Urteil des VG Münster, Az. 1 K 1405/09

VG Münster (stiftung, kunst und kultur, öffentliches recht, anerkennung, juristische person, zweck, stadt, vorschrift, einseitiges rechtsgeschäft, gemeindeordnung)
Verwaltungsgericht Münster, 1 K 1405/09
Datum:
21.05.2010
Gericht:
Verwaltungsgericht Münster
Spruchkörper:
1. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
1 K 1405/09
Tenor:
Die Beklagte wird unter Aufhebung ihres Ablehnungsbescheides vom
20. November 2006 in der Gestalt ihres Widerspruchsbescheides vom
22. Juni 2009 verpflichtet, die mit Stiftungsgeschäft vom 28. Dezember
2005 errichtete Stiftung bürgerlichen Rechts "Stadtwerke Stiftung für S."
mit Sitz in S. als rechtsfähig anzuerkennen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf
die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung des
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der
Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.
T a t b e s t a n d :
1
Die Klägerin begehrt die Anerkennung einer von ihr gegründeten Stiftung.
2
Sie ist als juristische Person des Privatrechts im Rahmen der örtlichen Daseinsvorsorge
tätig. Alleinige Gesellschafterin der Klägerin ist die Stadtwerke S. GmbH, deren
Gesellschafterin wiederum zu 100 % die Stadt S. ist.
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Durch Stiftungsgeschäft vom 28. Dezember 2005 errichtete die Klägerin die "Stadtwerke
Stiftung für S. " mit Sitz in S. . Zweck der Stiftung ist die Beschaffung von Mitteln für
steuerbegünstigte Körperschaften des privaten Rechts oder Körperschaften des
öffentlichen Rechts zur Förderung steuerbegünstigter Zwecke im Rahmen der Bildung
und Erziehung, Kunst und Kultur, dem Umweltschutz, der Jugend- und Altenhilfe, des
Wohlfahrtwesens, Sportes und des Heimatgedankens. Als Anfangsvermögen zahlte die
Klägerin auf das Stiftungskonto eine Summe von 1 Mio. Euro ein. Ferner wird in dem
Stiftungsgeschäft festgelegt, dass das Stiftungsvermögen in seinem Wert und Bestand
dauernd und ungeschmälert zu erhalten sei. Hintergrund der Stiftungsgründung war,
4
dass sowohl die Stadt S. wie auch die Stadtwerke S. und die Klägerin in
unterschiedlichen Bereichen als Sponsoren auftraten, wodurch ein gewisser
"Wildwuchs" entstanden war. Mit der Stiftung sollen die sozialen Aktivitäten
organisatorisch zusammengefasst und die Kräfte gebündelt werden, um nicht zuletzt als
gemeinnützige Organisation auch Steuern zu sparen.
Bereits am 15. Dezember 2005 überreichte die Klägerin der Beklagten die Unterlagen
zum Stiftungsgeschäft und den Entwurf einer Satzung mit der Bitte, die Stiftung
anzuerkennen und die Anerkennungsurkunde auszuhändigen. In der Folgezeit
beteiligte das mit der Bearbeitung des Anerkennungsantrags befasste Dezernat der
Beklagten neben anderen Behörden auch andere Dezernate, u.a. das für die
Wahrnehmung der oberen Kommunalaufsicht zuständige Dezernat. Dieses äußerte
Bedenken gegen eine Anerkennung, weil es sich nach seiner Auffassung bei dem
Stiftungsvermögen mittelbar um Gemeindevermögen der Stadt S. handele und dies
nach der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW)
möglicherweise unzulässig sei. Gespräche über Kompromisslösungen scheiterten.
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Mit Bescheid vom 20. November 2006 - zugegangen am 21. November 2006 -lehnte die
Beklagte die Anerkennung der von der Klägerin gegründeten Stiftung ab. Die Stiftung
unterliege den gesetzlichen Beschränkungen des § 100 Abs. 3 GO NRW. Da sie
100%ige "Enkeltochter" der Stadt S. sei, habe diese entscheidenden Einfluss.
Gemeindevermögen dürfe aber nur in absoluten Ausnahmefällen in Stiftungsvermögen
eingebracht werden. Auch das Vermögen der "Enkeltochter" zähle zum
Gemeindevermögen, weil ein anderweitiges Verständnis zu einer Umgehung der
Anforderungen des § 100 Abs. 3 GO NRW führe.
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Hiergegen hat die Klägerin am 21. Dezember 2006 Widerspruch eingelegt, den sie mit -
nicht unterzeichnetem - Schriftsatz ihrer Verfahrensbevollmächtigten vom 12. März 2007
begründete. Auf die nochmals am 20. Januar 2009 handschriftlich unterzeichnete
Widerspruchsbegründung wies die Beklagte den Widerspruch durch
Widerspruchsbescheid vom 22. Juni 2009 als unbegründet zurück.
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Am 22. Juli 2009 hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben. Zur Begründung trägt
sie vor: Sie habe gegen die Beklagte als Stiftungsaufsichtsbehörde einen Anspruch auf
Anerkennung. Die Gemeindeordnung sei im Fall der von ihr gegründeten Stiftung nicht
einschlägig. Sie sei eine eigenständige juristische Person des Privatrechts. Ihr
Vermögen sei auch nicht deshalb kommunalrechtlich zu bewerten, weil die Stadt S.
Alleingesellschafterin ihrer Gesellschafterin sei. Eine bloße "mittelbaren Beteiligung"
führe nicht zu einer Ausdehnung des § 100 Abs. 3 GO NRW auf jegliche "Generationen"
in städtischen Gesellschaften. Auf die Einflussnahme der Stadt könne es nicht
ankommen, da dann alle Stiftungserrichtungen, auf welche die Kommunen faktischen
oder rechtlichen Einfluss hätten, der Gemeindeordnung unterworfen werden müssten.
Insoweit könne die Gemeindeordnung nicht die gesellschafts- und handelsrechtlichen
Vorschriften verdrängen. Es existiere kein Rechtssatz, wonach das Vermögen aus
eigener wirtschaftlicher Betätigung zwingend der Stadt zur Erfüllung ihrer Aufgaben
zugewiesen müsse. Eine andere Auffassung sei auch nicht durch einen beherrschen
Einfluss der Stadt S. oder durch die Vorschriften des sog. Neuen Kommunalen
Finanzmanagements (NKF) begründbar.
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Die Klägerin beantragt,
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die Beklagte unter Aufhebung ihres Ablehnungsbescheides vom 20. November 2006 in
der Gestalt ihres Widerspruchbescheides vom 22. Juni 2009 zu verpflichten, die mit
Stiftungsgeschäft vom 28. Dezember 2005 errichtete Stiftung bürgerlichen Rechts
"Stadtwerke Stiftung für S. " mit Sitz in S. durch Aushändigung der
Anerkennungsurkunde anzuerkennen. Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen. Sie tritt dem Vorbringen der Klägerin wie folgt entgegen: Sofern
Kommunen und kommunale Gesellschaften als Stifter/innen oder Mitstifter/innen an
Stiftungsgründungen beteiligt seien, sei die Kommunalaufsicht in den
Anerkennungsprozess mit einzubeziehen. Auf Grund der Vorschrift § 100 Abs. 3 GO
NRW sei sie gehindert, die beantragte Stiftung anzuerkennen. Nach dem Willen des
Gesetzgebers könne eine Ausgliederung aus dem kommunalen Finanz- und
Sachvermögen nur zugelassen werden, wenn die konkrete kommunale Aufgabe nur in
der Rechtsform einer Stiftung und nicht ebenso gut in anderer Weise erfüllt werden
könne. Ansonsten könne die Willensbildung von dem Rat nur noch mittelbar gesteuert
werden. § 100 Abs. 3 GO NRW sei im vorliegenden Fall auch anwendbar, weil die Stadt
S. mittelbar an der Klägerin beteiligt und über die gemeindewirtschaftlichen Regelungen
in der Lage sei, beherrschenden Einfluss auf die Klägerin auszuüben. Ein Hoheitsträger
könne sich nicht dadurch, dass er sich privatrechtlicher Verwaltungsformen bediene,
aus seinen öffentlich-rechtlichen Bindungen befreien. Das Gemeindewirtschaftsrecht
ende nicht bei unmittelbaren Beteiligungen an Gesellschaften, sondern setze sich bei
mittelbaren Beteiligungen fort (arg. § 115 Abs. 2 GO NRW). Für die Beurteilung der
Frage, ob es sich bei dem Stiftungskapital um "Gemeindevermögen" handele, sei allein
der Umstand entscheidend, dass die Klägerin eine 100%ige Enkeltochter der Stadt S.
sei.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der
Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen
Verwaltungsvorgangs der Beklagten Bezug genommen.
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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e:
13
Die Klage hat Erfolg.
14
Sie ist als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
(VwGO) statthaft, weil die Klägerin mit der Anerkennung der von ihr errichteten Stiftung
die Verurteilung der Beklagten zum Erlass eines abgelehnten Verwaltungsaktes
begehrt.
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Die Verpflichtungsklage ist auch sonst zulässig. Die Klägerin ist im Sinne des § 42 Abs.
2 VwGO klagebefugt, weil nach ihrem Klagevorbringen nicht offensichtlich und
eindeutig ausgeschlossen werden kann, dass ihr als Stifterin aus § 80 Abs. 2 BGB ein
subjektiv-öffentliches Recht auf die abgelehnte Anerkennung der Stiftung als rechtsfähig
zusteht.
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Richtige Klagegegnerin ist die Beklagte als für die Anerkennung zuständige
Stiftungsbehörde gemäß § 15 Abs. 2 des Stiftungsgesetzes für das Land Nordrhein-
Westfalen (StiftG NRW) i.d.F. vom 9. Februar 2010, GV.NRW. S. 111 ff., i.V.m. § 78 Abs.
1 Nr. 2 VwGO. Die Klage ist auch begründet.
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Die Ablehnung der beantragten Anerkennung der von der Klägerin gegründeten Stiftung
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ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1
VwGO). Die Klägerin hat einen Anspruch auf Anerkennung der von ihr gegründeten
"Stadtwerke Stiftung für S. ".
Die Anerkennung einer Stiftung nach § 80 Abs. 2 des Bürgerlichen Gesetzbuches
(BGB) ist ein gebundener Verwaltungsakt. Bei Vorliegen der gesetzlichen
Voraussetzungen besteht kein Raum mehr für verwaltungsbehördliches Ermessen,
vielmehr wird ein Rechtsanspruch auf Anerkennung der Stiftung begründet. So führt der
Gesetzgeber in seiner Begründung aus:
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"Die Aufnahme einer entsprechenden Norm mit Anspruchsqualität im Hinblick auf die
Entstehung der juristischen Person "Stiftung" verbürgt zu Gunsten des Stifters ein
subjektiv-öffentliches Recht und macht dieses "Recht auf Stiftung" für den Bürger
sichtbar."
20
Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen SPD und Bündnis 90/ Die Grünen, BT-
Drucks. 14/8277 vom 20.02.2002, S. 6; vergl. auch Schulte, Die kommunalen Stiftungen
in den (novellierten) Landesstiftungsgesetzen, ZSt 2005. 160 (161). Die Klägerin hat
gegen die Beklagte aus § 80 Abs. 1 und Abs. 2 BGB i.V.m. § 15 Abs. 2 Satz 1 StiftG
NRW einen Rechtsanspruch auf Anerkennung der Stiftung als rechtsfähig. Dies folgt
daraus, dass § 80 Abs. 2 BGB ein zwingendes subjektiv-öffentliches Recht begründet,
die Anerkennungsvorsetzungen nach dem BGB sämtlich erfüllt sind und die Beklagte
als die gemäß § 15 Abs. 2 Satz 1 StiftG NRW zuständige Landesbehörde die
Verpflichtete des Anerkennungsanspruches ist.
21
Die vom Bundesrecht in dem § 80 Abs. 1 und Abs. 2 BGB abschließend geregelten
Voraussetzungen für die Anerkennung einer Stiftung bürgerlichen Rechts als
rechtsfähig, auf die § 2 StiftG NRW nur verweist, liegen alle vor. Nach § 80 Abs. 2 BGB
ist eine Stiftung als rechtsfähig anzuerkennen, wenn das Stiftungsgeschäft den
Anforderungen des § 81 Abs. 1 genügt, die dauernde und nachhaltige Erfüllung des
Stiftungszwecks gesichert erscheint und der Stiftungszweck das Gemeinwohl nicht
gefährdet. Die Vorschrift nennt damit drei - bundeseinheitlich abschließende -
Voraussetzungen für diesen Rechtsanspruch. Weitere landesgesetzliche
Anforderungen gelangen nicht zur Anwendung. Nachdem der Bund von seiner
konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz gemäß Art 72 Abs. 1 i.V.m. 74 Abs. 1 Nr. 1
GG durch das Gesetz zur Modernisierung des Stiftungsrechts abschließend Gebrauch
gemacht hat,
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vgl. Gesetz vom 15. Juli 2002 (BGBl. I S. 2634), ferner BT-Drucks. 14/8277, S. 5, 6 und
BT-Drucks. 14/8894, S. 2, haben die Bundesländer ihre Gesetzgebungsbefugnisse auf
diesem Gebiet verloren.
23
Der von der Klägerin verfolgte Stiftungszweck gefährdet nicht das Gemeinwohl. Zum
Begriff der Gemeinwohlgefährdung führt der Gesetzgeber in der Gesetzesbegründung
aus:
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"Zu der Frage, wann von einer Gemeinwohlgefährdung ausgegangen werden kann, hat
das Bundesverwaltungsgericht Stellung genommen. Danach besteht eine
Gemeinwohlgefährdung dann, wenn es wahrscheinlich ist, dass die Erlangung der
Rechtsfähigkeit und die Verfolgung des Stiftungszwecks durch die dann rechtsfähige
Stiftung zu einer Beeinträchtigung von Verfassungsgütern führen würde
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(Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 12. Februar 1998, in BVerwGE 106, 177-.186)."
So BT-Drucks. 14/8277, S. 6; BT-Drucks. 14/8894, S. 10. Eine Beeinträchtigung von
Verfassungsgütern ist mit dem von der "Stadtwerke Stiftung für S. " verfolgten Zweck
nicht verbunden. Der von der Klägerin ausweislich ihres Stiftungsgeschäfts und ihrer
Stiftungssatzung verfolgte Zweck liegt allein in der Förderung altruistischer
Zielsetzungen, nämlich der Beschaffung von Mitteln für steuerbegünstigte
Körperschaften des privaten Rechts oder Körperschaften des öffentlichen Rechts zur
Förderung steuerbegünstigter Zwecke im Rahmen der Bildung und Erziehung, Kunst
und Kultur, Umweltschutz, Jugend- und Altenhilfe, Wohlfahrtwesen, Sport und dem
Heimatgedanken. Dass hiermit gegen Verfassungsgüter oder Verfassungsgrundsätze
verstoßen würde, ist weder ersichtlich noch von den Beteiligten vorgetragen. Vielmehr
haben auch die Vertreter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung die ehrenwerten
Motive der Stiftung hervorgehoben und anerkannt. Dass es für die
Gemeinwohlgefährdung allein auf den Stiftungszweck ankommt, ergibt sich nicht nur
aus dem Wortlaut der Vorschrift, sondern auch aus dem gesetzessystematischen
Zusammenhang. § 87 BGB knüpft an die Gemeinwohlgefährdung durch den
Stiftungszweck an und sieht in diesem Fall die Vorgabe einer anderen
Zweckbestimmung vor bis hin zur Aufhebung der Stiftung.
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Die dauernde und nachhaltige Erfüllung des Stiftungszweckes als zweite
Voraussetzung für die Anerkennung einer Stiftung erscheint gesichert. Ausweislich der
Gesetzesbegründung und der Motive des Gesetzgebers soll durch diese Voraussetzung
zum einen die dauerhafte Existenz der mitgliederlosen juristischen Person des
Privatrechts zum Schutz des Rechtsverkehrs gewährleistet, zum anderen der auf Dauer
angelegten Rechtsform Rechnung getragen werden. Maßgeblicher Gesichtspunkt für
eine nachhaltige Sicherung des Stiftungszweckes ist nach dem Willen des
Gesetzgebers die Ausstattung der Stiftung mit einem angemessenen Vermögen. So
heißt es in der Begründung:
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"Das Erfordernis der Gewährleistung der dauernden und nachhaltigen Erfüllung des
Stiftungszwecks wird besonders durch die Vermögensausstattung der Stiftung tangiert.
Die dauerhafte Widmung eines Vermögens als prägnantes Kennzeichen einer Stiftung
ist mit dem vom Stifter vorgegebenen Zweck der Stiftung unmittelbar verknüpft. Da die
Stiftung als selbständige Rechtsperson grundsätzlich zeitlich unbeschränkt bestehen
soll, muss die Vermögensausstattung für die von der Stiftung zur Erfüllung des
Stiftungszwecks zu erledigenden Aufgaben angemessen sein."
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So BT-Drucks. 14/8277, S. 6. Die Klägerin hat die von ihr gegründete Stiftung mit einem
Stiftungskapital von 1 Mio. Euro ausgestattet. Die Summe hat die Klägerin ausweislich
des in den Verwaltungsvorgängen befindlichen Zahlungsbelegs der Stiftung in
Gründung auf deren Konto überwiesen. Damit ist eine ausreichende und angemessene
Vermögensausstattung zur Erreichung der verfolgten Stiftungszwecke gegeben. Der
Geschäftsführer der Klägerin legte in der mündlichen Verhandlung dar, dass seit der
Stiftungsgründung und seit der Überweisung des Stiftungskapitals die verfolgten
Stiftungszwecke aus dem Erlös des Vermögens bestritten wurden. Die
Finanzausstattung der Stiftung führe auf der einen Seite zu einem konsolidierten
Haushalt des Unternehmens, da dort die Sponsoring-Beiträge wegfielen, auf der
anderen Seite aber auch zu effektiven gezielten Fördermaßnahmen in kulturellen und
sportlichen Bereichen, die durch die Ausgliederung in eine Stiftung um die Hälfte hätten
reduziert werden können. Die Fördermaßnahmen seien ohne weiteres aus dem Erlös
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des Stiftungskapitals zu erbringen. Angesichts der Stiftungssumme und der Einlassung
des Geschäftsführers zu der seit Stiftungsgründung geübten Praxis hat die Kammer
keinen Zweifel, dass die Stiftung ihre satzungsmäßigen Zwecke dauerhaft und
nachhaltig wird erbringen können.
Schließlich genügt das Stiftungsgeschäft der "Stadtwerke Stiftung für S. " den
Anforderungen des § 81 Abs. 1 BGB. Es enthält namentlich eine verbindliche Erklärung
der Stifterin im Sinne des § 80 Abs. 1 Satz 2 BGB. Ferner entspricht es den
Mindesterfordernissen des § 81 Abs. 2 BGB.
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Das Stiftungsgeschäft ist auch nicht unwirksam. Es handelt sich um ein einseitiges
Rechtsgeschäft, auf welches die allgemeinen Vorschriften über die Wirksamkeit von
Rechtsgeschäften Anwendung finden. Dies gilt namentlich für die Tatbestände der §§
134, 138 BGB, welche von der Anerkennungsbehörde nach § 80 Abs. 2 BGB zu prüfen
sind, mit der Folge, dass bei einem gegen diese Vorschriften verstoßenden
Stiftungsgeschäft die Anerkennung zu versagen ist.
31
Vgl. Muscheler, Stiftung und Gemeinwohlgefährdung, NJW 2003, 3161 (3162).
Allerdings braucht die Stiftungsbehörde nicht ungefragt von sich aus, quasi von Amts
wegen, auf Fehlersuche bei der Prüfung der Wirksamkeit des Stiftungsgeschäfts gehen.
Nur sich aufdrängende, d.h. offensichtliche Unwirksamkeitsgründe werden von ihr im
Anerkennungsverfahren zu berücksichtigen sein. Das kann jedoch letztlich auf sich
beruhen.
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Die schriftliche Erklärung der Klägerin vom 28. Dezember 2005, der Stiftung ein
Vermögen von 1 Mio. Euro zuzusichern und das Stiftungsvermögen in seinem Wert und
Bestand dauernd und ungeschmälert zu erhalten, verstößt nicht - was hier einzig als
Unwirksamkeitsgrund in Betracht kommt - gegen ein zur Nichtigkeit führendes
gesetzliches Verbot im Sinne des § 134 BGB. Zwar können grundsätzlich auch
landesrechtliche Vorschriften solche Verbotsnormen darstellen,
33
vgl. Mayer-Maly/Armbrüster, in: Münchner Kommentar zum BGB, 4. Aufl., 2001, § 134
Rn. 30. Bei der insoweit einzig in Betracht kommenden Regelung des § 100 Abs. 3 GO
NRW handelt es sich aber nicht um ein gesetzliches Verbot, dessen Verletzung zur
Nichtigkeit des Stiftungsgeschäftes führt.
34
Ob ein Gesetz ein Rechtsgeschäft mit Nichtigkeitsfolge verbietet, ist durch Auslegung zu
ermitteln, weil weder jedes Gesetz, das Rechtsgeschäfte beschränkt oder an bestimmte
Voraussetzungen bindet, ein Verbotsgesetz darstellt, noch jeder Verstoß gegen eine
solche Norm die Nichtigkeit des Rechtsgeschäftes nach sich zieht. Fehlt eine
verbotseigene Rechtsfolgenregelung, so sind Sinn und Zweck der verletzten Vorschrift
entscheidend. Dies erfordert eine normbezogene Abwägung, ob es mit dem Sinn und
Zweck der Vorschrift vereinbar oder unvereinbar wäre, die durch das Rechtsgeschäft
getroffene Regelung hinzunehmen bzw. bestehen zu lassen. Entscheidend ist, ob das
Gesetz sich nicht nur gegen den Abschluss des Rechtsgeschäfts wendet, sondern auch
gegen seine privatrechtliche Wirksamkeit und damit gegen seinen wirtschaftlichen
Erfolg.
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Vgl. BayObLG, Urt. v. 5. März 2001 - 5Z RR 174/99 -, BayVBl. 2001, 539 ff. = juris Rn. 25
m.w.N. zur Rechtsprechung des Bundesgerichtshofes. Gegen die Auslegung des § 100
Abs. 3 GO NRW als Verbotsnorm spricht zunächst der Wortlaut der Vorschrift.
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Gemeindevermögen "darf" danach "nur ... eingebracht werden, wenn der mit der Stiftung
verfolgte Zweck auf andere Weise nicht erreicht werden kann". Die gesetzliche
Formulierung deutet auf eine bloße Handlungsanweisung an die Gemeinde hin, wie mit
Gemeindevermögen in Bezug auf örtliche Stiftungen umgegangen werden soll, nicht
aber auf den Ausschluss oder gar das Verbot, Gemeindevermögen in eine Stiftung
einzubringen, zumal die Handlungsanweisung auch noch unter einer Bedingung steht.
Hätte der Landesgesetzgeber sich für eine Verbotsnorm aussprechen wollen, hätte es
nahegelegen, die Formulierung "darf nicht" zu verwenden, um so deutlich zu machen,
dass die Rechtsordnung die Vornahme diesbezüglicher Rechtsgeschäfte mit
Nichtigkeitssanktion missbilligt.
Vgl. Brox/Walker, Allgemeiner Teil des BGB, 30. Aufl., 2006, § 14 Rn. 321; Mayer-
Maly/Armbrüster, in: Münchner Kommentar zum BGB, § 134 Rn. 44. Gegen den
Verbotscharakter des § 100 Abs. 3 GO NRW sprechen die vom Landesgesetzgeber in
dieser Norm verwandten offenen und unbestimmten Rechtsbegriffe wie
"Gemeindevermögen", "Aufgabenerfüllung", "Zweckerreichung auf andere Weise". Die
bei der Handhabung von § 134 BGB besonders gebotene Orientierung am Zweck des
Verbotsgesetzes fordert eine Beschränkung auf klare und inhaltlich bestimmte
Geltungsanforderungen.
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Desweiteren sprechen auch die Entstehungsgeschichte und der Sinn und Zweck des §
100 Abs. 3 GO NRW gegen eine Einordnung als allgemein zu beachtende
Verbotsvorschrift. Die Vorgängerregelung des § 100 Abs. 3 GO NRW, nämlich § 87 Abs.
4 GO NRW, wurde mit der Änderung der Gemeindeordnung im Jahr 1971 eingefügt.
Ausweislich der Gesetzesbegründung handelte es sich um eine Ergänzung der
bisherigen Vorschriften über die örtlichen Stiftungen. So ist in den Motiven des
Gesetzgebers zu § 87 Abs. 4 GO NRW zu lesen:
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"Die Form der Stiftung mag in besonderen Fällen das geeignete Mittel für die Erfüllung
öffentlicher Aufgaben sein. Von dieser Möglichkeit sollte aber im Interesse der
Einheitlichkeit der Verwaltung und der Haushaltswirtschaft der Gemeinde sowie der
Wahrung der Mitwirkungsrechte des Rates nur Gebrauch gemacht werden, wenn der
Zweck auf andere Weise nicht erreicht werden kann.
39
Vgl. LT-Drucks. 7/1143 vom 12. Oktober 1971, S. 47. Dieser Begründung entsprechend
wollte der Gesetzgeber die Einbringung von Gemeindevermögen in Stiftungsvermögen
nicht schlechthin ausschließen bzw. verbieten, sondern vielmehr im Einzelfall von der
besseren Zweckverfolgung im Rahmen der Erfüllung öffentlicher Aufgaben abhängig
machen. Damit wird die Möglichkeit, Gemeindevermögen in das Vermögen örtlicher
Stiftungen einfließen zu lassen, als Ausnahmefall deutlich,
40
vgl. Kasper, in: Kleerbaum/Palmen (Hrsg.), Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen,
2008, Erl. zu § 100, S. 1030, nicht aber als grundsätzliche Verbotsnorm. Ob der Zweck
einer Stiftung, in dessen Vermögen zur Aufgabenerfüllung auch Gemeindevermögen
eingebracht worden ist, im Einzelfall nicht auf andere Weise erreicht werden kann,
betrifft allein die Einhaltung einer kommunalverfassungsrechtlichen Vorschrift, die der
allgemeinen Aufsicht gemäß § 120 GO NRW unterliegt. Sofern Anhaltspunkte vorliegen
sollten, die Zweifel daran begründen, dass eine Gemeinde im Einklang mit den
Gesetzen verwaltet wird (vgl. § 119 Abs. 1 GO NRW), gibt das Kommunalaufsichtsrecht
den Aufsichtsbehörden in § 122 GO NRW ein entsprechendes
Handlungsinstrumentarium an die Hand. Von diesem Handlungsinstrumentarium ist im
41
vorliegenden Fall aber kein Gebrauch gemacht worden. Die Beteiligung des die obere
Kommunalaufsicht wahrnehmenden Dezernats gehört nicht hierzu. Zwar bewegt sich
die Anerkennung einer Stiftung eines kommunalen Unternehmens an der Nahtstelle
zweier unterschiedlicher Rechtsgebiete, so Andrick, Im Dickicht des Rechts, ZSt 2004,
191 (194), doch stehen die Beurteilungsperspektiven - die des Stiftungsrechts und die
des Kommunalverfassungsrechts - grundsätzlich nebeneinander und begründen
unterschiedliche, getrennt zu beurteilende Aufsichtsbefugnisse,
so auch Schlüter/Krüger, Die Gemeinde als Stifter, DVBl. 2003, 830 (831).
42
Auch der gesetzessystematische Zusammenhang, in dem § 100 Abs. 3 GO NRW steht,
streitet gegen die Einordnung als Verbotsnorm. Die Vorschrift befindet sich im 9. Teil:
Sondervermögen, Treuhandvermögen, welches sich an den 8. Teil der
Gemeindeordnung: Haushaltswirtschaft (§§ 75 bis 96 GO NRW) anschließt. Mit der
Vorschrift des § 100 Abs. 3 GO wird den unterschiedlichen Zielvorstellungen des
Stiftungsrechts einerseits und der im 8. Teil der GO NRW geregelten
Haushaltswirtschaft der Gemeinden andererseits Rechnung getragen. Mit der in § 100
Abs. 3 GO NRW (87 Abs. 4 GO NRW a.F.) niedergelegten Handlungsanweisung soll
der Grundsatz der Einheit und Vollständigkeit des Haushaltsplans auch bei örtlichen
Stiftungen sichergestellt werden. Der gesetzgeberische Grund, warum das Ausgliedern
öffentlichen Vermögens an bestimmte, restriktive Voraussetzungen geknüpft wurde, war
der Schutz des Öffentlichkeitsgrundsatzes durch die Transparenz der kommunalen
Entscheidung.
43
Vgl. Held/Becker u.a., Kommunalverfassungsrecht NRW, Stand: Oktober 2009, § 100
Erl. 3, S. 2.; Schlüter/Krüger, Die Gemeinde als Stifter, DVBl. 2003, 830 (834). Hieraus
ergibt sich ebenfalls, dass ein Verbot der Einbringung öffentlichen Vermögens in eine
örtliche Stiftung und eine damit einhergehende Nichtigkeit des zugrunde liegenden
Rechtsgeschäftes vom Gesetzgeber nicht intendiert war. Zudem besteht in der
Rechtsprechung die zutreffende Auffassung, dass sich die Haushaltsvorschriften der
Kommunalverfassung an die Verwaltungen richten und damit grundsätzlich lediglich
internen Charakter haben. Dies gilt jedenfalls, soweit es nicht um unentgeltliche
Zuwendungen an Private geht, die unter keinerlei Gesichtspunkten durch die Verfolgung
legitimer öffentlicher Aufgaben einer an rechtsstaatlichen Grundsätzen orientierten
Verwaltung gerechtfertigt sind.
44
Oberlandesgericht Sachsen-Anhalt, Urt. v. 13. Mai 2003 - 11 U 82/02 -, OLG-NL 2003,
243 ff. = juris Rn. 31; BGH, Urt. v. 30. Januar 1967 - III ZR 35/65 -, BGHZ 47, 30 ff. = juris.
Insoweit kommt dem sog. Verschleuderungsverbot (vgl. § 90 Abs. 1 GO NRW), bei dem
es um die unentgeltliche Überlassung von Gemeindevermögen oder um die
Veräußerung von gemeindlichen Vermögensgegenständen unter ihrem Wert geht, die
Wirkung eines Verbotsgesetzes zu.
45
Vgl. Bay. ObLG, Beschl. v. 22. Juni 1995 - 2Z BR 42/95 -, BayVBl. 1995, 667 ff. = NVwZ-
RR 1996, 342 ff.; vgl. dazu auch Bockamp/Tesfaiesus, Die Gebietskörperschaft als
Stifterin, KommJur 2009, 88 (93). Um diese der tatsächlichen und rechtlichen Struktur
nach klar einzugrenzenden Fälle geht es bei der gemeindewirtschaftlichen Regelung
zum Stiftungsvermögen nicht. Untermauert wird das Auslegungsergebnis für § 100 Abs.
3 GO NRW ferner durch § 130 GO Abs. 2 NRW. Dort hat der Gesetzgeber ausdrücklich
die Nichtigkeit von Rechtsgeschäften, die gegen bestimmte Verbotsnormen verstoßen,
geregelt. Die dort fehlende Aufführung des § 100 Abs. 3 GO NRW ist als Anzeichen
46
dafür zu werten, dass der Gesetzgeber in dieser Vorschrift - wie dargelegt - keine
Verbotsnorm sieht.
Fehlt es damit an einer die Nichtigkeit des Stiftungsgeschäftes begründenden
Voraussetzung und sind die - bundesrechtlich abschließenden - gesetzlichen
Anforderungen an eine Stiftung erfüllt, kann die Anerkennung der Stiftung als
rechtsfähig nicht verwehrt werden, selbst wenn die zuständige Behörde für die
entstehende Stiftung weitere Regelungen und Erfordernisse für zweckmäßig hält.
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Vgl. Begründung zu § 81, BT-Drucks. 14/8277, S. 7; ebenso: Andrick/Suerbaum,
Stiftung und Aufsicht, 2001, S. 150 Rn. 26; Schulte, Die kommunalen Stiftungen in den
(novellierten) Landesstiftungsgesetzen, ZSt 2005, 160 (161); vgl. zu sonstigen
staatlichen und kommunalen Einflussnahmen Heuwinkel, Kommunale Stiftungen, DVP
2002, 311 (312). Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die
Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 711, 708
Nr. 11 ZPO.
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Die Berufung wird gemäß § 124 a Abs. 1 VwGO i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
zugelassen, weil die Frage nach den Auswirkungen der kommunalrechtlichen
Vorschriften auf die stiftungsrechtliche Anerkennungsentscheidung von Stiftungen
kommunaler Unternehmen grundsätzliche Bedeutung hat.
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