Urteil des VG Münster vom 28.10.2003
VG Münster: quote, leiter, weisung, werturteil, unabhängigkeit, gespräch, polizei, verwaltung, begriff, zivilprozessordnung
Verwaltungsgericht Münster, 4 K 730/00
Datum:
28.10.2003
Gericht:
Verwaltungsgericht Münster
Spruchkörper:
4. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
4 K 730/00
Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf
die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht das beklagte Land
zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
T a t b e s t a n d
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Der Kläger steht als Polizeikommissar im Dienst des beklagten Landes und ist bei der
Kreispolizeibehörde X tätig.
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Am 23. Juli 1999 erstellte der Oberkreisdirektor als Kreispolizeibehörde X auf der
Grundlage der Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-
Westfalen (BRL Pol) für den Zeitraum vom 2. Dezember 1998 bis 1. Juni 1999 über den
Kläger eine dienstliche Beurteilung - Regelbeurteilung -, die mit dem Gesamturteil
abschloss: "Die Leistung und Befähigung des PK/ZS L entsprechen im Allgemeinen
den Anforderungen". Dieses Beurteilungsergebnis entsprach dem
Beurteilungsvorschlag des Erstbeurteilers G.
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Gegen die Beurteilung erhob der Kläger unter dem 27. September 1999 Widerspruch,
zu dessen Begründung er im Wesentlichen angab: Die Beurteilung sei rechtswidrig,
weil durch Äußerungen des Oberkreisdirektors des Kreises X den Erstbeurteilern bei
der Besprechung vom 3. Mai 1999 sowie vor der Personalversammlung eine in den
Beurteilungsrichtlinien nicht vorgesehene Quote von 20 % für die Note "2" bindend
vorgegeben worden sei. Außerdem seien die Erstbeurteiler dadurch beeinflusst worden,
dass ihnen bedeutet worden sei, eine Nichteinhaltung der Quote werde zu
entsprechenden eigenen Beurteilungen führen. Ferner sei bei einer Besprechung der
Erstbeurteiler am 26. Mai 1999 für den Kläger die Note "2" bindend festgelegt worden,
ohne dass auf dessen Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung geachtet worden
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sei. Dementsprechend habe der Erstbeurteiler in der Beurteilung nicht seine wahre
Auffassung zum Ausdruck gebracht. Dieser habe vielmehr gegenüber dem Kläger
angegeben, dessen Leistungen eigentlich besser einzustufen, sich aber dem Druck
beugen zu müssen. Die erteilte Note sei auch deshalb nicht nachvollziehbar, weil der
Kläger zuvor unter dem 1. März 1999 mit "3 Punkten" beurteilt worden sei und
Anhaltspunkte für eine Verschlechterung seiner Leistungen des Klägers weder im
Zeitraum bis zur Beurteilung vom 23. Juli 1999 noch im übrigen Beurteilungszeitraum
ersichtlich seien. Zudem seien die attestierten Submerkmale mit den
Beschreibungsmerkmalen nicht nachvollziehbar, soweit diese 2 Punkte enthielten.
Insoweit fehle es an einem Hinweis auf die Gründe für die Absenkung der Note im
Vergleich zur vorherigen Beurteilung.
In der zum Widerspruch eingeholten Stellungnahme des Erstbeurteilers G vom 1.
Dezember 1999 gab dieser u.a. an: Nach seiner vorherigen Beurteilung seien die
Leistungen des Klägers konstant gut geblieben. In der Besprechung am 26. Mai 1999
habe er, G, versucht deutlich zu machen, dass die Leistung des Klägers wesentlich
besser als mit einer "2" zu beurteilen sei. In einem weiteren Gespräch mit dem Leiter der
Polizeiinspektion X sei ihm die Unterstützung für eine bessere Benotung versagt
worden. In der von ihm gefertigten dienstlichen Beurteilung habe er nicht seine
persönliche Auffassung niedergelegt. Er habe sich dabei an die vermeintlich hohen
Anforderungen der Vergleichsgruppe orientiert. Dabei habe er die Unterpunkte mit einer
"2" bewertet, wo er der Auffassung gewesen sei, dass die Leistungen etwas hinter den
Leistungen der anderen Unterpunkte zurückgeblieben seien. Insgesamt halte er die
Leistung des Klägers für wesentlich besser, als es die vorliegende Beurteilung aussage.
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Unter dem 3. Dezember 1999 nahm der Leiter der Polizeihauptwache X u.a. wie folgt
Stellung: Innerhalb der Vergleichsgruppe, in der sich neben dem Kläger noch weitere 42
Beamte befunden hätten, sei unter Berücksichtigung der Quoten für 5 und 4 Punkte
auch eine Quote für 2 Punkte festgelegt worden. Seines Wissens habe sie bei ca 20 %
liegen sollen. Unabhängig davon seien ihm im Beurteilungszeitraum Januar bis Juni
1999 Vorfälle in Erinnerung, die Defizite im Führungsverhalten des Klägers hätten
erkennen lassen. Daher habe er den Beamten mit 2 Punkten vorgeschlagen.
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Unter dem 15. Dezember 1999 äußerte sich der Leiter der Polizeiinspektion X u.a. wie
folgt: In einer Leistungsrangfolge der Mitarbeiter der Vergleichsgruppe ordne er den
Kläger am hinteren Ende der Skala ein. Er sei zwar nicht durch negatives Arbeits- oder
Leistungsverhalten aufgefallen; ihm sei es jedoch nicht gelungen, sich durch positiv
herausragende Dinge darzustellen. Diese Einstufung der Leistungen des Klägers habe
er in einem Gespräch dem Erstbeurteiler G mitgeteilt. Dabei habe er diesem erläutert,
als Erstbeurteiler frei und unbeeinflusst zu seinem Werturteil kommen zu müssen.
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Der Kläger hat am 23. März 2000 Klage erhoben.
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Mit Schreiben an die Bezirksregierung Münster vom 13. April 2000 führte der Landrat
des Kreises X u.a. aus: Die Behauptung einer Quotierung von mindestens 20 %
innerhalb jeder Vergleichsgruppe für die Vergabe der Note "2 Punkte" seinerseits sei
ihm grundsätzlich unverständlich. Bezugnehmend auf eine differenzierte und
ausgewogene Verteilung der Noten der Mitarbeiter innerhalb der Vergleichsgruppe
habe er in der Besprechung am 3. Mai 1999 darauf aufmerksam gemacht, das gesamte
Notenspektrum zu nutzen. Dabei sei wiederholt betont worden, dass die Erstbeurteiler in
ihren Entscheidungen grundsätzlich frei seien. Der tatsächliche Anteil der Note "2
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Punkte" in den verschiedenen Vergleichsgruppen verdeutliche, dass eine Quotierung
faktisch nicht stattgefunden habe. Am 26. Mai 1999 sei ein Leistungsbild jedes
einzelnen Beamten der Vergleichsgruppe dargestellt und eine Einschätzung
vorgenommen worden. Unter Berücksichtigung der von der Beurteilungsrichtlinie
vorgebenen Werte für die 5- und 4-Punkte-Bewertung sei in einem Quervergleich unter
Anwendung eines einheitlichen Bewertungsmaßstabs eine Abgrenzung der
Leistungsbewertung mit "5", "4" und "3" erfolgt. Eine Bewertung des Klägers mit "3"
wäre einer an Leistungsgesichtspunkten orientierten angemessenen Rangfolge
abträglich gewesen. Auch in dieser Diskussion sei die Unabhängigkeit des
Erstbeurteilers mehrfach betont worden. Dabei sei jedoch auch deutlich gemacht
worden, dass die in dieser Besprechung überwiegend einvernehmlich erfolgte
Einstufung der Leistungen der Mitarbeiter Anlass gebe, dem Endbeurteiler die
Bewertung anhand dieser sich daraus ergebenden Rangfolge vorzuschlagen.
Mit Widerspruchsbescheid vom 26. Oktober 2000 wies die Bezirksregierung Münster
den Widerspruch des Klägers zurück. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus,
die Anwendung von Richtsätzen und dem erforderlichen Quervergleich innerhalb der
Vergleichsgruppe durch den Endbeurteiler sei legitim, da hierdurch eine gerechte
Abstufung gewährleistet werde, die dem tatsächlichen Leistungsstand und einer
gerechten Bewertung entspreche. Hinsichtlich der weiteren Einwendungen des Klägers
bezog sie sich im Wesentlichen auf die Stellungnahme des Landrats vom 13. April
2000.
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Zur Begründung der Klage wiederholt der Kläger die Begründung seines Widerspruchs
und trägt ergänzend im Wesentlichen vor, aus der Tatsache, dass alle Beamten, die im
Jahr 1999 befördert worden seien, lediglich 2 Punkte erhalten hätten, ergebe sich, dass
die Stanzeitvorgabe pauschaliert angewendet worden sei, was unzulässig sei.
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Der Kläger beantragt,
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die dienstliche Beurteilung des Klägers vom 23. Juli 1999 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Münster vom 26. Oktober 2000
aufzuheben und das beklagte Land zu verpflichten, und ihm unter Beachtung der
Rechtsauffassung des Gerichts eine neue dienstliche Beurteilung zu erteilen.
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Das beklagte Land beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung verweist es auf den Inhalt der Stellungnahme des Landrats vom 13.
April 2000, bestreitet, dass die Erstbeurteiler unter Androhung von Repressalien
verpflichtet worden seien, eine Quote von 20 % für die Note "2" einzuhalten, und führt
außerdem im Wesentlichen aus: Bei dem nach den Beurteilungsrichtlinien
vorzunehmenden Leistungsvergleich sei auch der Zeitraum der Zugehörigkeit des zu
beurteilenden Beamten zur Vergleichsgruppe von Bedeutung, und mit welcher
Konstanz er in dieser Zeit Leistungen erbracht habe. Die vom Kläger behauptete
"Standzeitvorgabe" habe es aber nicht gegeben.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der zu
den Akten gereichten Schriftsätze der Beteiligten und der vom Beklagten vorgelegten
Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.
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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e
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Die zulässige Klage hat in der Sache keinen Erfolg.
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Der angefochtene Bescheid der Bezirksregierung Münster vom 8. November 1999 in der
Gestalt ihres Widerspruchsbescheides vom 13. Januar 2000 ist nicht rechtswidrig und
verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 der
Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -).
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Dienstliche Beurteilungen sind nach der ständigen Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts von den Verwaltungsgerichten nur beschränkt nachprüfbar.
Nur der Dienstherr oder der für ihn handelnde jeweilige Vorgesetzte soll nach dem Sinn
der Regelung über die dienstliche Beurteilung ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil
abgeben. Dieses Werturteil soll sich darüber verhalten, ob und inwieweit der Beamte
den - ebenfalls grundsätzlich vom Dienstherrn zu bestimmenden - zahlreichen
fachlichen und persönlichen Anforderungen seines Amtes und seiner Laufbahn
entspricht. Die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich gegenüber
dieser der gesetzlichen Regelung immanenten Beurteilungsermächtigung wie folgt zu
beschränken: Zu prüfen ist, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den
gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von
einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht
beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften
verstoßen hat.
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Vgl. Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 29. Mai 2002 - 2 BvR 723/99 -, DVBl.
2002, S. 1203 ff.; Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 27. Oktober 1988 - 2 A 2.87 -,
Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 12; OVG NRW, Beschluss vom 13. Dezember 1999 - 6 A
3599/98 -, DÖD 2000, S. 161; Urteil vom 29. August 2001 - 6 A 2967/00 - m. w. N.
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In diesen Grenzen verbleibt dem Dienstherrn für seine Einschätzung ein wertend
auszufüllender Spielraum. Dies gilt sowohl für die Einzelbewertungen als auch für das
Gesamturteil der Beurteilung.
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Nach Nr. 9.1.2 der Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-
Westfalen (Runderlass des Innenministeriums vom 25. Januar 1996, MBl. NRW 278) -
BRL - trägt der Schlusszeichnende die Letztverantwortung für das Beurteilungsergebnis.
Die Wahl eines zweistufigen Verfahrens mit einem nur zu einem Beurteilungsvorschlag
berufenen Erstbeurteiler, der den zu Beurteilenden aus eigener Anschauung kennt und
einem Endbeurteiler, der auf die Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe und die
Einhaltung der Richtsätze besonders verpflichtet ist und als Schlusszeichnender den
Ausschlag gibt, soll zwei Prinzipien harmonisieren und möglichst wirkungsvoll zur
Geltung bringen: das Prinzip vollständiger und richtiger Tatsachengrundlage einerseits
und dasjenige der durchgängigen Einhaltung gleicher Beurteilungsstandards
andererseits.
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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3593/98 -.
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Diesen Zielen dient insbesondere die Beurteilerbesprechung (9.2 BRL). Aus ihr heraus
sollen die für den Beurteilungszeitraum vorzunehmenden vergleichenden Wertungen
unmittelbar in die Beurteilung durch den Endbeurteiler einfließen. Dies ist vorliegend
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indes nicht geschehen.
Der Hinweis des Klägers, bereits die Erstbeurteiler hätten in seiner Vergleichsgruppe
die durch Nr. 8.2.2 BRL vorgegebenen Richtsätze berücksichtigt, trifft allerdings zu. Das
ergibt sich insbesondere aus dem von ihm angeführten "Ergebnisprotokoll der
Besprechung der Erstbeurteiler... zur Systematik des Beurteilungsverfahrens". Darin ist
festgehalten worden, die Erstbeurteiler hätten vereinbart, in der Unterabteilung, in der
der Kläger arbeitete, die "Quotierung... anzulegen" und "gemeinsam eine Rangfolge"
(der zu beurteilenden Beamten) "in der jeweiligen Besoldungsgruppe festzulegen".
Diese Handhabung der Erstbeurteiler beinhaltet jedoch keinen zur Rechtswidrigkeit der
dienstlichen Beurteilung des Klägers führenden Fehler.
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Gemäß Nr. 9.1 Abs. 3 BRL beurteilt die Erstbeurteilerin oder der Erstbeurteiler
unabhängig und ist nicht an Weisungen gebunden; sie/er hat nach eigenen Kenntnissen
und Erfahrungen zu beurteilen. Sinn und Reichweite dieser Regelung erschließen sich
vor allem aus ihrem systematischen Zusammenhang mit den weiteren Vorschriften über
das Beurteilungsverfahren, namentlich der Letztverantwortung des Schlusszeichnenden
für das Beurteilungsergebnis (Nr. 9.2 BRL). Die Wahl eines zweistufigen Verfahrens mit
einem nur zu einem Beurteilungsvorschlag berufenen Erstbeurteiler, der den zu
Beurteilenden aus eigener Anschauung kennt, und einem Endbeurteiler, der auf die
Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe und die Einhaltung der Richtsätze
besonders verpflichtet ist und als Schlusszeichnender den Ausschlag gibt, soll zwei
Prinzipien harmonisieren und möglichst wirkungsvoll zur Geltung bringen: Das Prinzip
vollständiger und richtiger Tatsachengrundlage einerseits und dasjenige der
durchgängigen Einhaltung gleicher Beurteilungsstandards andererseits. Hieraus leitet
sich die Zielrichtung der Bestimmung über die Unabhängigkeit und Weisungsfreiheit
des Erstbeurteilers ab. Ihr Adressat ist in erster Linie der Behördenleiter bzw. - sofern
insoweit keine Identität besteht - der nächsthöhere Dienstvorgesetzte in seiner
jeweiligen Funktion als Endbeurteiler. Ihm soll eine Einflussnahme auf den
Erstbeurteiler, jedenfalls soweit sie die Intensität einer Weisung annimmt oder sonst
dessen Unabhängigkeit tangiert, verwehrt sein, weil anderenfalls die mit der
Zweistufigkeit des Verfahrens beweckten Ziele gefährdet oder beeinträchtigt werden
könnten. Davon zu unterscheiden sind selbst auferlegte Bindungen, denen sich der
Erstbeurteiler in Absprache mit anderen Erstbeurteilern im Interesse gleichmäßiger
Handhabung der Beurteilungsrichtlinien unterwirft. Solche Absprachen dienen der
Effizienz des Beurteilungsverfahrens und haben mit einer Einschränkung der Befugnis
zu einer unabhängigen und nicht an Weisungen gebundenen Erstbeurteilung nichts zu
tun. Vielmehr erscheint, eine derartige Handhabung gerade bei größeren
Vergleichsgruppen wie hier als sinnvoll. Der Endbeurteiler soll die zur einheitlichen
Anwendung festgelegten Richtsätze ohnehin berücksichtigen.
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Ausgehend davon geht die Rüge des Klägers, die Erstbeurteiler hätten, wie sich aus
dem zitierten Hinweis in dem erwähnten Ergebnisprotokoll und aus dem weiteren
Hinweis auf eine nochmalige Konferenz der Erstbeurteiler zwecks Vereinbarung einer
"endgültigen Rangfolge" ergebe, unzulässigerweise eine endgültige Reihenfolge der zu
beurteilenden Beamten festgesetzt, schon im Ansatz fehl. Festzuhalten ist zunächst,
dass die Einstufungen der Erstbeurteiler für den Endbeurteiler nicht verbindlich waren.
Auch ist nicht erkennbar, dass eine bereits auf der Ebene der Erstbeurteilungen, die
lediglich Beurteilungsvorschläge darstellten (Nr. 9.1 BRL), "endgültig" gebildete
Rangfolge der zu Beurteilenden den Endbeurteiler in einer durch die
Beurteilungsrichtlinien nicht gedeckten Weise beeinflusste. Die Anwendung gleicher
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Beurteilungsmaßstäbe ist gerade seine verantwortliche Aufgabe. Sie wird dadurch, dass
die Erstbeurteiler im Rahmen der jeweiligen Vergleichsgruppe eine ihrer
abschließenden Meinung nach zutreffende Rangfolge vorschlagen, in sachgerechter
Weise unterstützt und nicht etwa verfälscht. Soweit der Kläger meint, es dränge sich auf,
dass nach zwei Erstbeurteilerbesprechungen von einer unabhängigen und an
Weisungen nicht gebundenen Beurteilung durch die Erstbeurteiler nicht mehr
auszugehen sei, ist dem aus den oben dargelegten Gründen nicht zu folgen. Wenn der
Kläger in diesem Zusammenhang sinngemäß Bedenken gegen die Beteiligung des
Unterabteilungsleiters an den Erstbeurteilerbesprechungen hat, ist dazu zu bemerken:
Vor der Erstellung des Beurteilungsvorschlages sind nach den Beurteilungsrichtlinien
"Gespräche" - also nicht nur ein Gespräch - der Vorgesetzten mit den Erstbeurteilern mit
dem Ziel der Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe zulässig und sinnvoll (Nr. 9.1
Abs. 4 BRL). Als Vorgesetzter fungierte bei den Gesprächen, um die es hier geht, der
Leiter der Unterabteilung des Klägers. Der Umstand, dass dieser Vorgesetzte an den
Besprechungen der Erstbeurteiler teilgenommen hat und dabei auf die Anwendung
gleicher Beurteilungsmaßstäbe hingewirkt haben mag, bietet vor diesem Hintergrund
keinen Ansatz für die Annahme, die Erstbeurteiler hätten ihre Aufgabe nunmehr nicht
mehr unabhängig und weisungsungebunden erfüllen können. Wenn die Praxis der
Erstbeurteiler, bei ihren Beurteilungsvorschlägen schon die Richtsätze zu
berücksichtigen und dabei eine Rangfolge unter den zu Beurteilenden herzustellen, auf
eine entsprechende Weisung der Vorgesetzten bzw. der Behördenleitung
zurückgegangen wäre, würde dies zwar einen Verstoß gegen Nr. 9.1 Abs. 3 BRL
bedeuten. Nach der Überzeugung des Senats gab es aber eine dahingehende Weisung
nicht. Der Senat hält das Vorbringen des Klägers, auf "Unterabteilungsebene" sei den
Erstbeurteilern unter Missachtung ihrer Weisungsunabhängigkeit die jeweilige
Beurteilung bindend vorgegeben worden, für nicht zutreffend (wird ausgeführt)
Der Kläger trägt gemäß § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens, da er
unterlegen ist. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der
Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 der
Zivilprozessordnung.
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