Urteil des VG Münster vom 09.06.2010
VG Münster (der rat, gemeinde, stadt, herstellung, sitzung, ausbau, abgrenzung zu, kläger, anbau, land)
Verwaltungsgericht Münster, 3 K 908/09
Datum:
09.06.2010
Gericht:
Verwaltungsgericht Münster
Spruchkörper:
3. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
3 K 908/09
Tenor:
Der Vorausleistungsbescheid des Beklagten vom 00.00.0000 wird
aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte
darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Kläger zuvor in
gleicher Höhe Sicherheit leisten.
T a t b e s t a n d
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Die Kläger sind Eigentümer des 1.207 qm großen Grundstücks Gemarkung H. , Flur 38,
Flurstück 1334, das an der M.----straße gelegen und laut Festsetzung des am 25. Juni
2009 in Kraft getretenen Bebauungsplanes Nr. 52 "Block C" zweigeschossig
wohnnutzbar ist. Die Grundstücksfläche sowie die M.----straße gehörten bis zum Ende
des 1. Weltkriegs zu dem ca. 150 ha umfassenden, in die Blöcke A, B, C und D
aufgeteilte Munitionsdepot S. , das über gut 200 massive Lagergebäude, sog. Bunker,
verfügte. Diese waren über ein Schienennetz miteinander verbunden - die gesamte
Gleislänge betrug rund 16 km. Im Jahr 1923 erwarb die F. Ost GmbH (F1. ) das gesamte
Depot nebst aufstehenden Gebäuden und Einrichtungen. Die F1. entfernte die
Gleisanlage und verkaufte die Bunker zu Wohnzwecken; auf den Trassen entstanden
Verkehrsflächen von jeweils über 800 m Länge sowie einer Breite bis zu 4,50 m nebst
ca. 1 m tiefen Seitengräben. Im Jahr 1933 erwarb die vom Kreisausschuss im
Einvernehmen mit der Gemeinde H. links der F2. und dem Kreis T. gegründete
Siedlungsgesellschaft N. -Land mbH die gesamte Liegenschaft. Die Gemeinde H. links
der F2. als zuständige Gebietskörperschaft hatte bis dahin eine Ansiedlungsgebühr
sowie Hauszinssteuerdarlehen von den Siedlern erhoben. Während einer Ratssitzung
vom 15. November 1935 gab ihr Bürgermeister bekannt, die Siedlungsgesellschaft N. -
Land habe beschlossen, die künftig in der Siedlung S. bestehenbleibenden Wege
ordnungsgemäß auszubauen, zu befestigen und für genügend Entwässerung an den
Wegen zu sorgen. Nach Abschluss dieser Arbeiten übernehme die Gemeinde links der
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F2. die Wege in ihr Eigentum und ihre Unterhaltung. In einem "Protokoll über
Wegebegehung und Wegeübergabe in der Siedlung S. " vom 3. August 1937
vermerkten ein Vertreter der Siedlungsgesellschaft N. - Land sowie der Bürgermeister
der Gemeinde links der F2. sodann, "da der Ausbau der Wege in der Siedlung bis auf
die Endstücke (siehe Wegeskizze) ordnungsgemäß erfolgt (sei), (seien) die Wege gem.
Ratsbeschluss vom 15.11.1935 in die Unterhaltung der Gemeinde li.d.F2. übernommen"
worden. Im Jahr 1952 ging die Gemeinde links der F2. in die Stadt H. auf. Das
Straßennetz in den Blöcken A und B des Munitionsdepots S. wurde bereits vor Jahren
ausgebaut und abgerechnet.
Nach Beschluss des Bauausschusses des Rates der Stadt H. vom 5. Dezember 2007,
bestätigt durch Beschluss des Rates vom 7. Mai 2008, nahm der Beklagte den Ausbau
der Verkehrsflächen im gesamten Block C in S. , u.a. der F3.--straße und der M.----
straße , in Angriff. Dabei legte er einen Ausbauplan seines Fachdienstes
Tiefbau/Verkehrsplanung nebst Entwurfsplanung des Ingenieurbüros I. GmbH in P. vom
21. Mai/8. August 2008 zugrunde. Technische Herstellung ist insoweit eingetreten; eine
Widmung ist noch nicht verfügt worden; die Ermittlung des endgültigen Aufwandes ist
noch nicht abgeschlossen.
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Der Beklagte nahm diese Entwicklung zum Anlass, die Kläger durch Bescheid vom
00.00.0000 zu einer Vorausleistung auf den zu erwartenden Erschließungsbeitrag in
Höhe von 11.493,36 Euro heranzuziehen. Dabei legte er die Grundstücksfläche von
1.207 qm zugrunde, qualifizierte diese wegen zweigeschossiger Bebaubarkeit um einen
Zuschlag von 1,25 und setzte hierauf einen Aufwand je qm von rund 7,61 Euro an.
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Am 00.00.0000 haben die Kläger Klage erhoben.
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Die Beteiligten streiten darüber, ob es sich bei den Straßen im Bereich des Blocks C
des Munitionsdepots S. um vorhandene Anlagen i.S.d. § 242 Abs. 1 BauGB handele.
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Die Kläger beantragen,
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den Vorausleistungsbescheid des Beklagten vom 00.00.0000 aufzuheben.
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Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten (Beiakten
Hefte 1 - 7) verwiesen.
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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e
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Die Klage ist begründet. Die Heranziehung der Kläger zur Vorausleistung auf einen
Erschließungsbeitrag für den Ausbau der M.----straße ist rechtswidrig und verletzt die
Kläger in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
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I. Der Beklagte wird die M.----straße zwar nach den Regeln des
Erschließungsbeitragsrechts der §§ 127 ff. BauGB abrechnen können. Das Anlagenbild
- hier von der Grenze zum Vertragsgebiet gemäß § 124 BauGB im Westen bis zur
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Einmündung in die H1. Landstraße im Osten - unterliegt keinen Bedenken. Der Ausbau
dieser Anlage i.S.d. § 127 Abs. 2 Nr. 1 BauGB wird sich als erstmalige Herstellung i.S.d.
§ 128 Abs. 1 BauGB darstellen. Denn die in den Beiakten Hefte 1 und 2 nachgewiesene
Historie der M.----straße ergibt auch unter Berücksichtigung des klägerischen Vortrags
keinerlei Ansatz, diese Straße als vorhandene i.S.d. § 242 Abs. 1 BauGB (§ 180 Abs. 2
BBauG) einzustufen; die Anlage war sodann auch unter Geltung des § 15 PrFlG sowie
des BBauG/BauGB noch nicht erstmals hergestellt worden. Dabei ist bereits im Ansatz
darauf hinzuweisen, dass die - hier unstreitig seit langem vorhanden gewesene -
tatsächliche Verkehrsfunktion, die eine befestigte Fläche in einem bestimmten Raum
eröffnet, als solche nicht die Voraussetzungen des rechtlichen Vorhandenseins i.S.d. §
242 Abs. 1 BauGB (§ 180 Abs. 2 BBauG) erfüllt; eine vorhandene Verkehrsfunktion
eröffnet erst die Frage, ob die betr. Verkehrsfläche eine Anbaubestimmung zu erfüllen
vermag.
1. Vorhanden, d. h. erstmals hergestellt vor Inkrafttreten des ersten wirksamen
Ortsstatuts nach § 15 PrFlG, waren Straßen, die in ihrem damals vorhandenen Zustand
mit dem Willen der Gemeinde wegen ihres insoweit für ausreichend erachteten
Zustands dem inneren Anbau und innerörtlichen Verkehr zu dienen bestimmt waren und
gedient haben. Voraussetzung für diese Einschätzung war und ist jedoch stets, dass
solche Straßen der Aufgabe, dem inneren Anbau und innerörtlichen Verkehr zu dienen,
auch hinreichend gewachsen waren; es musste ein straßenbautechnischer Zustand
erreicht worden sein, der über den Zustand einer "in der Anlegung begriffenen Straße"
hinausging.
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St. Rspr., vgl. bereits OVG NRW, Urteil vom 26. August 1975 - III A 764/72 -, KStZ 1976,
36; VG N. , Urteil vom 27. August 2004 - 3 K 368/01 -; hierzu bestätigend OVG NRW,
Beschluss vom 14. Februar 2006 - 3 A 3811/04 -.
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Die M.----straße hat Tauglichkeit, dem inneren Anbau zu dienen, zu keinem Zeitpunkt
bis zur Geltung des ersten Ortsstatuts gemäß § 15 PrFlG erreicht. Die anhand der
Verwaltungsakten bis in die Anfänge des 20. Jahrhunderts zurück zu verfolgende
Geschichte des Munitionsdepots lässt den Schluss zu, dass die M.----straße bis zum
gegenwärtigen Ausbau lediglich in der Funktion eines Provisoriums zum Erreichen der
anliegenden Gebäude vorhanden gewesen ist. Die umfangreiche Fotodokumentation
des Beklagten sowie der Schriftverkehr zwischen den beteiligten Stellen, namentlich der
F4. -handelsgesellschaft Ost GmbH, der Siedlungsgesellschaft N. -Land mbH, der
Gemeinde H. links der F2. sowie der Stadt H. , lassen erkennen, dass es darüber hinaus
eine Beleuchtung lediglich in Form einzelner Leuchten mit Abstand von mehreren
hundert Metern gegeben hat, eine Entwässerung in Form von Rinnen und Einläufen
fehlte und Hochborde nebst Gehwegflächen nur punktuell vor denjenigen Grundstücken
zu finden waren, deren Eigentümer insoweit zur Selbsthilfe gegriffen hatten. Gleichzeitig
fehlte jeder kunstmäßige Aufbau im Sinn einer auch nur geringsten technischen
Ausstattung, die geeignet gewesen wäre, die notwendige Anbaubestimmung - mit dem
darin enthaltenen Element der Sicherung der Baureife - zu manifestieren. Auf Grund der
Sammlung historischer Dokumente, die der Beklagte mit der Beiakte Heft 2 vorgelegt
hat, sowie des klägerischen tatsächlichen Vorbringens (Schriftsätze vom 8. Februar
2010, 28. April 2010 nebst zwei Anlagen und 7. Juni 2010) hat das Gericht vielmehr die
Überzeugung gewonnen, dass die F. Ost GmbH die übernommenen Bahntrassen
insoweit rückgebaut hat, als sie Schwellen und vor allem Bahngleise entnommen,
ansonsten aber keinerlei Unterbau hergestellt hat. So erklärt es sich, dass der
Untergrund der Straßen im Block C überwiegend aus Sand, teilweise auch aus leichtem
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Schotter, nämlich der früheren Bettung der Bahnschwellen an einigen Stellen,
zusammengesetzt war. Von der klägerseits behaupteten Homogenität kann insoweit nur
hinsichtlich der Stoffgleiche des Sandes bzw. des Gleisschotters gesprochen werden.
So bemängelte für die M.----straße noch am 19. Oktober 1967 die Fa. C. & Co., Tiefbau
und Stahlbetonbau, sie habe beim Aufreißen der Straßendecke keinen Unterbau
vorgefunden, es handele sich um einen mehrmals ausgespritzten Sandweg; aber auch
für die weiteren Straßen im Block C ist eine abweichende historische Entwicklung nicht
erkennbar. Nach Auskunft des Ingenieurbüros E. vom 23. Oktober 1967 stellte sich der
Unterbau als derart unsicher dar, dass ein einzubauender Kanal ohne Einbau einer
zusätzlichen Stützschicht nicht vor Bruch geschützt gewesen wäre. Selbst zu diesem
Zeitpunkt wurde eine Verstärkung durch Hochofenschlacke nur über der Kanalbaugrube
eingebracht. Die straßenbaulichen Maßnahmen, die die Fa. M1. in den Jahren 1927 und
1928 durchgeführt hatte, betrafen im nachgewiesenen Umfang ohnehin nur 1/8 der
Wegesstrecke - und führten nicht weiter als zur Instandsetzung der Deckschicht. Die in
diesem Zusammenhang verfügbaren Dokumente weisen darüber hinaus nach, dass
eine Schotterschicht unter der Sandbettung ebenfalls nur an den Stellen vorhanden war,
an denen die aus der Eisenbahntrasse stammende Schotterung nicht von dem
damaligen Verwalter der F1. bzw. den ersten Siedlern im Wege der "Selbsthilfe"
entnommen worden war. Die Zahlungen der Anwohner, die hierauf aus den sog.
Hauszinssteuerdarlehen eingesetzt worden waren, können demgemäß auch nicht als
Leistung auf eine erstmalige Herstellung verstanden werden, sondern lediglich als
Kostenbeteiligung an der Beibehaltung eines als Herstellung bei weitem nicht
ausreichenden Zustandes. Die von der Klägerseite vorgelegten Dokumente bestätigen
den noch im Jahr 1932 als Zuwegung bzw. "einfache Wohnwege in ländlicher
Siedlung" zu beschreibenden Charakter; sie bezeichnen die Art der Herstellung
mehrfach als Gleisdämme bzw. Gleiskörper. Gemessen an den o.a. Anforderungen des
§ 242 Abs.1 BauGB scheidet insoweit die Annahme einer vorhandenen
Erschließungsanlage aus; die hier in Rede stehenden Straßen konnten bis dahin
allenfalls als "in der Anlegung begriffen" eingestuft werden. Dass sich dieser Zustand
über Jahrzehnte hinweg nicht verändert hatte, ändert an der mit diesem Begriff zu
umschreibenden erschließungsbeitragsrechtlichen Situation nichts. Vor diesem
Hintergrund einer in jeder Hinsicht fehlenden technischen Eignung, dem inneren Anbau
und dem innerörtlichen Verkehr tatsächlich zu dienen, kann es dahingestellt bleiben, ob
die Gemeinde H. links der F2. auf Grund der Erklärungen ihres Bürgermeisters vom 15.
November 1935 sowie der Wegebesichtigung am 3. August 1937 die Straßen als
Ortsstraßen übernommen und zugleich deren ordnungsgemäßen Ausbau bescheinigt
hatte. Denn auch mit diesem "ordnungsgemäßen Ausbau" konnte nichts anderes
gemeint sein als die Gestaltung der auf Sand angebrachten Spritzdecke. Denn der
zeitnahe Schriftverkehr zwischen der F5. Ost GmbH, der Gemeinde und dem
Kreisausschuss weist eindeutig nach, dass bis zu diesem Zeitpunkt seit Abschluss der
Maßnahmen der Firma M1. keinerlei Arbeiten verrichtet worden sind, die der Erwähnung
wert gewesen wären oder den Einsatz aus dem Fonds der Hauszinssteuerdarlehen
gerechtfertigt hätte. Es spricht vielmehr alles dafür, dass diese Gelder weitgehend nicht
einmal in die Instandhaltung der Deckschicht eingesetzt worden sind, sondern - in
wessen Sand auch immer - nicht nachvollziehbar versickert sind. Vor dem Hintergrund
der objektiven Untauglichkeit zur rechtlichen Anbaubestimmung sieht das Gericht in
dem Protokoll der Wegebesichtigung vom 3. August 1937 auch keineswegs ein
Dokument des subjektiven Erfordernisses, nämlich des Vorhandenseins des Willens der
Gemeinde i.S.d. Übernahme einer dem inneren Verkehr und dem inneren Anbau
dienenden und über einen entsprechenden Ausbauzustand verfügenden Straße. Denn
konkrete Absprachen zwischen der F5. Ost GmbH bzw. (ab 1933) der
Siedlungsgesellschaft N. -Land mbH über eine zu verwirklichende technische
Ausstattung der Straßen gab es ersichtlich gar nicht. Selbst die am 15. November 1935
protokollierte Erklärung des Bürgermeisters bezog sich allein auf Absichten der
Siedlungsgesellschaft N. -Land mbH; sie vermochte - selbst im späteren
Zusammenhang mit dem Protokoll vom 3. August 1937 - nicht darzustellen, was mit
einem "ordnungsgemäßen Ausbau" gemeint oder bezweckt gewesen sein soll. Die
Kennzeichnung der in Rede stehenden Flächen als Wege sowie die weiteren objektiv
formulierten Merkmale der "Befestigung" sowie der "Entwässerung an den Wegen"
vermitteln dem Gericht allein die Überzeugung, dass auch in den Jahren 1935/1937
lediglich eine Instandsetzung des bis dahin bekannten und im Laufe der Zeit deutlich
verschlechterten Zustandes, jedoch keine Maßnahme ins Auge gefasst worden war, die
technisch einer erstmaligen Herstellung hätte nahe kommen, d.h. über den Status einer
in der Anlegung bestimmten Straße hätte hinaus führen können. Ferner hatte die
Siedlung im Block C ersichtlich keinen Ortscharakter erlangt. Es handelte sich um
verstreut an der Südseite der jeweiligen Straßen liegende Baulichkeiten, im Einzelnen
um acht Gebäude mit dem Grundriss eines einzelnen Wohnhauses sowie zwei
Gebäude mit dem Grundriss größerer Lagerhallen. Diese verteilten sich über eine
Straßenlänge von gut 800 m hinweg. Selbst in der Zusammenrechnung aller baulichen
Anlagen an den insgesamt fünf Straßen im Block C ergibt sich damit kein im
Zusammenhang bebauter Ortsteil im heutigen Verständnis des § 34 Abs. 1 BauGB.
Nach ständiger Rechtsprechung musste jedoch gerade diese Wertung maßgeblich -
und gerechtfertigt - sein, um den Willen der jeweiligen Gemeinde unterstellen zu
können, die Straße könne dem inneren Anbau und dem innerörtlichen Verkehr dienen.
Auf das klägerseits im Schriftsatz vom 7. Juni 2010 angesprochene Thema der
Vollerbschaft im Verhältnis der Stadt H. zur untergegangenen Gemeinde H. links der F2.
kommt es nach alledem nicht an. Der in diesem Schriftsatz geführte Vortrag zur
Ausstattung der Straße hat - wie gezeigt - an der Überzeugungsbildung des Gerichtes
teilgenommen.
2. Da die Gemeinde H. links der F2. nicht über örtliches Anliegerrecht i.S.d. § 15 PrFlG
verfügte, dauerte der Rechtszustand bzgl. der Erfüllung der Merkmale einer
vorhandenen Straße bis zur Verschmelzung der Gemeinde links der F2. mit der Stadt H.
im Jahr 1952 an. Zu jenem Zeitpunkt musste eine Herstellung i.S.d. § 242 Abs. 1 BauGB
am Inhalt der Ortssatzung betr. die Anlegung, Veränderung und Bebauung von Straßen
in der Gemeinde H. vom 16. September 1937 scheitern. §§ 5 und 6 dieses Ortsstatutes
überließen es einem gesonderten Ausbauprogramm, die notwendigen Einrichtungen
einer Straße festzulegen. Ein solches gab es für die Straßen im Block C ersichtlich
nicht. Schließlich verfügte die Stadt H. mit der Ortssatzung betr. die Anlegung,
Veränderung und Bebauung von Straßen vom 16. Juni 1955 sowie der zugehörigen,
ebenfalls vom Rat der Stadt beschlossenen baupolizeilichen Bekanntmachung vom 5.
August 1955 über ein weiteres vollständig ausgestaltetes Ortsstatut i.S.d. § 15 PrFlG.
Auch dieses setzte den Erlass eines konkretes Ausbauprogramms für den Einzelfall
voraus, dessen Erfüllung sodann erst die Herstellung im Rechtssinne hätte herbeiführen
können. Auf städtebauliche Gepflogenheiten jedenfalls konnte seit dem Jahr 1952 nicht
mehr abgestellt werden. Die Bestimmungen des § 14 des Ortsstatutes 1937 sowie des §
12 des Ortsstatutes 1955, jeweils über die Anlegung neuer Straßen durch Unternehmer,
können nicht als einschlägig gelten. Denn eine in irgendeiner Weise der Anlegung
neuer Straßen dienende unternehmerische Tätigkeit hatte es bis zur Geltung H1.
Stadtrechtes - wie gezeigt - nicht gegeben. Überdies ist die Übernahme der Straßen im
Block C als solche im Jahr 1937 - spätestens auf Grund des Ratsbeschlusses vom 29.
April 1949 - als Rechtstatsache hinzunehmen; auszuschließen ist lediglich, dass die
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Gemeinde bei der Übernahme den Willen geäußert hatte, sie habe ein dem inneren
Anbau dienendes und hierfür technisch auch ausreichend hergestelltes Straßen- bzw.
Wegenetz übernommen. Für Zeiten nach der Verschmelzung mit der Stadt H. im Jahr
1952 fehlte es an der Genehmigung des Bürgermeisters (§ 14 des Ortsstatutes 1937)
bzw. der Stadt (§ 12 des Ortsstatutes 1955) zur Anlegung neuer Straßen durch
Unternehmer. Denn sämtliche Willensäußerungen der Gemeinde links der F2. , der
Stadt H. oder deren Organe gehen bis zum Inkrafttreten des BBauG nicht dahin, eine
neue Straße durch die F5. Ost GmbH oder die Siedlungsgesellschaft N. -Land mbH
anlegen zu lassen. Stets ist nur von der rechtlichen Behandlung der Straßen im
vorgegebenen Zustand die Rede bzw. von den Beschwerden über deren trotz der
Straßendecke als unzumutbar empfundenem Zustand sowie die ungeklärten
Verhältnisse, aus welchem Grund sich hieran trotz des Flusses finanzieller Mittel nichts
geändert hatte. Dies wurde vorstehend bereits im Einzelnen dargelegt. Irgendwelche
Aufträge der Gemeinde links der F2. bzw. der Stadt an Erschließungsträger, neue
Straßen anzulegen, existierten und existieren ersichtlich nicht; ebenso wenig ist von
sonstiger Initiative solcher Erschließungsträger die Rede und fehlt es an den selbst bei
diesen Gestaltungen notwendigen planerischen Vorgaben der Gemeinde/Stadt gemäß
§§ 15 des Ortsstatutes 1937 sowie der § 13 des Ortsstatutes 1955.
3. Schließlich konnten die Straßen im Block C auch unter Geltung des BBauG/BauGB
nicht in die endgültige Herstellung gemäß §§ 133 Abs. 2, 132 Nr. 4 BauGB
hineinwachsen. Die Erschließungsbeitragssatzung (EBS) vom 29. Juni 1961 enthielt
kein wirksames Herstellungsprogramm, weil sie in § 10 mit dem Merkmal "den
Verkehrserfordernissen entsprechend befestigt" zu unbestimmt ausgefallen war. Die ab
der EBS vom 8. Juni 1967 folgenden Merkmalsregelungen - einschließlich § 9 der EBS
vom 2. Oktober 1990 i.d.F. vom 30. Juni 2005 - verlangten/verlangen sodann hinsichtlich
der Oberflächenbefestigung (u. a. Unterbau für die Fahrbahn, lückenlos feste Decke für
die Gehwege) einen technischen Standard, den ein mehrmals ausgespritzter Sandweg
nicht erfüllen konnte.
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II. Jedoch genügt der gegenwärtig vorgenommene Ausbau nicht den
Herstellungsmerkmalen gemäß § 9 Abs. 1 bis 5 EBS. Denn die auf Seiten der Stadt H.
geschaffenen Grundlagen der endgültigen Herstellung im Rechtssinn des § 9 i. V. m. §
10 a Abs. 2 EBS sind unvollständig geblieben. Die gesetzliche Regelung des § 132 Nr.
4 BauGB sowie die hierauf zurückzuführenden Herstellungsregelungen der Gemeinden
dienen - jedenfalls hinsichtlich äußerlich sichtbarer Ausstattungsmerkmale - dem
Zweck, dem beitragspflichtigen Bürger aus einem Vergleich der satzungsmäßig
normierten und der tatsächlich verwirklichten Merkmale erkennbar zu machen, zu
welchem Zeitpunkt die Anlage endgültig hergestellt ist und demzufolge die
Beitragspflicht entstehen kann. Diesem Zweck kann die entsprechende
Satzungsregelung genügen, indem sie bestimmte Ausstattungsmerkmale (etwa
Fahrbahn, Gehwege, unselbständige Grünstreifen) als zwingende Bestandteile einer
Erschließungsanlage vorsieht und deren technische Beschaffenheit für die
Verwirklichung vorgibt, sog. Teileinrichtungsprogramm. Die Stadt H. hat mit den
Regelungen des § 9 EBS eine flexiblere Norm gesetzt. Sie sieht lediglich eine
bestimmte technische Ausstattung (§ 9 Abs. 1) vor, überlässt es ansonsten mit § 9 Abs.
4 und Abs. 5 dem jeweiligen Bauprogramm, welche Ausstattungsmerkmale die
jeweilige Straßenfläche aufweisen muss, sog. Ausbauprogramm. Ein solches
Ausbauprogramm muss allerdings derart konkret ausgefallen sein, dass es die Wertung
der rechtlichen Fertigstellung durch den interessierten Bürger eröffnet, d. h. entweder
eine entsprechende konkrete verbale Beschreibung oder aber eine entsprechend
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eindeutige zeichnerische Darstellung aufweist. Dies gilt vor allem, soweit die Straße
keine strikte Trennung der Teileinrichtungen vorsieht und/oder Parkflächen und
Grüninseln die strenge Aufteilung von Gehweg und Fahrbahn sprengen. In solchen
Fällen muss ein zeichnerisches Bauprogramm die Aufteilung der Straßenfläche
wiedergeben, ansonsten der Vergleich zwischen satzungsmäßig normierten und
tatsächlich verwirklichten Merkmalen für den betroffenen Bürger als Adressat der
Merkmalsregelung nicht gelingen kann. Diese Anforderungen an das Bauprogramm
gelten in gleicher Weise als Anforderung an die Erhebung von Vorausleistungen. Denn
auch in dieser Phase kann nicht offenbleiben, was technisch zur Vollendung strebt.
Nicht nur der Beginn der technischen Maßnahme (erster Spatenstich im Rahmen der
Herstellungsalternative), sondern vor allem deren Ende muss objektiv bestimmbar sein.
Denn die Absehbarkeit als objektives Merkmal des § 133 Abs. 3 BauGB stellt auf die
endgültige Herstellung der gesamten Anlage, also aller Teileinrichtungen in der
gesamten räumlichen Ausdehnung ab. Die Absehbarkeit der Herstellung fragt ferner
danach, ob die in Angriff genommenen Maßnahmen geeignet sind, die
satzungsmäßigen Herstellungsmerkmale innerhalb des Zeitraums von vier Jahren nach
Abschluss des Vorausleistungsverfahrens zu erfüllen.
BVerwG, bereits Urteil vom 8. November 1991 - 8 C 89/89 -, NVwZ 1992, 575
("Erwartung der endgültigen Herstellung innerhalb eines Zeitraums von vier Jahren
nach Maßgabe der satzungsmäßigen Merkmalsregelung und des einschlägigen
Bauprogramms"); OVG NRW, Urteil vom 31. Januar 2003 - 3 A 835/00 -, sowie vom 18.
Mai 2000 - 3 A 1466/98 -.
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Der Umstand, dass Ausbauprogramm nebst Ausbauplan für den Einzelfall -
zulässigerweise - abänderbar sind, hebt nicht darüber hinweg, dass sie zunächst einmal
existent geworden sein müssen. Das Beitragsrecht stellt insoweit keine formellen
Anforderungen auf. Entscheidet sich die Gemeinde - wie hier - für ein förmliches
Beschlussverfahren, so muss dessen Ergebnis das Bauprogramm inhaltlich vollständig
abdecken.
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Das dem angefochtenen Bescheid zu Grunde liegende Vorausleistungsverfahren des
Beklagten erfüllt diese Anforderungen nicht. Es existiert kein aussagekräftiges und
gemäß § 10 a Abs. 2 EBS bindendes Bauprogramm aus der maßgeblichen Feder des
Bauausschusses. Dies folgt aus einer thematischen Aufarbeitung der verschiedenen
Entschließungen unter Einbeziehung der konkreten sachlichen Grundlagen, auf die sich
diese Entschließungen im Einzelnen gestützt haben. Die wörtlich niedergelegten
Beschlüsse des Bauausschusses vom 5. Dezember 2007, 17. Januar 2008, 24. April
2008 und 19. März 2009 geben nicht mehr her als den formellen Baubeschluss zum
"Ob" des Ausbaus der Verkehrsflächen im gesamten Block C einschl. F3.--straße und
M.----straße (so Beschluss vom 5. Dezember 2007), sodann lediglich den Tenor, der
Baubeschluss vom 5. Dezember 2007 werde bestätigt unter der Maßgabe, die
Anregungen der Gutachter seien in die Planung einzuarbeiten (so Beschluss vom 24.
April 2008). Der Rat der Stadt bestätigte diesen Tenor in seiner Sitzung am 7. Mai 2008
dahin, der am 5. Dezember 2007 gefasste Baubeschluss mit den von den Gutachtern
Prof. C1. und Prof. H2. definierten Korrekturen werde bestätigt. Die tatsächlich
gemeinten Auffassungen der Professoren C1. und H2. werden nicht genannt. Diese
hatten sich in den vorangegangen Sitzungen auch zu verschiedensten Varianten des
Straßenausbaus, insbes. der Oberflächengestaltung geäußert. Der am 19. März 2009
folgende Beschluss des Bauausschusses betraf nur noch eine für notwendig erachtete
Abschnittsbildung. Zwar findet sich in der Beiakte Heft 1, dem Protokoll vom 7. Mai 2008
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nachgeordnet, des Weiteren ein Übersichtsplan 1:500 aus der Feder des Fachdienstes
Tiefbau/Verkehrsplanung. Zu welcher Zeit oder in welchem sachlichen Zusammenhang
der Fachdienst Tiefbau/Verkehrsplanung diese Übersicht angefertigt hat und welche der
bis dahin erörterten Varianten dargestellt werden soll, wird darin nicht vermerkt.
Ungeachtet dessen enthält dieser Übersichtsplan keine Legende, anhand derer der
betroffene Bürger ermitteln könnte, welche farblich gekennzeichneten Fläche welche
Verkehrsfunktion erfüllen sollen. Ohne weiteres eindeutig lassen sich so allenfalls Lage
und Ausdehnung des unselbständigen Begleitgrüns bestimmen. Überdies hält der
Beklagte selbst diesen Plan nicht für ein Bauprogramm i.S.d. §§ 10 a Abs. 2, 9 Abs. 4
und 5 EBS, wie die Aufklärungsverfügung vom 5. Mai 2010 nebst Schriftsatz des
Beklagten vom 11. Mai 2010 erbracht hat.
Aus den in die o.a. Sitzungen des Bauausschusses sowie des Stadtrates gelangten
Unterlagen, maßgeblich aber aus den jeweils abschließenden Beschlüssen der
Gremien ist auch im Einzelnen abzuleiten, dass ein das satzungsmäßige
Ausbauprogramm gemäß § 9 EBS ausfüllendes konkretes Ausbauprogramm nebst
Ausbauplan über die Flächenaufteilung zu keiner Zeit wirksam geworden ist. Zwar
wurden in der Sitzung vom 5. Dezember 2007 Ausbaupläne des Ingenieurbüros
PBH/Planungsbüros I. vorgestellt (Beiakte 1, 119). Diese sollten jedoch lt. Vorlage
341/2007 zunächst nur Grundlage für die Bürgerbeteiligung sein. Der Vortrag eines
Herrn Harder des Planungsbüros I. endete überdies mit verschiedensten Vorschlägen
zu einer Durchführung in Abgrenzung zu den Anforderungen der RAST 06 und einer
"zwischen der Bürgerinitiative und der Stadt H. " entwickelten Querschnittslösung, die
sodann in zwei Varianten (Beiakte Heft 1, S. 127) protokolliert wurde. Die Sitzung
erbrachte im bindenden Ergebnis lediglich den Beschluss, die Straßenflächen bzw.
Erschließungsanlagen im Bereich des Blocks C auszubauen, F3.--straße und M.----
straße mit dem Datum 2008, sowie den Auftrag an die Verwaltung, die
Bürgerbeteiligung durchzuführen. Konkrete und im Sinn der §§ 10 a Abs. 2, 9 Abs. 4 und
5 EBS bindende Planungen zur Verteilung der Funktionsflächen in der Straßenfläche
waren damit nicht existent geworden. Vielmehr korrespondiert die Beschränkung der
Entscheidung auf das "Ob" der Maßnahme mit der Zusammenfassung des Ergebnisses
der Erörterungen durch den Technischen Beigeordneten Dr. M2. . Dieser hatte
ausdrücklich zu Protokoll gegeben, nach Durchführung der Bürgerbeteiligungen einen
erneuten Beschluss mit konkreten Ausbaumerkmalen bewirken zu wollen; dieser
Beschluss solle am 17. Januar 2008 gefasst werden. Zur Sitzung am 17. Januar 2008
erfolgte laut Auskunft der Vorlagen 359/2007 sowie 6/2008 jedoch gar keine
weitergehende Vorlage; entsprechend bestätigte der Bauausschuss lediglich den
Beschluss vom 5. Dezember 2007, beauftragte die Verwaltung mit der Vorbereitung und
umgehenden Durchführung der Ausschreibung. Dass es bis dahin keine konkrete und
bindende Ausbauplanung gegeben hatte, wird durch den weiteren Beschluss des
Bauausschusses am 17. Januar 2008 bestätigt. Danach sollten nämlich Anregungen
und Änderungsvorschläge aus den Rückläufen der Bürgerbeteiligungen in die
Ausbauplanungen eingearbeitet werden. Der Rat der Stadt bestätigte diesen "formellen
Baubeschluss zum Ausbau der Verkehrsflächen" im Block C in seiner Sitzung vom 23.
Januar 2008 ohne weitere inhaltliche Konkretisierungen. Mit Blick auf ein konkretes
Bauprogramm liefen Vorbereitung und Sitzung des Bauausschusses vom 24. April 2008
in gleicher Weise ab. Zwar diente diese Sitzung der Entscheidung über die
Ausbaumerkmale und die Ausbauquerschnitte auf Grundlage zuvor erarbeiteter
Vorstellungen der Verwaltung, die diese aber - so Vorlage 93/2008 - noch nicht für
abschließend erachtete und die auch noch Varianten aufwies, die gutachterlich zu
bewerten sein sollten. Diese gutachterlichen Bewertungen der Professoren H2. und C1.
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konnten vor der Sitzung am 24. April 2008 jedoch nicht zur Verfügung gestellt werden.
Während der Sitzung trugen die beiden Gutachter verschiedenste Varianten der
Straßengestaltung vor, die sodann ausgiebig diskutiert wurden. Die Sitzung endete mit
der Bestätigung des formellen Baubeschlusses vom 5. Dezember 2007 sowie dem - wie
bereits gezeigt - unbestimmten Auftrag, die Anregungen der Gutachter in die Planung
einzuarbeiten. Der Ausschuss legte auch an anderer Stelle nicht fest, welche
Anregungen dies sein sollten, sondern verwies wiederum auf eine endgültige
Entscheidungsfindung durch den Rat am 7. Mai 2008. Die Vorlage 108/2008 der
Verwaltung für die Ratssitzung am 7. Mai 2008 enthielt dann die beiden Gutachten des
Prof. H2. aus X1. und des Prof. C1. aus C2. , beide als "Erläuterung der
vorgeschlagenen Korrekturen der beschlossenen Straßenplanung" des Ingenieur-Büros
PBH bezeichnet. Ein Beschluss zu einer derart zu konkretisierenden Straßenplanung
lag bis dahin - wie gezeigt - jedoch noch nicht vor. Welche "definierten Korrekturen" der
beiden Gutachter sodann aber zum Ausbauprogramm geworden sind, wird nirgendwo
ersichtlich. Wie den Mitteilungen des Beklagten im Klageverfahren zu entnehmen ist,
hatten die Gutachter offenbar nur Empfehlungen zu Fahrbahn und Gehwegen
durchsetzen können, zur Fahrbahn war es teilweise bei Empfehlungen geblieben. Zur
Ausgestaltung der übrigen flächenmäßigen Teileinrichtungen bzw. Ausbaumerkmale
hatte sich damit insgesamt keine konkrete und bindende Beschlusslage entwickelt.
Vielmehr bezogen sich - wie gezeigt - alle vorangegangenen Entschließungen des
Ausschusses und des Rates im bindenden Tenor auf eine Bestätigung des Beschlusses
des Bauausschusses vom 5. Dezember 2007, der aber - wie ebenfalls gezeigt - in der
Frage der Ausgestaltung des Bauprogramms insoweit gar keine Basis abgegeben hatte.
Die im anhängigen Verfahren vorgelegten sechs Lagepläne "Entwurfsplanung" -
"Gestaltung" des Planungsbüros PBH sind erst zwischen dem 20. Mai und dem 15.
August 2008 gefertigt worden; sie sind keiner Beschlussfassung unterzogen worden.
Ungeachtet dessen wird der gesamte Vorgang der Schöpfung eines Bauprogramms
nebst eines - für den Beitragspflichtigen konkret nachvollziehbaren - Ausbauplanes über
die Flächenaufteilung davon geprägt, dass der gem. § 10 a Abs. 2 EBS zuständige
Bauausschuss eine entsprechende Entscheidung gerade nicht mit endgültiger Wirkung
beschließen, sondern eine solche Bindung einer Entschließung des Rates der Stadt
überlassen wollte. Dieser ist - wie gezeigt - jedoch nicht das zuständige Beschlussorgan
gewesen. Zwar konnte der Rat der Stadt aufgrund § 1 Abs. 3 der Zuständigkeitsordnung
des Rates vom 3. Juli 2000 i. d. F. vom 16. Juni 2009 diese Zuständigkeit wieder an sich
ziehen. Er hätte dazu jedoch zu derselben Erschließungsform greifen müssen wie bei
Schaffung des § 10 a Abs. 2 EBS selbst. Denn Fragen des Zustandekommens und der
Geltung des Bauprogramms stellen keineswegs einen verwaltungsinternen Vorgang mit
entsprechend minderen Anforderungen an den Austausch der Zuständigkeit dar. Die
hierauf bezogenen Vorgänge müssen vielmehr dem Beitragspflichtigen verdeutlichen,
mit welchem Inhalt Bauprogramm und Ausbauplan gültig werden; hierzu gehört ohne
Weiteres die Frage, ob das zuständige Organ diese Akte erlassen hat, ansonsten es
sich nämlich auch aus Sicht des Beitragspflichtigen nur um Entwürfe handeln kann. Der
Rat der Stadt hat die Zuständigkeit des Bauausschusses gemäß § 10 a Abs. 2 EBS für
Erstellung und Beschließung des Bauprogramms für M.----straße und F3.--straße in
seiner Sitzung vom 7. Mai 2008 nicht an sich gezogen. Er hat lediglich den - wie gezeigt
inhaltlich unzureichenden - "am 05.12.2007 gefassten Baubeschluss" bestätigt. Dies
genügt weder dem Inhalt noch der Form nach einer Abänderung der Satzungsregelung.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über deren
vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 Abs. 2 und Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711
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ZPO.
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