Urteil des VG Minden, Az. 1 K 3208/08

VG Minden: ausnahme, befreiung, gewässer, reiter, verhinderung, wasser, belastung, erhaltung, leitlinie, aufzucht
Verwaltungsgericht Minden, 1 K 3208/08
Datum:
16.06.2009
Gericht:
Verwaltungsgericht Minden
Spruchkörper:
1. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
1 K 3208/08
Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Rechtsstreits. Die außergerichtlichen
Kosten des Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf
die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des
Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht der
Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher
Höhe leistet.
Tatbestand:
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Die Klägerin ist eine Fischereigenossenschaft i.S.v. § 22 Abs. 1 LFischG NRW, die
nach § 2 ihrer Genossenschaftssatzung u.a. die Fischereirechte für die Weser zwischen
N. und der Landesgrenze bei T. sowie für weitere benachbarte Gewässer umfasst. Sie
verpachtet diese Fischereirechte zum einen an die Berufsflussfischerei Reiter, zum
anderen an diverse Angel- oder Sportfischereivereine. Zum Schutz der Fischbestände
ihrer Gewässer plant sie Maßnahmen zur Vergrämung von Kormoranen im Bereich des
EU-Vogelschutzgebietes "Weseraue".
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Mit Schreiben vom 12.08.2008 beantragte die Klägerin beim Beklagten unter Nr. 1
(letale Vergrämung) für den Abschuss von Kormoranen innerhalb von
Naturschutzgebieten im Bereich des EU-Vogelschutzgebietes "Weseraue" die Erteilung
zum einen einer artenschutzrechtlichen Ausnahme nach § 43 Abs. 8 Satz 1 BNatSchG
bzw. einer artenschutzrechtlichen Befreiung nach § 62 BNatSchG und zum anderen die
Erteilung einer naturschutzrechtlichen Ausnahme bzw. Befreiung von den entgegen
stehenden Verboten der jeweils einschlägigen Naturschutzgebietsverordnungen (NSG-
VO). Dabei grenzte sie den zur Genehmigung gestellten Abschuss räumlich und zeitlich
wie folgt ein: a) im NSG "Weseraue": auf Flächen, die in der VO als
"vegetationskundlich bedeutsame Flächen" und "Randzone" bzw. als Flächen ohne
jagdliche Beschränkungen ausgewiesen sind in der Zeit vom 16.09. bis zum 15.02.; auf
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Flächen mit zeitweisem Jagdverbot gem. § 3 Abs. 2 Buchst. w Nr. 2 VO in der Zeit vom
16.09. bis zum 31.10.; ausnahmsweise im Bereich unterhalb der Staustufe T. bis Strom-
km 237,5 in der Zeit vom 16.09. bis zum 15.02.; b) im NSG "Staustufe T. ": oberhalb der
Staustufe bis Strom-km 236,0 sowie an dem in § 7 Buchst. e VO bezeichneten
Gewässer in der Zeit vom 16.09. bis zum 15.02.; c) im NSG " Mittelweser": in der Zeit
vom 16.09. bis zum 15.02.
Unter Nr. 2 ihres Antrags beantragte sie für die Vergrämung von Kormoranen mittels
Lasergerät oder anderer nicht-letaler Mittel (nicht-letale Vergrämung) im
Naturschutzgebiet "M. Marsch" die Erteilung zum einen einer artenschutzrechtlichen
Ausnahme nach § 43 Abs. 8 Satz 1 BNatSchG bzw. einer Befreiung nach § 62
BNatSchG sowie zum anderen einer naturschutzrechtlichen Befreiung nach § 69 LG
NRW. Die Vergrämung solle danach in der Zeit vom 16.02. bis zum 31.05. erfolgen, und
zwar sobald Kormorane mit dem Nestbau oder der Balz beginnen, längstens jedoch bis
zum Schlupf von Jungvögeln. Sie ziele nicht auf eine Vertreibung der Brutkolonie,
sondern ausschließlich auf die Verhinderung ihrer Ausdehnung.
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Neben weiteren Naturschutzgruppen und -verbänden, die vom Beklagten um
Stellungnahme zu diesem Antrag gebeten worden waren, äußerte sich der NABU-
Kreisverband N. -M1. dahingehend, dass die beantragte Befreiung zu versagen sei. Der
behauptete fischereiwirtschaftliche Schaden im Sinne von § 43 Abs. 8 Nr. 1 BNatSchG
sei bislang nicht nachgewiesen worden. Die Auffassung der Klägerin, dem
Kormoranfrassdruck könne man nur durch den Abschuss von Kormoranen innerhalb
des Vogelschutzgebietes Herr werden, entbehre jeder Grundlage. Eine wie auch immer
geartete Maßnahme zur Verminderung des Kormoranbestandes habe zur Folge, dass
die Vögel mit vermehrter Einwanderung und höherer Brutrate reagierten. Grund hierfür
sei das überreiche Nahrungsangebot z.B. durch Fischbesatz. In den im Antrag
aufgeführten Gebieten hielten sich zu jeder Jahreszeit Brut- bzw. Rastvögel auf, viele
davon gehörten zu den geschützten Arten und stünden auf der Roten Liste. Die
Störungsempfindlichkeit der verschiedenen Arten zur Brutzeit sei hoch. Mausernde und
rastende Vögel seien ebenfalls störungsempfindlich.
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In seiner Sitzung vom 29.09.2008 sprach sich der Beirat der Unteren
Landschaftsbehörde des Beklagten mehrheitlich gegen den Antrag der Klägerin aus.
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Mit Schreiben vom 02.10.2008 nahm das Landesamt für Natur, Umwelt und
Verbraucherschutz Nordrhein-Westfalen (LANUV) dahingehend Stellung, dass es aus
artenschutzfachlicher und artenschutzrechtlicher Sicht einem Abschuss von
Kormoranen bzw. einer Auflösung der Brutkolonie im EU-Vogelschutzgebiet
"Weseraue" nicht zustimmen könne. Entscheidend für eine Zulassung von Abschüssen
innerhalb von Schutzgebieten sei nach dem Ministerialerlass vom 20.12.2007 die
Frage, ob das Ziel der Kormoran-VO - Schutz der Fischbestände und der
Fischereiwirtschaft durch Reduktions- und Vergrämungsabschüsse von Kormoranen -
nicht schon außerhalb der in Rede stehenden Schutzgebiete erreicht werden könne.
Entsprechende Maßnahmen und ihre Auswirkungen habe die Klägerin nicht dargelegt.
Außerhalb des EU-Vogelschutzgebietes liegende Abgrabungsgewässer und
Flussabschnitte stünden den Kormoranen als Nahrungsgewässer zur Verfügung. Über
die in den letzten zwei Jahren vorgenommenen Vergrämungsmaßnahmen in diesem
Bereich lägen zwar Abschussstatistiken vor, fachlich prüfbare Unterlagen fehlten
jedoch. Die Aussage der Klägerin, das Ziel der Kormoran-VO könne nicht auch schon
außerhalb des EU-Vogelschutzgebietes erreicht werden, sei weder belegt noch
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erläutert. Darüberhinaus würde der Schutzzweck des EU-Vogelschutzgebietes
erheblich beeinträchtigt, weil rastende und überwinternde Wat- und Wasservögel
verschiedener besonders zu schützender Arten sehr sensibel auf Störungen durch Jagd
reagierten. Die im Antrag vorgenommene Differenzierung in Teilflächen
unterschiedlicher Naturschutzbedeutung sei vor dem Hintergrund des Schutzzwecks
des EU-Vogelschutzgebietes nicht zielführend. Die Nutzungsdichte durch wertgebende
Vogelarten sei in den Teilbereichen zwar unterschiedlich, aber überall so groß, dass
Störungen durch zusätzliche Jagdausübung für Rast und Überwinterung der Arten
relevant seien.
Mit dem streitgegenständlichen Bescheid vom 06.10.2008 versagte der Beklagte sowohl
die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 43 Abs. 8 Satz 1 BNatSchG i.V.m. §
6 Nr. 1 Kormoran-VO als auch einer artenschutzrechtlichen Befreiung nach § 62
BNatSchG zur letalen bzw. nicht letalen Vergrämung von Kormoranen im EU-
Vogelschutzgebiet Weseraue. Den weitergehenden Antrag auf Befreiung von den
Verbotsbestimmungen der NSG-Verordnungen sah er deshalb als gegenstandslos an.
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Zur Begründung führte er aus, das Vorhaben der Klägerin verstoße gegen die
artenschutzrechtlichen Verbote aus § 42 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BNatSchG, denn alle
europäischen Kormoranarten seien als europäische Vogelarten im Sinne der
Verbotsvorschriften besonders geschützt. Die auf der Grundlage von § 43 Abs. 8 Satz 4
BNatSchG ergangene Kormoran-VO lasse zwar ausnahmsweise den Abschuss von
Kormoranen unter bestimmten Voraussetzungen zu, nach deren § 2 Abs. 2 Nr. 2 sei
aber der Abschuss in Vogel- und Naturschutzgebieten davon ausgenommen. Die
Tatbestandbestandsvoraussetzungen von § 43 Abs. 8 Satz 1 Nr. 1 und 2 BNatSchG
lägen, ohne dass es einer weiteren Prüfung bedürfe, vor, weil das Ministerium für
Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-
Westfalen (MUNLV) in seinem Erlass vom 20.12.2007 festgestellt habe, dass durch den
Kormoran eine Gefährdung sowohl der Fischereiwirtschaft als auch der heimischen
Tierwelt in Nordrhein-Westfalen gegeben sei.
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Zumindest fraglich sei hingegen, ob die weitere Ausnahmevoraussetzung in § 43 Abs. 8
Satz 2, 1. Halbsatz, BNatSchG vorliegt, wonach eine Ausnahme nur erteilt werden darf,
wenn zumutbare Alternativen nicht gegeben sind. Denn über den Abschuss von
Kormoranen außerhalb der Schutzgebiete lägen lediglich die Streckenangaben aus
zwei Jahren Bejagung ohne Daten zu den hierfür tatsächlich getätigten Aufwendungen
vor. Allerdings sei es auf Grund der naturräumlichen Gegebenheiten sehr
wahrscheinlich und auch durch langjährige ornithologische Beobachtungen zu
bestätigen, dass sich die Mehrzahl der Kormorane im Wesergebiet innerhalb des EU-
Vogelschutzgebietes und dort innerhalb der Naturschutzgebiete aufhält. Insofern sei
nachvollziehbar, dass ein Abschuss dort erfolgversprechender sei.
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Im Rahmen der - bei unterstelltem Fehlen alternativer Maßnahmen - erforderlichen
Ermessensentscheidung sei der durch Art. 14 GG geschützte Anspruch der Klägerin auf
Ausnutzung des Fischereirechtes abzuwägen mit den Belangen des Natur- und
Artenschutzes unter Einbeziehung der heimischen Fischfauna.
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Es werde nicht bestritten, dass der Kormoran-Fraß zu einer Reduzierung der
Fischbestände in der Weser und ihren Nebengewässern führe. Ob dadurch allerdings
der gesamte Fischertrag abgeschöpft werde, sei fraglich. Ebenfalls fraglich sei, ob der
Rückgang der Aalbestände und damit die sinkenden Fangergebnisse des
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Fischereibetriebs Reiter nicht auch auf andere Gründe zurückzuführen sei.
Beschränkte Vergrämungsaktionen und Reduktionsabschüsse in Schutzgebieten
könnten nur dann zugelassen werden, wenn sie mit dem Schutzzweck der betroffenen
Gebiete vereinbar seien. Der in Rede stehende Weserabschnitt sei mitsamt seinen
umliegenden Flächen unter dem Namen "Weserstaustufe T. " als Feuchtgebiet von
internationaler Bedeutung im Sinne der "Ramsar-Konvention" anerkannt. Auf Grund der
ornithologischen Bedeutung sei das Gebiet zudem als EU-Vogelschutzgebiet
"Weseraue" ausgewiesen worden. Zusätzlich seien die Kernbereiche dieses Gebiets
noch mit der nationalen Schutzkategorie Naturschutzgebiete versehen worden. Die
besondere Bedeutung des Gebiets beruhe auf seiner ganzjährigen Funktion als
wichtiges Brut-, Rast- und Überwinterungsgebiet für diverse Vogelarten.
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Insbesondere im Hinblick auf die Regelung in Art. 4 der EU-Vogelschutzrichtlinie sei
zweifelsfrei festzustellen, dass die Ausweisung der Weseraue als EU-
Vogelschutzgebiet in Kombination mit dem Status eines Feuchtgebietes von
internationaler Bedeutung zu einer herausragenden Verantwortung der zuständigen
Behörden bezogen auf die hier vorkommenden ziehenden Wat- und Wasservogelarten
führe. Dieser besonderen doppelten internationalen Verpflichtung unterlägen in
Nordrhein-Westfalen nur noch zwei weitere Gebiete, nämlich der Untere Niederrhein
sowie die Rieselfelder nördlich Münster.
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Die beantragten Maßnahmen führten eindeutig zu erheblichen Beeinträchtigungen des
EU-Vogelschutzgebietes in seinen für Erhaltungsziele und Schutzzweck maßgeblichen
Bestandteilen. Sie seien abzulehnen, weil davon auszugehen sei, dass es hierdurch -
zusätzlich zu bereits vorhandenen Störungen - zu weiteren Störungen von anderen Wat-
und Wasservogelarten (u.a. Bless- und Saatgänse) und damit von für den Schutzzweck
maßgeblichen Bestandteilen des Vogelschutzgebiets kommen könne. Von der Jagd
ausgehende Störungen seien in der wissenschaftlichen Literatur belegt. Der Störfaktor
sei insbesondere in Rast- und Überwinterungsgebieten größer. Die Jagd könne hier
sowohl zur Vertreibung von Arten als auch zur Erhöhung der Fluchtdistanz führen und
so die Nahrungsaufnahme für den erhöhten Energiebedarf erschweren und damit die
physiologische Konstitution verschlechtern. Es werde nicht verkannt, dass die nach den
NSG-VO teilweise zugelassene Jagdausübung bereits zu problematischen
Störsituationen für die dortige Vogelwelt führen könne. Dies dürfe allerdings nicht dazu
verleiten, weitere Störungen zuzulassen. Dies gelte umso mehr, als solche zusätzlichen
Jagdgänge häufig stattfinden müssten, um einen deutlichen Vergrämungseffekt zu
erzielen, da im Herbst/Winter-Bestand der Kormorane eine stetige Fluktuation herrsche
und eine vertriebene Kormorangruppe sehr schnell durch eine andere ersetzt werden
würde.
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Das NSG "Weseraue" habe eine besondere Bedeutung als Leitlinie und Trittstein des
Vogelzugs sowie als bedeutendes Überwinterungsgebiet. Artabhängig würden
Uferbereiche oder Marschbereiche genutzt. Mit der Störungsintensität in diesem Bereich
stehe und falle die Eignung des Gebiets als Rast- und Überwinterungsbereich und
damit die Wertigkeit des EU-Vogelschutzgebietes. Dies gelte insbesondere deshalb,
weil die Äsungsbereiche durch Kiesabbau in den letzten Jahren immer mehr
abgenommen hätten, so dass die verbliebenen Marschbereiche so störungsarm wie
möglich zu gestalten seien.
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Das NSG "Staustufe T. " habe nach der VO eine ganzjährige besondere Bedeutung als
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Nahrungs-, Brut-, Mauser-, Rast-, Durchzugs- und Überwinterungsgebiet vor allem für
Wasser- und Watvögel. Gerade der Bereich direkt oberhalb des Stauwehres stelle für
rastende und überwinternde Wasservogelarten auf Grund der dortigen geringen
Fließgeschwindigkeit einen herausragend wichtigen Bereich dar, insbesondere auch
dann, wenn die Stillgewässer rund um die Weser zugefroren seien.
Auch das NSG "Mittelweser" zähle zu den Kern-Naturschutzgebieten im EU-
Vogelschutzgebiet "Weseraue" und habe eine ganzjährige wichtige Funktion für den
Vogelschutz. Nach dem Entwurf zur neuen NSG-VO besitze das Gebiet auf Grund der
Biotopstrukturen, der geografischen Lage und der extensiven Nutzung eine ganzjährige
besondere Bedeutung als Nahrungs-, Brut-, Mauser-, Rast-, Durchzugs- und
Überwinterungsgebiet, vor allem für Wasser- und Wiesenvögel. Dabei habe das große
Stillgewässer eine besondere Funktion vor allem als Schlafplatz für nordische Gänse
und Schwäne. Aus diesem Grund solle - wie auch schon in der am 21.09.2007
abgelaufenen NSG-VO - die Wasservogeljagd komplett verboten werden, weil durch
Jagen an oder in der Nähe der Wasserflächen erhebliche Störungen der Wasser- und
Watvögel wahrscheinlich seien. Die Funktion als Rast- und Überwinterungsgebiet
beginne Ende September/Anfang Oktober und ziehe sich bis Ende März hin.
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Die nicht-letale Vergrämung im Bereich des NSG "M. Marsch" sei ebenfalls abzulehnen.
Ein Lasereinsatz innerhalb der Brutzeit gehe sogar deutlich über das hinaus, was durch
die Kormoran-VO an Vergrämungsmaßnahmen außerhalb von EU-
Vogelschutzgebieten zugelassen werde. Die vorhandene Daten belegten, dass es
bisher keine stetige Bestandszunahme der dortigen Brutkolonie gegeben habe. Auf
Grund der begrenzt vorhandenen Brutbäume sei auch künftig nicht von einem
gravierenden Anstieg auszugehen. Die Maßnahme sei aber auch unabhängig von der
zahlenmäßigen Entwicklung der Brutkolonie abzulehnen, weil sie andere Brutvögel
störe, die Augen der Komorane verletzt werden könnten und eine Gefährdung von sich
in der Nähe aufhaltenden Menschen nicht auszuschließen sei.
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Die Erteilung einer Befreiung nach § 62 BNatSchG komme nicht in Betracht, weil die
Befreiungsvorschrift des § 43 BNatSchG im Hinblick auf die Verbotsregelungen des §
42 BNatSchG spezieller sei. Ein atypischer, von § 43 BNatSchG nicht erfasster Fall
liege nicht vor.
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Gegen diesen Bescheid hat die Klägerin am 06.11.2008 Klage erhoben.
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Mit Bescheid vom 25.02.2008 hat der Beklagte auch die Erteilung einer
naturschutzrechtlichen Befreiung auf der Grundlage von § 69 LG NRW abgelehnt.
Hiergegen hat die Klägerin am 23.03.2009 im Parallelverfahren - 1 K 774/09 - Klage
erhoben.
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Zur Begründung ihrer Klage gegen den Ablehnungsbescheid vom 06.10.2008 trägt die
Klägerin Folgendes vor: Sie habe einen Anspruch auf Neubescheidung ihres Antrags,
weil der Beklagte seine Ablehnung der Erteilung einer Ausnahme nach § 43 Abs. 8
BNatSchG auf Gründe gestützt habe, die artenschutzrechtlich irrelevant seien, nämlich
die Unvereinbarkeit der beantragten Maßnahmen mit dem Schutzzweck der
einschlägigen NSG-VO. Infolgedessen habe der Beklagte ermessenswidrig die
notwendige weitere Prüfung der im Antrag enthaltenen örtlichen und zeitlichen
Beschränkungen der letalen Vegrämung unterlassen, mit denen die Klägerin erkennbar
in sinngemäßer Anwendung den artenschutzrechtlichen Regelungen der Kormoran-VO
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Rechnung habe tragen wollen. So werde nur ein geringer Bruchteil des 2.749 ha großen
EU-Vogelschutzgebiets während eines sehr engen Zeitfensters betroffen.
Ermessensfehlerhaft sei auch die "nachgeschobene" Erwägung des Beklagten, ein
Kormoranabschuss könne zur Lösung der Probleme der heimischen Fischbestände
nicht beitragen, weil er insoweit nicht alle relevanten Tatsachen und Gesichtspunkte
ermittelt bzw. zutreffend berücksichtigt habe. Es könne als absolut gesichert angesehen
werden, dass der häufig in Schwärmen agierende Kormoran erhebliche fischereiliche
Schäden an den heimischen Fischbeständen verursache, zu denen auch besonders
geschützte und gefährdete Arten gehörten wie z.B der Aal.
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Der Beklagte habe zu Unrecht eine erhebliche Störung anderer Arten angenommen,
weil solche durch geeignete zeitliche und örtliche Einschränkung sowie
Verhaltensvorgaben derart minimiert werden könnten, dass die Auswirkungen auf den
Erhaltungszustand der betreffenden Arten nicht signifikant seien.
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Jedenfalls zu Gunsten der Berufsfischerei Reiter, deren betriebliche Existenz durch
erhebliche kormoranbedingte Aalschäden gefährdet sei, komme auch eine Befreiung
nach § 62 BNatSchG in Betracht. Ähnlich unzumutbar werde der Fischereiverein T. in
Bezug auf das Gewässer "E" (§ 7 NSG-VO "Staustufe T. ") belastet, da dieser trotz
ausdrücklich zugelassener fischereilicher Nutzung sehenden Auges dulden müsse,
dass der Kormoran dieses Gewässer leer fischt.
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Rechtsfehlerhaft sei auch die Ablehnung der beantragten nicht-letalen Vergrämung im
NSG "M. Marsch". Insoweit sei bereits die Erfüllung des Verbotstatbestands in § 42 Abs.
1 Nr. 2 BNatSchG fraglich, weil es sich bei der in Rede stehenden Kormoran-Kolonie im
Hinblick darauf, dass der Kormoran als "wandernde Art" , zum Überleben nicht
lebensraumspezifisch an dieses Gebiet gebunden sei, nicht um eine "lokale Population"
i.S. der Legaldefinition der erheblichen Störung handeln dürfte. Darüberhinaus fehle es
jedenfalls deshalb an einer erheblichen Störung, weil angesichts der Beschränkung auf
die Verhinderung einer Ausweitung der Kolonie eine signifikante Verschlechterung des
Erhaltungszustands der betroffenen Art "Kormoran" nicht zu besorgen sei.
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Die Klägerin beantragt,
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den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 06.10.2008 zu verpflichten,
über den Antrag der Klägerin vom 12.08.2008 unter Beachtung der Rechtsauffassung
des Gerichts neu zu entscheiden.
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Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Er meint, die Versagung einer Ausnahmegenehmigung nach § 43 Abs. 8 Nr. 1 und 2
BNatSchG von den artenschutzrechtlichen Verboten des § 42 Abs. 1 Nr. 1 und 2
BNatSchG sei im streitgegenständlichen Bescheid zu Recht erfolgt. Die nicht-letale
Vergrämung mittels Lasergerät erfülle den Verbotstatbestand des § 42 Abs. 1 Nr. 2
BNatSchG. Die Kormoranbrutkolonie in der M. Marsch, die durch ihre Singularität in
diesem Gebiet auch ganz klar räumlich abgrenzbar sei, unterfalle dem Begriff der
"lokalen Population". Der Laserbeschuss dieser lokalen Population mit dem Ziel, deren
Größe auf niedrigem Niveau zu halten, habe einen deutlich negativen Effekt und stelle
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deshalb eine erhebliche Störung ihres Erhaltungszustands dar. Außerdem sei nicht
erwiesen, dass eine jährlich wiederkehrende Belaserung der nur aus unter 50
Brutpaaren bestehenden Kolonie nicht auch zu einer Aufgabe derselben führen kann.
Die im Bescheid angeführte Störung anderer Vogelarten ergebe sich aus dem Umstand,
dass der Laserschütze entweder durch Gehölzbereiche oder an den Uferrand treten
müsse, um ein freies Schussfeld auf die Kolonie zu haben.
Der Beigeladene beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Er meint, die Klage sei mangels Klagebefugnis bereits unzulässig, weil die Klägerin
keine eigenen Rechte geltend mache, sondern solche Dritter bzw. der Natur. Die Klage
sei außerdem unbegründet. Eine Ausnahme zur Abwendung erheblicher
fischereiwirtschaftlicher Schäden komme nicht in Betracht, weil solche bereits nicht
konkret dargelegt seien. Abgesehen davon wäre der Abschuss von Kormoranen in der
Weseraue aber auch ein untaugliches Mittel, um Schäden in der Region abzuwehren.
Zum einen erhöhe der Scheucheffekt den Energiebedarf der Kormorane und damit den
Fischfraß. Zum anderen könnten selbst umfangreiche Abschüsse nicht verhindern, dass
die attraktiven Nahrungsgewässer durch andere Kormorane besetzt würden. Hierfür
spreche der Umstand, dass die Weseraue entlang einer bedeutenden Leitlinie für den
kontinentalen Vogelzug liege. Während des Winterhalbjahres zöge eine hohe Zahl von
Kormoranen aus dem Nord- und Ostseeraum sowie aus Skandinavien durch. In Bayern
würden seit Jahren Tausende von durchziehenden oder überwinternden Kormoranen
abgeschossen, ohne dass dies zu einer irgendwie messbaren Vergrämung geführt
hätte.
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Selbst wenn man überwiegende Allgemeinwohlgründe für den Abschuss von
Kormoranen annähme, gäbe es zu ihrer Verfolgung andere Möglilchkeiten. Als milderes
Mittel zum Abschuss im Vogelschutzgebiet komme eine nicht letale Vergrämung durch
konzertierte Vertreibungsaktionen auf einzelnen Gewässern der Region außerhalb des
Vogelschutzgebietes in Betracht, die für den Vogelschutz weniger bedeutsam seien.
Ansonsten sei zunächst die letale Vergrämung außerhalb der Kerngebiete des
Vogelschutzgebiets zu versuchen.
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Schließlich verstoße die Vergrämung der Kormorane gegen das
Verschlechterungsverbot aus Art. 9 und 13 VRL. Die von der Klägerin aufgezeigte
Zielsetzung, die Brutkolonie auf eine Größe von 30 Brutpaaren zu beschränken, sei
nicht praktikabel, weil die mit dem Laserbeschuss einher gehende Störung letztlich zur
Auflösung der Brutkolonie führen würde.
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Weiterhin würden andere Vogelarten durch den beim Abschuss hervorgerufenen
"Schussknall" in artenschutzrechtlich relevanter Weise gestört. Alle Teilflächen des
Vogelschutzgebietes hätten eine hohe Bedeutung für Vögel, die sie jedoch nur im
Zusammenhang mit anderen Teilflächen erfüllen könnten. Einschränkungen der
Funktionen in einzelnen Teilflächen könnten sich daher regelmäßig auf die
Populationen der Arten in anderen Teilflächen oder sogar im gesamten Gebiet
auswirken. Eine Rückentwicklung des lokalen Vorkommens einer Population sei nur
dann als unerheblich anzusehen, wenn nach dem verfügbaren naturschutzfachlichen
Erkenntnisstand eine Störung sicher ausgeschlossen sei.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen
auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des
Beklagten.
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Entscheidungsgründe:
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Die Klage bleibt ohne Erfolg.
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Die Kammer hegt bereits Zweifel, ob die Klage in vollem Umfang zulässig ist,
namentlich, ob die Klägerin im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt ist. Dies setzt
voraus, dass die in Anspruch genommene Norm den Schutz der klagenden Partei
bezweckt. Daran dürfte es vorliegend fehlen, soweit die Klägerin - eine
Fischereigenossenschaft nach § 22 LFischG NRW - eine Ausnahme gemäß § 43 Abs. 8
Satz 1 Nr. 2 BNatSchG "zum Schutz der heimischen Tier- und Pflanzenwelt" erstreiten
will. Denn insoweit dient die Ausnahmeregelung offenkundig dem Schutz der Natur und
die Klägerin ist nicht dazu berufen, derartige Vorschriften gleichsam in
Prozessstandschaft für die geschützten Tiere und Pflanzen durchzusetzen.
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Vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 14.01.2004 - 9 ZB 03.2305 -, NuR 2004, 597 und
bei juris (Rn. 24). Fraglich ist darüberhinaus, ob die Klägerin als
Fischereigenossenschaft die Erteilung einer Ausnahme nach § 43 Abs. 8 Satz 1 Nr. 1
BNatSchG "zur Abwendung erheblicher fischereiwirtschaftlicher Schäden" geltend
machen kann. Auf existenzbedrohende Einbußen bei dem Flussfischereibetrieb Reiter,
der Gewässer der Klägerin gepachtet hat, kann sich die Klägerin ebensowenig berufen
wie auf gesunkene Erträge der anderen Pächter, die an den Gewässern der Klägerin
Sportfischerei betreiben. Ob Auswirkungen eines reduzierten Fischbestandes auf die
Höhe des erzielbaren Pachtzinses als fischereiwirtschaftliche Schäden im Sinne von §
43 Abs. 8 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG zu qualifizieren sind, muss im vorliegenden Verfahren
nicht entschieden werden, weil die Klage jedenfalls in vollem Umfang unbegründet ist.
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Der streitbefangene Ablehnungsbescheid des Beklagten vom 08.10.2008 verletzt die
Klägerin nicht in ihren Rechten, weil sie keinen Anspruch auf die begehrte
Neubescheidung ihres Antrags vom 12.08.2008 hat, § 113 Abs. 5 VwGO. Dies gilt
sowohl für die Versagung einer artenschutzrechtlichen Ausnahme nach § 43 Abs. 8
Satz 1 BNatSchG (I.) als auch für die Ablehnung einer artenschutzrechtlichen Befreiung
nach § 62 BNatSchG (II.).
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I. 1. Der beabsichtigte Abschuss von Kormoranen erfüllt jedenfalls den
Verbotstatbestand des § 42 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG. Nach dieser Vorschrift ist es u.a.
verboten, wild lebende Tiere der besonders geschützten Arten zu töten. Der Kormoran
ist als europäische Vogelart eine besonders geschützte Art, § 10 Abs. 2 Nr. 10 Buchst.
b) bb), Nr. 9 BNatSchG i.V.m. Art. 1 der Richtlinie des Rates vom 02.04.1979 über die
Erhaltung der wildlebenden Vögel - 79/409/EWG -, (Vogelschutzrichtlinie - VRL). Ob der
Abschuss von Kormoranen darüberhinaus auch den Verbotstatbestand des § 42 Abs. 1
Nr. 2 BNatSchG erfüllt, weil der Kormoran oder andere streng geschützte europäische
Vogelarten während der Fortpflanzungs-, Aufzucht-, Mauser-, Überwinterungs- und
Wanderungszeiten insbesondere durch den Schussknall und die erforderliche
Nachsuche erheblich gestört werden, kann die Kammer offen lassen, weil der
Ausnahmetatbestand des § 43 Abs. 8 Sätze 1 und 2 BNatSchG bereits hinsichtlich des
Tötungsverbots nicht erfüllt ist.
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Nach § 43 Abs. 8 Satz 1 BNatSchG können die nach Landesrecht zuständigen
Behörden von den Verboten des § 42 im Einzelfall weitere Ausnahmen zulassen u.a.
gemäß Nr. 1 zur Abwendung erheblicher fischereiwirtschaftlicher Schäden oder gemäß
Nr. 2 zum Schutz der heimischen Tier- und Pflanzenwelt. Nach Satz 2 dieser Regelung
darf eine Ausnahme nur zugelassen werden, wenn zumutbare Alternativen nicht
gegeben sind und sich der Erhaltungszustand der Populationen einer Art nicht
verschlechtert, soweit nicht Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 92/43/EWG weitergehende
Anforderungen enthält.
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Ob eine Ausnahme vom Tötungsverbot zum Schutz der heimischen Tier- und
Pflanzenwelt - die Klägerin verweist insoweit auf den Aal und weitere seltene Fischarten
- geboten ist, bedarf keiner Entscheidung, weil - wie bereits dargelegt - eine Versagung
auch bei Vorliegen dieser Voraussetzungen die Klägerin nicht in eigenen Rechten
verletzen würde.
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Erhebliche fischereiwirtschaftliche Schäden im Sinne von § 43 Abs. 8 Satz 1 Nr. 1
BNatSchG durch Kormoranfraß an den Gewässern der Klägerin vermag die Kammer auf
Grundlage der derzeitigen Erkenntnisse nicht festzustellen. Der Erlass des MUNLV vom
20.12.2007, mit dem das Ministerium die nachgeordneten Behörden landesweit anweist,
im Hinblick auf die Kormoranvergrämung vom Vorliegen dieser Voraussetzung
auszugehen, hat für das Gericht keine Bindungswirkung. Weder in diesem Erlass noch
anderweitig gibt es belastbare Untersuchungen, die belegen, ob und ggf. in welchem
Umfang ein nachzuweisender Rückgang des Fischbestandes in den Gewässern der
Klägerin und insbesondere in den betroffenen Weserabschnitten auf den Kormoranfraß
zurückzuführen ist. Gerade mit Blick auf weitere mögliche Ursachen für einen Rückgang
des Fischbestandes wie z.B. Umweltbelastungen und Staustufen ist eine solche
Ermittlung aber unerläßlich. Letztlich brauchte die Kammer dieser Frage aber nicht
weiter nachzugehen, weil es an weiteren Ausnahmevoraussetzungen fehlt.
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Zum einen ist - wenn man zu Gunsten der Klägerin erhebliche fischereiwirtschaftliche
Schäden durch Kormoranfraß unterstellt - die Alternativlosigkeit eines
Kormoranabschusses innerhalb des EU-Vogelschutzgebietes "Weseraue" nicht
gegeben. Nach § 43 Abs. 8 Satz 2, 1. Halbsatz BNatSchG darf eine Ausnahme von den
artenschutzrechtlichen Verboten des § 42 BNatSchG nur zugelassen werden, wenn
zumutbare Alternativen nicht gegeben sind. Die Vorschrift dient der Umsetzung von Art.
9 Abs. 1 VRL, demzufolge die Mitgliedstaaten von den Verbotsregelungen aus
bestimmten Gründen abweichen können, sofern es keine andere zufriedenstellende
Lösung gibt.
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Dass es vorliegend an der erforderlichen Alternativlosigkeit des Kormoranabschusses
innnerhalb des Vogelschutzgebietes fehlt, ergibt sich für die Kammer aus Folgendem:
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Der Abschuss von Kormoranen zum Zwecke der Bestandsregulierung ist in Nordrhein-
Westfalen erst seit Erlass der Kormoran-VO vom 02.05.2006 zugelassen. In räumlicher
Hinsicht sind hiervon - abgesehen davon, dass sich die zum Abschuss vorgesehen
Tiere näher als 100 m an einem stehenden oder fließenden Gewässer befinden müssen
- nur befriedete Bezirke nach § 4 LJG NRW sowie Nationalparke, Naturschutzgebiete
und EU-Vogelschutzgebiete ausgenommen. Dass diese weitreichende
Abschussregelung zur Abwendung der - unterstellten - fischereiwirtschaftlichen
Schäden der Klägerin nicht ausreicht, kann nicht festgestellt werden. Denn es fehlt an
einer fundierten Evaluation der auf Grund dieser Abschussregelung gemachten
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Erfahrungen. Die bloßen Abschusszahlen für zwei Jahre reichen insoweit nicht aus. Aus
ihnen wird nicht ersichtlich, ob tatsächlich jeder zumutbare Aufwand betrieben worden
ist, um den Kormoranfraß in den Gewässern der Klägerin durch Bejagung außerhalb der
Schutzgebiete zu reduzieren. Angesichts des Umstands, dass es eine Vielzahl von
Wasserflächen in der näheren Umgebung der Schutzgebiete gibt, die von den
Kormoranen zur Nahrungssuche aufgesucht werden, ist die Möglichkeit, auf der Basis
intensiver Abschussbemühungen außerhalb der Schutzgebiete eine erhebliche
Reduktion des Kormoranfraßes auch in den Gewässern innerhalb der Schutzgebiete zu
erreichen, keineswegs fern liegend. Solange die Klägerin die behauptete
Ungeeignetheit nicht anhand einer nachvollziehbaren Evalution der Bemühungen auf
der Grundlage der geltenden Kormoran-VO belegt, kann eine Alternativlosigkeit des
Abschusses innerhalb der Schutzgebiete nicht angenommen werden.
Zum anderen vermag die Kammer nicht festzustellen, dass der beantragte
Kormoranabschuss im EU-Vogelschutzgebiet das in § 43 Abs. 8 Satz 2, 2. Hs.
BNatSchG verankerte Verschlechterungsgebot wahrt. Danach darf eine Ausnahme nur
zuglassen werden, wenn sich der Erhaltungszustand der Populationen einer Art nicht
verschlechtert. Diese Regelung dient der Umsetzung des Art. 13 VRL, wonach die
Anwendung der aufgrund dieser Richtlinie getroffenen Maßnahmen in bezug auf die
Erhaltung aller unter Artikel 1 fallenden Vogelarten nicht zu einer Verschlechterung der
derzeitigen Lage führen darf. Bei der Beurteilung des künftigen Erhaltungszustands der
betroffenen Arten ist zwar nicht allein auf die jeweilige örtliche Population abzustellen.
Maßgeblich ist vielmehr, ob die Population als solche in ihrem natürlichen
Verbreitungsgebiet als lebensfähiges Element erhalten bleibt.
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Vgl. BVerwG, Urteil vom 12.03.2008 - 9 A 3/06 -, bei juris (Rn. 249), m.w.N.
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Dies ist mit Blick auf einige im Vogelschutzgebiet vorkommenden Zugvogelarten
(insbesondere arktische Gänse und Schwäne) nach dem Vorbringen der im
Verwaltungsverfahren beteiligten Naturschutzverbände sowie der Vertreterin der
Biologischen Station in der mündlichen Verhandlung keineswegs sichergestellt. Denn
danach ist es nicht fernliegend, dass bereits ein häufiges Aufscheuchen dieser Tiere
während ihrer Rastzeit im Vogelschutzgebiet "Weseraue" - insbesondere durch
Schussknall und Nachsuche - die Konstitution der Tiere derart schwächt, dass deren
späterer Bruterfolg in nördlichen Gefilden beeinträchtigt wird. Die Kammer geht dabei
von einer intensiven Bejagung der Kormorane aus, da angesichts der Attraktivität des in
Rede stehenden Habitats für Kormorane und der damit einhergehenden raschen
Neubesetzung durch nachziehende Kormorane ein nachhaltiger Vergrämungseffekt nur
bei kontinuierlichem Abschuss erreichbar sein dürfte. Jedenfalls enthält der Antrag der
Klägerin insoweit keinerlei Einschränkungen innerhalb der angegebenen
Abschusszeiten. Vor diesem Hintergrund reicht die von der Klägerin angeführte
allgemeine wissenschaftliche Untersuchung zu den Auswirkungen der Jagd auf
Wasservögel jedenfalls nicht aus, um eine Verschlechterung des Erhaltungszustands
anderer Vogelarten hinreichend sicher ausschließen zu können. Dies bedarf vielmehr
einer die besonderen Gegebenheiten des EU-Vogelschutzgebietes "Weseraue" in den
Blick nehmenden naturschutzfachlichen Prüfung.
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2. Die beantragte nicht-letale Vergrämung von Kormoranen mittels Laser verstößt gegen
das Störungsverbot des § 42 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG. Danach ist es verboten, wild
lebende Tiere der streng geschützten Arten und der europäischen Vogelarten während
der Fortpflanzungs-, Aufzucht-, Mauser-, Überwinterungs- und Wanderungszeiten
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erheblich zu stören; eine erhebliche Störung liegt vor, wenn sich durch die Störung der
Erhaltungszustand der lokalen Population einer Art verschlechtert. Der Begriff der
lokalen Population erfasst die Gesamtheit der Individuen einer Art, die während einer
bestimmten Phase des jährlichen Zyklus in einem anhand ihrer Habitatansprüche
abgrenzbaren Raum vorkommen.
Vgl. Gellermann in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht Band IV (Stand: August 2008), §
42 Rn. 8.
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Die Kormoran-Brutkolonie im Bereich des NSG "M. Marsch" bildet danach eine lokale
Population, deren Erhaltungszustand durch eine jedenfalls teilweise Verhinderung des
Brutgeschäfts verschlechtert wird.
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Die Voraussetzungen für eine Ausnahme nach § 43 Abs. 8 Satz 1 und 2 BNatSchG
liegen nicht vor. Insoweit kann auf die obigen Ausführungen zur letalen Vergrämung -
insbesondere zur fehlenden Alternativlosigkeit der Vergrämung im Naturschutzgebiet -
Bezug genommen werden. Ergänzend weist die Kammer darauf hin, dass an der
Umsetzbarkeit der Zielsetzung der Klägerin, die Brutkolonie nicht zu vertreiben, sondern
lediglich auf eine bestimmte Zahl von Brutpaaren zu beschränken erhebliche Zweifel
bestehen.
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II. Die Voraussetzungen für die Erteilung einer Befreiung von den Verboten des § 42
Abs. 1 Nr. 1 und 2 BNatSchG liegen ebenfalls nicht vor. Nach § 62 BNatSchG kann von
den Verboten des § 42 auf Antrag Befreiung gewährt werden, wenn die Durchführung
der Vorschrift im Einzelfall zu einer unzumutbaren Belastung führen würde. Es kann
dahinstehen, ob diese Vorschrift bei richtlinienkonformer Bestimmung des
Anwendungsbereichs, soweit das Verbot, von dem befreit werden soll, - wie hier - dem
Schutz europäischer Vogelarten dient, deshalb unangewendet bleiben muss, weil die
nach Gemeinschaftsrecht zugelassenen Abweichungsmöglichkeiten in Art. 9 Abs. 1
VRL vollen Umfangs in § 43 Abs. 8 BNatSchG übernommen wurden.
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So Gellermann, a.a.O., § 62 Rn. 3 m.w.N.
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Jedenfalls fehlt es an einer im Einzelfall unzumutbaren Belastung durch die
Aufrechterhaltung von Tötungs- und Störungsverbot. Denn es ist nicht ansatzweise
erkennbar, dass ein Rückgang der Pachterträge für die Genossenschaft oder deren
Mitglieder, die im Wesentlichen öffentlich-rechtliche Körperschaften bzw. deren
Untergliederung sind, eine unzumutbare Belastung darstellen könnte.
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Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Die Kammer hat es
für billig angesehen, die Klägerin nicht auch mit den außergerichtlichen Kosten des
nach § 65 Abs. 1 VwGO (nur) einfach beigeladenen Naturschutzverbandes zu belasten.
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Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Satz 1 VwGO i.V.m. §§
708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO.
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