widerspruch zu der mit dem ersten Satz begehrten Vergabeentscheidung steht: Wenn
in dem ersten Satz des Entscheidungsvorschlags ausgeführt wird, „Die Gemeinde
vergibt den Auftrag zur Erweiterung der Kläranlage Neuenkirchen an das Ingenieurbüro
E. laut vorliegender Studie mit Zulassung der Minimierung des Konzepts", so dürfte
diese Aussage ihrem Wortlaut nach dahin zu verstehen sein, dass die endgültige und
abschließende Auftragsvergabe - einschließlich der im Rahmen der Realisierung der
Klärwerkserweiterung notwendigen Ingenieurleistungen - zugunsten des Ingenieurbüros
E. erfolgen soll. Demgegenüber sprechen überwiegende Gründe dafür, dass die im
vierten Satz des Entscheidungsvorschlags angesprochene „offene" Ausschreibung - so
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wie sie in dem in Bezug genommenen Schreiben der Gemeinde Wettringen dargelegt
wird - nicht nur der Kostenminimierung hinsichtlich einzelner Planungselemente des
favorisierten Entwurfs, sondern insbesondere auch dem Zweck dienen soll, nach
Maßgabe der Ausschreibungsergebnisse erneut einen Konzeptvergleich vorzunehmen,
um die insoweit getroffene Entscheidung zu überprüfen und ggfs. durch die
Beauftragung eines anderen Ingenieurbüros abzuändern. Diese Möglichkeit
gewährleistet die „offene" Ausschreibung indessen grundsätzlich nur dann, wenn eine
endgültige und abschließende Auftragsvergabe im vorbeschriebenen Sinne erst
vorgenommen wird, wenn die auf der Grundlage verschiedener Alternativplanungen
ermittelten Ausschreibungsergebnisse vorliegen. Vor diesem Hintergrund mag es zwar
in Betracht zu ziehen sein, dass der erste Satz des Entscheidungsvorschlags
einschränkend auszulegen ist und die Auftragsvergabe (zunächst) nur diejenigen
Ingenieurleistungen umfassen soll, die bis zum Abschluß der Ausschreibung
erforderlich sind. Ein solches Auslegungsergebnis liegt aber jedenfalls nicht in der
Weise auf der Hand, daß den zuvor dargelegten Anforderungen an die Klarheit und
Eindeutigkeit der zur Entscheidung zu bringenden Frage i.S.v. § 26 Abs. 2 Satz 1 GO
NW entsprochen wäre.
Dürfte das Bürgerbegehren nach alledem zumindest mit Blick auf den vierten Satz des
mit ihm unterbreiteten Entscheidungsvorschlags nicht die gesetzlichen
Voraussetzungen erfüllen, so sprechen überwiegende Gründe dafür, dass das
Bürgerbegehren nicht nur teilweise, sondern insgesamt unzulässig ist. Ob und inwieweit
im einzelnen in Fällen der vorliegenden Art etwa auf den Rechtsgedanken des § 139
BGB zurückgegriffen und die „Teilunzulässigkeit" eines Bürgerbegehrens rechtlich in
Betracht gezogen werden kann, bedarf dabei keiner vertiefenden Klärung. Die lediglich
teilweise Aufrechterhaltung eines originären und demokratischen Votums der
Bürgerschaft und die damit verbundene Ersetzung des tatsächlich manifest gewordenen
Willens des gemeindlichen Trägerorgans durch die Annahme eines hypothetischen
Willens, der sich auf die Gültigkeit allein eines Teils der getroffenen Entscheidung
richtet, dürfte - auch mit Blick auf die notwendige Berechenbarkeit demokratischer
Entscheidungsprozesse, das Vertrauen in den unverfälschten Bestand ihrer Ergebnisse
sowie dem daraus resultierenden besonderen Bedürfnis nach Rechtssicherheit und -
klarheit - jedenfalls an strenge Voraussetzungen geknüpft sein. Mit Rücksicht darauf
vermag die Kammer nach kursorischer Prüfung nicht anzunehmen, daß das
Bürgerbegehren in der Weise teilbar ist, daß es auch ohne den vierten Satz des
Entscheidungsvorschlags ohne weiteres als von dem Willen der Unterzeichner
genügend gedeckt angesehen werden und deshalb (teilweise) bestehen bleiben
könnte: Schon der äußeren Form nach sind die einzelnen Elemente des
Entscheidungsvorschlages zu einer Einheit verbunden. Sie dürften nach dem
ersichtlichen Willen der Initiatoren, den sich die Unterzeichner zu eigen gemacht haben,
aber auch in einem engen inhaltlichen Zusammenhang stehen. Dies gilt insbesondere
für das Verhältnis der im ersten Satz formulierten „Kernaussage" des Bürgerbegehrens
zu den im vierten Satz des Entscheidungsvorschlags angesprochenen
Ausschreibungsregularien. Mit dem vierten Satz ist erkennbar beabsichtigt, die mit dem
Ratsbeschluß vom 3. November 1997 gemachten Vorgaben für die Ausschreibungen
der mit dem ersten Satz begehren Vergabeentscheidung anzupassen, um damit auch
für das Ausschreibungsverfahren zu gewährleisten, dass die Gemeinde primär das
Konzept des Ingenieurbüros E. verfolgt. Dafür, dass es dem Willen der Unterzeichner
des Bürgerbegehrens noch hinreichend entspräche, einerseits den Auftrag für die
Erweiterung der Kläranlage an das Ingenieurbüro E. zu vergeben, es andererseits aber
bei der unter Bezugnahme auf das Schreiben der Gemeinde Wettringen vom 20.
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Oktober 1997 getroffenen Ausschreibungsregelung durch den Rat zu belassen, nach
der die Ausschreibung auf der Grundlage der Planung des Ingenieurbüros U. & N.
erfolgen, das Büro E. hingegen nur auf der Basis einer „konzeptionellen Lösung", ohne
„konkrete Entwurfs- bzw. Ausführungsplanungen" beteiligt werden soll, bestehen keine
durchgreifenden Anhaltspunkte. Überdies ist es wegen der dargelegten Gegenläufigkeit
der Aussagen des ersten und vierten Satzes des Entscheidungsvorschlags in Betracht
zu ziehen, daß mit dem vierten Satz eine Modifizierung der mit dem ersten Satz
formulierten Vergabeentscheidung in dem oben erwogenen Sinne erfolgen sollte und
der vierte Satz mithin über die Durchführung der Ausschreibungen hinaus maßgebliche
Bedeutung für das „Gesamtbegehren" besitzt.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 S. 2 VwGO.
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Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 GKG und legt - unter
Berücksichtigung des vorläufigen Charakters des Verfahrens - den halben Betrag
desjenigen Streitwerts zugrunde, der nach der Streitwertpraxis der Kammer und des
Oberverwaltungsgerichts für das Land NW im Hauptsacheverfahren anzusetzen wäre.
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