Urteil des VG Münster vom 18.12.2007
VG Münster: einstweilige verfügung, sozialplan, wechsel, dienstort, begriff, versetzung, gesetzgebungsverfahren, gesetzesänderung, erstellung, erlass
Verwaltungsgericht Münster, 22 L 667/07.PVL
Datum:
18.12.2007
Gericht:
Verwaltungsgericht Münster
Spruchkörper:
Fachkammer nach dem Landespersonalvertretungsgesetz
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
22 L 667/07.PVL
Tenor:
Die Anträge werden abgelehnt.
G r ü n d e
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Die Fachkammer entscheidet gemäß § 79 Abs. 2 Satz 1 LPVG i.V.m. §§ 85 Abs. 2, 80
Abs. 2 Satz 1, 53 Abs. 1 Satz 1 ArbGG i.V.m. §§ 937 Abs. 2, 944 ZPO ohne Anhörung
durch den Vorsitzenden.
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Vgl. dazu Rehak, in: Lorenzen u.a., BPersVG, Loseblattkommentar, Stand Juli 2007,
Band 2, § 83 Rdnr. 103, m.w.N.; Fischer/Goeres, Personalvertretungsrecht des Bundes
und der Länder, in: Fürst, GKÖD, Band V, Teil 3, Anh. 7 zu § 83, Rdnr. 105 m.w.N. Die
Anträge des Antragstellers,
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1. den Beteiligten im Wege der einstweiligen Verfügung zu verpflichten, wegen der
Erstellung des Zuordnungsplanes gemäß §§ 2 Abs. 2 und 3 Abs. 2 des Entwurfes des
Gesetzes zur Regelung der personalrechtlichen und finanzwirtschaftlichen Folgen der
Kommunalisierung der Aufgaben des Umweltrechts (Art. 61 des Entwurfes des
Gesetzes zur Kommunalisierung von Aufgaben des Umweltrechts) ein
Mitbestimmungsverfahren nach § 72 Abs. 2 Nr. 5 LPVG NRW einzuleiten und dem
Verfahren Fortgang zu geben,
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2.
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hilfsweise,
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vorläufig festzustellen, dass der vom Beteiligten nach den §§ 2 Abs. 2 und 3 Abs. 2 des
Entwurfes des Gesetzes zur Regelung der personalrechtlichen und
finanzwirtschaftlichen Folgen der Kommunalisierung von Aufgaben des Umweltrechts
(Art. 61 des Entwurfs des Gesetzes zur Kommunalisierung von Aufgaben des
Umweltrechts) zu erstellende Zuordnungsplan der Mitbestimmung des Antragstellers
gemäß § 72 Abs. 2 Nr. 5 LPVG NRW unterliegt und dass der Beteiligte verpflichtet ist,
ein Mitbestimmungsverfahren einzuleiten;
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3. den Beteiligten im Wege der einstweiligen Verfügung zu verpflichten, wegen der
Personalgestellung von derzeit bei der Bezirksregierung Münster tariflich Beschäftigten
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nach § 3 Abs. 1 des Entwurfes des Gesetzes zur Regelung der personalrechtlichen und
finanzwirtschaftlichen Folgen der Kommunalisierung von Aufgaben des Umweltrechts
(Art. 61 des Gesetzesentwurfes zur Kommunalisierung von Aufgaben des Umweltrechts)
jeweils ein Mitbestimmungsverfahren nach § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 und Nr. 6 LPVG
NRW einzuleiten,
hilfsweise,
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vorläufig festzustellen, dass die Personalgestellung von bei der Bezirksregierung
Münster tariflich Beschäftigten nach § 3 Abs. 1 des Entwurfes des Gesetzes zur
Regelung der personalrechtlichen und finanzwirtschaftlichen Folgen der
Kommunalisierung von Aufgaben des Umweltrechts (Art. 61 des Gesetzesentwurfes zur
Kommunalisierung von Aufgaben des Umweltrechts) der Mitbestimmung nach § 72 Abs.
1 Satz 1 Nr. 5 und Nr. 6 LPVG NRW unterliegt und dass der Beteiligte verpflichtet ist, ein
Mitbestimmungsverfahren einzuleiten, haben keinen Erfolg.
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Nach § 79 Abs. 2 LPVG NRW i.V.m. § 85 Abs. 2 Satz 1 ArbGG ist der Erlass einer
einstweiligen Verfügung in Personalvertretungssachen zulässig. Ihm steht der Charakter
des Beschlussverfahrens, welches als objektives Verfahren auf einen auf eine
Verfahrenshandlung bezogenen Ausspruch gerichtet ist, nicht entgegen.
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Vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Juli 1990, ZBR 1990, 354; OVG NRW, Beschluss vom
17. Februar 2003 - 1 B 2544/02. PVL -.
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Gemäß den nach § 85 Abs. 2 Satz 2 ArbGG entsprechend geltenden Vorschriften des
Achten Buches der Zivilprozessordnung kann eine einstweilige Verfügung erlassen
werden, wenn zu besorgen ist, dass durch die Veränderung des bestehenden
Zustandes die Verwirklichung des Rechtes einer Partei vereitelt oder wesentlich
erschwert werden könnte (§ 935 ZPO), oder wenn eine Regelung in Bezug auf ein
streitiges Rechtsverhältnis zur Abwendung wesentlicher Nachteile oder zur
Verhinderung drohender Gewalt oder aus anderen gleich gewichtigen Gründen nötig
erscheint (§ 940 ZPO). Die Gefährdung des Rechts bzw. die Notwendigkeit einer
Regelung (Verfügungsgrund) und das materielle Recht (Verfügungsanspruch) sind
glaubhaft zu machen (§ 936 i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO).
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Die Voraussetzungen für den Erlass der begehrten einstweiligen Verfügung liegen nicht
vor, denn der Antragsteller hat keinen Verfügungsanspruch glaubhaft gemacht.
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I. Bezogen auf den Haupt- und den Hilfsantrag zu 1. fehlt es an einem
Verfügungsanspruch, weil die Erstellung des Zuordnungsplanes durch die
Bezirksregierung Münster gemäß den §§ 2 Abs. 2 und 3 Abs. 2 des (zwischenzeitlich
verabschiedeten) Gesetzes zur Regelung der personalrechtlichen und
finanzwirtschaftlichen Folgen der Kommunalisierung der Aufgaben des Umweltrechts
nicht dem Mitbestimmungsrecht des Antragstellers unterliegt. Die Voraussetzungen des
insoweit (allein) geltend gemachten Mitbestimmungstatbestandes nach § 72 Abs. 2 Nr. 5
LPVG NRW liegen nicht vor. Nach dieser Vorschrift hat der Personalrat mitzubestimmen
in sozialen Angelegenheiten bei Aufstellung von Sozialplänen einschließlich Plänen für
Umschulungen zum Ausgleich von Härtefällen sowie zur Milderung wirtschaftlicher
Nachteile infolge von Rationalisierungsmaßnahmen.
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Es kann offen bleiben, ob bei dem hier in Rede stehenden Zuordnungsplan einzelne
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Merkmale eines Sozialplans im Sinne von § 72 Abs. 2 Nr. 5 LPVG NRW erfüllt sind.
Die Eigenschaft eines Sozialplans für die Zuordnungspläne im Zusammenhang mit der
Neustrukturierung der Versorgungsverwaltung bejahend: VG Düsseldorf, Beschluss
vom 16. November 2007 - 34 L 1750/07.PVL -.
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Jedenfalls dient der im Antrag genannte Zuordnungsplan nicht zum Ausgleich von
Härtefällen oder der Milderung wirtschaftlicher Nachteile infolge von
Rationalisierungsmaßnahmen.
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Insofern ist bereits zweifelhaft, ob dieser Plan den Zweck hat, Härtefälle auszugleichen
oder wirtschaftliche Nachteile zu mildern. Einem derartigen Zweck dient in erster Linie
das Bestreben um eine möglichst weitgehende Arbeitsplatzsicherung sowie um eine
Absicherung des bisherigen Vergütungsniveaus; daneben ist unter diesem Aspekt an
Abfindungsregelungen zu denken, sofern eine Weiterbeschäftigung unter keinen
Umständen möglich ist; ferner können in einem Sozialplan Entschädigungsregelungen,
die an die dienstliche Veränderung anknüpfen, in Betracht kommen.
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Vgl. dazu Rehak, in: Lorenzen u.a., BPersVG, Loseblattkommentar, Stand Juli 2007,
Band 2, § 75 Rdnrn. 180, 181.
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Der von der Bezirksregierung erstellte Zuordnungsplan dürfte Regelungen im
vorgenannten Sinne indes nicht vorsehen. Vielmehr bestimmt er der Sache nach allein
für die einzelnen Beschäftigten der Bezirksregierung aus dem Bereich der
Umweltverwaltung konkret deren jeweilige neue Arbeitgeber bzw. Dienstherrn. Diese
Zuordnung hat außerdem keinesfalls zwingend wirtschaftliche Nachteile oder Härtefälle
für die Betroffenen - etwa in Form von künftig erhöhten Entfernungen zwischen Wohn-
und Dienstort und damit erhöhten Fahrtkosten zum Dienstort - zur Folge. Vielmehr
kommt durchaus in Betracht, dass ein Teil der Bediensteten ab dem 1. Januar 2008
wohnortnäher eingesetzt wird als bisher. Abgesehen davon enthält der Plan für
diejenigen Bediensteten, die in Zukunft erhöhte Fahrtzeiten und/oder Fahrtkosten zum
Dienstort haben werden, keine Regelungen zum Ausgleich dieser Nachteile; in
untrennbarem Zusammenhang mit dem gesetzlich vorgesehenen Übergang der
Beschäftigten auf die neuen Aufgabenträger verursacht der Plan solche etwaigen
Nachteile erstmals.
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Entscheidend gegen das Vorliegen eines Mitbestimmungstatbestandes gemäß § 72
Abs. 2 Nr. 5 LPVG NRW spricht jedenfalls, dass der Zuordnungsplan nicht infolge einer
Rationalisierungsmaßnahme erstellt worden ist. Insofern wird der Begriff des
Sozialplans im Sinne des Personalvertretungsrechts im Vergleich zum Begriff des
Sozialplans gemäß § 112 Abs. 1 Satz 2 BetrVG verengt. Eine Mitbestimmung ist vom
Gesetz ausdrücklich nur für einen Sozialplan infolge einer Rationalisierungsmaßnahme
vorgesehen. Der in § 112 Abs. 1 Satz 2 BetrVG geregelte Sozialplan hingegen kann im
Zusammenhang mit jeder Betriebsänderung stehen, ohne dass damit eine
Rationalisierung einhergehen muss.
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Vgl. dazu Bosch, Probleme des Sozialplans im Personalvertretungsrecht, Der
Personalrat 1993, Seite 71.
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Unter den Begriff der Rationalisierungsmaßnahme fallen nur solche Änderungen der
Arbeitsorganisation (Ablauf- und Aufbauorganisation), die das Verhältnis von Leistung
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und Kosten berühren. Das sind z.B. Stilllegungen von Verwaltungen oder Betrieben
bzw. Teilen davon, alle Maßnahmen der Arbeitsorganisation, die mit gleichem
Personalbestand mehr Leistung oder mit weniger Personal die gleiche Leistung
erzielen. Maßgebliches Merkmal einer Rationalisierungsmaßnahme ist demnach
grundsätzlich, dass durch sie die Leistungen des Betriebes bzw. der Dienststelle mittels
einer zweckmäßigen Gestaltung von Arbeitsabläufen verbessert werden sollen, indem
der menschliche Aufwand an Arbeit oder auch an Zeit, Energie, Material und Kapital
herabgesetzt wird.
Vgl. Rehak, in: Lorenzen u.a., BPersVG, Loseblattkommentar, Stand Juli 2007, Band 2,
§ 75 Rdnr. 179 b.
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Gemessen daran handelt es sich bei den aus dem Gesetz zur Kommunalisierung von
Aufgaben des Umweltrechts folgenden Umstrukturierungen nicht um
Rationalisierungsmaßnahmen. Vielmehr steht eine Neustrukturierung der staatlichen
Aufgaben der Umweltverwaltung durch die Begründung neuer Zuständigkeiten im
Vordergrund. Nach der Gesetzesbegründung verfolgt die Landesregierung das Ziel, die
Zuständigkeiten der kommunalen und der staatlichen Verwaltungen neu zu ordnen und
die Bezirksregierungen auf den Kernbestand staatlicher Funktionen zu beschränken.
Zugleich soll die neue Aufgabenzuordnung gewährleisten, dass für die
umweltrechtlichen Belange eines Betriebes künftig auch nur eine einzige Behörde
zuständig ist. Das Gesetz weist die Zuständigkeit im Umweltrecht grundsätzlich den
Kreisen und kreisfreien Städten zu. Die staatlichen Zuständigkeiten sollen sich auf
konkret genannte Fälle beschränken, die von besonderer technischer Komplexität,
Gefährlichkeit oder überörtlicher Bedeutung sind. Außerdem soll das "Zaunprinzip"
realisiert werden: Für die umweltrechtlichen Belange aller Anlagen, die in einem
räumlichen und betriebstechnischen Zusammenhang stehen, soll künftig stets nur noch
eine Behörde verantwortlich sein. Im Gesetzgebungsverfahren ist ausdrücklich
hervorgehoben worden, dass die Neuzuordnung der Aufgaben sowohl für das Land
NRW wie auch für die Gemeinden und Gemeindeverbände finanziell kostenneutral
erfolgt.
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Vgl. bzgl. des Gesetzentwurfes der Landesregierung, LT-Drs. 14/4973, S. 1, 2 sowie
Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Kommunalpolitik und
Verwaltungsstrukturreform, LT-Drs. 14/5588, S. 145.
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Vor diesem Hintergrund folgen aus dem Gesetz zur Kommunalisierung von Aufgaben
des Umweltrechts keine Rationalisierungsmaßnahmen, weil nicht mit gleichem
Personalbestand mehr Leistung oder mit weniger Personal die gleiche Leistung erzielt
werden soll.
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II. Der Haupt- und der Hilfsantrag zu 2. haben keinen Erfolg, da die in Rede stehende
Personalgestellung der Tarifbeschäftigten nicht der Mitbestimmung nach den (allein)
geltend gemachten § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 und Nr. 6 LPVG NRW unterliegt. Die
genannten Mitbestimmungstatbestände beziehen sich nicht auf eine
Personalgestellung.
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Nach § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LPVG NRW hat der Personalrat mitzubestimmen bei
Versetzungen zu einer anderen Dienststelle und bei Umsetzungen innerhalb der
Dienststelle, die mit einem Wechsel des Dienstortes verbunden ist. Für das Vorliegen
einer Versetzung bei Tarifbeschäftigten ist maßgeblich, dass ein dauerhafter Wechsel
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auf einen Arbeitsplatz bei einer anderen Dienststelle des Arbeitgebers erfolgt.
Vgl. Rehak, in: Lorenzen u.a., BPersVG, Loseblattkommentar, Stand Juli 2007, Band 2,
§ 75 Rdnr. 48 unter Hinweis auf die Protokollerklärung zu § 4 TVöD.
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Diese Voraussetzungen sind vorliegend durch die Personalgestellung nicht erfüllt. Die
entsprechenden Beschäftigten werden nicht auf einen Arbeitsplatz bei einer anderen
Dienststelle des Arbeitgebers (hier des Landes NRW) versetzt. Sie werden zunächst
kraft Gesetzes in das Ministerium für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und
Verbraucherschutz übergeleitet. Dort erhalten sie keinen neuen Arbeitsplatz; diesen
erhalten sie vielmehr dann im Wege der Gestellung bei einem anderen Arbeitgeber.
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Vgl. auch VG Minden, Beschluss vom 5. Dezember 2007 - 12 L 555/07.PVL -.
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Bei Anwendung des im Beamtenrecht geltenden Versetzungsbegriffes, nach dem auch
eine Versetzung zu einem anderen Dienstherrn in Betracht kommt, fehlte es vorliegend
für die Tarifbeschäftigten an einem entsprechenden Dienstherrenwechsel. Denn diese
bleiben nach der Gestellung Beschäftigte des Landes NRW.
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§ 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 LPVG NRW scheidet als Mitbestimmungstatbestand ebenfalls
aus, weil die Personalgestellung weder eine Abordnung noch eine Zuweisung gemäß §
123 a BRRG oder gemäß den entsprechenden tarifrechtlichen Vorschriften darstellt.
Entscheidendes Merkmal der Abordnung und der Zuweisung ist der vorübergehende
Wechsel der Beschäftigung. Im Unterschied dazu soll die hier in Rede stehende
Personalgestellung nicht nur vorübergehend erfolgen.
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Vgl. ebenso: VG Köln, Beschluss vom 28. November 2007 - 34 L 1580/07.PVL -; VG
Minden, Beschluss vom 5. Dezember 2007 - 12 L 555/07.PVL -.
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Eine entsprechende Anwendung von § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 oder Nr. 6 LPVG NRW auf
den Fall der Personalgestellung kommt nicht in Betracht. Denn es fehlt insoweit an einer
Regelungslücke. Bis zum in Kraft treten von Artikel I des Gesetzes zur Änderung des
Personalvertretungsrechts und schulrechtlicher Vorschriften am 17. Oktober 2007 sah
der frühere § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 19 LPVG NRW eine Mitbestimmung des Personalrats
beim Abschluss von Arbeitnehmerüberlassungs- oder Gestellungsverträgen
ausdrücklich vor. Nach der Gesetzesänderung ist dieser Mitbestimmungstatbestand
weggefallen. Der Gesetzgeber hat damit seinen Willen zum Ausdruck gebracht, die
Personalgestellung aus dem Mitbestimmungskatalog herauszunehmen. Dafür spricht
auch die Entstehungsgeschichte der genannten Gesetzesänderung: Im
Gesetzgebungsverfahren hatten sich die Spitzenorganisationen der Berufsverbände
und Gewerkschaften z.T. noch dafür eingesetzt, an der Mitbestimmung bei dem
Abschluss von Gestellungsverträgen festzuhalten. Die Landesregierung hat als
Initiatorin des Gesetzes diesen Vorschlag ausdrücklich abgelehnt.
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Vgl. Landtagsinformation des Innenausschusses vom 27. April 2007, Nr. 14/431, Anlage
Seite 59.
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Eine Kostenentscheidung entfällt im personalvertretungsrechtlichen
Beschlussverfahren.
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