Urteil des VG Münster vom 29.01.2010
VG Münster (kläger, sitzung, befangenheit, mitwirkung, ausschluss, person, tochter, nachteil, verletzung, bebauungsplan)
Verwaltungsgericht Münster, 1 K 1807/08
Datum:
29.01.2010
Gericht:
Verwaltungsgericht Münster
Spruchkörper:
1. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
1 K 1807/08
Schlagworte:
Ratsmitglied Beklagter Befangenheit Mitwirkungsverbot Bürgermeister
Rat Bauleitplanung
Normen:
GemO NRW § 31 Abs. 1, GemO NRW § 43 Abs. 2 Nr. 4, GemO NRW §
31 Abs. 4 S. 2, VwGO § 43
Leitsätze:
Erhebt ein Ratsmitglied in eigner Angelegenheit Einwendungen gegen
die durch den Rat zu beschließende Bauleitplanung, besteht ein
Mitwirkungsverbot an der Beschlußfassung auch dann, wenn das
Grundstück des Ratsmitgliedes ein durch die Bauleitplanung betroffenen
benachbarten Baugebiet liegt.
Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf
die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung des
vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor
Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
T a t b e s t a n d :
1
Der Kläger wendet sich gegen die ihm unterstellte Befangenheit hinsichtlich bestimmter
Tagesordnungspunkte in der Sitzung des Beklagten zu 1.
2
Er ist gewähltes Mitglied des Beklagten zu 1. In dieser Eigenschaft sitzt er im Ausschuss
für Planen und Bauen, Umland und Umwelt (im Folgenden: Planungsausschuss).
Gleichzeitig ist er Eigentümer des Hausgrundstücks "I.----------straße 16" in U. ,
welches im Bereich des Bebauungsplangebietes "E. " liegt. Dieses wiederum
grenzt an das Bauplanungsgebiet "U. -Süd-Ost" an. Das Grundstück des Klägers ist
von der Plangebiet des Bebauungsplangebietes "U. -Süd-Ost" ca. 300 m entfernt
gelegen.
3
Im Jahr 2005 beschloss der Beklagte zu 1. die Aufstellung des Bebauungsplans "U. -
4
Süd-Ost". Die öffentliche Auslegung des Bebauungsplanentwurfs erfolgte vom 5.
Februar 2007 bis zum 6. März 2007. Mit Schreiben vom 27. Februar 2007 erhoben der
Kläger und seine Tochter Einwendungen zum Entwurf der 41. Änderung des
Flächennutzungsplans der Stadt U. sowie gegen den Entwurf des Bebauungsplans
"U. -Süd-Ost". Unter anderem machten sie geltend: Die satellitenartige
Wohnbaufläche lasse sich nicht aus einer geordneten städtebaulichen Entwicklung
ableiten. Hier solle zusätzliches Baurecht für ein nicht vollendetes Wohnbauvorhaben
geschaffen werden. Der Artenschutz sei nicht hinreichend berücksichtigt worden. Durch
die um das geplante Baugebiet gelegte Straße würde das Baugebiet "E. " von
dem Erholungsgebiet des angrenzenden Landschaftsschutzgebietes abgetrennt. Der
Aspekt der "Erholung" für diese (gemeint: vorhandenen) Baugebiete sei weder
ausreichend bewertet noch durch die Straßenplanung vermieden, vermindert oder gar
ausgeglichen worden. Um eine Trennwirkung zu vermeiden, müsse das vorhandene
Tempo-30-Straßennetz mit in die Straßenplanung einbezogen werden. Durch die
Ausweisung eines neuen Baugebietes würden die angrenzenden Straßen zusätzlich
belastet. Die das Baugebiet umschließende neue Straße sei überflüssig. Sie habe als
Erschließungsstraße wesentliche Nachteile für die Stadtentwicklung und das
Wohnumfeld zur Folge. Die Überquerung der Straße sei für alle, insbesondere für
Kinder und ältere Menschen höchst gefährlich und stelle "einen Riegel zum
Naherholungsgebiet dar".
An der Sitzung des Planungsausschusses vom 24. April 2007 nahm der Kläger nicht
teil. In dieser Sitzung beschloss der Planungsausschuss über die im
Offenlegungsverfahren erhobenen Bedenken und Anregungen zur 41. Änderung des
Flächennutzungsplans der Stadt U. und zum Bebauungsplan "U. -Süd-Ost".
Ebenso wenig nahm der Kläger an der Sitzung vom 18. Juni 2007 des Beklagten zu 1.
teil. Dort beschloss der Beklagte zu 1. die 41. Änderung des Flächennutzungsplans der
Stadt U. und legte ihn der Bezirksregierung N. zur Genehmigung vor. Diese teilte
in einem Zwischenbericht dem Beklagten zu 1. mit, dass die getroffenen
Abwägungsbeschlüsse um ergänzende Aussagen zum Thema: "Verkehrsentlastung
durch die zukünftige Südumgehung" erweitert werden sollten. Daraufhin setzte der
Beklagte zu 1. die beiden Abstimmungsentscheidungen über den 41.
Flächennutzungsplan und den Bebauungsplan "U. -Süd-Ost" als Nr. 7 und Nr. 8 auf
die Tagesordnung für seine Sitzung am 15. November 2007. Dort sollte erneut über die
u.a. von dem Kläger gegen den Bebauungsplanentwurf erhobenen Bedenken und
Anregungen abgestimmt werden.
5
Zu der Sitzung des Beklagten zu 1. am 15. November 2007 erschien der Kläger. Nach
Aufruf des Tagesordnungspunktes 7 stellte der Kläger die Frage, ob bzw. inwieweit er
bei diesem Tagesordnungspunkt einem Mitwirkungsverbot unterliege und ob er
insgesamt oder nur hinsichtlich seiner eigenen im Rahmen des Offenlegungsverfahrens
vorgebrachten Einwendungen von der Mitwirkung ausgeschlossen sei. Daraufhin wies
ein Mitarbeiter der Verwaltung der Stadt U. darauf hin, dass der Kläger bei den
Beratungen und Entscheidungen im Planungsausschuss und bei der vorhergehenden
Ratssitzung im Juni 2007 nicht teilgenommen habe, der Kläger "sich also selbst als
‚befangen‘ angesehen habe". Zur näheren Prüfung unterbrach der Beklage zu 2. die
Sitzung des Beklagten zu 1. für 12 Minuten. Nach Wiedereröffnung wies der Beklagte zu
2. darauf hin, "dass es geboten sei, insbesondere aus Rechtssicherheitsgründen,
weiterhin von einer Befangenheit des Klägers auszugehen". Daraufhin nahm der Kläger
an der Behandlung der Tagesordnungspunkte nicht teil und begab sich in den
Zuhörerraum des Sitzungssaales.
6
Nach vorheriger Aufhebung des am 18. Juni 2007 gefassten Beschlusses wurden die
Anregungen und Bedenken des Klägers gegen die 41. Änderung des
Flächennutzungsplans mit 21 Ja-Stimmen und 6-Nein-Stimmen bei 4 Enthaltungen
zurückgewiesen und die Änderung des Flächennutzungsplans beschlossen. Ebenso
hob der Beklagte zu 1. den Satzungsbeschluss des Bebauungsplans "U. -Süd-Ost"
auf und wies die Anregungen und Bedenken des Klägers gegen den
Bebauungsplanentwurf mit gleicher Stimmenanzahl zurück. Ferner beschloss er den
Bebauungsplan "U. -Süd-Ost" erneut als Satzung.
7
Mit Schreiben vom 11. Januar 2008 – eingegangen bei der Stadt U. am 14. Januar
2008 - erhob der Kläger Widerspruch gegen die Feststellung des Beklagten zu 2., dass
hinsichtlich seiner – des Klägers - Person von einer Befangenheit hinsichtlich der
Tagesordnungspunkte Nr. 7 und 8 in der Sitzung des Beklagten vom 15. November
2007 ausgegangen worden sei. Eine Entscheidung über den Widerspruch erfolgte
zwischenzeitlich nicht.
8
Am 7. August 2008 hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben. Zur Begründung trägt
er vor: Seine Klage auf Feststellung sei zulässig. Da zu befürchten sei, dass er in
vergleichbaren Fällen erneut von seiner Mitwirkungstätigkeit ausgeschlossen werde,
bestehe eine Wiederholungsgefahr. Es bestehe ein Rechtsschutzbedürfnis. Ein
formeller Ratsbeschluss über seine Befangenheit fehle zwar, doch dürfe ihm dies nicht
zum Nachteil gereichen. Er habe auf das Verhalten des Beklagten zu 2. vertraut. Dass
dieser für einen Ausschluss seiner Person überhaupt nicht zuständig gewesen sei,
ändere daran nichts. Während er auf eine Teilnahme an der Sitzung des
Planungsausschusses am 24. April 2007 und der Sitzung des Beklagten zu 1. am 18.
Juni 2007 freiwillig verzichtet habe, gelte dies nicht für die Sitzung des Beklagten zu 1.
am 15. November 2007. Die Klage sei begründet, weil der Ausschluss rechtswidrig sei.
Es sei nicht erkennbar, dass ihm durch die Entscheidung im Planungsausschuss ein
unmittelbarer Vor- oder Nachteil entstanden wäre. Zwar habe er im zugrundeliegenden
Bauleitplanverfahren zusammen mit seiner Tochter formelle Einwände hinsichtlich des
Bebauungsplans erhoben, doch betreffe dieser nicht nur ihn, sondern die gemeinsamen
Belange aller Bewohner des Wohngebietes "E. ". Als Ratsmitglied müsse er die
Interessen seiner Wähler durchsetzen. Auch der Umstand, dass er sich öffentlich gegen
das geplante Baugebiet ausgesprochen habe, biete keinen Anlass für die Vermutung,
dass er in dieser Angelegenheit befangen sei. Ebenso wenig ergebe sich aus dem
Umstand, dass sein Wohngrundstück an das Bebauungsplangebiet angrenze, die
Besorgnis zur Befangenheit. Soweit er an zeitlich vorgehenden Sitzungen des
Ausschusses nicht teilgenommen habe, habe dies auf einem Rechtsirrtum beruht, weil
er den Anwendungsbereich der entsprechenden Vorschrift in der Gemeindeordnung zu
weit aufgefasst habe. An der Sitzung des Beklagten zu 1. am 15. November 2007 habe
er erkennbar teilnehmen wollen. Mit der Unterrichtung des Beklagten zu 2. über seine
mögliche Befangenheit habe er eine Entscheidung des Beklagten zu 1. herbeiführen
wollen. Erst aufgrund der Entscheidung des Beklagten zu 2. sei er in den
Zuschauerraum gegangen. Da er von einer formell gültigen Entscheidung des
Beklagten zu 2. ausgegangen sei, habe er Widerspruch erhoben. Der Begründetheit
seiner Klage stehe § 31 Abs. 6 GO nicht entgegen.
9
Der Kläger beantragt,
10
festzustellen, dass sein Ausschluss als Ratsmitglied von der Sitzung des
11
Beklagten zu 1. vom 15. November 2007 durch den Beklagten zu 2. rechtswidrig
war und ihn in seinen Rechten verletzte.
Der Beklagte beantragt,
12
die Klage abzuweisen.
13
Er tritt dem Vorbringen des Klägers entgegen und führt aus: Ein rechtswidriger
Ausschluss des Klägers liege nicht vor. Weder der Beklagte zu 2., der bei
Ratsmitgliedern zudem überhaupt nicht zuständig sei, noch der Beklagte zu 1. hätten
eine Entscheidung getroffen, ob der Kläger wegen des Bestehens eines
Mitwirkungsverbotes auszuschließen gewesen sei. Der Kläger habe sich vielmehr nach
einer Unterbrechung der Sitzung und ihrer Wiedereröffnung selbst in den
Zuschauerraum des Sitzungssaales begeben. Der Beklagte zu 2. habe lediglich
mitgeteilt, dass aus "Rechtssicherheitsgründen weiterhin unverändert von einer
Befangenheit des Klägers auszugehen" sei. Diese Mitteilung sei im Zusammenhang mit
dem zuvor in der Sitzung abgegebenen Hinweis der Verwaltung zu sehen, dass sich der
Kläger in der Ausschusssitzung und der Ratssitzung, die die Bauleitpläne für "U. -
Süd-Ost" zum Gegenstand gehabt hätten, selbst als "befangen" angesehen habe. Über
die Sach- und Rechtslage betreffend die Ausschließungsgründe und
Mitwirkungsverbote sei der Kläger informiert gewesen. Es könne nicht sein, dass dieses
Verhalten nachträglich als Rechtsirrtum dargestellt werde, um einen mit eindeutiger
Mehrheit gefassten Beschluss des Rates rechtswidrig oder hinfällig werden zu lassen.
Der Klage fehle es an dem erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis, weil der Kläger von
sich aus auf eine Teilnahme an den Beratungen in den Sitzungen des
Planungsausschusses und des Beklagten verzichtet habe und nicht eine Entscheidung
des Beklagten über die strittige Frage herbeigeführt habe. Eine überprüfbare
Entscheidung liege überdies nicht vor.
14
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der
Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und die beigezogenen
Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.
15
E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :
16
Die Klage, mit welcher der Kläger die gerichtliche Feststellung der Verletzung von
Rechten als gewähltes Ratsmitglied durch Ausschluss von einer Beratung des
Beklagten zu 1. vom 15. November 2007 durch den Beklagten zu 2. begehrt, hat keinen
Erfolg.
17
Die Klage ist unzulässig, soweit der Kläger die erstrebte Feststellung im
Prozessrechtsverhältnis zum Beklagten zu 1. begehrt. Der Beklagte zu 1. ist schon nicht
passiv prozessführungsbefugt.
18
Die passive Prozessführungsbefugnis des Beklagten im körperschaftsinternen
Organstreit (verwaltungsrechtlichen Innenrechtstreit) richtet sich nicht nach dem dafür
grundsätzlich maßgebenden Rechtsträgerprinzip, sondern nach der
innerorganisatorischen Kompetenz- und Pflichtenzuordnung.
19
Vgl. OVG NRW, Urt. v. 10. September 1982 15 A 1223/80 , NVwZ 1983, 485
(486); Ehlers, Der Beklagte im Verwaltungsprozess, Festschrift für Menger,
20
1985, Seite 379 (394).
Die passive Prozessführungsbefugnis liegt bei dem körperschaftsinternen
Funktionsträger, demgegenüber das mit der Klage beanspruchte Innenrecht bestehen
soll oder dem die mit der Klage bekämpfte Verletzung eines solchen Rechts angelastet
wird.
21
Vgl. OVG NRW, Urt. v. 16. Juli 1991 15 A 1429/88 -, juris, Rn. 14 und vom 26.
April 1989 15 A 650/87 -, NVwZ 1990, 188 sowie Beschl. v. 12. September
2008 15 A 2129/08 -, juris, Rn. 5 f. = NWVBl. 2009, 221; Fehrmann,
Rechtsfragen des Organstreits, NWVBl. 1989, 303 (307).
22
Richtiger Beklagter ist danach nicht der Beklagte zu 1., sondern allein der Vorsitzende
des Gemeinderates, der Beklagte zu 2. Ihm lastet der Kläger die Verletzung seines
Innenrechts auf Mitwirkung an der Beratung der Gemeinderatssitzung vom 15.
November 2007 an. Er macht geltend, dass der Beklagte zu 2. zu Unrecht von seiner
angeblichen Befangenheit hinsichtlich der Tagesordnungspunkte 7 und 8 in der Sitzung
ausgegangen sei. Der Beklagte zu 1. hat gegenüber dem Kläger keinen Ausschluss von
den Beratungen zu den Tagesordnungspunkten 7 und 8 in der vorbenannten Sitzung
beschlossen.
23
Soweit der Kläger ursprünglich die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Beschlüsse
des Beklagten zu 1. betreffend die 41. Änderung des Flächennutzungsplanes der Stadt
U. und den Beschluss zur Satzung des Bebauungsplanes "U. -Süd-Ost" verfolgte,
deckte sich der Antrag des Klägers nicht mit seinem eigentlichen Klagebegehren. Zwar
beschloss der Beklagte zu 1. über die 41. Änderung des Flächennutzungsplans und
über den Bebauungsplan "U. -Süd-Ost", so dass er grundsätzlich als Klagegegner in
Betracht kam.
24
In dieser Hinsicht fehlt es dem Kläger aber an der erforderlichen Klagebefugnis. Für die
Geltendmachung von im Außenverhältnis zum Beklagten zu 1. angesiedelten subjektiv-
rechtlichen Rechtspositionen, die dem Kläger nur als natürlicher Person, nicht aber in
seiner Eigenschaft als gewähltes Organmitglied zustehen, ist im vorliegenden
verwaltungsrechtlichen Innenrechtsstreit kein Raum. Der Kläger hätte den
Satzungsbeschluss des Beklagten zu 1., soweit dieser ihn in seinen Rechten als
Anwohner des benachbarten Baugebietes betraf, in einem Normenkontrollverfahren
überprüfen lassen können, für welches nach § 47 VwGO aber allein das
Oberverwaltungsgericht zuständig ist. Soweit der Kläger geltend macht, er sei wegen
angeblicher Befangenheit zu Unrecht von der Mitwirkung an den Ratsbeschlüssen
ausgeschlossen worden, fehlt es gegenüber dem Beklagten zu 1. zudem an einer dafür
notwendigen Beschlussfassung (vgl. §§ 43 Abs. 2 Nr. 4, 31 Abs. 3 Satz 2 der
Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW). Ferner behauptet der
Kläger mit seiner Klagebegründung allein eine Verletzung von organschaftlichen
Rechten, die aber eine Verletzung von subjektiven Rechten des Klägers als natürliche
Person ersichtlich ausschließen. Ein Ratsmitglied kann prozessual nicht mehr
beanspruchen, als ihm das materielle Recht gewährt. Zudem schließen die
Mitgliedschaftsrechte eines Ratsmitgliedes, welches zu Unrecht wegen Befangenheit
von der Sitzungsteilnahme ausgeschlossen sein sollte, nicht das weitere Recht ein, die
Ausführung des ohne seine Mitwirkung gefassten Ratsbeschlusses zu verhindern bzw.
aufzuheben.
25
Vgl. OVG NRW, Beschl. v. 14. März 1986 – 15 B 13/86 -,
26
Die Klage hat auch gegenüber dem Beklagten zu 2. keinen Erfolg. Sie ist unzulässig
und unbegründet.
27
Für das Begehren des Klägers gegen den Beklagten zu 2. ist die Feststellungsklage
nach § 43 Abs. 1 erste Alternative VwGO statthaft. Der Streit über konkrete
Rechtsbeziehungen zwischen verwaltungsrechtlichen Organen oder wie hier -
Organteilen ist ein solcher über das Bestehen oder Nichtbestehen eines
Rechtsverhältnisses. Der Begriff des Rechtsverhältnisses im Sinne des § 43 Abs. 1
VwGO ist nicht auf Außenrechtsverhältnisse beschränkt, sondern umfasst ebenso die
Rechtsbeziehungen innerhalb von Organen einer juristischen Person.
28
Vgl. OVG NRW, Urteil 2. Mai 2006 - 15 A 817/04 -, juris, Rn. 42 f.
29
Damit kann der Kläger sich als Organteil des Beklagten zu 1. auch gegen dessen
Vorsitzenden, den Beklagten zu 2., wenden.
30
Dem Kläger fehlt aber die entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO allgemein
vorauszusetzende Klagebefugnis. Erforderlich ist es danach, dass es sich bei der vom
Kläger als verletzt gerügten Rechtsposition um ein durch das Innenrecht eingeräumtes,
dem klagenden Organ oder Organteil zur eigenständigen Wahrnehmung zugewiesenes
wehrfähiges subjektives Organrecht handelt. Geht es - wie hier – um die Verletzung
organschaftlicher Mitwirkungsrechte, setzt die Klagebefugnis voraus, dass ein
subjektives Organrecht des klagenden Organs oder Organteils nachteilig betroffen wird.
31
Vgl. OVG NRW, Beschl. v. 12. September 2008 – 15 A 2129/08 –; Urt. v. 2. Mai
2006 – 15 A 817/04 -, m.w.N.
32
Hier macht der Kläger geltend, durch den Beklagten zu 2. von den Beratungen in
seinem durchsetzbaren organschaftlichen Recht als Ratsmitglied auf Mitwirkung an
einer Sitzung des Beklagten zu 1. verletzt worden zu sein. Hierbei handelt es sich
grundsätzlich um eine wehrfähige Innenrechtsposition. Das gewählte Mitglied eines
Gemeinderates hat grundsätzlich ein organschaftliches Recht auf Teilnahme an den
Sitzungen des Rates und seiner Ausschüsse (§ 58 Abs. 1 Satz 4 GO NRW) sowie das
Recht auf gleichberechtigte Mitwirkung an Beratungen und Entscheidungen, was ein
Rede- und Abstimmungsrecht in den Sitzungen sowie das Recht auf Stellung von
Anträgen beinhaltet.
33
Vgl. OVG NRW, Urt. v. 23. Juli 1991 – 15 A 2638/88 -, NWVBl. 1992, 20 ff.;
Kleebaum/Palmen, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, 2008, § 43 S. 458;
ferner Ogorek, Der Kommunalverfassungsstreit im Verwaltungsprozess, JuS
2009, 511 (514).
34
Diese an sich wehrfähige Innenrechtsposition als Ratsmitglied hat der Kläger jedoch
verloren, weil er sich – wie sich aus der Niederschrift über die Sitzung vom 15.
November 2007 ergibt - nach Unterbrechung der Ratssitzung auf den Hinweis des
Beklagten zu 2., "dass es geboten sei, insbesondere aus Rechtssicherheitsgründen,
weiterhin unverändert von einer Befangenheit des Herrn Heger auszugehen", ohne
Protest gegen die geäußerte Rechtsauffassung in den Zuhörerraum begeben hat (§ 31
Abs. 4 Satz 1 2. Halbsatz GO NRW) und sich damit freiwillig von den weiteren
35
Beratungen der Tagesordnungspunkte 7 und 8 zurückgezogen hat.
Vgl. zur Möglichkeit eines ausgeschlossenen Ratsmitglieds, die weitere Sitzung
im Zuhörerraum zu verfolgen OVG NRW, Urt. v. 17. Dezember 1976 – XV A
1584/74 -, DVBl. 1978, 150.
36
Durch seine Bereitschaft, den Sitzungsbereich des Beklagten zu 1. zu verlassen, hat der
Kläger sich der mitgeteilten Rechtsauffassung des Beklagten zu 2. gefügt. Dass er ca.
zwei Monate später gegen die Mitteilung des Beklagten zu 2. "Widerspruch" erhoben
hat, ist unerheblich. Zum einen handelte es sich bei der mitgeteilten Rechtsauffassung
des Beklagten zu 2. in Ermangelung eines Außenrechtsverhältnisses nicht um einen
Verwaltungsakt, so dass ein "Widerspruch" schon nicht statthaft war; zum anderen war
der Beklagte zu 2. für eine Entscheidung über eine mögliche Befangenheit und damit für
einen "Ausschluss von der Mitwirkung" des Klägers überhaupt nicht zuständig. Der
Kläger kann sich nicht darauf berufen, auf ein formell ordnungsgemäß durchgeführtes
Verfahren und damit auf die Wirksamkeit der Handlung des Beklagten zu 2. vertraut zu
haben. Schon der in der Niederschrift wiedergegebene Wortlaut des Beklagten zu 2.
lässt eine Entscheidung des Beklagten zu 2. über einen Ausschluss des Klägers von
den Tagesordnungspunkten 7 und 8 nicht erkennen, wenn es dort heißt, "es sei
weiterhin von einer Befangenheit auszugehen." Selbst wenn der Kläger die
Rechtsauffassung des Beklagten zu 2. als Ausschluss-Entscheidung über seine weitere
Teilnahme an den Tagesordnungspunkten 7 und 8 gewertet haben sollte, hätte er seine
bestehenden Bedenken gegen die Einstufung seiner möglichen Befangenheit
unmittelbar gegenüber dem Beklagten zu 2. oder dem Beklagten zu 1. offenbaren
müssen. Der Kläger ist nach § 31 Abs. 4 Satz 2 GO NRW gesetzlich gehalten, in einem
Fall, in denen der Ausschluss streitig bleibt, m.a.W.: in dem er mit dem Ausschluss von
der öffentlichen Sitzung nicht einverstanden ist, die Entscheidung des Rates
herbeizuführen. Dies hat der Kläger gerade nicht getan. Der Kläger konnte und durfte
auch nicht auf die Entscheidungsbefugnis des Beklagten zu 2. vertrauen. Zwar leitet der
Beklagte zu 2. die Sitzungen des Beklagten zu 1. (§ 51 Abs. 1 GO NRW), doch ist er
gerade nicht für die Entscheidung über den Ausschluss eines gewählten Ratsmitglieds
infolge eines möglicherweise bestehenden Mitwirkungsverbotes zuständig. Diese
Entscheidungsbefugnis ordnet das Gesetz mit § 43 Abs. 2 Nr. 4 i.V.m. § 31 Abs. 4 Satz 2
GO NRW für Ratsmitglieder allein dem Rat zu. Indem der Kläger sich aber der von dem
Beklagten zu 2. geäußerten Rechtsauffassung gefügt hat, hat er zumindest
stillschweigend dessen Rechtsauffassung über seine mögliche Befangenheit gebilligt.
So hat sich der Kläger nach der Mitteilung des Beklagten zu 2., aus Rechtsgründen sei
weiterhin von der Befangenheit des Klägers auszugehen, ohne Protest in den
Zuhörerbereich zu begeben. Das protestlose Verlassen des Sitzungsbereichs und der
Aufenthalt des Klägers in dem für die Zuhörer bestimmten Teil des Sitzungsraumes
konnte für den Beklagten zu 2. und die übrigen Ratsmitglieder nur dahingehend
verstanden werden, dass der Kläger für seine Person selbst einen
Ausschließungsgrund annahm. Dies ergibt sich auch aus gesetzessystematischen
Überlegungen. Bereits der Gesetzgeber geht in § 31 Abs. 4 Satz 1 GO NRW davon aus,
dass derjenige, der (gemeint ist: in eigener Person) annehmen muss, nach § 31 Abs. 1
oder 2 GO NRW von der Mitwirkung ausgeschlossen zu sein, den Ausschließungsgrund
unaufgefordert der zuständigen Stelle anzuzeigen und den Sitzungsraum zu verlassen
hat (Hervorhebung des Einzelrichters). Der Kläger hat nach Aufruf des
Tagesordnungspunktes Nr. 7 unaufgefordert auf ein mögliches Mitwirkungsverbot
hingewiesen, weil er im Offenlegungsverfahren zum Flächennutzungsplan bzw. zu dem
Bebauungsplan "U. -Süd-Ost" Einwendungen erhoben habe. Anschließend hat er –
37
ebenfalls unaufgefordert – den Sitzungsbereich verlassen. Da er eine Entscheidung des
Beklagten zu 1. nicht herbeiführte, konnte dies in den Augen unbeteiligter Betrachter
objektiv nur den Schluss zulassen, dass der Kläger selbst, d.h. in eigener Person
annahm, von der Mitwirkung ausgeschlossen zu sein. Der Kläger hat zudem selbst
eingeräumt, dass er erst viel später erkannt habe, für sich keine Befangenheit erkennen
zu können und sich auf einen Rechtsirrtum berufen. Die erst mit dem "Widerspruch"
gerügte Verletzung seiner organschaftlichen Rechte auf Teilnahme an der Sitzung und
Mitwirkung an der Beratung erfolgte mithin verspätet, verstößt gegen den Grundsatz der
Organtreue und ist unzulässig.
Auf die Verletzung organschaftlicher Mitwirkungsrechte kann sich ein Ratsmitglied nur
dann berufen, wenn es zuvor eine Beschlussfassung durch das zuständige Organ
beantragt hat. Dies folgt aus dem auf das Verhältnis zwischen kommunalen Organen
oder Organteilen übertragbaren Grundsatz der Organtreue. Dieser begründet die
Obliegenheit von Ratsmitgliedern, Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit einer
anstehenden Beschlussfassung auf Grund einer vermeintlich unzureichenden oder nicht
geteilten Information in der verfahrensrechtlich gebotenen Form rechtzeitig geltend zu
machen. Wird diese Obliegenheit verletzt, so ist die spätere Geltendmachung der
Rechtsverletzung gegenüber dem Organ bzw. Organteil treuwidrig und deshalb
unzulässig.
38
Vgl. OVG NRW, Urt. vom 2. Mai 2006 – 15 A 817/04 -, DVBl. 2007, 454 =
EildienstStNRW 2007, 132; Beschl. v. 12. September 2008 – 15 A 2129/08 -;
ferner zur Folge entsprechender Obliegenheitsverletzungen z.B. im
Prüfungsrechtsverhältnis: BVerwG, Urt. v. 17. Februar 1984 – 7 C 67/82 -,
BVerwGE 69, 46.
39
Einen solchen Antrag auf Herbeiführung eines Beschlusses durch den Beklagten zu 1.
hat der Kläger während der laufenden Sitzung jedoch weder gegenüber dem Beklagten
zu 2. als Vorsitzendem noch gegenüber den übrigen Ratsmitgliedern noch gegenüber
dem Beklagten zu 1. gestellt. Damit hat er sich seiner Mitwirkungsrechte an der Sitzung,
jedenfalls hinsichtlich der Tagesordnungspunkte 7 und 8, begeben, so dass er mit
seiner später erhobenen Klage deren Verletzung nicht mehr rügen kann.
40
Die Feststellungsklage gegen den Beklagten zu 2. ist zudem unbegründet. Der Beklagte
zu 2. ist hinsichtlich der Person des Klägers zutreffend von einem Mitwirkungsverbot
ausgegangen.
41
Die Frage nach dem Vorliegen eines Mitwirkungsverbots beurteilt sich nach den
Regelungen der §§ 31, 43 Abs. 2 Nr. 4 GO NRW. Gemäß § 31 Abs. 1 GO NRW gilt das
Mitwirkungsverbot, d. h. das Verbot in einer Angelegenheit beratend oder entscheidend
mitzuwirken, wenn die Entscheidung einer Angelegenheit ihm selbst (Nr. 1) oder einem
seiner Angehörigen (Nr. 2) einen unmittelbaren Vorteil oder Nachteil bringen kann. Der
Vor- und Nachteilsbegriff ist weit auszulegen, um jeden "bösen Anschein" von
Korruption oder Günstlingswirtschaft in der Kommunalpolitik und –verwaltung von
vornherein zu begegnen. Damit wird bezweckt, befangene Ratsmitglieder von der
Abstimmung im Einzelfall fernzuhalten, um im öffentlichen Interesse eine
unvoreingenommene, nicht durch unsachliche Motive bestimmte Beschlussfassung des
Rates sicherzustellen.
42
Vgl. OVG NRW, Beschl. v. 7. August 1997 - 15 B 1811/97 -, NWVBl. 1998, 110.
43
Derjenige, der aufgrund individueller Betroffenheit am Verfahren zur Aufstellung und
Beschlussfassung von Bauleitplänen zu beteiligen ist, soll nicht selbst bei der Beratung
und Entscheidung über diesen Plan mitwirken.
44
Vgl. OVG NRW, Urt. v. 24. Februar 1995 - 10a NE 40/90 -,NVwZ-RR 1996, 220
= NWVBl. 1995, 339 (340).
45
Als Vorteil im Sinne des § 31 Abs. 1 GO NRW ist dabei jede Vergünstigung oder
Verbesserung der rechtlichen, wirtschaftlichen, sozialen oder sonstigen Lage der
betroffenen Person anzusehen. Demgegenüber versteht sich jede Schlechterstellung
diesbezüglicher Lagen als Nachteil.
46
So Brunner, in: Kleerbaum/Palmen, a.a.O., § 31 S. 336.
47
Unmittelbar ist der Vorteil oder Nachteil, wenn die Entscheidung eine natürliche oder
juristische Person direkt berührt (§ 31 Abs. 1 Satz 2 GO NRW). Damit ist die Mitwirkung
eines Ratsmitgliedes an einem Beratungsgegenstand immer dann ausgeschlossen,
wenn zwischen der zu treffenden Entscheidung und dem sich für das Ratsmitglied
ergebenden Vor- oder Nachteil eine direkte Kausalbeziehung besteht.
48
Vgl. OVG NRW, Urt. v. 12. März 2003 – 7a D 20/02.NE -, NVwZ-RR 2003, 667
(668).
49
Da nach dem zuvor Dargelegten bereits die Gefahr einer Beeinflussung der
Entscheidung durch eventuelle Sonderinteressen – der "böse Schein" – mit dieser
Vorschrift verhindert werden soll, führt schon die Möglichkeit der individuellen
Betroffenheit zum Ausschluss, wenn das Ratsmitglied quasi in eigener Sache
entscheidet. Hiervon ausgehend bestand bei dem Kläger ein Mitwirkungsverbot an den
Beratungsgegenständen der Tagesordnungspunkte 7 und 8, da nach der
Sitzungsvorlage nicht nur über die 41. Änderung des Flächennutzungsplans der Stadt
U. und den Bebauungsplan "U. -Süd-Ost" abgestimmt werden sollte, sondern auch
über die dagegen erhobenen Anregungen und Bedenken. Der Kläger sowie dessen
Tochter hatten selbst Anregungen und Bedenken gegen die Ausweisung des neuen
Baugebietes eingelegt, so dass der Kläger gleichsam über seine eigenen Anregungen
und Bedenken zu entscheiden gehabt hätte, so dass ein individuelles Sonderinteresse
vorlag.
50
Der Kläger und seine Tochter wandten gegen die 41. Änderung des
Flächennutzungsplans und gegen den Bebauungsplanentwurf unter anderem ein, dass
mit der Ausweisung des neuen Baugebietes das vorhandene Baugebiet "E. ", in
welchem der Kläger wohnt, von dem Landschaftsschutzgebiet der "Delsener Heide",
welches der Erholung diene, abgetrennt würde. Der "Erholungsaspekt" für die
Bewohner des angrenzenden Baugebietes sei nicht hinreichend abgewogen worden.
Ferner wandten sich der Kläger und seine Tochter gegen die Verkehrsführung des neu
geplanten Baugebietes "U. -Süd-Ost". Im Vordergrund stand hier wiederum die
Trennwirkung zu ihrem Baugebiet und den bislang vorhandenen Freiflächen als
Naherholungszone. Desweiteren wandten sich der Kläger und seine Tochter gegen die
Festsetzung einer das neu geplante Baugebiet umfassenden Erschließungsstraße, die
für das Wohnumfeld, gemeint war wiederum das benachbarte Baugebiet "E. ",
wesentliche Nachteile zu Folge habe. Namentlich sahen der Kläger und seine Tochter
51
in den Erschließungsvorhaben eine zusätzliche Belastung ihres Wohngebietes,
welches seinerseits von Tempo-30-Zonen durchzogen sei, die aber in die
Straßenplanung mit einzubeziehen gewesen wären. Die Ausgestaltung sei im
Bebauungsplanentwurf nicht hinreichend geregelt und stadtverträglich. Insbesondere
befürchteten die beiden Einwender, dass die Straßenplanung durch Anbindung an ihr
Wohngebiet dort zu hohen Fahrgeschwindigkeiten führe.
Auch wenn das Grundstück des Klägers nicht im neu festzusetzenden Baugebiet,
sondern in dem daran angrenzenden Baugebiet "E. " liegt, wird ein individuelles
Sonderinteresse selbst dann angenommen, wenn ein Ratsmitglied außerhalb des zu
beschließenden Plangebiets Eigentum oder Mitbesitz an Grundstücksflächen hat und
der zu beschließende Bebauungsplan in einer konkreten, unmittelbaren Beziehung zu
solchen Berechtigungen steht. Dies ist anerkannt für solche Rechte an Grundstücken,
die an den Grenzen zum neu geplanten Baugebiet liegen, insbesondere dann, wenn sie
ihrerseits durch im Plan festgesetzte Erschließungsanlagen ihre Zugänglichkeit
erhalten.
52
Vgl. OVG NRW, Urt. v. 24. Februar 1995 – 10a NE 40/90 -, NVwZ-RR 1996, 220
(221) = NWVBl. 1995, 339 (340); Urt. v. 20. Februar 1979 – XV A 809/78 -, NJW
1979, 2632 (2633) = DVBl. 1980, 68 (70).
53
Bereits aus der Festsetzung des Baugebiets "U. -Süd-Ost" und Anbindung an die
Verkehrsflächen im Baugebiet "E. " und damit in unmittelbarer Nähe zu dem
Grundstück des Klägers folgt, dass die Planung für den betroffenen Ratsherrn einen
unmittelbaren Nachteil bringen kann. Ferner ergibt sich bei entsprechender
Beschlussfassung über den Bebauungsplanentwurf ein Nachteil daraus, dass der
Kläger und seine Tochter nicht mehr wie bisher die in näherer Entfernung von ca. 300 m
gelegenen Freiflächen zur Erholung aufsuchen können. Nach den erhobenen
Einwendungen des Klägers und seiner Angehörigen ist nicht auszuschließen, dass der
Kläger durch die Ablehnung seiner Einwendungen, den Beschluss des
Bebauungsplans und dessen Anwendung negativ, d.h. verletzend in seinen
individuellen Interessen auf Erhaltung von Ruhe in seinem Wohngebiet und zügige
Erreichbarkeit und Nutzung der benachbarten Landschaftsschutzgebiete zur Erholung
betroffen wird und er dies für seine Entscheidung über den Erlass und Inhalt des
Bebauungsplans als privates Interesse berücksichtigt hätte. Ferner liegt es auf der
Hand, dass ein von ihm befürchtetes erhöhtes Verkehrsaufkommen auf den
Zufahrtsstraßen zum neu ausgewiesenen Baugebiet, welches insbesondere über die
Zufahrtstraßen des Baugebietes "E. " erfolgt, für ihn Nachteile bedingt.
54
Vgl. zu diesem Argument auch OVG NRW, Urt. v. 24. Februar 1995, a.a.O.
55
Zwar hat das Oberverwaltungsgericht NRW auch entschieden, dass gegen die
Mitwirkung an Planungsentscheidungen nichts einzuwenden sei, wenn es um
Maßnahmen gehe, die nicht nur individualisierbare Interessen einzelner
Gemeindeangehöriger, sondern letztlich das Verkehrskonzept der Gemeinde insgesamt
oder jedenfalls in solchen Teilen betreffe, die für Bevölkerungsgruppen von Bedeutung
sind, zu denen auch das Ratsmitglied gehöre,
56
vgl. OVG NRW, Urt. v. 12. März 2003 – 7 a D 20/02 -, NVwZ-RR 2003, 667
(668),
57
jedoch liegt der hier vorliegende Sachverhalt anders. Zum einen liegt das Grundstück
des Klägers nicht wie im entschiedenen Fall 2 km Luftlinie vom Geltungsbereich des
neuen Bebauungsplans entfernt, sondern nur ca. 280 m (gegriffen nach dem Auszug
aus der Grundkarte im Maßstab 1:5000). Zum anderen geht es nicht nur allein um eine
Verkehrsentlastung, die alle Gemeindeangehörigen betrifft, sondern um eine
Verkehrswegeplanung, die gerade das benachbarte Baugebiet "E. " und die dort
lebenden Grundstückseigentümer berührt. So äußerte sich der Beklagte zu 1. in seinem
Beschlussvorschlag über die Einwendungen des Klägers dahingehend, dass er zur
Kenntnis nehme und akzeptiere, dass auf einigen innerstädtischen Straßen temporär
Verkehrszunahmen stattfinden können, so lange die Südumgehung nicht in der
Gesamtheit fertiggestellt sei. Zudem hat der Kläger – wie ausgeführt – weitere
individuelle Sonderinteressen als Anwohner gegen das geplante Baugebiet ins Feld
geführt. Zwischen dem Mitwirkungsrecht des Klägers an der Beschlussfassung und den
damit für ihn und seine Tochter verbundenen Vor- bzw. Nachteilen besteht auch ein
unmittelbarer Kausalzusammenhang. Seine Teilnahme an den Beschlussfassungen der
Beratungsgegenstände 7 und 8 der Tagesordnung kann nicht hinweg gedacht werden,
ohne dass nicht gleichzeitig die durch die Entscheidung für ihn verbundenen Vor- und
Nachteile entfielen.
58
Vor diesem Hintergrund kann sich der Kläger auch nicht auf den Ausnahmetatbestand
des § 31 Abs. 3 Nr. 1 GO NRW berufen. Danach gilt das Mitwirkungsverbot nach Abs. 1
nicht, wenn der unmittelbare Vor- oder Nachteil nur darauf beruht, dass jemand einer
Bevölkerungsgruppe angehört, deren gemeinsame Interessen durch die Angelegenheit
berührt werden. Der Kläger beruft sich zwar auf die gleichgelagerten Interessen der
Bewohner seines Wahlkreises, doch nimmt er mit den von ihm erhobenen
Einwendungen gegen die Bauleitpläne nicht allein kollektive Gemeinwohlinteressen
wahr. Insofern können zwar Einwohner eines bestimmten Stadtteils oder eines
bestimmten Baugebietes Angehörige einer Bevölkerungsgruppe im Sinne des § 31 Abs.
3 Nr. 1 GO NRW sein, doch kann trotz betroffenem Gruppeninteresse auch ein
individuelles Sonderinteresse vorliegen, wenn durch die Entscheidung weitergehende
individuelle Vor- oder Nachteile verbunden sein können. Durch die Beschlussfassung
über die 41. Änderung des Flächennutzungsplans der Stadt U. und die Anregungen
und Bedenken gegen den Bebauungsplan "U. -Süd-Ost" wie auch über den
Bebauungsplan als Satzung (§ 10 BauGB) selbst, wird über die konkreten erhobenen
Einwendungen des Klägers und seiner Tochter sowie über die Belastungssituation am
Grundstück des Klägers durch einen möglichen Mehrverkehr wie auch über die
Erreichbarkeit und Nutzung des Naherholungsgebietes "Delsener Heide" durch den
Kläger und seine Tochter unmittelbar entschieden. Der damit verbundene unmittelbare
Vor oder Nachteil betrifft den Kläger in individueller Weise und in einer ganz konkreten
Situation als Grundstücksbesitzer des benachbarten angrenzenden Baugebietes sowie
als Nutzer der bislang angrenzenden Erholungslandschaft und nicht allgemein als Teil
einer bestimmten Bevölkerungsgruppe der Bewohner seines Wahlkreises.
59
Die Vorschrift des § 31 Abs. 6 GO NRW war hier schon dem Wortlaut nach nicht
einschlägig, weil eine Mitwirkung an der Entscheidung über die Tagesordnungspunkte
7 und 8 durch den Kläger nicht erfolgte.
60
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung bezüglich der
vorläufigen Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf
61
§ 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
62