Urteil des VG Minden, Az. 4 K 833/07

VG Minden: bvo, körperliche unversehrtheit, fürsorgepflicht, beihilfe, versorgung, angemessenheit der kosten, medizinische indikation, verfassungskonforme auslegung, ausschluss, ermächtigung
Verwaltungsgericht Minden, 4 K 833/07
Datum:
28.05.2009
Gericht:
Verwaltungsgericht Minden
Spruchkörper:
4. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
4 K 833/07
Tenor:
Der Beklagte wird unter entsprechender Aufhebung der Bescheide der
C. E. vom 13. Januar 2006 und vom 28. November 2006 sowie deren
Widerspruchsbescheides vom 22. März 2007 verpflichtet, dem Kläger
auf die Rechnungen des Kieferorthopäden Dr. E1. X. vom 4. Januar
2006, 31. März 2006, 29. Juni 2006 und 28. September 2006 eine
Beihilfe in Höhe von 419,44 EUR zu gewähren. Der Beklagte wird
verurteilt, an den Kläger diesen Betrag nebst Zinsen in Höhe von 5
Prozentpunkten über dem jeweils geltenden Basiszinssatz seit dem 18.
April 2007 zu zahlen.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte.
Das Urteil ist vorläufig vollstreckbar, hinsichtlich des
Verpflichtungsausspruchs nur wegen der Kosten. Der Beklagte kann die
Vollstreckung des Klägers durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung
in Höhe von 110 % des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn
nicht der Kläger vor der Vollstreckung in dieser Höhe Sicherheit leistet.
Die Berufung wird zugelassen.
Tatbestand:
1
Der am ...................... geborene Kläger steht als verbeamteter Lehrer im Schuldienst des
beklagten Landes und ist mit einem Bemessungssatz von 50 v. H. beihilfeberechtigt.
2
Am 7. Dezember 2005 begann er eine kieferorthopädische Behandlung, für die ihm der
Kieferorthopäde Dr. E1. J. X. in I. unter dem 4. Januar 2006, 31. März 2006, 29. Juni
2006 und 28. September 2006 insgesamt 955,28 EUR in Rechnung stellte. Von diesem
Betrag entfallen 838,88 EUR auf die kieferorthopädische Versorgung des Unterkiefers
des Klägers. Die C. E. lehnte mit Bescheiden vom 13. Januar 2006 und 28. November
2006 die Gewährung einer Beihilfe ab.
3
Die hiergegen am 7. Februar 2006 und 9. Februar 2007 erhobenen Widersprüche des
4
Klägers wies die C. E. mit Widerspruchsbescheid vom 22. März 2007 zurück: Die beim
Kläger durchgeführte kieferorthopädische Behandlung sei nicht beihilfefähig, weil die
Voraussetzungen des § 4 Abs. 2 BVO nicht vorlägen. Der Kläger leide - was zwischen
den Beteiligten unstreitig ist - nicht an einer schweren Kieferanomalie, die eine
kombinierte kieferchirurgische und kieferorthopädische Behandlung erfordere.
Bereits vor dem Beginn der Behandlung, nämlich mit Schreiben vom 3. Mai 2005, hatte
der Kläger der C. E. ein Schreiben Dr. X1. vorgelegt, wonach bei ihm ein ausgeprägter
Engstand im Schneidezahnbereich des Unterkiefers bestehe, der hygienisch sehr
schwer pflegbar und kaufunktionell einschränkend sei und zu einer reduzierten
Prognose für die Zähne führe. Gleichzeitig sei im Unterkiefer unilateral eine Lücke regio
35 infolge einer Zahnextraktion vorhanden. Durch die kieferorthopädische Therapie
könne der Engstand im Unterkieferbereich aufgelöst werden; prothetische Maßnahmen
würden dadurch überflüssig. Der Behandlungsplan vom 28. Januar 2005 sieht vor:
"Maximale Verankerung links, Aufrichten 36, Distalisation 34, 33, 32, 31 zur
Lückenöffnung 41, Einordnen 41, Torque 41, Nivellieren des Zahnbogens mit Intrusion
der Frontzähne." Der Kostenvoranschlag von Dr. X. belief sich auf insgesamt 3.689,33
EUR. - Die C. hatte dem Kläger bezugnehmend auf diese Unterlagen unter dem 9. Mai
2005 bestätigt, dass "die bei Ihnen geplante kieferorthopädische Behandlung
medizinisch indiziert, aus beihilferechtlichen Gründen aber nicht erstattungsfähig ist."
5
Der Kläger hat am 18. April 2007 Klage erhoben. Er verweist darauf, dass die
kieferorthopädische Behandlung im Bereich seines Unterkiefers zur Vermeidung
weitergehender gesundheitlicher Schäden notwendig gewesen sei und eine
prothetische Versorgung regio 35 überflüssig gemacht habe. Eine prothetische
Behandlung hätte nach einem Befund und Behandlungsplan der Zahnarztpraxis F. Q. in
I. voraussichtlich 1.620,34 EUR gekostet. Sein Anspruch auf Beihilfe zu den
Aufwendungen für die kieferorthopädische Behandlung ergebe sich unmittelbar aus der
Fürsorgepflicht des Dienstherrn nach § 88 LBG.
6
Der Kläger beantragt sinngemäß,
7
die Beklagte unter entsprechender Aufhebung der Bescheide der C. E. vom 13. Januar
2006 und vom 28. November 2006 sowie deren Widerspruchsbescheides vom 22. März
2007 zu verpflichten, ihm auf die Rechnungen des Kieferorthopäden Dr. E1. J. X. vom 4.
Januar 2006, 31. März 2006, 29. Juni 2006 und 28. September 2006 in vollem Umfang
Beihilfe zu den Aufwendungen für die kieferorthopädische Behandlung im Bereich
seines Unterkiefers zu gewähren und den entsprechenden Betrag nebst Zinsen in Höhe
von 5 Prozentpunkten über dem jeweils geltenden Basiszinssatz seit dem 18. April 2007
an ihn zu zahlen.
8
Der Beklagte beantragt,
9
die Klage abzuweisen.
10
Die medizinische Indikation der kieferorthopädischen Behandlung des Klägers führe
nicht zu einer beihilferechtlichen Erstattungsfähigkeit der Aufwendungen. Auf die
Ausführungen im Widerspruchsbescheid werde verwiesen.
11
Die Beteiligten haben auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet.
12
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte
und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge (1 Heft) Bezug genommen.
13
Entscheidungsgründe:
14
Die Kammer konnte gemäß § 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ohne
mündliche Verhandlung entscheiden, weil die Beteiligten damit einverstanden waren.
15
Sowohl die erhobene Verpflichtungsklage als auch die mit ihr gemäß § 113 Abs. 4
VwGO zulässigerweise verbundene Leistungsklage haben in vollem Umfang Erfolg.
16
Der Kläger hat Anspruch auf die Gewährung von Beihilfe zu den Aufwendungen für die
kieferorthopädische Behandlung seines Unterkiefers in Höhe von 419,44 EUR (50 v. H.
von 838,88 EUR) gemäß § 88 Satz 1, 2 und 4 LBG in der bis zum 31. März 2009
geltenden Fassung i.V.m. den Bestimmungen der Verordnung über die Gewährung von
Beihilfen in Krankheits-, Geburts- und Todesfällen (Beihilfenverordnung - BVO -). Die
die Gewährung einer Beihilfe ablehnenden Bescheide der C. E. vom 13. Januar 2006
und und 28. November 2006 sowie der Widerspruchsbescheid vom 22. März 2007 sind
insoweit rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1
VwGO).
17
Ungeachtet des Inkrafttretens des Gesetzes zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften
vom 21. April 2009 (GV. NRW 224) zum 1. April 2009 sind vorliegend - anknüpfend an
den Rechtsgedanken in § 3 Abs. 5 BVO - sowohl das Landesbeamtengesetz als auch
die Beihilfenverordnung jeweils in der zum Zeitpunkt des Entstehens der geltend
gemachten Aufwendungen geltenden Fassung anzuwenden,
18
vgl. dazu Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW),
Urteile vom 23. Mai 2007 - 6 A 1959/05 - und 1. August 2003 - 6 A 29/01 -, jeweils in
juris.
19
Die dem Kläger unter dem 4. Januar 2006, 31. März 2006, 29. Juni 2006 und 28.
September 2006 für die Behandlung seines Unterkiefers in Rechnung gestellten, in den
Jahren 2005 und 2006 entstandenen Aufwendungen sind auf dieser Grundlage
notwendig und angemessen, und ihre Beihilfefähigkeit ist nicht wirksam
ausgeschlossen.
20
§ 88 Satz 1 und 2 LBG a. F. (jetzt: § 77 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 3 und Abs. 7 Satz 1 LBG)
verleiht den Beihilfeberechtigten in Krankheitsfällen einen gesetzlichen, durch die §§ 3
Abs. 1 Nr. 1, 4 Abs. 1 Nr. 1 BVO konkretisierten Anspruch auf Beihilfe zu den zu ihrer
Behandlung notwendigen und angemessenen Aufwendungen. Die Aufwendungen für
die kieferorthopädische Behandlung des Klägers erfüllen diese Voraussetzungen. Die
bei ihm durch die Extraktion des Zahnes regio 35 im Unterkiefer entstandene Zahnlücke
und der im Schneidezahnbereich bestehende, ausgeprägte Engstand - der Zahn regio
41 steht "in zweiter Reihe" - sind behandlungsbedürftig und stellen einen Krankheitsfall
dar. Die diesbezüglich veranlasste kieferorthopädische Behandlung war unstreitig
notwendig: Die C. E. hat dem Kläger, nachdem dieser den kieferorthopädischen
Behandlungsplan Dr. X1. vom 28. Januar 2005 und dessen Schreiben vom 5. April 2005
eingereicht hatte, uneingeschränkt bestätigt, dass die geplante kieferorthopädische
Behandlung medizinisch indiziert ist.
21
§ 4 Abs. 2 lit. a BVO gebietet keine andere Beurteilung, und zwar ungeachtet der
Wirksamkeit dieser Vorschrift. Denn diese trifft, ebenso wie § 4 Abs. 2 lit. b BVO, zur
Notwendigkeit von Aufwendungen im Sinne des § 88 Satz 2 und 4 LBG a. F. keine
Regelung. Die Bestimmung stellt keine Regeln für die Beurteilung der Frage auf, wann
eine kieferorthopädische Behandlung bei Erwachsenen medizinisch notwendig ist,
sondern schließt nur deren Beihilfefähigkeit unabhängig von der medizinischen
Notwendigkeit im Einzelfall - hier, wie dargelegt, von beiden Beteiligten bejaht - aus.
22
Vgl. zu § 4 Abs. 2 lit. b BVO: OVG NRW, Urteil vom 15. August 2008 - 6 A 4309/05 -,
juris.
23
Die durch die Behandlung entstandenen Aufwendungen sind auch angemessen. Die
Angemessenheit beurteilt sich bei zahnärztlichen Leistungen nach dem
Gebührenrahmen der Gebührenordnung für Zahnärzte, da zahnärztliche Hilfe in aller
Regel nach Maßgabe dieser Gebührenordnung zu erlangen ist.
24
Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 21. September 1995 - BVerwG 2
C 33.94 -, NWVBl 1996, 100.
25
Die Kosten für die kieferorthopädische Behandlung des Klägers sind auf der Grundlage
der Gebührenordnung für Zahnärzte berechnet worden, und Bedenken gegen die
streitgegenständlichen Abrechnungen Dr. X1. sind vom Beklagten weder geltend
gemacht worden noch sonst ersichtlich.
26
§ 4 Abs. 2 lit. a BVO ist für die Beurteilung der Angemessenheit ohne Relevanz. Die mit
Ausnahme der Indikation "schwere Kieferanomalie, die eine kombinierte
kieferchirurgische und kieferorthopädische Behandlung erfordert" die Beihilfefähigkeit
einer kieferorthopädischen Behandlung von Erwachsenen vollständig ausschließende
Vorschrift in § 4 Abs. 2 lit a BVO kann nicht als nähere Regelung des Merkmals
"angemessen" auf der Basis der Ermächtigung des § 88 Satz 4 LBG a. F. aufgefasst
werden. Der Verordnungsgeber darf zwar "zur näheren Bestimmung der
Angemessenheit (...) auf der Grundlage von § 88 Satz 4 LBG Kriterien aufstellen, nach
denen er die Beihilfefähigkeit notwendiger Aufwendungen quantitativ begrenzt.
Bezugspunkt ist dabei nach der Vorgabe von § 88 Satz 2 LBG, der im Hinblick auf die
Angemessenheit Inhalt, Zweck und Ausmaß dieser Ermächtigungsnorm festlegt, die
einzelne Aufwendung. Ein vollständiger Ausschluss der Beihilfefähigkeit notwendiger
Aufwendungen überschreitet diesen vorgegebenen Rahmen jedoch, weil er keine
quantitative Regelung darstellt. Werden notwendige Aufwendungen (...) in jedem
Umfang für unangemessen erklärt, liegt darin bereits begrifflich keine Regelung der
Angemessenheit mehr."
27
So (zu § 4 Abs. 2 lit. b BVO) OVG NRW, Urteil vom 15. August 2008 - 6 A 4309/05 -,
a.a.O. und m.w.N.
28
Die Beihilfefähigkeit wird schließlich nicht (wirksam) durch § 4 Abs. 2 lit. a BVO
ausgeschlossen, da § 4 Abs. 2 lit. a BVO gegen höherrangiges Recht verstößt. Nach
Auffassung der Kammer gelten auch insoweit die Ausführungen des
Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen in seinem bereits zitierten
Urteil vom 15. August 2008 zur Fürsorgepflichtwidrigkeit des weitgehenden
Ausschlusses der Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für eine Implantatbehandlung
entsprechend. Das Oberverwaltungsgericht hat dort ausgeführt:
29
"Die Gewährung von Beihilfen findet ihre Grundlage in der Fürsorgepflicht des
Dienstherrn, die als solche zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums
gemäß Art. 33 Abs. 5 GG gehört. Das Beihilfensystem in seiner gegenwärtigen Gestalt
wird dadurch aber nicht verfassungsrechtlich garantiert. Eine verfassungsrechtliche
Verpflichtung, den Beamten und Versorgungsempfängern für Krankheitsfälle oder
vergleichbare Belastungen Unterstützung gerade in Form von Beihilfen im Sinne der
Beihilfevorschriften oder gar von Beihilfen in bestimmter Höhe zu gewähren, besteht
nicht.
30
Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Beschlüsse vom 13. November 1990 - 2 BvF 3/88 -
, BVerfGE 83, 89, und vom 7. November 2002 - 2 BvR 53/98 -, BVerfGE 106, 225;
BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -, BVerwGE 118, 277.
31
Entscheidet sich der Dienstherr für ein Beihilfensystem, muss dieses allerdings den
Anforderungen genügen, die dem Dienstherrn aus der Fürsorgepflicht gegenüber den
Beamten erwachsen. Die Fürsorgepflicht gebietet, für das Wohl und Wehe des Beamten
und seiner Familienangehörigen zu sorgen und Schaden von ihnen abzuwenden. Hat
sich der Dienstherr entschieden, seiner Fürsorgepflicht durch die Zahlung von Beihilfen
nachzukommen, muss er mithin dafür Sorge tragen, dass der Beamte aus Anlass von
Krankheits-, Geburts- und Todesfällen nicht mit erheblichen Aufwendungen belastet
bleibt, die für ihn unabwendbar sind und denen er sich nicht entziehen kann.
32
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. November 1990 - 2 BvF 3/88 -, a.a.O., OVG NRW,
Urteil vom 13. August 2005 - 1 A 801/04 -, RiA 2006, 282.
33
Dem Dienstherrn steht bei der Konkretisierung des Fürsorgeprinzips durch die
Beihilfevorschriften ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Dabei fordert die
Fürsorgepflicht nicht den Ausgleich jeglicher krankheitsbedingter Aufwendungen und
auch nicht deren Erstattung in vollem Umfang. Insbesondere muss Beihilfe nicht für
solche Behandlungen gewährt werden, die eine über das notwendige und
angemessene Maß hinausgehende optimale medizinische Versorgung gewährleisten.
34
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. November 1990 - 2 BvF 3/88 -, a.a.O.; BVerwG, Urteil
vom 31. Januar 2002 - 2 C 1.01 -, DVBl. 2002, 1216.
35
Bei der Wahrnehmung seines Gestaltungsspielraums hat der Dienstherr jedoch die
Wertentscheidung des Art. 33 Abs. 5 GG zugunsten der Fürsorgepflicht ebenso wie das
grundrechtsgleiche Recht, das diese Verfassungsnorm dem Beamten in Bezug auf die
Fürsorgepflicht verleiht, angemessen zu berücksichtigen. Dem in der Norm enthaltenen
Regelungsauftrag genügt es nicht, wenn sich der Dienstherr bei weitreichenden
Begrenzungen der Beihilfe zu Aufwendungen im Krankheitsfall in Anlehnung an die
(grundrechtsbezogene) Wesensgehaltsgarantie des Art. 19 Abs. 2 GG auf die Wahrung
eines nur schwer bestimmbaren, sehr eng begrenzten Wesenskerns der Fürsorgepflicht
und damit auf die Einhaltung einer äußersten Grenze beschränkt. Vielmehr ist dem
Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als übergreifender Leitregel allen staatlichen
Handelns Rechnung zu tragen. Dieser Grundsatz ergibt sich u.a. aus dem
Rechtsstaatsprinzip und bindet jede staatliche Gewalt, sofern eine geschützte
Rechtsposition des Bürgers beeinträchtigt wird.
36
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 30. September 1987 - 2 BvR 933/82 -, BVerfGE 76, 256
37
(in Bezug auf Art. 33 Abs. 5 GG), vom 4. Februar 1975 - 2 BvL 5/74 -, BVerfGE 38, 348,
und vom 5. März 1968 - 1 BvR 579/67 -, BVerfGE 23, 127; Grzeszick in:
Maunz/Dürig/Herzog, Grundgesetz, Band III, Art. 20 Rdnr. 108, Stand: November 2006;
Jarass in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, 8. Aufl. 2006, Art. 20 Rdnr. 81.
Er begrenzt damit den Gestaltungsspielraum des Verordnungsgebers, der - wie hier - mit
dem Ausschluss der Beihilfe zu notwendigen und angemessenen Aufwendungen im
Krankheitsfall nachteilig auf durch Art. 33 Abs. 5 GG geschützte Rechtspositionen des
Beamten einwirkt. Eine derartige Regelung muss einem legitimen Zweck dienen und
sich als vertretbarer Ausgleich zwischen diesem Zweck und der Fürsorgepflicht
darstellen.
38
Vgl. zum Erfordernis eines "Kompromisses" OVG NRW, Urteil vom 24. Mai 2006 - 1 A
3633/04 - und Beschluss vom 6. Mai 2004 - 1 A 1160/03 -.
39
(...)
40
(Der) Zweck einer Vermeidung ausufernder Kosten ist vor dem Hintergrund des auch im
Beihilferecht zu beachtenden Grundsatzes der sparsamen Verwendung öffentlicher
Mittel legitim. Er steht jedoch (...) unter der Einschränkung, dass die Gefahr einer
Ausuferung der Kosten gerade auf den Mehraufwand zurückzuführen ist, der durch die
Inanspruchnahme einer Implantatversorgung an Stelle einer "herkömmlichen"
Versorgung von Zahnlücken hervorgerufen wird. Ein darüber hinausgehender
Ausschluss von Kosten, die bei der medizinisch gebotenen Behandlung einer
Zahnlücke unabhängig von der Art der Behandlung anfallen, würde durch den als
legitim zu betrachtenden Zweck nicht mehr gedeckt.
41
Die Ausschlussregelung des § 4 Abs. 2 lit. b) Satz 1 BVO stellt sich in Ansehung des
oben beschriebenen Ziels schon als nicht erforderlich, jedenfalls aber als nicht
verhältnismäßig im engeren Sinne dar. Sie bringt dieses Ziel mit der Fürsorgepflicht
nicht in einen vertretbaren Ausgleich, sondern stellt das Interesse an einer
Kostenbegrenzung einseitig über die durch das Fürsorgeprinzip geschützten Interessen
der Beihilfeberechtigten.
42
§ 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO beinhaltet mit seiner Beschränkung der Beihilfefähigkeit der
Aufwendungen für eine Implantatversorgung auf wenige sehr eng gefasste Indikationen
einen völligen Ausschluss der Beihilfe auch und gerade in Fällen, in denen diese
Aufwendungen notwendig und angemessen sind. Ein derartiger vollständiger
Ausschluss ist jedoch nicht erforderlich, um den durch die Inanspruchnahme einer
Implantatbehandlung an Stelle einer "herkömmlichen" Versorgung entstehenden (Mehr-
) Aufwand zu vermeiden. Denn als milderes, gleich geeignetes Mittel bietet sich an, die
Beihilfefähigkeit für Implantatbehandlungen quantitativ auf die Kosten zu begrenzen, die
bei einer konventionellen Versorgung der Zahnlücke ebenfalls anfallen würden. Dem
kann nicht entgegen gehalten werden, dass aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität
derartige Alternativbetrachtungen nicht tunlich sind. Die Systematik der BVO belegt,
dass der Dienstherr in anderen Fallgestaltungen an fiktiven Sachverhalten orientierte
Obergrenzen als praktikables Mittel der Kostendämpfung verwendet. So finden sich
namentlich in § 4 Abs. 1 Nr. 2 Satz 3, Nr. 5 Sätze 5 und 6 und Nr. 6 Satz 5 sowie in § 10
Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 BVO Regelungen, welche die Beihilfefähigkeit von
Aufwendungen für bestimmte Leistungen auf die Höhe der Kosten beschränken, die im
Falle einer anderen Leistung entstanden wären.
43
Auch der Grundsatz, dass zu fiktiven Aufwendungen eine Beihilfe nicht gewährt werden
kann,
44
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 6. Mai 2004, a.a.O., und Urteil vom 23. August 1993 - 12
A 1031/91 -; OVG Meckl.-Vorp., Beschluss vom 4. Juni 2003, a.a.O.,
45
steht einer kostenbegrenzenden Regelung im vorstehenden Sinne nicht entgegen, denn
Beihilfe würde auf ihrer Grundlage zu tatsächlich entstandenen Aufwendungen einer
Implantatbehandlung gewährt. Dass diese nur bis zu einer an fiktiven Aufwendungen
orientierten Obergrenze beihilfefähig wären, macht sie nicht selbst zu fiktiven
Aufwendungen.
46
Die Ausschlussregelung des § 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO wird darüber hinaus dem
Gebot der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne nicht gerecht. Die mit ihr
einhergehende Beeinträchtigung der im Rahmen der Fürsorgepflicht zu
berücksichtigenden Interessen der Beihilfeberechtigten steht außer Verhältnis zu dem
mit der Vorschrift verfolgten Zweck der Kostenbegrenzung.
47
Mit der Fürsorgepflicht sind Lenkungsmaßnahmen unvereinbar, die den
Beihilfeberechtigten dazu verleiten, von notwendigen medizinischen Behandlungen aus
finanziellen Überlegungen abzusehen.
48
Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -, a.a.O.
49
Die Fürsorgepflicht gebietet es, im Rahmen des Beihilferechts vor allem solche
Behandlungsmöglichkeiten zu eröffnen, welche die Betroffenen möglichst gering
belasten. Bei zahnärztlichen Behandlungen gehört dazu namentlich, die Substanz
vorhandener gesunder Zähne nach Möglichkeit zu schonen.
50
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 14. Mai 2008 - 1 A 1171/07 -, ferner Urteil vom 24. Mai 2006,
a.a.O.; OVG Nds., Beschluss vom 15. September 2006 - 2 LA 956/04 -, DÖD 2007, 34.
51
Das Ziel der sparsamen Verwendung öffentlicher Mittel würde einseitig über die durch
die Fürsorgepflicht geschützten Interessen gestellt, wenn ein Beihilfeberechtigter auf
derartige Vorteile einer dem medizinischen Fortschritt entsprechenden Heilbehandlung
nur aus Kostengründen verzichten müsste. Wird dem Beihilfeempfänger durch eine
"moderne", aber kostenaufwändigere Heilbehandlung ein weitergehender Eingriff in die
körperliche Unversehrtheit erspart oder werden andere gesundheitliche Nachteile
vermieden, so müssen Fürsorgepflicht und fiskalische Erwägungen in einen dem
Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gerecht werdenden Ausgleich miteinander gebracht
werden. Das zwingt den Dienstherrn, auch die kostenaufwändigere Heilbehandlung zu
unterstützen, wenn die höheren Behandlungskosten noch in einem angemessenen
Verhältnis zu der "herkömmlichen", aber kostengünstigeren Heilmethode stehen.
52
Vgl. OVG Nds., Beschluss vom 15. September 2006 - 2 LA 956/04 -, a.a.O.
53
Damit wird das Fürsorgeprinzip nicht in der Weise überdehnt, dass Beihilfe auch für
solche Behandlungen zu gewähren wäre, die eine über das notwendige und
angemessene Maß hinausgehende optimale medizinische Versorgung gewährleisten.
54
Vgl. jedoch VGH BW, Urteil vom 17. September 2003 - 4 S 1869/02 -.
55
Denn die kostenaufwändigere Behandlung ist unter den genannten Voraussetzungen
die notwendige und angemessene medizinische Versorgung. Die vollständige
Verweigerung der Unterstützung für diese Behandlung ist nicht etwa deshalb
unverhältnismäßig, weil sie dem Beihilfeberechtigten eine optimale medizinische
Versorgung vorenthalten würde. Unverhältnismäßig ist sie vielmehr, weil sie ihn einem
finanziellen Zwang aussetzt, eine mit weitergehenden Eingriffen in seine körperliche
Unversehrtheit und gesundheitlichen Nachteilen verbundene Behandlung in Kauf zu
nehmen. Dem kann auch nicht entgegen gehalten werden, dem Beamten sei es
zuzumuten, durch den Abschluss einer privaten Zusatzversicherung derartige finanzielle
Risiken abzuwenden.
56
Vgl. aber OVG Meckl.-Vorp., Beschluss vom 4. Juni 2003 - 2 L 165/02 -.
57
Mit diesem Einwand könnte sich der Dienstherr der Bindung an die aus der
Fürsorgepflicht folgenden Anforderungen, denen er durch seine Entscheidung für ein
Beihilfensystem unterworfen ist, beliebig entziehen, da prinzipiell jedes Krankheitsrisiko
durch eine private Vollversicherung abgedeckt werden kann.
58
Entgegen den genannten Vorgaben führt die Ausschlussregelung in § 4 Abs. 2 lit b)
Satz 1 BVO dazu, dass Beihilfeempfänger allein aus Kostengründen auf die Vorteile
einer medizinisch notwendigen Implantatbehandlung verzichten müssen und in diesem
Bereich vom medizinischen Fortschritt unter Zumutung weitergehender Eingriffe in ihre
körperliche Unversehrtheit ausgeschlossen werden. Die Vorschrift zwingt die
Betroffenen, eine "herkömmliche" Versorgung mit Brücke oder Zahnprothese und damit
insbesondere in den Fallgestaltungen der Einzelzahnlücke mit gesunden
Nachbarzähnen sowie der einseitigen Freiendlücke bei Fehlen der Zähne acht, sieben
und sechs erhebliche Eingriffe in gesunde Zahnsubstanz und weitere gesundheitliche
Nachteile wie das erhöhte Risiko von Knochenabbau und Karies hinzunehmen. Denn
die Entscheidung, trotz des völligen Ausschlusses der Beihilfefähigkeit der
Implantatversorgung diese Behandlung in Anspruch zu nehmen, kann dem
Beihilfeempfänger angesichts der Höhe der hierfür anfallenden Kosten nicht zugemutet
werden. Diese Lenkungswirkung bedeutet nach dem eingangs genannten Maßstab eine
Belastung der Beihilfeempfänger, die zu dem verfolgten Ziel der Kostenbegrenzung in
einem nicht zu rechtfertigenden Missverhältnis steht.
59
(...)
60
Rechtsfolge der Unvereinbarkeit von § 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO mit der Fürsorgepflicht
des Dienstherrn ist die Unwirksamkeit der Vorschrift. Eine verfassungskonforme, mit der
Fürsorgepflicht vereinbare Auslegung der Norm ist nicht möglich. Insbesondere lässt
sich die Vorschrift nicht so verstehen, dass sie außerhalb des Bereichs der genannten
Indikationen Raum für eine Beihilfefähigkeit der Aufwendungen für implantologische
Leistungen - wenn auch nur im Umfang etwa der fiktiven Kosten der herkömmlichen
Versorgung einer Zahnlücke - lässt.
61
Das Gebot der verfassungskonformen Auslegung besagt, dass von mehreren
Auslegungsergebnissen, zu denen eine Interpretation nach den allgemeinen
Auslegungsmethoden führt, diejenige maßgeblich ist, die mit der Verfassung
übereinstimmt. Nach den allgemeinen Auslegungsmethoden ist jedoch nur die
62
Interpretation möglich, dass § 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO bei Nichtvorliegen einer der in
der Vorschrift genannten Indikationen die Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für eine
Implantatversorgung vollständig ausschließt. Das ergibt schon der Wortsinn der Norm.
Zwar bestimmt sie nicht ausdrücklich, dass die Aufwendungen für eine
Implantatbehandlung nicht beihilfefähig sein sollen, wenn keine der genannten
Indikationen vorliegt. Wenn jedoch eine Rechtsfolge (hier: die Beihilfefähigkeit) von
bestimmten Voraussetzungen (hier: den aufgeführten Indikationen) abhängig gemacht
wird, soll sie in der Regel nicht eintreten, wenn diese Voraussetzungen nicht gegeben
sind. Wollte der Normgeber einen solchen Umkehrschluss - etwa zugunsten einer
eingeschränkten Rechtsfolge (hier: einer begrenzten Beihilfefähigkeit) - vermeiden,
würde er dies in der Vorschrift kenntlich machen. Die Systematik des § 4 BVO bestätigt
dieses durch den Wortlaut vorgegebene Verständnis. Die Norm hat die Funktion,
beihilfefähige Aufwendungen von nicht beihilfefähigen Aufwendungen abzugrenzen.
Dort, wo die Beihilfefähigkeit lediglich eingeschränkt werden soll, wird dies ausdrücklich
bestimmt durch Begrenzung auf pauschale Höchstbeträge oder die Höhe der Kosten,
die auch bei einer alternativen Leistung entstanden wären. Hätte der Normgeber
außerhalb des Bereichs der aufgeführten Indikationen für eine Implantatversorgung
lediglich eine Einschränkung der Beihilfefähigkeit gewollt, hätte er eine entsprechende
Regelung getroffen. § 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO wäre zudem funktionslos, wenn kein
(vollständiger) Ausschluss der Beihilfefähigkeit bei Nichtvorliegen einer der genannten
Indikationen bezweckt wäre. Mangels einer nur vom Verordnungsgeber festzulegenden
Obergrenze würde nämlich ansonsten zur Ermittlung des Umfangs der beihilfefähigen
Aufwendungen uneingeschränkt die allgemeine Bestimmung des § 3 Abs. 1 Nr. 1 BVO
zum Tragen kommen. Es ist jedoch gerade Sinn und Zweck des § 4 Abs. 2 lit b) Satz 1
BVO, für den Bereich der implantologischen Leistungen eine Ausnahmeregelung zu
treffen."
Da der Ausschluss der Kosten für eine kieferorthopädische Behandlung von
Erwachsenen durch § 4 Abs. 2 lit. a BVO mindestens ebenso weitgehend ist wie der
durch § 4 Abs. 2 lit b Satz 1 BVO, - der § 4 Abs. 2 lit. a BVO legitimierende Zweck -
Vermeidung einer Ausuferung von Kosten
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- ebenfalls eine Beschränkung der Beihilfefähigkeit nur auf den Mehraufwand, also auf
die Kosten erfordert, die über das hinausgehen, was für eine "herkömmliche"
prothetische Versorgung aufzuwenden wäre,
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- eine anstelle einer kieferorthopädischen Behandlung durchgeführte (beihilfefähige)
prothetische Versorgung mit Substanzverlusten an Zähnen und Kieferknochen
einhergeht und schließlich
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- eine verfassungskonforme Auslegung von § 4 Abs. 2 lit. a BVO aus den gleichen
Erwägungen, wie sie das Oberverwaltungsgericht zu § 4 Abs. 2 lit. b Satz 1 BVO
angestellt hat, nicht möglich ist,
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hält die Kammer § 4 Abs. 2 lit a BVO auf der Grundlage dieser Rechtsprechung des
Oberverwaltungsgerichts wegen Verstoßes gegen die Fürsorgepflicht des Dienstherrn
für unwirksam.
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Darüber hinaus verstößt § 4 Abs. 2 lit. a BVO auch deshalb gegen höherrangiges Recht,
weil die Vorschrift nicht auf einer ausreichenden gesetzlichen Ermächtigung beruht. Da
sie, wie ausgeführt, keine nähere Bestimmung der Notwendigkeit oder Angemessenheit
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der Aufwendungen i.S.v. § 88 Satz 2 und 4 LBG a. F. trifft, kommt als Ermächtigung nur
§ 88 Satz 5, 1. Halbsatz LBG a. F. in Betracht. Hiernach kann unabhängig von der
Notwendigkeit und Angemessenheit der Kosten die Beihilfefähigkeit der Aufwendungen
u. a. bei zahnärztlichen Leistungen begrenzt werden. Vorliegend wird die
Beihilfefähigkeit der Aufwendungen für kieferorthopädische Behandlungen jedoch, wie
soeben dargelegt, nicht - nur - begrenzt, sondern bei erwachsenen Patienten nahezu in
toto ausgeschlossen.
Aus der Begründetheit der Verpflichtungsklage folgt auch die Begründetheit der auf
Zahlung der zu bewilligenden Beihilfe gerichteten Leistungsklage.
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Der Zinsanspruch des Klägers ergibt sich aus § 291 BGB analog i.V.m. § 288 BGB.
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Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11,
711 ZPO.
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Die Berufung wird zugelassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat (§
124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).
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