Urteil des VG Münster vom 01.03.2004

VG Münster: vertreter, stadt, beschränkung, verfahrensrechte, zahl, drucksache, entscheidungsbefugnis, konzentration, unverzüglich, vertretungsmacht

Verwaltungsgericht Münster, 1 L 181/04

Datum:

01.03.2004

Gericht:

Verwaltungsgericht Münster

Spruchkörper:

1. Kammer

Entscheidungsart:

Beschluss

Aktenzeichen:

1 L 181/04

Tenor:

Die Anträge werden abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird auf 4.000 EUR festgesetzt.

G r ü n d e

I. Die Anträge der Antragstellerin,

1. dem Antragsgegner zu 1. aufzugeben, das am 30. Oktober 2003 eingereichte

Bürgerbegehren „Q." mit der Fragestellung „Soll die Stadt Ahlen alleinige

Gesellschafterin der Stadtwerke Ahlen GmbH bleiben" für zulässig zu erklären,

2. dem Antragsgegner zu 2. aufzugeben, unverzüglich eine Sitzung des Antragsgegners

zu 1 einzuberufen, in der das Bürgerbegehren sachlich behandelt wird und für den Fall,

dass der Antragsgegner zu 1. dem Bürgerbegehren n i c h t entspricht, unverzüglich

einen Bürgerentscheid mit der Fragestellung „soll die Stadt Ahlen alleinige

Gesellschafterin der Stadtwerke Ahlen GmbH bleiben" durchzuführen und

3. den Antragsgegnern aufzugeben, einem Vertragsschluss mit Kaufinteressenten von

Gesellschaftsanteilen der Stadtwerke Ahlen GmbH nur in Verbindung mit einer - für den

Fall des erfolgreichen Bürgerentscheids vorbehaltenen - freien, insbesondere ohne

Schadensersatzverpflichtung bestehenden Rücktrittsmöglichkeit zuzustimmen,

haben keinen Erfolg, weil in dem Bürgerbegehren Herr L. als weiterer Vertreter im Sinne

des § 26 Abs. 2 S. 2 GemO benannt ist und er sich an dem Verfahren nicht (mehr)

beteiligt.

Entweder ist die Antragstellerin nicht prozessführungsbefugt, weil sie den Antrag auf

vorläufigen Rechtsschutz allein gestellt hat (zu 1.), oder die Anträge auf Erlass der

einstweiligen Anordnungen bleiben deshalb ohne Erfolg, weil das Bürgerbegehren

infolge einer fehlerhaften Angabe der Vertreter unzulässig ist (zu 2.). Damit ist hier

unerheblich, ob der in dem Bürgerbegehren enthaltene Kostendeckungsvorschlag den

inhaltlichen Anforderungen des § 26 Abs. 2 S. 1 Gemeindeordnung NRW (GemO)

genügt, wenn er einen Deckungsvorschlag ohne Angabe von Zahlen allein plakativ

umschreibt.

Vgl. zu den inhaltlichen Anforderungen nach dem nordrhein - westfälischen Landesrecht

z. B. OVG NRW, Urteil vom 28. Januar 2003 - 15 A 203/02 - NWVBl. 2003, 312; Klenke,

NWVBl. 2002, 45, 48; Ritgen, NWVBl. 2003, 87, 91

1. Wenn die „Vertretungsmacht" des Herrn L. fortwirkt, ist die Antragstellerin nicht allein

prozessführungsbefugt.

Die Antragstellerin hat ihren Antrag auf vorläufigen Rechtschutz allein gestellt. Ein an

das Gericht gerichteter Antrag oder auch nur eine Genehmigungserklärung des Herrn L.

liegen nicht vor, obwohl auch Herr L. zum Vertreter derjenigen Bürgerinnen und Bürger

bestimmt ist, die mit ihrer Eintragung in die Unterschriftenliste ihre Unterstützung des

Bürgerbegehrens dokumentierten.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. Februar 2000 - 15 A 552/97 -, OVGE 48, 118 = NWVBl.

2000, 375 = NVwZ-RR 2001, 49 = VR 2002, 247

Auf Seiten „des Bürgerbehrens" sind „nur die Vertreter" beteiligt (§ 26 Abs. 2 S. 2

GemO). Der oder die Vertreter treten zwar im eigenen Namen auf. Auch wenn die

Vertreter eines Bürgerbegehrens damit die von ihnen behaupteten Rechte im eigenen

Namen geltend machen, ist ihre Prozessführungsbefugnis, also der Umfang der

„Vertretungsmacht", nicht umfassend und allein von ihrem Willen abhängig. Sie ist durch

das aus § 26 GemO folgende zwingende Recht beschränkt, das nicht zur Disposition

der Beteiligten steht. So können die Vertreter des Bürgerbegehrens als Vertreter z. B.

nicht durch Verhandlungen eine andere als die nach einem Bürgerbegehren beantragte

Entscheidung erwirken.

OVG NRW, Urteil vom 25. September 2001 - 15 A 2445/97 -, NWVBl. 2002, 110

Sie verfolgen als Vertreter eines Bürgerbegehrens nicht eigene Interessen; sie vertreten

ausschließlich die Interessen der Unterzeichner des Bürgerbegehrens ähnlich einem

Prozessstandschafter. Angesichts der ausdrücklichen Vorgabe des Gesetzgebers aus §

26 Abs. 6 S. 2 GemO, die nachträglich mit Gesetz vom 20. März 1996 (GV. NRW. S.

124, 132) eingefügt wurde, ist der Begriff des Vertreters nicht rechtstechnisch, sondern

materiell zu verstehen. Anders als bei einer Vertretung im Sinne des § 164 BGB sind die

„Vertretenen", also die Unterzeichner des Bürgerbegehrens, ausgeschlossen, selbst

eigene Rechte geltend zu machen. Alle Verfahrensrechte sind bei den Vertretern

konzentriert.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 09. Dezember 1997 - 15 A 974/97 -, NWVBl. 1998, 273 =

NVwZ-RR 1999, 136 = DVBl. 1998, 785 = EStT NW 1998, 509 = StGRat 1998, 153

Die damit maßgeblichen Vorgaben des § 26 GemO bestimmen nach der

Rechtsauffassung der Kammer eine Art Gesamtprozessstandschaft im materiellen Sinne

einer Gesamtvertretung, wenn in einem Bürgerbegehren mehr als ein Vertreter benannt

sind.

Ebenso VG Köln, Urteil vom 31. Mai 1999 - 4 K 7677/96 -, NWVBl. 2000, 155

Nach dem Wortlaut des § 26 Abs. 6 S. 2 GemO können „nur d i e Vertreter des

Bürgerbegehrens nach Absatz 2 Satz 2" Widerspruch gegen eine ablehnende

Entscheidung des Rats einlegen. Die Verwendung des Plural spricht dafür, dass eine

gemeinschaftliche Vertretung gewollt ist. Der Gesetzgeber hat nicht die mögliche

Formulierung gewählt, dass „ein Vertreter des Bürgerbegehrens nach Absatz 2 Satz 2"

und damit von mehreren Vertretern jeder Vertreter selbstständig das Verfahrensrecht

geltend machen kann.

Der von dem Gesetzgeber verfolgte Zweck einer Konzentration spricht ebenfalls dafür,

dass die Vertreter gemeinsam handeln sollen. Ebenso wie für den zu vermeidenden

Fall, dass einzelne Unterzeichner die Verfahrensrechte geltend machen wollten, ist eine

Konzentration auch für den Fall sinnvoll, dass eine Mehrheit von Vertretern auftreten.

Andernfalls könnte sich eine Minderheit der Vertreter gegenüber

Mehrheitsentscheidungen durchsetzen.

Dies entspricht auch den üblichen organschaftlichen Grundsätzen der Willensbildung.

Die Vertreter nach § 26 Abs. 2 S. 2 GemO treten als eine Art Prozessstandschafter für

einen Teil eines Gemeindeorgans auf, nämlich für einen Teil der Bürgerschaft. Bei

Organen, die aus mehreren Teilen zusammengesetzt sind, ist die Willensbildung

regelmäßig nach Mehrheit organisiert.

Vgl. z. B. §§ 50 Abs. 1 S. 1 GemO, 35 Abs. 1 S. 1 Kreisordnung NRW; vgl. auch §§ 28

Abs. 1, 32 Abs. 1 S. 3, 86 S. 1, 709, 714, 744 BGB

Schließlich spricht auch die Beschränkung auf das Maximum von drei Vertretern für eine

Gesamtvollmacht. Die Beschränkung ist wegen des Mangels der Möglichkeit einer

Korrespondenz zwischen Gemeinde und Unterzeichnern des Bürgerbegehrens

geschaffen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Mai 2003 - 15 E 581/03 - unter Hinweis auf die

amtliche Begründung des Gesetzentwurfs, LT-Drucksache 11/4983, S. 8

Dieses Interesse setzt eine Gesamtvertretung voraus. Wären die im Bürgerbegehren

benannten Vertreter Einzelvertreter und damit Einzelempfangsbevollmächtigte,

bestände kein Interesse für eine korrespondenzbedingte Beschränkung der Zahl der

Vertreter, weil die Gemeinde ihre Mitteilungen und Entscheidungen dann mit Wirkung

gegenüber allen auch nur gegenüber einem von mehreren Vertretern abgeben könnte

(entsprechend §§ 130, 164 Abs. 3 BGB). Die Bestimmung der geringen Zahl von bis zu

drei Vertretern spricht daher dafür, dass die Gemeinde mit allen (Gesamt-)Vertretern

korrespondieren soll.

Aus der Gesetzesbegründung folgt nichts Gegenteiliges, das für eine Einzelvertretung

sprechen könnte.

Vgl. den Gesetzentwurf der Landesregierung vom 15. November 1995 (LT- Drucksache

12/402) und im Einzelnen VG Köln, Urteil vom 31. Mai 1999 - 4 K 7677/96 -

Wenn die Vertreterstellung des Herrn L. nicht erloschen sein sollte, obwohl er seinen

Wohnsitz verlegt hat und nicht mehr Bürger der Stadt Ahlen ist,

vgl. etwa den unterschiedlichen Wortlaut in § 26 Abs. 2 S. 2 GemO einerseits

(„Personen") und in § 26 Abs. 1 GemO andererseits („Bürger")

wäre er weiterhin Vertreter des Bürgerbegehrens; er müsste auf der Grundlage der o. a.

Vorgaben an der Geltendmachung der Verfahrensrechte wie auch immer mitwirken, weil

ihm als einem von zwei Vertretern die Hälfte der Entscheidungsbefugnis zusteht. Der

Antragstellerin kann mit ihren Entscheidungen daher kein Übergewicht im Sinne einer

Stimmenmehrheit zukommen. Wie oben angeführt, wirkt Herr L. am gerichtlichen

Verfahren aber nicht mit.

Wenn jedoch mit der Verlegung seines Wohnsitzes seine Vertretereigenschaft

erloschen sein sollte, dürfte die Antragstellerin zwar allein prozessführungsbefugt sein.

Eine Ersatzbenennung wäre wohl nicht erforderlich, da die Mindestvoraussetzungen

des § 26 Abs. 2 GemO gewahrt blieben. Aber auch dies braucht die Kammer

letztendlich aus den Gründen zu 2. nicht zu entscheiden.

2. Wenn die Antragstellerin mit dem Umzug des Herrn L. alleinige Vertreterin des

Bürgerbegehrens geworden ist, wären die Anträge auf Erlass der einstweiligen

Anordnungen unbegründet, weil das Bürgerbegehren dann infolge seines Inhalts

unzulässig wäre. In diesem Fall enthielte das Bürgerbegehren nicht zutreffende

Angaben, die Einfluss auf die Willensbildung haben.

Das Erlöschen der Vertretereigenschaft des Herrn L. wäre nicht erst nach dem 30.

Oktober 2003 und damit nach der Einreichung des Bürgerbegehrens bei dem

Antragsgegner zu 2., sondern mit dem 15. September 2003 und damit während des

Verlaufs der Willensbildung eingetreten. Über den Zeitraum von sechs Wochen wären

Unterschriften von Bürgerinnen und Bürgern der Stadt Ahlen unter einer Erklärung

geleistet worden, die wegen der Angabe der Vertreter teilweise inhaltlich falsch

(geworden) wäre.

War die Angabe der Vertreter des Bürgerbegehrens inhaltlich teilweise falsch, wäre das

Bürgergebehren unzulässig, ohne dass es darauf ankommt, ob dem eine Absicht der

Initiatoren zu Grunde lag oder nicht.

Für den Fall der nicht zutreffenden Begründung eines Bürgerbegehrens OVG NRW,

Urteil vom 23. April 2002 - 15 A 5594/00 -, DÖV 2002, 961 = NVwZ-RR 2002, 766

Ebenso wie die Begründung ist die Benennung der Vertreterpersonen zwingender Inhalt

eines Bürgerbegehrens (§ 26 Abs. 2 S. 2 GemO). Mit den Anforderungen des § 26 Abs.

2 GemO wird das Ziel verfolgt, einer Verfälschung des Bürgerwillens vorzubeugen.

Diese Funktion erfüllt - ebenso wie die Begründung - auch die notwendige Benennung

der Vertreter nur, wenn die Angabe zutrifft. Die vom Gesetzgeber geforderte Benennung

der Vertreter ist nicht „nur" eine formale Verfahrensvoraussetzung. Die Benennung der

Personen nimmt - ebenso wie die Begründung - (zumindest auch) teil an der

Willensbildung der Bürgerschaft. Das Oberverwaltungsgericht NRW hat dazu

ausgeführt:

„… Der Wille der erforderlichen Zahl von Bürgern, an Stelle des Rates über eine

bestimmte Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft zu entscheiden, wird maßgeblich

auch dadurch mitbeeinflusst, durch welche Personen das Bürgerbegehren vertreten

werden soll. Vielfach wird ein Bürgerbegehren gerade deshalb unterschrieben, weil es

von bestimmten Personen - und nicht von anderen - vertreten wird.

VG Köln, Urteil vom 31.5.1999 - 4 K 7677/96 -, S. 9 des Urteilsabdrucks; VG Ansbach,

Beschluss vom 26. März 1996 - AN 4 E 96.00499 -, BayVBl. 1996, 411.

Hängt aber der Entschluss der Bürger, ob sie ein bestimmtes sachliches Begehren

einem Bürgerentscheid zuführen wollen, nicht nur von sachlichen Erwägungen, sondern

auch von den Persönlichkeiten ab, die sich dieses sachliche Begehren als Vertreter des

Bürgerbegehrens zu Eigen machen sollen, so erscheint es zu deren ausreichender

verfahrensrechtlicher Legitimation geboten, dass jedem einzelnen Bürger zweifelsfrei

vor Augen geführt wird, wer diese Personen sind. …"

OVG NRW, Urteil vom 15. Februar 2000 - 15 A 552/97 -, a.a.O.; ebenso Ritgen, NWVBl.

2003 S. 87, 91

Dieser Bewertung schließt sich die Kammer an.

Die Frage, ob und ggf. wie während des Verlaufs eines Bürgerbegehrens die Vertretung

verändert werden kann, ist für die hier zu treffende Entscheidung nicht erheblich. Die

Initiatoren und die Unterzeichner des Bürgerbegehrens werden allein an ihrer

Entscheidung festgehalten, die Entscheidungsbefugnis (auch) auf Herrn L. übertragen

zu haben (§ 26 Abs. 2 S. 2 GemO). Durch das Verhalten des Herrn L. ist dokumentiert,

dass er - aus welchen Gründen auch immer - kein weiteres Interesse an dem

Bürgerbegehren hat und es im eigenen Namen nicht fortführen will.

II. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung

beruht auf den §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 GKG und legt entsprechend der ständigen

Streitwertpraxis des Oberverwaltungsgerichts NRW in Verfahren der vorliegenden Art,

der die Kammer folgt, das Doppelte des Auffangstreitwertes und - wegen der

Vorläufigkeit der begehrten Anordnung - davon die Hälfte als angemessen zu Grunde.

Die Kammer hat davon abgesehen, den Streitwert wegen der Mehrzahl der Anträge zu

erhöhen, weil alle Anträge auf ein identisches Ziel gerichtet sind.