Urteil des VG Minden, Az. 10 K 3062/01

VG Minden: unterbringung, kosten für unterkunft und verpflegung, pflegeheim, geistig behinderter, rehabilitation, beihilfe, eingliederung, pflegebedürftigkeit, kranker, behinderung
Verwaltungsgericht Minden, 10 K 3062/01
Datum:
25.11.2005
Gericht:
Verwaltungsgericht Minden
Spruchkörper:
10. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
10 K 3062/01
Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Klägerin
wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe
von 110 % des beizutreibenden Betrages abzuwenden, wenn nicht die
Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Tatbestand:
1
Die am 07. April 1954 geborene Klägerin begehrt von der Beklagten die Übernahme
von Kosten einer stationären Unterbringung in der Betreuungseinrichtung X. in C. P. in
Höhe von 80.737,28 DM (entspricht 41.280,32 EUR) für den Zeitraum vom 01. Juli 1999
bis zum 31. Dezember 2000.
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Die beihilfeberechtigte Klägerin leidet an einer geistigen Behinderung mittleren bis
höheren Grades, die nach Einschätzung des psychologischen Dienstes des X1.
wahrscheinlich die Folge einer frühkindlichen Hirnschädigung ist. Die Behinderung der
Klägerin äußert sich u.a. in einer fehlenden Entwicklung der aktiven Sprache,
autistischen Zügen sowie Defiziten im motorischen Bereich als Folge von
Wahrnehmungsstörungen.
3
Die Klägerin bedarf aufgrund ihrer Behinderung der dauernden Betreuung. Seit dem 05.
April 1961 ist sie deshalb in der Einrichtung für geistig Behinderte X2. in C. P. , der sich
in der Trägerschaft der gemeinnützigen kirchlichen evangelischen Stiftung des privaten
Rechts X2. befindet, untergebracht. Dort lebt sie in einer von Fachkräften betreuten
Wohngruppe und ist in einer Werkstatt für Behinderte beschäftigt.
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Die Kosten für die Unterbringung und Betreuung der Klägerin im X2. werden bereits sei
mehreren Jahren durch Inanspruchnahme verschiedener Sozialleistungen und
beamtenrechtlicher Versorgungsleistungen bestritten: So wird ein erheblicher - nicht
durch sonstige Leistungen gedeckter - Anteil dieser Kosten durch Sozialhilfe in Form
von Eingliederungshilfe, die seit geraumer Zeit durch das Sozialamt der Stadt P1.
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gewährt wird, gedeckt. Hinzu kommen Leistungen der sozialen Pflegeversicherung.
Insoweit gewährte die B X3. -M. als zuständige Pflegekasse - jedenfalls bis zum Ende
des hier maßgeblichen Zeitraums (31. Dezember 2000) - Leistungen für
Pflegebedürftige in einer vollstationären Einrichtung der Hilfe für behinderte Menschen
nach § 43a des Elften Buches des Sozialgesetzbuchs (SGB XI), und zwar in
monatlicher Höhe von 250,00 DM (entspricht 127,82 EUR).
Des weiteren erhielt die Klägerin in der Zeit von Oktober 1985 bis einschließlich Juni
1998 von der P2. N. als seinerzeit zuständiger Versorgungsbehörde Beihilfeleistungen
nach § 9 Abs. 1 bzw. § 9 Abs. 7 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift für Beihilfen in
Krankheits-, Pflege- und Geburtsfällen (Beihilfevorschriften - BhV -) in den während
dieses Zeitraums geltenden Fassungen. Diese Beihilfen dienten der Deckung eines
Teils der Kosten für die Betreuung und Unterbringung im X2. , wobei die betreffenden
Leistungen durchweg an die Stadt P1. , deren Sozialamt stets unmittelbar mit dem X2.
über die anfallenden Unterbringungs- und Betreuungskosten abrechnete, überwiesen
wurden. Die von der P2. N. bewilligten Beihilfen betrugen 18.400,07 DM (9.407,81
EUR) für das 2. Halbjahr 1996, 18.508,72 DM (9.514,49 EUR) für das 1. Halbjahr 1997
und 19.074,95 DM (9.752,87 EUR) für das 2. Halbjahr 1997. Für das 1. Halbjahr 1998
bewilligte das nunmehr zuständige Bundesamt für Finanzen einen Beihilfebetrag von
18.567,64 DM (9.493,48 EUR) zur anteiligen Deckung der Unterbringungs- und
Betreuungskosten.
6
Für das 2. Halbjahr 1998 und das 1. Halbjahr 1999 gewährte das C1. für G. dagegen nur
noch eine Beihilfe in monatlicher Höhe von jeweils 250,00 DM (127,82 EUR). Zur
Begründung führte es in seinen bestandskräftig gewordenen Bescheiden vom 10. Mai
1999 und vom 02. September 1999 aus: Nach § 9 Abs. 7 BhV in der bis zum 30. Juni
1996 geltenden Fassung könnten Beihilfen zu den Kosten einer dauernden
Unterbringung nur dann gewährt werden, wenn eine Pflegebedürftigkeit vorliege und die
Unterbringung in einer Pflegeeinrichtung erfolge. Den Unterlagen der
Pflegeversicherung sei aber zu entnehmen, dass es sich bei der Einrichtung, in der die
Klägerin untergebracht sei, nicht um ein Pflegeheim, sondern um eine Einrichtung der
Behindertenhilfe im Sinne des § 71 Abs. 4 SGB XI handele. Mithin sei eine der
wesentlichen Voraussetzungen des § 9 Abs. 7 BhV alter Fassung (a.F.), nämlich die
Unterbringung in einem Pflegeheim, nicht erfüllt. Eine Beihilfegewährung im bisherigen
Umfang scheide daher aus. Es könne nur noch eine Beihilfe für Pflegebedürftige in
einer vollstationären Einrichtung der Behindertenhilfe nach § 9 Abs. 9 BhV gewährt
werden. Diese betrage - unter Berücksichtigung der Bewilligung von Leistungen der
Pflegeversicherung in derselben Höhe - 250,00 DM monatlich.
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Mit Schreiben vom 15. April 2000, 30. Oktober 2000 und 21. April 2001 beantragte die
seinerzeitige Betreuerin der Klägerin die Bewilligung von Beihilfen zu den Kosten der
Unterbringung und Betreuung der Klägerin im X2. für den Zeitraum vom 01. Juli 1999
bis zum 31. Dezember 2000.
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Das C1. für G1. gewährte daraufhin für den vorgenannten Zeitraum wiederum nur
Leistungen in monatlicher Höhe von 250,00 DM. Gegen die entsprechenden
Bewilligungsbescheide vom 20. April 2000, 06. November 2000 und 25. April 2001
erhob die damalige Betreuerin der Klägerin am 19. Mai 2000, 21. November 2000 bzw.
09. Mai 2001 Widerspruch, den das C1. für G1. durch Widerspruchsbescheid vom 02.
November 2001, zugestellt am 09. November 2001, zurückwies. Zur Begründung führte
es im Wesentlichen aus: Nach § 9 Abs. 7 BhV in der bis zum 30. Juni 1996 geltenden
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Fassung, die aufgrund einer entsprechenden Übergangsregelung auch noch auf den
hier zur Entscheidung stehenden Fall anwendbar sei, käme eine Beihilfegewährung in
dem der Klägerin für die Abrechnungszeiträume bis zum 30. Juni 1998 bewilligten
Umfang nur bei Unterbringung in einer Pflegeeinrichtung in Betracht. Nach der
einschlägigen Rechtsprechung könne eine solche zwar auch dann vorliegen, wenn die
betreffende Einrichtung neben der Pflege noch andere Zwecke wie die Förderung oder
Rehabilitation behinderter Menschen verfolge. Eine solche noch dem
Anwendungsbereich des § 9 Abs. 7 BhV a.F. zuzuordnende sog. "gemischte
Einrichtung" sei aber nicht gegeben, wenn die Einrichtung nach ihrer Zweckbestimmung
die Rehabilitation und nicht die Pflege in den Vordergrund stelle. Nach den im
Widerspruchsverfahren eingeholten Erkundigungen stehe in der Einrichtung X2. aber
gerade nicht die Pflege im Vordergrund. Vielmehr verstehe der X2. sich selbst als
Einrichtung der Behindertenhilfe bzw. Eingliederungshilfe, die vorrangig an der
beruflichen und sozialen Integration der Bewohner arbeite. In allen Abteilungen und
Heimen überwögen die pädagogischen Arbeitsanteile. Es stünden zudem keine
eingestreuten Pflegeheimplätze, sondern nur Betreuungsplätze bereit. Dieser Charakter
der Einrichtung spiegele sich auch in der Zusammensetzung des beschäftigten
Fachpersonals wider. Außerdem diene der X2. nach Zweckbestimmung und Charakter
nicht der dauernden Unterbringung geistig Behinderter. Schließlich sei zu
berücksichtigen, dass die Stadt P1. im Falle der Klägerin keine Hilfe zur Pflege, sondern
Eingliederungshilfe nach dem Bundessozialhilfegesetz (BSHG) erbringe. Nach alledem
könne der X2. nicht als Pflegeeinrichtung qualifiziert werden, so dass keine Beihilfen
nach § 9 Abs. 7 BhV a.F., sondern nur solche nach § 9 Abs. 9 BhV im monatlichen
Umfang von 250,00 DM gewährt werden könnten.
Hiergegen hat die Klägerin, vertreten durch ihre damalige Betreuerin, am 05. Dezember
2001 Klage erhoben, zu deren Begründung sie im Wesentlichen ausführen lässt:
Entgegen der Auffassung des Bundesamtes für G1. habe sie einen Anspruch auf
Gewährung einer Beihilfe zu den Aufwendungen für Unterbringung und Betreuung im
X2. im Umfang von 85.237,28 DM für den Zeitraum vom 01. Juli 1999 bis zum 31.
Dezember 2000 abzüglich bereits geleisteter 4.500,00 DM. Anspruchsgrundlage hierfür
sei die Regelung des § 9 Abs. 7 BhV in der bis zum 30. Juli 1996 geltenden Fassung,
die hier weiter anwendbar sei. Der X2. sei eine Pflegeeinrichtung im Sinne dieser
Vorschrift, da er als gemischte Einrichtung auch der Pflege der Bewohner und eben
nicht nur deren Eingliederung sowie Rehabilitation diene. Dementsprechend
beschäftige die Einrichtung auch zahlreiche examinierte Krankenschwestern und Ärzte.
Dass der X2. sich als Einrichtung der Behindertenhilfe im Sinne der
pflegeversicherungsrechtlichen Vorschrift des § 71 Abs. 4 SGB XI verstehe, sei für die
Zuordnung zum Anwendungsbereich des § 9 Abs. 7 BhV a.F. ohne Belang. Ferner
bezögen zahlreiche Bewohner des X. Leistungen der Hilfe zur Pflege nach dem BSHG
und nicht solche der Eingliederungshilfe. Ohnehin werde durch Leistungen der
Eingliederungshilfe, soweit solche für Bewohner des X. gewährt würden, auch ein
gewisser Umfang an pflegerischen Maßnahmen mit abgedeckt. Ferner sei darauf
hinzuweisen, dass zahlreiche Bewohner der Einrichtung - so auch die Klägerin -
dauerhaft und nicht bloß zeitweise dort untergebracht seien. Dies ergebe sich aus einer
Auskunft der Leitung des X4. . Im Ergebnis sei mithin vom Vorliegen einer Einrichtung
mit Mischcharakter auszugehen, die dem Anwendungsbereich von § 9 Abs. 7 BhV a.F.
unterliege.
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Die Klägerin beantragt,
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die Beihilfebescheide des C2. für G1. vom 20. April 2000, vom 06. November 2000 und
vom 25. April 2001 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des C2. für G1. vom 02.
November 2001 - soweit diese entgegenstehen - aufzuheben und die Beklagte zu
verpflichten, ihr - der Klägerin - für den Zeitraum vom 01. Juli 1999 bis zum 31.
Dezember 2000 eine Beihilfe zu den Kosten der vollstationären Unterbringung und
Betreuung in der Einrichtung X2. in Höhe von 80.737,28 DM (41.280,32 EUR) zu
gewähren.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung wiederholt und vertieft sie die im Widerspruchsbescheid angestellten
Erwägungen.
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Mit Beschluss vom 18. Oktober 2005 hat die Kammer den Rechtsstreit gemäß § 6 Abs. 1
Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) auf den Berichterstatter als Einzelrichter zur
Entscheidung übertragen.
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In der mündlichen Verhandlung vom 25. November 2005 hat das Gericht Herrn N1. Q. ,
Abteilungsleiter für Bewerber- und Klientendienste der Einrichtung X2. , als Zeugen zu
der Frage vernommen, ob dort in den Jahren 1999 bis 2000 (vorrangig) Leistungen der
Pflege oder aber Leistungen der Rehabilitation bzw. Eingliederungshilfe erbracht
wurden. Wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf die
Sitzungsniederschrift verwiesen.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte
sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten (2 Hefte) Bezug
genommen.
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Entscheidungsgründe:
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Die Klage ist als Verpflichtungsklage im Sinne von § 42 Abs. 1 VwGO zulässig, aber
unbegründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Gewährung weiterer
Beihilfeleistungen zur Deckung der Kosten ihrer vollstationären Unterbringung und
Betreuung in der Einrichtung X2. für den Zeitraum vom 01. Juli 1999 bis zum 31.
Dezember 2000 in Höhe von 80.737,28 DM (41.280,32 EUR). Die Bescheide des C2.
für G1. vom 20. April 2000, vom 06. November 2000 und vom 25. April 2001 in der
Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 02. November 2001 sind somit entgegen §
113 Abs. 5 Satz 1 VwGO rechtmäßig sind und verletzen die Klägerin nicht in ihren
Rechten.
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In Betracht kommende Rechtsgrundlage für die von der Klägerin begehrte Beihilfe ist §
9 Abs. 7 Satz 1 BhV in der ab dem 01. April 1995 geltenden Fassung (Gemeinsames
Ministerialblatt - GMBl. - S. 51). Danach sind aus Anlass einer wegen
Pflegebedürftigkeit notwendigen dauernden Unterbringung körperlich oder geistig
Kranker in Kranken-, Heil- oder Pflegeanstalten sowie Pflegeheimen neben anderen
beihilfefähigen Aufwendungen - abweichend von § 6 Abs. 1 Nr. 6 BhV, der die
Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für Krankenhausbehandlungen regelt - die Kosten
für Unterkunft und Verpflegung bis zum niedrigsten Satz in den für die Unterbringung in
Betracht kommenden öffentlichen oder freien gemeinnützigen Anstalten oder
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Pflegeheimen am Ort der Unterbringung oder in seiner nächsten Umgebung insoweit
beihilfefähig als sie monatlich folgende Beträge übersteigen
1. bei Beihilfeberechtigten mit einem Angehörigen 200,00 DM, bei Beihilfebe-rechtigten
mit zwei oder drei Angehörigen 175,00 DM, bei Beihilfeberechtigten mit mehr als drei
Angehörigen 150,00 DM, wobei diese Sätze für jede Person gelten, wenn mehr als eine
Person dauernd untergebracht ist,
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2. bei Alleinstehenden bei geistiger Krankheit 80 vom Hundert, bei körperlicher
Krankheit 60 vom Hundert der Dienst- und Versorgungsbezüge sowie der Renten aus
den gesetzlichen Rentenversicherungen und aus einer zusätzlichen Alters- und
Hinterbliebenenversorgung für Angehörige des öffentlichen Dienstes,
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3. bei gleichzeitiger Unterbringung des Beihilfeberechtigten und aller berück-
sichtigungsfähigen Angehörigen 60 vom Hundert der Dienst- oder Versor- gungsbezüge
sowie der Renten aus den gesetzlichen Rentenversicherungen und aus einer
zusätzlichen Alters- und Hinterbliebenenversorgung für Angehö-rige des öffentlichen
Dienstes.
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Diese Vorschrift ist im vorliegenden Fall, in dem Beihilfeleistungen für die Zeit vom 01.
Juli 1999 bis zum 31. Dezember 2000 begehrt werden, einschlägig, obwohl das
Bundesministerium des Innern am 04. Juli 1996 die Regelung des § 9 Abs. 7 BhV mit
Wirkung ab dem 01. Juli 1996 geändert hat. Denn Artikel 2 der Allgemeinen
Verwaltungsvorschrift zur Änderung der Beihilfevorschriften vom 04. Juli 1996 (GMBl. S.
627) enthält eine bis zum 30. Juni 2001 geltende Übergangsregelung, nach der § 9 Abs.
7 BhV in der bisherigen Fassung zunächst weiter anwendbar ist, wenn - wie hier -
bereits bis zum 30. Juni 1997 Beihilfen nach § 9 Abs. 7 BhV gewährt wurden und
darüber hinaus der Beihilfeberechtigte nicht bis zum 31. März 1997 eine Umstellung der
Beihilfegewährung auf die neue Rechtslage beantragt. Da die Klägerin ausweislich der
beigezogenen Verwaltungsvorgänge eine entsprechende Umstellung der
Beihilfegewährung nicht innerhalb der bestimmten Frist beantragt hat, ist für den
streitgegenständlichen Bewilligungszeitraum weiter die Regelung des § 9 Abs. 7 Satz 1
BhV in der bis zum 30. Juni 1996 geltenden Fassung anzuwenden.
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Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der das erkennende
Gericht folgt, sind die - auf der Grundlage des § 200 Bundesbeamtengesetz (BBG)
erlassenen - Beihilfevorschriften im Hinblick auf ihre besondere rechtliche Form und
ungewöhnliche rechtliche Bedeutung nicht wie sonstige Verwaltungsvorschriften,
sondern wie Rechtsvorschriften aus sich heraus auszulegen.
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Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 24. August 1995 - 2 C 7/94 -, ZBR 1996, 46 = BayVBl.
1996, 218 = DÖD 1996, 260, m.w.N.
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Unter Beachtung dieses Grundsatzes ist die Regelung des § 9 Abs. 7 Satz 1 BhV a.F. -
ebenso wie bereits der wortgleiche § 9 Abs. 1 Satz 1 der BhV vom 19. April 1985 (GMBl.
290) - dahingehend zu interpretieren, dass sie - neben der dauernden Unterbringung
des Betroffenen wegen Pflegebedürftigkeit - die Unterbringung in bestimmten
Einrichtungen, nämlich in Kranken-, Heil oder Pflegeanstalten sowie Pflegeheimen, die
der dauernden Unterbringung und Pflege körperlich oder geistig Kranker zu dienen
haben, voraussetzt.
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Dies folgt bereits aus dem insoweit klaren Wortlaut des § 9 Abs. 7 Satz 1 BhV a.F. Die
dort gewählte Formulierung verknüpft die Merkmale "Pflegebedürftigkeit", "notwendige
dauernde Unterbringung", "körperlich oder geistig Kranke" und "Kranken-, Heil oder
Pflegeanstalten sowie Pflegeheime" gleichwertig miteinander. Dabei sind bestimmte
Arten von Einrichtungen mit der Folge abschließend aufgezählt, dass die Unterbringung
in einer dieser Einrichtungen erfolgt sein muss. Andernfalls hätte es nahegelegen, auf
die Aufzählung zu verzichten, oder sie etwa durch das Einfügen der Worte "oder in einer
Einrichtung anderer Art" zu erweitern.
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Diese Auslegung steht auch im Einklang mit der Entstehungsgeschichte sowie dem
Sinn und Zweck der Vorschrift. Denn selbst bei Anerkennung eines weiten
Ermessensspielraums des Dienstherrn in Bezug auf die Konkretisierung seiner
Fürsorgepflicht stellt sich nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
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- vgl. Urteil vom 07. Oktober 1965 - 8 C 63/63 -, BVerwGE 22, 160 = ZBR 1966, 123 -
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jede Entscheidung als ermessensfehlerhaft dar, welche die notwendigen und
angemessenen Aufwendungen aus Anlass der dauernden Unterbringung unheilbar
körperlich oder geistig Kranker in besonderen Anstalten von der Beihilfefähigkeit
allgemein ausschließt oder die Beihilfefähigkeit davon abhängig macht, dass mit der
Unterbringung eine Besserung oder Linderung des Leidens bezweckt wird. Mit Blick auf
diese Rechtsprechung hat das Bundesministerium des Innern im Jahre 1967 (vgl. GMBl.
S. 123) eine entsprechende Regelung geschaffen und diese mit den BhV vom 19. April
1985 um die "Pflegeheime" ergänzt. Diese Entwicklung und der daraus erkennbare
Sinn und Zweck der Regelung sprechen für eine von Anfang an abschließende und
nicht lediglich beispielhafte Aufzählung berücksichtigungsfähiger Einrichtungen.
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Für die Frage, ob eine Einrichtung im Sinne des § 9 Abs. 7 Satz 1 BhV a.F. vorliegt, ist
auf den Zweck und Charakter der Einrichtung abzustellen. Nur der Zweckbestimmung
und dem Charakter einer Einrichtung lässt sich mit hinreichender Sicherheit entnehmen,
ob sie der dauernden Unterbringung und Pflege oder anderen Zwecken dient.
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Dies bedeutet allerdings nicht, dass § 9 Abs. 7 Satz 1 BhV a.F. nur solche Einrichtungen
erfasst, die ausschließlich der dauernden Unterbringung und Pflege körperlich und
geistig Kranker dienen. Vielmehr ist ausreichend, dass sie nach ihrer Zweckbestimmung
und ihrem Charakter auch dafür zu dienen haben. Solche "gemischten Einrichtungen"
erfüllen aber nicht bereits dann diese Voraussetzungen, wenn dort - unabhängig von
ihrer Zweckbestimmung - tatsächlich eine dauernde Unterbringung und Pflege erfolgt.
Eine solche auf den Einzelfall abstellende Betrachtung lässt der klare Wortlaut des § 9
Abs. 7 Satz 1 BhV a.F. nicht zu.
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Vgl. zum Ganzen BVerwG, Urteil vom 24. August 1995 - 2 C 7/94 -, a.a.O., sowie OVG
NRW, Urteil vom 14. Mai 1997 - 12 A 897/95 - (jeweils zu § 9 Abs. 1 Satz 1 der BhV in
der in der Fassung der Verwaltungsvorschrift vom 19. September 1989).
35
Ferner ist keine "gemischte Einrichtung" in dem vorgenannten Sinne gegeben, wenn in
der Einrichtung - schon bezogen auf die Betreuung des einzelnen Patienten - die
Rehabilitation und nicht die Pflege im Vordergrund steht. Soweit es um die Bestimmung
des Zwecks der Einrichtung geht, ist bzgl. der Kategorien "Pflegeanstalt" und
"Pflegeheim" im Übrigen derselbe Pflegebegriff maßgebend wie er auch das Merkmal
der Pflegebedürftigkeit prägt. Für einen darüber hinausgehenden Pflegebegriff für
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geistig oder psychisch Behinderte, der auch allgemeine Betreuungsmaßnahmen und
insbesondere solche mit der Zielrichtung der (sozialen) Rehabilitation mit erfassen
würde, lässt sich dem zur Anwendung kommenden Beihilferecht nichts entnehmen.
Steht also bezogen auf die Betreuung jedes einzelnen Patienten ein Zweck im
Vordergrund, der nicht als Pflege im Sinne von § 9 Abs. 7 Satz 1 BhV a.F. anzusehen
ist, so handelt es sich bei der fraglichen Einrichtung auch nicht um ein Pflegeheim.
Maßgebliche Indizien, die für die Einordnung der Einrichtung von Bedeutung sein
können, sind etwa deren Gesamtkonzept, die Zusammensetzung des beschäftigten
Fachpersonals, die Dauer des Aufenthalts der Patienten sowie die Art der von den
Sozialversicherungs- und Sozialhilfeträgern erbrachten Leistungen.
37
Vgl. dazu wiederum OVG NRW, Urteil vom 14. Mai 1997 - 12 A 897/95 -, m.w.N.
38
Ausgehend von diesen Grundsätzen war und ist der X2. in C. P. keine der Pflege
dienende Einrichtung (Pflegeanstalt bzw. Pflegeheim) im Sinne von § 9 Abs. 7 Satz 1
BhV a.F. Dieser Einschätzung liegen folgende Erwägungen zugrunde:
39
Zwar sind die im X2. betreuten geistig behinderten Menschen in der Regel dauerhaft
dort untergebracht. Dies folgt aus den Angaben des Zeugen Q. , der in diesem
Zusammenhang angegeben hat, das Angebot der Einrichtung gelte grundsätzlich
lebenslang. Es gebe dort Menschen, die schon ihr ganzes Leben im X. verbracht hätten.
In der Einrichtung existierten auch einige Einzelwohnungen, in denen Behinderte
lebten, die ihren Tagesablauf relativ selbständig gestalten könnten. Diese Personen
hätten durchaus die Perspektive, einmal außerhalb der Einrichtung zu leben. Der weit
überwiegende Teil der im X2. untergebrachten Behinderten sei indessen auf Dauer dort.
Von etwa 2.000 behinderten Menschen, die im X2. betreut würden, könnten wohl
allenfalls etwa 150 die Perspektive haben, einmal in eine ambulante Betreuung zu
wechseln. Mithin handelt es sich beim X2. nicht um eine Einrichtung, in der die
betreffenden behinderten Menschen nur vorübergehend untergebracht sind, um ihnen
etwa den Übergang von einer stationären Krankenhausbehandlung in den Alltag zu
erleichtern. Vielmehr ist das Betreuungsangebot - wie sich gerade auch im Falle der
bereits seit mehreren Jahrzehnten im X2. lebenden Klägerin zeigt - dauerhaft angelegt,
was zunächst einmal für den Charakter der Einrichtung als Pflegeheim bzw.
Pflegeanstalt sprechen könnte.
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Jedoch kann der Umstand, dass die im X2. untergebrachten geistig Behinderten in der
Regel dauerhaft dort betreut werden, nicht isoliert für die Einordnung der Einrichtung
herangezogen werden, sondern muss in den Gesamtzusammenhang aller
maßgeblichen Indizien gestellt werden. Insbesondere muss die Dauer der
Unterbringung im Lichte der Konzeption der Einrichtung gesehen werden. Seiner
Konzeption nach ist der X2. aber gerade keine Pflegeanstalt bzw. kein Pflegeheim,
sondern eine Einrichtung der Eingliederungshilfe. Dies ergibt sich wiederum aus den
Ausführungen des Zeugen Q. . Dieser hat nachvollziehbar und glaubhaft bekundet, dass
die Arbeit der Einrichtung darauf ausgerichtet sei, Menschen mit geistigen
Behinderungen ein möglichst selbständiges Leben zu ermöglichen. Die Einrichtung
unterhalte verschiedene Abteilungen. Hier sei zunächst der Wohnbereich zu nennen,
der - nach dem Grad der Selbständigkeit der Bewohner sowie der Art ihrer Behinderung
- wiederum in mehrere Teilbereiche untergliedert sei. Weitere Abteilungen seien der
Bereich Arbeit und Beschäftigung, der Freizeitbereich sowie die einrichtungseigene
Schule. Im Betreuungsalltag müssten zwar auch pflegerische Maßnahmen angewandt
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werden. Dies gelte schon deshalb, weil viele der Bewohner einer medikamentösen
Versorgung bedürften. Die Betreuung habe sich aber stets an dem Leitbild zu
orientieren, dass - durch Training und Assistenz - die größtmögliche Eigenständigkeit
der Behinderten bis hin zur völlig selbständigen Erledigung verschiedener alltäglicher
Verrichtungen erreicht werden solle. Die so umschriebene Konzeption spricht deutlich
dafür, dass die Arbeit der Einrichtung vorrangig darauf ausgerichtet ist, die Folgen einer
vorhanden geistigen Behinderung bzw. Mehrfachbehinderung zu beseitigen oder aber
wenigstens zu mildern und auf diese Weise - im Rahmen des nach Art und Grad der
jeweiligen Behinderung Möglichen - die betroffenen Personen in die Gesellschaft
einzugliedern. Das Gericht verkennt dabei nicht, dass in der Einrichtung in nicht
unerheblichem Umfang auch pflegerische Arbeit zu leisten ist. Indessen ist diese
gleichsam eine Begleiterscheinung der nach der Konzeption des X5. im Vordergrund
stehenden Eingliederungshilfe.
Diese Bewertung wird im Übrigen durch mehrere Selbstauskünfte, die der X. den
Beteiligten im Rahmen des Verwaltungsverfahrens sowie des vorliegenden
Klageverfahrens erteilt hat, bestätigt. So teilte die Einrichtung dem C1. für G1. unter dem
14. April 1999 mit, dass die berufliche und soziale Eingliederung der Bewohner des X5.
im Vordergrund stehe. Dementsprechend stünden auch keine (eingestreuten)
Pflegeheimplätze, sondern nur "Betreuungsplätze" bereit. In einer weiteren Auskunft an
das C1. für G1. vom 03. Mai 1999 teilte der X2. mit, dass dieser eine Einrichtung der
Eingliederungshilfe sei, in der - unbeschadet der anfallenden pflegerischen Arbeiten -
die pädagogischen Arbeitsanteile in allen Abteilungen überwögen. Unter dem 01. März
2002 teilte der X2. ferner dem Prozessbevollmächtigten der Klägerin auf dessen
Anfrage hin mit, dass im X2. - außer im Kinder- und Jugendbereich - nur Bewohner der
Leistungstypen 9 und 10 im Sinne des Leistungstypenkatalogs, der zur Ausfüllung der
mit den Sozialhilfeträgern geschlossenen Rahmenverträge (vgl. § 93 BSHG in der bis
zum 31. Dezember 2004 geltenden Fassung) herangezogen werde, betreut würden. Die
in dem Katalog enthaltene Beschreibung der für den vorgenannten Personenkreis zu
erbringenden Leistungen gibt primär pädagogische Aufgabenstellungen vor, die dem
Bereich der Eingliederungshilfe zuzuordnen sind, wohingegen pflegerische
Arbeitsanteile deutlich in den Hintergrund treten. So werden in den betreffenden
Leistungstypenbeschreibungen etwa die folgenden Betreuungsleistungen genannt:
Sicherung der individuellen Basisversorgung und Training elementarer
Alltagsfertigkeiten, Sicherstellung einer Tag-/Nacht-, Tages-, Wochen- und
Jahresstrukturierung, Erhalt und Förderung von Kompetenzen bei der Selbstversorgung
und alltäglichen Lebensführung, Entwicklung und Erhalt sozialer Beziehungen in der
Wohngruppe und im unmittelbaren Nahbereich, Hilfen bei der Freizeitgestaltung,
Entwicklung sozialisierter Interaktionsformen, Psychosoziale Hilfen, usw. Diese (nicht
abschließend wiedergegebene) Aufstellung zeigt wiederum, dass die auf Eingliederung
zielenden Arbeitsanteile in der Einrichtung - jedenfalls nach deren Konzeption - im
Vordergrund stehen. Entsprechendes gilt im Übrigen auch im konkreten Fall der
Klägerin, in dem - wie aus Verlaufsberichten, die sich in den beigezogenen
Verwaltungsvorgängen der Beklagten befinden, folgt - ebenfalls die pflegerischen
Arbeitsanteile hinter die pädagogische Betreuung auf den Feldern Basisversorgung,
Haushaltsführung, soziale Beziehungen, Freizeitgestaltung, Kommunikation,
psychische und medizinische Hilfen sowie Beschäftigung zurücktreten.
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Das Gericht verkennt dabei nicht, dass der pädagogischen Arbeit im Betreuungsalltag -
wie vom Betreuer der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vom 25. November 2005
nachvollziehbar und sehr anschaulich dargelegt - aufgrund von Kostendruck und
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Personalknappheit häufig ein deutlich geringerer zeitlicher Umfang zukommt als es dem
durch die Konzeption der Einrichtung bestimmten "Idealbild" entspricht. Indessen
vermögen diese tatsächlichen Verhältnisse nichts am Einrichtungszweck, der für die
Einordnung der Einrichtung maßgeblich ist, zu ändern. Vielmehr beschreibt der Betreuer
der Klägerin tatsächliche Probleme bei der Schaffung einer bestimmten Qualität der
Betreuung, mit denen - aufgrund der Mittelknappheit in den betroffenen Sozialsystemen
- bereits seit einiger Zeit alle Einrichtungen dieser Art konfrontiert werden. Indessen
vermögen die geschilderten tatsächlichen Verhältnisse dem X2. nicht seinen Charakter
als Einrichtung der Eingliederungshilfe zu nehmen.
Dieser Charakter wird im Übrigen gerade auch durch die Zusammensetzung des
beschäftigten Fachpersonals bestätigt. Nach glaubhaften Angaben des Zeugen Q. gibt
es im Betreuungsbereich 844 Vollzeitstellen für Fachpersonal (ohne Ärzte und
Psychologen). Auf 554 dieser Stellen würden Bedienstete, die eine pädagogische
Ausbildung absolviert hätten, beschäftigt. Von diesen Stellen seien wiederum 457 mit
Beschäftigten besetzt, die eine dreijährige Erzieherausbildung mit dem Schwerpunkt
Heilpädagogik absolviert hätten. Die übrigen Stellen aus dem pädagogischen Bereich
entfielen auf Beschäftigte mit zweijähriger Ausbildung. Dem Fachbereich Pflege seien
dagegen nur 290 Stellen zuzuordnen, von denen 183 mit Personen besetzt seien, die
eine dreijährige Krankenpflegerausbildung absolviert hätten. Die übrigen 107 Stellen
entfielen auf Beschäftigte mit einer Helferausbildung im Bereich Krankenpflege. Die
Verhältnisse hätten sich dabei in den letzten Jahren nicht grundlegend geändert. In den
Wohnbereichen finde eine am konkreten Bedarf orientierte Koppelung des Einsatzes
von Personal aus den Bereichen Pädagogik und Pflege statt. So sei etwa im Bereich
"C3. ", einem von 14 Wohnbereichen der Einrichtung, wohl ein höherer Anteil an
Pflegekräften als in anderen Bereichen eingesetzt, weil dort Personen mit schweren und
komplexen Mehrfachbehinderungen betreut würden. Die vom Zeugen geschilderte
Verteilung des im Betreuungsbereich des X5. beschäftigten Fachpersonals, von dem
ein Anteil von rund zwei Dritteln auf den Bereich Pädagogik entfällt, zeigt erneut, dass
der Charakter der Einrichtung durch einen deutlichen Vorrang der Eingliederung
behinderter Menschen gegenüber den pflegerischen Arbeitsanteilen gekennzeichnet
wird.
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Darüber hinaus ist der Umstand, dass das Sozialamt der Stadt P1. der Klägerin
ausweislich der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten während des
streitgegenständlichen Zeitraums nicht Hilfe zur Pflege (§§ 68 ff. BSHG), sondern
Eingliederungshilfe (§§ 39 ff. BSHG) geleistet hat, unbeschadet gewisser
Abgrenzungsschwierigkeiten der beiden Hilfearten, ein weiteres Indiz dafür, dass in der
Einrichtung die Eingliederung und nicht die Pflege vorrangiger Zweck ist. Dies gilt umso
mehr, als nach den Angaben des Zeugen Q. , der sich insoweit auf Datenmaterial aus
der Abteilung Leistungsabrechnung des X5. stützt, der weitaus größte Teil der
Bewohner Eingliederungshilfe erhält. Nur eine vergleichsweise geringe Zahl von
"Altfällen" werde im Wege der Hilfe zur Pflege finanziert. Hinzu könnten einige Fälle aus
dem Bereich des Kinder- und Jugendhilferechts kommen.
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Zudem wird der X2. - wie aus der schriftlichen Auskunft an die Beklagte vom 14. April
1999 folgt - durch die Pflegekassen als Einrichtung der Behindertenhilfe im Sinne von §
71 Abs. 4 SGB XI und nicht als Pflegeeinrichtung behandelt. Nach dieser Vorschrift sind
u. a. stationäre Einrichtungen, in denen die Leistungen zur medizinischen Vorsorge, zur
medizinischen Rehabilitation, zur Teilhabe am Arbeitsleben oder am Leben in der
Gemeinschaft, die schulische Ausbildung oder die Erziehung kranker oder behinderter
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Menschen im Vordergrund des Zweckes der Einrichtung stehen, keine Pflegeheime im
Sinne von § 71 Abs. 2 SGB XI. Aus dieser Einordnung der Pflegekassen ergibt sich ein
weiteres Indiz für den Vorrang der Eingliederungshilfe gegenüber der Pflege.
Im Ergebnis hat die Pflege der Bewohner des X5. zwar durchaus Gewicht, tritt aber nach
der Konzeption der Einrichtung, der Zusammensetzung des Fachpersonals sowie der
Art der Leistungsgewährung durch Sozialhilfeträger und Pflegekassen so deutlich hinter
dessen Charakter als Einrichtung der Eingliederungshilfe zurück, dass von einer noch
dem Anwendungsbereich des § 9 Abs. 7 Satz 1 BhV a.F. zuzuordnenden "gemischten"
Einrichtung nicht mehr die Rede sein kann. Erst Recht kann der X2. nicht als reine
Pflegeeinrichtung qualifiziert werden. Ein Anspruch der Klägerin auf Gewährung einer
Beihilfe nach § 9 Abs. 7 Satz 1 BhV in der hier maßgeblichen Fassung besteht daher
nicht.
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Auch aus anderen Rechtsgrundlagen lässt sich der von der Klägerin geltend gemachte
Anspruch nicht herleiten. Auf die Fürsorgepflicht des Dienstherrn (vgl. § 79 BBG) kann
der Beihilfeanspruch nicht unmittelbar gestützt werden. Das Beihilferecht stellt bereits
eine abschließende Festlegung und Konkretisierung der Fürsorgepflicht des Staates
gegenüber dem Beamten und seiner Familie dar.
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Vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 13. November 1990 - 2 BvF 3/88 -, BVerfGE 83, 89.
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Ein Rückgriff auf die allgemeine beamtenrechtliche Fürsorgepflicht des Dienstherrn
kommt vor diesem Hintergrund nur in Betracht, wenn diese Pflicht ansonsten in ihrem
Wesenskern verletzt wäre, wofür im vorliegenden Fall aber nichts erkennbar ist, zumal
nicht gedeckte Kosten hier - entsprechend der bisherigen langjährigen Praxis - vom
überörtlichen Sozialhilfeträger nach den §§ 39 ff. BSHG bzw. den §§ 53 ff. des Zwölften
Buches des Sozialgesetzbuches übernommen werden. Hiergegen ist aus
Rechtsgründen nichts einzuwenden, denn die Fürsorgepflicht gebietet es nicht, über die
in den BhV festgelegten Ansprüche hinaus eine Untergrenze für die Beihilfe so
festzulegen, dass ein berücksichtigungsfähiger körperlich oder geistig kranker
Angehöriger im Falle der dauernden Unterbringung wegen Pflegebedürftigkeit nicht auf
Leistungen der Sozialhilfe angewiesen ist. Insoweit handelt es sich nicht um mindere
Ansprüche, sondern lediglich um andere, die deshalb bestehen, weil beamtenrechtliche
Ansprüche nicht gegeben sind. Ferner kann ein Anspruch in dem hier geltend
gemachten Umfang nicht allein darauf gestützt werden, dass die entsprechenden
Aufwendungen in der Vergangenheit durch die Verwaltungspraxis als beihilfefähig
angesehen worden sind.
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Vgl. dazu erneut BVerwG, Urteil vom 24. August 1995 - 2 C 7/94 -, a.a.O., sowie OVG
NRW, Urteil vom 14. Mai 1997 - 12 A 897/95 -.
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Die Klägerin kann aufgrund des Umstands, dass sie nicht in einem Pflegeheim oder
einer Pflegeanstalt, sondern in einer Einrichtung der Eingliederungshilfe bzw.
Behindertenhilfe untergebracht ist, für den streitgegenständlichen Zeitraum vom 01. Juli
1999 bis zum 31. Dezember 2000 lediglich eine Beihilfegewährung in dem durch § 9
Abs. 9 der BhV vom 17. Dezember 1996 (GMBl. 1997 S. 3) bestimmten Umfang
beanspruchen. Nach § 9 Abs. 9 Satz 1 BhV sind Aufwendungen für Pflegebedürftige in
einer vollstationären Einrichtung der Behindertenhilfe, in der die berufliche und soziale
Eingliederung, die schulische Ausbildung oder die Erziehung Behinderter im
Vordergrund des Einrichtungszweckes stehen (§ 71 Abs. 4 SGB XI) nach Art und
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Umfang des § 43 a SGB XI beihilfefähig.
§ 43 a SGB XI in der für den streitgegenständlichen Zeitraum maßgeblichen Fassung
des Gesetzes vom 14. Juni 1996 (BGBl. I S. 830) bestimmt, dass die Pflegekasse für
Pflegebedürftige in einer vollstationären Einrichtung der Behindertenhilfe, in der die
berufliche und soziale Eingliederung, die schulische Ausbildung oder die Erziehung
Behinderter im Vordergrund des Einrichtungszwecks steht (§ 71 Abs. 4 SGB XI), zur
Abgeltung bestimmter - in § 43 Abs. 2 SGB XI genannter - Aufwendungen zehn vom
Hundert des nach § 93 Abs. 2 BSHG vereinbarten Heimentgelts übernimmt, wobei die
Aufwendungen der Pflegekasse jedoch im Einzelfall 500,00 DM (255,65 EUR) je
Kalendermonat nicht übersteigen dürfen. Bestehen - wie im Falle der Klägerin -
beamtenrechtliche Ansprüche, so sind diese Aufwendungen je zur Hälfte von der
Pflegekasse - hier der B. X3. -M. - sowie der zuständigen Beihilfestelle zu übernehmen
(vgl. § 28 Abs. 2 SGB XI i.V.m. § 9 Abs. 9 Satz 2 und § 9 Abs. 6 BhV).
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Die Klägerin hatte danach gegen die Beklagte für den Zeitraum vom 01. Juli 1999 bis
zum 31. Dezember 2000 allenfalls einen Anspruch im Umfang des hälftigen
Höchstbetrages nach § 43 a SGB XI in der genannten Fassung, also in Höhe von
250,00 DM (127,82 EUR) je Kalendermonat. Für den gesamten streitgegenständlichen
Zeitraum von 18 Monaten belief sich dieser Anspruch mithin auf (höchstens) 4.500,00
DM (2.300,81 EUR). Beihilfen in diesem Umfang hat das C1. für G1. der Klägerin für den
genannten Zeitraum bereits bewilligt und hierdurch ihre beihilferechtlichen Ansprüche
für die betreffenden Kalendermonate erfüllt.
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Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO
i.V.m. den §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung.
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