Urteil des VG Münster, Az. 7 K 2075/06

VG Münster (anlage, prüfung, systematische auslegung, sorte, höhe, gewicht, hauptbetrieb, rechtsgrundlage, filiale, rechnung)
Verwaltungsgericht Münster, 7 K 2075/06
Datum:
08.09.2010
Gericht:
Verwaltungsgericht Münster
Spruchkörper:
7. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
7 K 2075/06
Tenor:
Der Bescheid des Beklagten vom 15. März 2006 und der
Widerspruchsbescheid des Beklagten aus November 2006 werden
aufgehoben, soweit darin eine Gebühr von mehr als 37,60 EUR erhoben
wird.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Dem Beklagten
wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder
Hinterlegung in Höhe von 110% des beizutreibenden Betrages
abzuwenden, wenn nicht die Klägerin zuvor Sicherheit in gleicher Höhe
leistet.
T a t b e s t a n d : Die Klägerin betreibt in Münster eine Bäckerei, bestehend aus einem
Hauptbetrieb in der M.------straße 00 und vier Filialen.
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Am 14. März 2006 suchten Mitarbeiter des Beklagten zunächst den Hauptbetrieb der
Klägerin auf und führten dort Wiegevorgänge an den vorhandenen Brotwaren durch.
Hinsichtlich der Einzelheiten dieser Überprüfung wird auf das Verfahren 7 K 670/07
verwiesen. Im Anschluss daran begaben sich die Mitarbeiter zur Filiale der Klägerin S.
00. Für die dort durchgeführten Wiegevorgänge stellte der Beklagte der Klägerin unter
dem 15. März 2006 einen Betrag in Höhe von 296,20 EUR in Rechnung (Bl. 1 BA Heft
1).
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Hiergegen legte die Klägerin am 12. April 2006 Widerspruch ein (Bl. 4 BA Heft 1) und
begründete diesen damit, dass es für die neben den Vollprüfungen durchgeführten
Stichproben an einer Rechtsgrundlage fehle, zumal bei den Vollprüfungen kein Grund
zur Beanstandung gegeben gewesen sei. Überdies müssten verschiedene Brotsorten
gleicher Gewichtsklasse zu einem Gebührentatbestand zusammengefasst werden.
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Mit Schreiben vom 19. Juni 2006 nahm der Beklagte formlos zum Widerspruch der
Klägerin Stellung (Bl. 75 ff. BA Heft 1). Er führte darin aus, dass das Eichgesetz eine
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Ermächtigung des Bundes enthalte, wonach einschlägige Rechtsverordnungen
erlassen werden dürften. Hiervon habe der Bundesgesetzgeber durch den Erlass der
Fertigpackungsverordnung (FPV) Gebrauch gemacht. Die von der Klägerin gewünschte
Zusammenfassung von Broten einer Gewichtsklasse zu einer Überprüfungseinheit ohne
getrennte Gebührentatbestände sei nicht möglich. Da die in Abwesenheit des Käufers
hergestellten Brote rechtlich Fertigpackungen gleichgestellt seien, müssten
Vollprüfungen in produktspezifischer Unterscheidung nach Art und Gewichtsklasse
vorgenommen werden. Dies sei durch die einschlägige Kommentarliteratur sowie durch
die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung belegt, wonach die jeweilige Überprüfung
"sortenrein" durchzuführen sei. Eine Vermischung unterschiedlicher Grundgesamtheiten
zu einer Stichprobe gleichen Nenngewichts stelle einen Verstoß gegen die Regeln des
in der Anlage 4a zur FPV vorgeschriebenen statistischen Prüfverfahrens dar. Überdies
sei zu befürchten, dass die Anzahl der geprüften Brote mehr als 99 Einheiten betrage
und damit die Gebührenbegünstigung für kleinere Backbetriebe - wie auch diejenigen
der Klägerin - entfalle, da dabei maximal 99 Brote im Rahmen einer Vollprüfung
kontrolliert werden dürften. Die in der Niederschrift ausgewiesenen Vollprüfungen an
mehr als 10 Broten pro Gewichtsklasse und Sorte seien ordnungsgemäß nach den in
der Eichkostenverordnung festgelegten Gebühren abgerechnet worden. Bei weniger als
10 Broten pro Sorte und Gewichtsklasse werde eine Überprüfung nur durch einfache
Wägung vorgenommen. Diese Form der Überwachung werde nach der
Eichkostenverordnung nach zeitlichem Aufwand berechnet, da es hierfür an festen
Gebührensätzen fehle.
Auf dieses Schreiben reagierte die Klägerin nicht. Im November 2006 wies der Beklagte
den Widerspruch der Klägerin als unbegründet zurück (Bl. 98 BA Heft 1). Darin führte er
unter Bezugnahme auf sein Schreiben vom 19. Juni 2006 zur Begründung ergänzend
aus:
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Die einschlägige Rechtsgrundlage für eine Nacheichung der Waage in Verkaufsstellen
(III) ergebe sich aus § 27 FPV i.V.m. Anlage 7. Die gerügte Berechnung von Stichproben
greife ebenfalls nicht durch. Es seien keine Stichproben eines großen Loses von
Backwaren, sondern lediglich Vollprüfungen und Prüfungen auf Verkehrsfähigkeit
durchgeführt worden. Weder aus der FPV noch aus der Richtlinie zur
Füllmengenprüfung (RPF) ergebe sich eine Beschränkung auf jeweils
Stichprobenprüfungen oder Vollprüfungen bzw. Prüfung auf Verkehrsfähigkeit. Der
Beklagte habe Überwachungsmaßnahmen nach den einschlägigen Rechtsgrundlagen
durchzuführen und nach den für ihn rechtsverbindlichen Grundlagen abzurechnen. Die
Prüfung auf Verkehrsfähigkeit erfolge bei Stichprobenprüfungen (mehr als 99 Brote
einer Sorte mit gleichem Nenngewicht aus einer größeren Charge) sowie bei den
Vollprüfungen (mehr als 10 und weniger als 99 Brote). Dabei würden Mittelwert und
Standardabweichung in einem gesetzlich vorgeschriebenen statistischen
Kontrollverfahren ermittelt. Würden im Rahmen der Überwachungshandlungen weitere
Brote unterschiedlicher Sorte und in kleineren Stückzahlen von weniger als 10 Broten
pro Sorte und Gewichtsklasse festgestellt, sehe das Prüfverfahren in Anlage 4a zur FPV
vor, dass auf die Bestimmung von Mittelwert und Standardabweichung verzichtet
werden müsse. In einem solchen Fall werde nur durch einfache Wägung der Brote
überprüft, ob diese verkehrsfähig seien (keine Gewichtsdifferenzen bei
Gewichtskontrollen, die mehr als das Doppelte der sogenannten Minusabweichung
betragen). Die Überwachungshandlungen würden sich daher nach Ziffer 6.7 der RFP
lediglich auf die aufwandbezogene Prüfung der Verkehrsfähigkeit der Brote
beschränken.
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Die Rechnung sei zudem auch der Höhe nach nicht zu beanstanden. Sowohl für die
Abrechnung der Vollprüfungen nach festen Gebührensätzen als auch für die
Abrechnung nach Aufwand für die Überprüfung der Verkehrsfähigkeit verschiedener
Brotsorten seien die rechtsverbindlichen Gebührenordnungen und Richtlinien
berücksichtigt worden. Für die Überprüfung der Verkehrsfähigkeit sei ein Zeitaufwand
von jeweils 0,5 Stunden für die beiden Mitarbeiter vor Ort erforderlich gewesen. Auf der
Dienststelle ergebe sich ein weiterer Arbeitsanteil von 0,25 Stunden für den Beamten,
der die Prüfergebnisse auf Verkehrsfähigkeit in eine EDV-gestützte Anwendung zur
Leistungsrechnung eingeben musste. Der gemäß § 2 der Eichkostenverordnung daraus
ermittelte Aufwand ergebe einen Betrag für einen Beamten des gehobenen und einen
Beamten des mittleren Dienstes in Höhe von 73,00 EUR.
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Die Klägerin hat am 22. Dezember 2006 Klage erhoben (Bl. 1 ff. GA) und trägt unter
Bezugnahme auf ihr Vorbringen im Widerspruchsverfahren ergänzend vor:
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Es sei fraglich, ob die Überprüfung in der Filiale der Klägerin überhaupt zulässig
gewesen sei, nachdem unmittelbar zuvor der Hauptbetrieb der Klägerin untersucht
worden sei. Im Übrigen sei die Rechnung des Beklagten - mit Ausnahme der Gebühren
für das Eichen der Waage in Höhe von 37,60 EUR - nicht nachvollziehbar. Es sei nicht
verständlich, weshalb neben den durchgeführten Vollprüfungen auch noch Stichproben
durchgeführt worden seien, für die ein Zeitaufwand von 45 Minuten abgerechnet werde.
Dies sei vor dem Hintergrund, dass bei einer Vollprüfung von 128 Broten insgesamt 60
Minuten, bei Stichproben von nur 18 Broten hingegen fast dieselbe Zeit veranschlagt
worden sei, nicht schlüssig.
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Die Klägerin ist ferner der Auffassung, der Beklagte müsse die hergestellten Brote nicht
zwingend nach dem in der FPV festgelegten Verfahren prüfen. Die FPV sei unmittelbar
nur auf Fertigpackungen anwendbar und damit grundsätzlich nicht auf unverpackt
verkaufte Brote. Dies ergebe sich aus den Anlagen zur FPV, wonach die Vorschriften
der FPV auf unverpackte Backwaren und Verkaufseinheiten nur entsprechend
anwendbar seien. Das vom Beklagten angeführte Urteil des Verwaltungsgerichtshofs
Baden-Württemberg könne nicht zu einer gegenteiligen Ansicht führen. In dem dort
zugrundeliegenden Verfahren handele es sich um die Prüfung von Joghurtbechern, die
unstreitig als Fertigpackung dem Anwendungsbereich der FPV unterfielen. Die vom
Beklagten zitierte Richtlinie zur Füllmengenprüfung für die Begründung der
Sortenreinheit stelle eine bloße Empfehlung dar und enthalte keine rechtsverbindliche
Anordnung. Eine Zusammenfassung bestimmter Brote sei damals wie heute zulässig.
Der Schutz des Verbrauchers sei auch bei einem von der FPV abweichenden
Verfahren, bei dem Brote gleichen Nenngewichts zu einer Charge zusammengefasst
würden, gewährleistet. Es sei zu berücksichtigen, dass bei der Klägerin über 30
verschiedene Brotsorten im Angebot seien, die jedoch überwiegend aus dem gleichen
Grundbrotteig hergestellt würden, und lediglich unwesentliche Änderungen in der
Rezeptur zu einer Neubezeichnung geführt hätten. Die vom Beklagten vorgenommene
strenge Anwendung der FPV habe für die Klägerin erhebliche gebührenrechtliche
Folgen, da für jedes anders bezeichnete Brot eine individuelle und damit
kostenverursachende Überprüfung nötig werde. Gleiches gelte für vermeintliche
"Wartezeiten" zwischen den einzelnen Wiegevorgängen. Diese seien einerseits
pauschal über die Zeiterfassung abgegolten, würden aber durch zusätzliche Tätigkeiten,
wie zum Beispiel die Stichprobenprüfungen, noch einmal abgerechnet.
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Die Klägerin beantragt,
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die Kostenrechnung vom 15. März 2006 in Gestalt des Widerspruchsbescheides aus
November 2006 insoweit aufzuheben, als eine Gebühr in Höhe von mehr als 37,60 EUR
erhoben wird.
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Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Dabei wiederholt er sein Vorbringen aus dem Widerspruchsverfahren und trägt
ergänzend vor (Bl. 32 ff. GA):
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Auch nach den ohne Beanstandungen durchgeführten Untersuchungen im Hauptbetrieb
der Klägerin sei eine weitere Überprüfung in der Filiale S. zulässig gewesen. Die
Kontrollen - Vollprüfungen sowie Prüfung auf Verkehrsfähigkeit - seien gemäß FPV und
der RFP durchzuführen und dürften unangemeldet erfolgen. Dabei habe der
Verordnungsgeber von möglichen Beschränkungen abgesehen, um eine
ordnungsgemäße Kontrolle nicht zu beeinträchtigen. Aus Sicht des die Untersuchungen
durchführenden Eichbeamten sei eine Überprüfung der Filiale der Klägerin notwendig
gewesen, da die dort aus Teigrohlingen hergestellten Brote nicht in dem Hauptbetrieb
der Klägerin für eine Überprüfung zur Verfügung gestellt gewesen seien. Für die
Vollprüfungen der 128 Brote sei entgegen den Angaben der Klägerin ein Zeitaufwand
von insgesamt 90 Minuten erforderlich gewesen. Die in Rechnung gestellte Arbeitszeit
von 45 Minuten bei der Verkehrsfähigkeitsprüfung von 18 Broten stelle hierzu keinen
Widerspruch dar.
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Die Beteiligten haben auf die Durchführung einer erneuten mündlichen Verhandlung
verzichtet. Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf
den Inhalt der Verwaltungsvorgänge sowie der Gerichtsakten Bezug genommen.
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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :
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Das Gericht konnte im Einverständnis der Beteiligten gemäß § 101 Abs. 2 der
Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - ohne mündliche Verhandlung entscheiden.
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Die Klage hat Erfolg. Der Gebührenbescheid des Beklagten vom 15. März 2006 und der
Widerspruchsbescheid aus November 2006 sind rechtswidrig, soweit darin eine Gebühr
von mehr als 37,60 EUR erhoben worden ist, und verletzen die Klägerin insoweit in
ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die vom Beklagten durchgeführten
Vollprüfungen der geeichten Brote sind unter Zugrundelegung eines falschen
Berechnungssystems erfolgt. Für die Einzelprüfungen der Brote auf Verkehrsfähigkeit
fehlt es bereits an einer wirksamen Rechtsgrundlage.
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Rechtsgrundlagen für die durch den Beklagten vorgenommenen Vollprüfungen von 128
Broten sind §§ 14, 16 Abs. 2 des Gesetzes über das Mess- und Eichwesen (EichG)
i.V.m. §§ 1, 2 der Eichkostenverordnung (EichKostVO) i.V.m. Schlüsselzahlen 50.3.1.1
und 50.3.1.2 der Anlage Gebührenverzeichnis zur EichKostVO.
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Der Beklagte hat eine nach diesen Vorschriften gebührenpflichtige Amtshandlung
vorgenommen. Gemäß § 16 Abs. 2 EichG ist die zuständige Behörde berechtigt,
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Geschäftsräume zu betreten, Prüfungen und Besichtigungen vorzunehmen, Proben zu
entnehmen sowie in die Unterlagen des Auskunftspflichtigen Einsicht zu nehmen. Diese
Vorschrift enthält keine Einschränkung dahingehend, wann und in welcher Form die
Behörde ihre Aufgaben zu erfüllen hat. Der Beklagte durfte daher durch Wägung der im
Betrieb der Klägerin ausgelegten Brote eine Überprüfung vornehmen, ohne dass es
darauf ankommen kann, dass bereits vorher beanstandungsfreie Prüfungen am
Hauptsitz der Klägerin durchgeführt worden sind.
Die Überprüfung der 128 Brote stellt eine Amtshandlung dar, für die im
Gebührenverzeichnis der Anlage zur EichKostVO feste Gebührensätze vorgesehen
sind. Dabei ist der Beklagte zutreffend davon ausgegangen, dass die
Sonderfallregelungen der Schlüsselzahlen 50.3.1.1 ff. eingreifen, da die Klägerin neben
dem Hauptbetrieb lediglich vier weitere Verkaufsfilialen betreibt.
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Jedoch war der Beklagte nach den gesetzlichen Bestimmungen weder berechtigt noch
verpflichtet, sortenreine Prüfungen durchzuführen. Er hätte bei seinem Verfahren Brote
gleichen Nenngewichts zu einer Charge zusammenfassen müssen. Hierfür sprechen
neben dem Wortlaut sowohl systematische Erwägungen als auch eine am Sinn und
Zweck der Eichgesetze orientierte Auslegung der Gebührentarifstellen.
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In der Anlage Gebührenverzeichnis zur EichKostVO vor Schlüsselverzeichnis 50.1.1.1
befinden sich allgemeine Hinweise, die sowohl für die Regelfälle als auch für die hier
vorliegenden Sonderfälle gelten. Darin heißt es unter anderem, dass die Gebühren für
Vollprüfungen von unverpackten Backwaren jeweils "gleichen Nenngewichts" gelten.
Gleiches ergibt sich aus § 32 FPV sowie der Anlage 4a Nr. 10 zur FPV. Auch hier wird
allein auf das jeweilige Gewicht der Backware Bezug genommen. Daraus ergibt sich die
gesetzgeberische Vorgabe, dass es bei einer Überprüfung der Eichbehörden gerade
nicht um Sortenreinheit geht, sondern allein das Gewicht als Prüfkriterium maßgeblich
sein sollte.
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Diese systematische Auslegung der Gebührentatbestände korrespondiert mit dem Sinn
und Zweck der nach dem Eichgesetz vorzunehmenden Amtshandlungen. Nach §§ 1, 2
EichG dienen die Eichpflicht und die zu treffenden behördlichen Maßnahmen der
Gewährleistung der Messsicherheit. Der Käufer soll durch ein richtiges Messen im
geschäftlichen Verkehr bei dem Erwerb messbarer Güter und Dienstleistungen
geschützt werden. Es soll gewährleistet sein, dass der Verbraucher, der mit bloßem
Auge nicht zu erkennen vermag, welches Gewicht das von ihm erworbene Produkt
tatsächlich hat, ein Brot erwirbt, das mit dem angegebenen Gewicht übereinstimmt. So
kann beispielsweise ein Brot wegen der eingesetzten Backtriebmittel dem Gewicht
scheinbar entsprechen, von seiner Konsistenz nach innen aber weicher und damit
leichter sein, so dass dem Käufer hierdurch ein Nachteil entsteht. Durch eine
flächendeckende Überwachung werden somit gleiche Wettbewerbsbedingungen im
Handelsverkehr geschaffen. Für den Verbraucher besteht durch die getroffenen
Maßnahmen Vertrauen in die erworbenen Mengen. Die Eichbehörde schützt den Käufer
im Sinne eines effektiven Verbraucherschutzes also nur insoweit, als er für sein Geld die
Gewichtsklasse des ausgewählten Brotes erhält, nicht aber davor, dass die
Lebensmittelparameter nicht eingehalten worden sind. Zur Durchführung einer
sortenreinen Prüfung ist der Beklagte nach den gesetzlichen Bestimmungen somit nicht
befugt.
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Auf die Bezeichnung eines Brotes (z.B. Sonnenblumen, Kürbiskern, Mohn etc.) kann es
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vor dem Hintergrund der heutigen Sortenvielfalt schon deshalb nicht ankommen, weil es
hierfür an einem verbindlichen und vernünftigen Maßstab für die Unterscheidbarkeit und
damit einer gleichen Handhabung der jeweiligen Eichbehörden fehlt. Die Sortenreinheit
würde letztlich den Grundsatz der Gebührengleichheit ad absurdum führen, da es im
Ermessen der Behörde stünde, wann sie von einer neuen Sorte ausgeht und damit
weitere Gebühren veranlagen kann. Allein eine am Gewicht orientierte Vollprüfung
vermag im Sinne der Gleichbehandlung und der Praktikabilität zu überzeugen.
Ein anderes Ergebnis lässt sich auch nicht durch das vom Beklagten vorgelegte Urteil
des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 19. August 2003 - 9 S 1121/09 -
begründen. Diese Entscheidung ist auf den vorliegenden Fall schon deshalb nicht
übertragbar, weil es dort um die Aufmachung von Joghurtbechern und damit um reine
Fertigpackungen ging, deren Prüfung unter einem anderen Aspekt erfolgt als die
Eichung von Backwaren.
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Für die Gebührenerhebung wegen Einzelprüfungen auf Verkehrsfähigkeit fehlt es schon
an einer tauglichen Rechtsgrundlage. Diese 18 Brote hätten wie die übrigen 128 einer
Vollprüfung unterzogen werden müssen.
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Die §§ 14, 16 Abs. 2 EichG i.V.m. §§ 1, 2 Abs. 3 Nr. 1 EichKostVO stellen keine
taugliche Rechtsgrundlage dar. Danach werden für nach dem Eichgesetz
vorgenommene Amtshandlungen, die im Gebührenverzeichnis nicht oder nicht mit
einem festen Gebührensatz aufgeführt sind, Gebühren nach dem Arbeitsaufwand (vgl. §
8 EichKostVO) erhoben. Der Beklagte ging davon aus, dass bei kleineren Stückzahlen
von weniger als 10 Broten pro Sorte und Gewichtsklasse gerade nicht das in Anlage 4a
zur FPV vorgesehene Prüfverfahren eingreife und folglich auch keiner der
Gebührentatbestände vorliege. Deshalb sei eine aufwandsbezogene Prüfung i.S.d. § 2
Abs. 3 Nr. 1 EichKostG durchzuführen.
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Bei seiner Argumentation verkennt er jedoch, dass nach der Systematik des Gesetzes
für die Sonderfälle der unverpackten Backwaren Spezialregelungen gelten, die einem
Rückgriff auf die Verfahren der FPV entgegenstehen. In ihrer Anlage zum
Gebührenverzeichnis (vor Schlüsselzahl 50.3.1.1) bestimmt die EichKostVO den
Umfang für Vollprüfungen anders als in der Anlage 4a zur FPV. Während in Anlage 4a
Nr. 4 c) i.V.m. Nr. 10 zur FPV für Vollprüfungen ein Umfang von Losgrößen zwischen 10
und 99 festgelegt wird, bezieht sich das Vollprüfungsverfahren für die privilegierten
Backbetriebe auf maximal 99 Brote. Das bedeutet im Umkehrschluss, dass die
Vollprüfung immer dann stattfindet, wenn die Charge zwischen einem und 99 Broten
rangiert, da die Norm eine Untergrenze gerade nicht festlegt. Dafür spricht auch die
Formulierung in den Gebührentatbeständen, wonach eine fixe Gebühr für bis zu 25
Backwaren erhoben wird. Hätte der Gesetzgeber das Verfahren nach Vollprüfungen nur
für Einheiten zwischen 10 und 99 festlegen wollen, hätte es einer entsprechenden
Klarstellung in der EichKostVO bedurft. Eine entsprechende Anwendung der Anlage 4a
Nr. 4 i.V.m. Nr. 10 zur FPV war somit für diesen Sonderfall nicht intendiert.
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Etwas Gegenteiliges lässt sich auch nicht aus Ziffer 6.7 der vom Beklagten zitierten
Richtlinie zur Füllmengenprüfung von Fertigpackungen und Prüfung von
Maßbehältnissen durch die zuständigen Behörden (RFP) herleiten. Die RFP ist keine
das Gericht bindende Vorschrift. Sie wurde durch die Eichbehörden der Länder mit
Zustimmung des Bund- und Länderausschusses den örtlichen Eichbehörden als
Empfehlung an die Hand gegeben, ist aber für sich genommen nicht verbindlich, da ihr
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keine norminterpretierende Wirkung zukommt.
Auf die streitige Frage, ob der Zeitaufwand für die Prüfungen korrekt und angemessen
war, kommt es somit vorliegend nicht an.
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Der Bescheid ist insgesamt aufzuheben, da sich das Gericht allein anhand der in den
Verwaltungsvorgängen befindlichen Protokolle des Beklagten nicht in der Lage sieht,
eine fehlerfreie Berechnung vorzunehmen. Teilweise sind die Protokolle unvollständig
oder nicht lesbar, so dass eine Teilaufhebung nicht in Betracht kommt. Der Beklagte ist
gleichwohl berechtigt, die Gebühren nach den gerichtlichen Vorgaben innerhalb der
laufenden Verjährungsfristen gegenüber der Klägerin unter Beachtung der obigen
Ausführungen neu festzusetzen.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
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Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§
708 Nr. 11, 711 ZPO.
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