Urteil des VG Münster vom 02.08.2005
VG Münster: ermächtigung, landrat, erstellung, vertreter, dokumentation, zusammensetzung, erlass, zivilprozessordnung, benotung, auflösung
Verwaltungsgericht Münster, 4 K 168/03
Datum:
02.08.2005
Gericht:
Verwaltungsgericht Münster
Spruchkörper:
4. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
4 K 168/03
Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf
die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des
jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht das beklagte
Land zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
T a t b e s t a n d
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Der am 00.00.0000 geborene Kläger steht als Kriminaloberkommissar
(Besoldungsgruppe A 10) im Dienst des beklagten Landes. Am 11. Oktober 1999
erstellte die Landrätin als Kreispolizeibehörde Steinfurt auf der Grundlage der
Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen (BRL
Pol) für den Zeitraum vom 2. Dezember 1996 bis 1. Juni 1999 über den Kläger eine
dienstliche Beurteilung (Regelbeurteilung). Der Kläger wurde in allen Hauptmerkmalen
sowie im Gesamturteil durch seinen Erstbeurteiler mit „übertrifft die Anforderungen"
beurteilt. Die Endbeurteilerin setzte das Gesamturteil auf 3 Punkte herab, ohne die
Hauptmerkmale zu verändern. In der Folge des vom Kläger gegen die Beurteilung
angestrengten Klageverfahrens vor dem erkennenden Gericht - 4 K 3451/00 - hob der
Landrat die Beurteilung auf.
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Nunmehr wurde für den Kläger für denselben Beurteilungszeitraum eine neue
Beurteilung erstellt. Durch den Erstbeurteiler wurde der Kläger wiederum in allen
Hauptmerkmalen sowie im Gesamturteil mit „übertrifft die Anforderungen" beurteilt.
Demgegenüber gelangte der Landrat als Endbeurteiler nach der Beurteilerbesprechung
vom 7. Mai 2002 zu dem Gesamturteil: „Die Leistung und Befähigung des KOK E. F.
entsprechen voll den Anforderungen" (3 Punkte). Zur Begründung seines
Beurteilungsergebnisses gab der Landrat an: „Das Gesamturteil war im Hinblick auf den
Beurteilungsrahmen und insbesondere durch die vorgenommene vergleichende
Beurteilung (Quervergleich) mit allen Beurteilungen aus Ihrer Vergleichsgruppe mit „3
3
Punkten" festzusetzen". In gleicher Weise hatte der Endbeurteiler das vom Erstbeurteiler
mit der Note „übertrifft die Anforderungen" bewertete Leistungsergebnis auf „entspricht
voll den Anforderungen" herabgesetzt. Die Submerkmale der Rubrik
„Leistungsergebnis" blieben unverändert mit dem vom Erstbeurteiler hier durchgängig
erteilten Punktwert 4.
Gegen die Beurteilung legte der Kläger am 19. Juli 2002 Widerspruch ein, der mit
Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung Münster vom 7. Februar 2003 u. a. mit der
Begründung zurückgewiesen wurde, die Begründung für die Herabsenkung des
Hauptmerkmals und des Gesamturteils durch den Endbeurteiler entspreche den
Anforderungen, welche die Rechtsprechung aufstelle. Die Absenkung beruhe auf einer
nicht zu beanstandenden Beratung in der Beurteilerkonferenz vom 17. Mai 2002
(gemeint: 7. Mai 2002).
4
Der Kläger hat bereits am 25. Januar 2003 Klage erhoben. Er ist der Ansicht, dass die
Herabstufung nicht nachvollziehbar sei. Bei der Erstellung der ursprünglichen
dienstlichen Beurteilung habe die Endbeurteilerin offensichtlich die Leistungen in den
Hauptmerkmalen ebenso gesehen wie der Erstbeurteiler. Aus welchen Gründen
nunmehr eine Herabsenkung dieses Hauptmerkmals erfolgt sei, sei nicht
nachvollziehbar. Ohne eine entsprechende neue Erkenntnisgrundlage, zum Beispiel
neu hinzugetretene Sachverhalte, sei dies nicht plausibel.
5
Am ursprünglich erhobenen Vorwurf, das Beurteilungsverfahren sei nicht
ordnungsgemäß durchgeführt worden und die Beurteilerkonferenz sei nicht
ordnungsgemäß besetzt gewesen, hält der Kläger nach der Einlassung seiner
Prozessbevollmächtigten in der mündlichen Verhandlung nicht mehr fest.
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Der Kläger beantragt,
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den Beklagten unter Aufhebung des Widerspruchsbescheids der Bezirksregierung
Münster vom 7. Februar 2003 zu verurteilen, die dienstliche Beurteilung des Klägers
vom 3. Juni 2002 (Beurteilungszeitraum 2. Dezember 1996 bis 1. Juni 1999)
aufzuheben und über den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts
eine neue dienstliche Beurteilung zu erstellen.
8
Das beklagte Land beantragt unter Wiederholung seiner Ausführungen im
Widerspruchsbescheid,
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die Klage abzuweisen.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte,
die Akte 4 K 3451/00 und die vom beklagten Land vorgelegten Verwaltungsvorgänge
Bezug genommen.
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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e
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Die zulässige Klage ist unbegründet. Die über den Kläger erstellte dienstliche
Beurteilung vom 3. Juni 2002 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 7.
Februar 2003 ist rechtlich nicht zu beanstanden und verletzt den Kläger nicht in seinen
Rechten.
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Dienstliche Beurteilungen sind nach ständiger Rechtsprechung der
Verwaltungsgerichte nur beschränkt nachprüfbar. Nur der Dienstherr oder der für ihn
handelnde jeweilige Vorgesetzte sollen nach dem Sinn der Regelung über die
dienstliche Beurteilung ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil abgeben. Dieses Urteil
soll sich darüber verhalten, ob und inwieweit der Beamte den - ebenfalls grundsätzlich
vom Dienstherrn zu bestimmenden - zahlreichen fachlichen und persönlichen
Anforderungen seines Amtes und seiner Laufbahn entspricht. Die
verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich gegenüber dieser der
gesetzlichen Regelung immanenten Beurteilungsermächtigung zu beschränken. Zu
prüfen ist lediglich, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den
gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von
einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht
beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften
verstoßen hat,
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vgl. BVerwG, Urteile vom 12. März 1987 - 2 C 36.86 -, DÖV 1987, 178 und vom 27.
Oktober 1988 - 2 A 2.87 -, Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 12; OVG NRW, Urteil vom 22.
Juni 1998 - 6 A 6370/96 -. Hat der Dienstherr Richtlinien für die Erstellung dienstlicher
Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler an diese Richtlinien hinsichtlich des
anzuwendenden Verfahrens und der einzuhaltenden Maßstäbe gebunden. Das Gericht
kann kontrollieren, ob sich die Richtlinien im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung
halten und ob sie auch sonst mit den gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen,
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vgl. OVG NRW, Urteile vom 15. Mai 1995 - 1 A 2881/91 - und vom 8. Juli 1997 - 6 A
6058/95 -. Die BRL Pol halten sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung des §
104 Abs. 1 des Beamtengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen und stehen auch im
Übrigen mit den gesetzlichen Vorschriften im Einklang. Insbesondere ist es nicht zu
beanstanden, dass sie in Nr. 8.2.2 als Orientierungsrahmen für den
Schlusszeichnenden für die Festlegung der Gesamtnote Richtsätze (Obergrenzen)
vorsehen. Vergleichbare Richtwertvorgaben existieren seit langem in der Finanz- und
Zollverwaltung und sind 1991 auch für die Beamten im Geschäftsbereich des
Innenministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen eingeführt worden. Sie dienen der
Erzielung einheitlicher und angemessener Beurteilungsmaßstäbe und sind von der
Rechtsprechung durchweg als mit höherrangigem Recht vereinbar angesehen worden,
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vgl. BVerwG, Urteil vom 13. November 1997 - 2 A 1.97 -, DVBl. 1998, 638 ff.; OVG
NRW, Urteile vom 8. Juli 1997 - 6 A 6051/95 - und - 6 A 6058/95 -. Auch die der
angefochtenen Beurteilung zu Grunde liegenden BRL Pol sind nach diesem Muster
verfasst, entsprechen der gesetzlichen Ermächtigung und werden seit ihrem Erlass zu
Recht für die Erstellung von Beurteilungen von Polizeibeamten des Landes NRW
angewandt,
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vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3593/98 - und - 6 A 3599/98 -
. Gemessen an diesen Vorgaben verstößt die angegriffene dienstliche Beurteilung vom
3. Juni 2002 nicht gegen geltendes Recht. Sie ist nach den Vorgaben der BRL Pol
zustandegekommen und inhaltlich ebenfalls nicht zu beanstanden.
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Gegen das Beurteilungsverfahren und die Zusammensetzung der
Beurteilerbesprechung hat der Kläger keine Einwände mehr erhoben; solche sind auch
nicht ersichtlich.
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In Anwendung des bei der rechtlichen Überprüfung von dienstlichen Beurteilungen zu
beachtenden eingeschränkten Prüfungsmaßstabes ist die Beurteilung auch inhaltlich
nicht zu beanstanden. Die von dem Kläger insoweit als für ihn nicht nachvollziehbar
gerügte Herabsetzung der Bewertung des Hauptmerkmals „Leistungsergebnis" und des
Gesamtergebnisses auf „3 Punkte" durch den Endbeurteiler ist - entsprechend Nr. 9.2
BRL Pol - formell korrekt begründet worden. Unter Berücksichtigung der vom beklagten
Land im Verlauf des Widerspruchsverfahrens und im Klageverfahren auf den vom
Kläger erhobenen Einwand mangelnder Plausibilität hin abgegebenen Erläuterungen
erachtet das Gericht die für die Absenkung gegebene Begründung, dass über die neu
gefertigte dienstliche Beurteilung in einer erneuten Beurteilerbesprechung beraten
worden und der Endbeurteiler danach auf der Grundlage eines erneuten intensiven
Quervergleichs in der gesamten Vergleichsgruppe - bezogen auf den
Beurteilungsstichtag 1. Juni 1999 - zu einem vom Beurteilungsvorschlag abweichenden
Ergebnis gekommen sei, im Übrigen auch inhaltlich als ausreichend und plausibel.
Dabei ist entscheidend, dass sowohl nach dem in der Beurteilung selbst enthaltenen
Text als auch ausweislich der Niederschrift über die Beurteilerbesprechung am 7. Mai
2002 als auch nach der ausdrücklichen Erklärung des Vertreters des beklagten Landes
in der mündlichen Verhandlung der Quervergleichsgesichtspunkt bei der Absenkung
des Hauptmerkmals und des Gesamturteils im Vordergrund stand und somit für den
Endbeurteiler ausschlaggebend war. Überdies hat der Vertreter des beklagten Landes
darauf hingewiesen, dass bereits bei der zuerst erstellten, später aufgehobenen
Beurteilung die Herabsenkung des Hauptmerkmals diskutiert worden sei. Es sei
lediglich keine Dokumentation der Herabsenkung erfolgt, um den jeweils betroffenen
Beamten eine nach außen hin besser wirkende Beurteilung zu erhalten. Da die
verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung dies jedoch als nicht plausibel angesehen
habe, sei in der neuen Beurteilerbesprechung (vom 7. Mai 2002) korrekt vorgegangen
worden, indem die Herabsenkung des Hauptmerkmals „Leistungsergebnis" auch
ausdrücklich festgesetzt worden sei. Diese Vorgehensweise ist nicht zu beanstanden.
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Insbesondere musste der Endbeurteiler auch nicht die vom Erstbeurteiler
vorgeschlagene Benotung der Submerkmale verändern. Die Submerkmale werden vom
Endbeurteiler, wenn er - wie hier - in Anwendung der Nr. 9.2 BRL Pol zu einer anderen
Bewertung des Hauptmerkmals und des Gesamturteils gelangt, im allgemeinen nicht
entsprechend geändert (Nr. 9.2 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 2 BRL Pol). Zwar kann er sie
ändern, wofür im Einzelfall auch Anlass bestehen mag. Die Auflösung tatsächlicher oder
vermeintlicher Widersprüche in die eine oder andere Richtung ist aber auch in anderer
Weise möglich. Insbesondere bei Abweichungen aus Gründen des allgemeinen, d. h.
einzelfallübergreifenden Quervergleichs kommen dafür auch die
Abweichungsbegründungen in den dienstlichen Beurteilungen und/oder ergänzende
Erläuterungen des Endbeurteilers im Widerspruchs- bzw. Gerichtsverfahren in Frage.
Einer ausdrücklichen Änderung zu positiv gefasster Bewertungen der Submerkmale
bedarf es dann nicht. Es genügt stattdessen, dass der Endbeurteiler sich von diesen
Bewertungen - ausdrücklich oder stillschweigend - distanziert.
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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. Mai 2005 - 6 B 594/05 - m. w. N. Entgegen der von
der Prozessbevollmächtigten des Klägers in der mündlichen Verhandlung
vorgetragenen Ansicht sieht das Gericht keinen Anlass, von dieser gefestigten
Rechtsprechung abzurücken.
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Weitergehende Anforderungen an die auf Einwände des Beurteilten hin bestehende
Plausibilisierungspflicht des Dienstherrn sind nach der Rechtsprechung des OVG NRW,
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der die Kammer folgt, nicht zu stellen,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3593/98 -. Denn liegt - wie
hier - der maßgebliche Grund für die Abweichung von dem Vorschlag des
Erstbeurteilers in einzelfallübergreifenden Erwägungen, zum Beispiel in einer vom
allgemeinen Beurteilungsmaßstab abweichenden Grundhaltung des Erstbeurteilers
oder in einem allgemeinen Quervergleich unter gleichzeitiger Berücksichtigung der
Richtsätze, so muss die Abweichungsbegründung diesen Aspekt in den Mittelpunkt
stellen. Trotz des formelhaften Eindrucks, den eine solche Abweichungsbegründung
hinterlässt, kann daraus ein rechtlich relevantes Begründungsdefizit nicht hergeleitet
werden,
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vgl. Willems, Die dienstliche Beurteilung der Polizeibeamten im Land NRW, NWVBl.
2001, 121 f. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, wonach der Kläger
als unterliegender Teil die Kosten des Verfahrens zu tragen hat. § 161 Abs. 3 VwGO
gelangt entsprechend seinem Zweck nicht zur Anwendung, da der Kläger sich mit der
ergangenen Widerspruchsentscheidung nicht zufrieden gegeben, sondern seinen
Anspruch mit der Hauptsacheklage weiterverfolgt hat. Die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711, 709 Satz
2 Zivilprozessordnung.
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