Urteil des VG Minden vom 02.11.2005

VG Minden: genehmigung, befristung, unternehmen, historische auslegung, dispositionen treffen, öffentliches interesse, unternehmer, höchstdauer, wiedererteilung, bestandteil

Verwaltungsgericht Minden, 3 K 6443/03

Datum:

02.11.2005

Gericht:

Verwaltungsgericht Minden

Spruchkörper:

3. Kammer

Entscheidungsart:

Urteil

Aktenzeichen:

3 K 6443/03

Tenor:

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der

außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die dieser selbst trägt.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf

die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe

des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor

der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:

Die Klägerin stellte am 17. Juli 2003 einen Antrag auf Wiedererteilung der

Genehmigung für einen Linienverkehr nach § 42 des Personenbeförderungsgesetzes

(PBefG) für die Linie 482 zwischen Q. und M. mit einer Gesamtlinienlänge von 56,1 km,

und zwar für die Dauer von 8 Jahren.

Im Rahmen der Anhörung trug der Beigeladene gegenüber der Beklagten vor: Seine

Verbandsversammlung habe am 21. Juli 2003 ein Linienbündelungskonzept als Anlage

zum aktuell gültigen Nahverkehrsplan verabschiedet. Das Linienbündelungskonzept sei

damit Bestandteil des Nahverkehrsplans und somit gemäß § 8 Abs. 3 PBefG bei der

Konzessionserteilung zu berücksichtigen. Bei der Umsetzung des Nahverkehrsplans

hätten sich in den letzten Jahren immer wieder Komplikationen dadurch ergeben, dass

in fast allen Verkehrsachsen für die jeweiligen Buslinien unterschiedliche Laufzeiten der

Konzessionen bestanden hätten und eine Integration der Angebote der verschiedenen

Buslinien im Sinne des Nahverkehrsplans dadurch erschwert worden sei. Aus diesem

Grunde und nicht zuletzt auch im Hinblick auf künftig notwendig werdende

Ausschreibungen im Busverkehr empfehle inzwischen auch der Landkreistag O. die

Erarbeitung von Linienbündeln, in denen unternehmensübergreifend Buslinien

zusammengefasst würden, um die wirtschaftlichen Risiken für Verkehrsangebote zu

minimieren sowie die planerischen Möglichkeiten zu optimieren. Gemäß dem

geschlossenen und bei der Beklagten vorliegenden Linienbündelungskonzept werde

deshalb um die Verkürzung der beantragten Laufzeit bis zum 30. November 2009

(Linienbündel 12) gebeten.

Hinsichtlich des Linienbündels 12 wird im Übrigen auf Blatt 22 der Beiakte BA I

verwiesen.

Mit Bescheid vom 25. August 2003 entsprach die Beklagte dem Antrag der Klägerin auf

Wiedererteilung der Konzession, jedoch nur für die Zeit vom 28. August 2003 bis zum

30. November 2009: Im Anhörverfahren seien Einwendungen des Beigeladenen

bezüglich der Laufzeit der Konzession erhoben worden, die in dieser Entscheidung auf

Grund des Linienbündelungskonzepts berücksichtigt worden seien. Versagungsgründe

nach § 13 Abs. 1 und 2 PBefG lägen nicht vor, insbesondere würden Rechte

vorhandener Unternehmen bei Beachtung der Nebenbestimmungen nicht beeinträchtigt.

Öffentliche Verkehrsinteressen stünden dem Vorhaben nicht entgegen. Der vom

Aufgabenträger beschlossene Nahverkehrsplan, der vorhandene Verkehrsstrukturen

beachte, unter Mitwirkung der vorhandenen Unternehmer zu Stande gekommen sei und

nicht zur Ungleichbehandlung von Unternehmen führe, sei bei der Entscheidung

berücksichtigt worden (§ 8 Abs. 3 PBefG).

Gegen diesen Bescheid erhob die Klägerin Widerspruch: Der Laufzeitverkürzung könne

nicht zugestimmt werden. Die beantragte Verlängerung der Liniengenehmigung um 8

Jahre trage der Notwendigkeit Rechnung, dass sie als Verkehrsunternehmen eine

ausreichend bemessene Grundlage für eine verlässliche unternehmerische Disposition

benötige. Dagegen sei das Linienbündelungskonzept des Beigeladenen nicht geeignet,

eine Verkürzung der Genehmigungslaufzeit zu begründen. Selbst wenn die geltenden

Nahverkehrspläne eine solche Bündelung vorsähen, folgte daraus keine

Bindungswirkung für die Genehmigungsentscheidung. Das sei erst recht dann der Fall,

wenn die Bündelung statt im Nahverkehrsplan lediglich in einem

Linienbündelungskonzept, das mit dem derzeit geltenden Nahverkehrsplan inhaltlich

nicht übereinstimme, vorgesehen sei. Dass die Verbandsversammlung des

Beigeladenen inzwischen ein solches Linienbündelungskonzept beschlossen habe,

führe zu keiner anderen Bewertung. Gemäß § 9 Abs. 2 PBefG könne die Genehmigung

für eine Linie oder für mehrere Linien gebündelt erteilt werden, soweit es die Zielsetzung

des § 8 PBefG erfordere. Zu dieser Zielsetzung gehöre auch der in § 8 Abs. 4 Satz 1

PBefG enthaltene Grundsatz, dass Verkehrsleistungen im öffentlichen

Personennahverkehr eigenwirtschaftlich zu erbringen seien. Die Ausführungen des

Beigeladenen ließen nicht erkennen, dass dieser Grundsatz bei der Forderung nach

einer Linienbündelung eine angemessene Beachtung gefunden habe. Stattdessen

stütze der Beigeladene das Linienbündelungskonzept und damit die Forderung nach

Verkürzung der Genehmigungslaufzeit letztlich darauf, dass dies im Hinblick auf künftig

notwendig werdende Ausschreibungen im Busverkehr erforderlich sei. Die

Notwendigkeit von Ausschreibungen sei jedoch nicht zu erkennen. Vielmehr sehe sie

die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 24. Juli 2003 zum so genannten

"Magdeburger Urteil" (Rs. C-280/00 Altmark Trans) als Bestätigung dafür, dass

eigenwirtschaftlich erbrachte Verkehrsleistungen auch zukünftig nicht auszuschreiben

seien. Vor diesem Hintergrund sei sowohl die Notwendigkeit der Linienbündelung als

auch die Einschätzung über eine zukünftige Ausschreibungspflicht für

eigenwirtschaftliche Verkehre zu bezweifeln.

Zudem stimmten die in dem Linienbündelungskonzept, das der Beigeladene vorgelegt

habe, enthaltenen Linien in erheblichem Umfang nicht mit dem im Nahverkehrsplan

aufgelisteten Linienkonzepten überein, sondern wichen in Bezug auf Taktung,

Betriebstage, Fahrplanangebot und Linienführung teilweise gravierend davon ab. Dabei

sei die Entwicklung zum heutigen Fahrplanangebot trotz starker Abweichungen von

dem Nahverkehrsplan in allen Fällen mit der Zustimmung des Beigeladenen erfolgt.

Eine Anpassung des Nahverkehrsplanes auf die derzeit gültigen Strukturen, die die

wesentlichen Anforderungen des Nahverkehrsplanes sogar vielfach überträfen, ohne

die geforderten Konzepte des Nahverkehrsplanes zu übernehmen, sei bisher nicht

erfolgt. Ein Linienbündelungskonzept, basierend auf dem heutigen Fahrplanangebot,

könne daher nicht als Anlage zu dem zwar noch gültigen, aber inhaltlich erheblich

abweichenden Nahverkehrsplan anerkannt werden.

Die Beklagte wies den Widerspruch der Klägerin mit Widerspruchsbescheid vom 1.

Oktober 2003 zurück: Nach § 16 Abs. 2 PBefG betrage die Genehmigungsdauer

höchstens 8 Jahre. Sie sei im Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen unter Berücksichtigung

der öffentlichen Verkehrsinteressen zu bemessen. Im öffentlichen Personennahverkehr

sei § 8 Abs. 3 PBefG zu beachten. § 9 Abs. 2 PBefG lasse ausdrücklich die Bündelung

von Konzessionen zu. Die Interessen der Unternehmer müssten ebenfalls in die

Entscheidung eingehen. Es habe eine Abwägung stattzufinden zwischen den

öffentlichen Verkehrsinteressen und den Belangen der Unternehmer. Die

Verbandsversammlung des Beigeladenen habe am 21. Juli 2003 ein

Linienbündelungskonzept beschlossen. Die Bündelung von Linien entspreche aus

folgenden Gründen öffentlichen Verkehrsinteressen: Nach dem

Personenbeförderungsgesetz sei jetzt schon Wettbewerb möglich. Bei

gemeinwirtschaftlichen Verkehren sei als Regelfall eine Ausschreibung vorgesehen.

Einzelne Linien könnten nicht sinnvoll ausgeschrieben werden. Deshalb sei eine

Linienbündelung, die einheitliche Endzeiten der Konzession voraussetze, anzustreben.

Das derzeitige Personenbeförderungsgesetz kenne auch einen Wettbewerb bei

eigenwirtschaftlichen Verkehren. Falls mehrere Anträge gestellt würden, habe die

Genehmigungsbehörde eine Auswahlentscheidung zu treffen, wobei sowohl die

öffentlichen Verkehrsinteressen als auch die in § 13 Abs. 3 PBefG genannten Aspekte

zu berücksichtigen seien. Es liege im öffentlichen Interesse, dass auch bei

eigenwirtschaftlichen Verkehren mehrere Anträge gestellt würden, um die öffentlichen

Verkehrsinteressen optimal zu verwirklichen. Mit dem Angebot von Mitbewerbern sei nur

zu rechnen, wenn Bündel gebildet würden. Außerdem verhindere die Bündelung, dass

die Unternehmen wirtschaftlich interessante Linien weiter beführen und bei defizitären

einen Ausgleich durch die Aufgabenträger verlangten.

Das Bündelungskonzept im Einzelnen entspreche öffentlichen Verkehrsinteressen. Die

einzelnen Linienbündel dürften weder zu groß noch zu klein festgesetzt werden. Zu

kleine Bündel ließen keinen betriebswirtschaftlich rentablen Betrieb zu. Zu große

Bündel könnten zu einer Monopolbildung führen und beeinträchtigten die

Wettbewerbschancen mittelständischer Betriebe. Die Bildung von 14 Teilnetzen für die

Region und von 4 Teilnetzen für die Stadt Q. sei angemessen.

Bei der Festlegung der Laufzeit seien auch die Interessen der Klägerin angemessen zu

berücksichtigen. Sie habe ein Interesse an einer langen Laufzeit, um

Planungssicherheit zu haben, und wolle Investitionen bis zur Abschreibung nutzen

können. Das Bündelungskonzept trage dem insoweit Rechnung, dass die Laufzeiten

der einzelnen Bündel mindestens auf das Jahr 2008 festgesetzt seien. Die

Verbandsversammlung habe das Linienbündelungskonzept am 21. Juli 2003 als

Bestandteil des geltenden Nahverkehrsplans beschlossen. Nach dem Erlass des

MWMEV vom 13. Februar 2001 (Ziffer 3) wäre ein Beschluss der

Vertretungskörperschaft des Aufgabenträgers ausreichend gewesen.

Die Widerspruchsbegründung der Klägerin rechtfertige keine andere Bewertung. Nach §

8 Abs. 4 PBefG seien Leistungen im öffentlichen Personennahverkehr grundsätzlich

eigenwirtschaftlich zu erbringen. Dem stehe das Linienbündelungskonzept nicht

entgegen. Um Kosten zu sparen hätten die Aufgabenträger sogar ein erhebliches

Interesse daran, dass möglichst alle Leistungen im öffentlichen Personennahverkehr

eigenwirtschaftlich erbracht würden. Dem Urteil des EuGH vom 24. Juli 2003 seien

keine Aussagen zu entnehmen, die eine Bündelung als unzulässig erscheinen ließen.

Die derzeit genehmigten Linien stimmten nicht in allen Fällen mit den geplanten Linien

des Nahverkehrplanes überein. Das Bündelungskonzept könne sich nur auf die derzeit

betriebenen Linien und nicht auf die geplanten Linien beziehen. Bei einer möglichen

Ausschreibung werde zu entscheiden sein, ob die Linien dem Nahverkehrsplan

anzupassen seien. Es sei nicht Aufgabe eines Bündelungskonzeptes, das

Fahrplanangebot zu bestimmen. Das sei Inhalt des Nahverkehrsplanes. Wenn es zu

Ausschreibungen komme, sei der dann gültige Nahverkehrsplan zu beachten.

Mit der rechtzeitig erhobenen Klage trägt die Klägerin weiter vor: Die von der Beklagten

angeführten Gründe rechtfertigten keine kürzere Befristung als die übliche

Genehmigungslaufzeit von 8 Jahren gemäß § 16 Abs.2 Satz 2 PBefG, und es seien

auch im Übrigen keine Gründe ersichtlich, die eine kürzere Befristung erlaubten. Die

Regelung in § 16 Abs. 2 i.V.m. § 8 Abs. 3 PBefG stelle darauf ab, dass der

Verkehrsunternehmer wirtschaftliche Dispositionen treffen müsse, die für einen

bestimmten Zeitraum ein Vertrauen auf den Bestand der Linienverkehrsgenehmigung

voraussetzten. Im Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen sei auf dieser Grundlage nach

Auffassung des Gesetzgebers eine Geltungsdauer von 8 Jahren erforderlich. Mit der

gesetzgeberischen Festlegung der maximalen Geltungsdauer von 8 Jahren sei sogleich

zumindest tendenziell der Rahmen angegeben, der nach den Vorstellungen des

Gesetzgebers bei der Bemessung der Geltungsdauer berücksichtigt werden solle. Da

das öffentliche Verkehrsbedürfnis einem ständigen Wandel unterworfen sei,

gewährleiste die Befristung der Genehmigungsdauer auf höchsten 8 Jahre, dass das

Fortbestehen eines solchen Bedürfnisses in regelmäßigen Zeitabständen geprüft

werden könne. Auch langfristige Planungen könnten einen Grund dafür abgeben, eine

Genehmigung kürzer zu befristen, wenn anders sich eine Verkehrsplanung von

überragendem öffentlichen Interesse, die konkrete Formen angenommen habe, nicht

verwirklichen lasse. Dabei könne es sich aber nur um Ausnahmefälle handeln, die

substantiierter Begründung bedürften. Derartige Gründe seien hier nicht ersichtlich.

Die Ausführungen der Beklagten in ihrem Widerspruchsbescheid zeigten, dass die von

ihr vorgenommene Befristung auf einer Verkennung des derzeit geltenden

Rechtsrahmens für die Personenbeförderung im Linienverkehr mit Kraftomnibussen

beruhe. Das als Bestandteil des geltenden Nahverkehrsplans von der

Verbandsversammlung des Beigeladenen beschlossene Linienbündelungskonzept sei

von der Beklagten bereits deshalb nicht gemäß § 8 Abs. 3 PBefG zu berücksichtigen

gewesen, da der so veränderte Nahverkehrsplan widersprüchliche Aussagen enthalte

und daher kein abgesicherte Planung bedeute.

Ferner handele es sich bei der Möglichkeit, gemäß § 9 Abs. 2 PBefG eine

Genehmigung für eine Linie oder für mehrere Linien gebündelt erteilen zu können,

soweit es die Zielsetzung des § 8 PBefG erfordere, um kein öffentliches Interesse i.S.d.

§ 16 Abs. 2 PBefG. Unter öffentlichen Verkehrsinteressen seien im Wesentlichen die

Aspekte zu verstehen, die gemäß § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG bei der

Genehmigungserteilung zu beachten seien. Dies seien Gründe, die auf der

Tatbestandsebene zu prüfen seien und zu einer Ablehnung einer beantragten

Genehmigung führen könnten. Solche Aspekte könnten auch im Rahmen des § 16 Abs.

2 PBefG eine kürzere Befristung rechtfertigen. § 9 Abs. 2 PBefG regele allerdings nur

den Umfang/Inhalt einer Liniengenehmigung und nicht die Voraussetzungen der

Erteilung einer Liniengenehmigung. Auch wenn § 16 Abs. 2 PBefG auf § 8 Abs. 3

PBefG verweise und die Vorschrift des § 9 Abs. 2 PBefG ebenso die Zielsetzung des §

8 PBefG im Blick habe, bedeute diese Identität nicht, dass eine Bündelungsabsicht auch

als öffentliches Verkehrsinteresse ein Ablehnungsgrund sei. Im Übrigen habe die

Beklagte hier noch nicht einmal eine Bündelung i.S.d. § 9 Abs. 2 PBefG durch eine

gebündelte Erteilung von Liniengenehmigungen umgesetzt.

Des Weiteren stelle die Absicht, Ausschreibungen durchführen zu wollen, kein

öffentliches Verkehrsinteresse dar, das eine Befristung rechtfertigen würde. Das

Personenbeförderungsgesetz unterscheide hinsichtlich der

Genehmigungsvoraussetzung von Linienverkehren zwischen eigen- und

gemeinwirtschaftlichen Verkehren. Lediglich bei den gemeinwirtschaftlichen Verkehren

werde gemäß § 13a PBefG i.V.m. der Verordnung zur Anwendung von § 13a Abs. 1

Satz 3 PBefG der Genehmigungserteilung in der Regel ein Wettbewerbsverfahren

vorgeschaltet. Ob eine Verkehrsleistung eigen- oder gemeinwirtschaftlich zu betreiben

sei, sei für jede einzelne Linie, für die eine Genehmigung zur Durchführung von

Linienverkehren beantragt werde, im Zeitpunkt der Antragstellung gesondert zu

entscheiden. Die von ihr beantragte Linie 482 werde eigenwirtschaftlich betrieben. Sie

erhalte keine sonstigen Zuschüsse der öffentlichen Hand zur Betriebsdurchführung. Der

Gesetzgeber sehe bisher die Vergabe von eigenwirtschaftlichen Genehmigungen nur im

Antragsverfahren vor. Hiernach sei eine Ausschreibung nicht erforderlich.

Die Befristung könne auch nicht damit begründet werden, dass die Linie 482 nach

Ablauf der Genehmigungsdauer mit anderen, nicht so profitablen Linien

zusammengefasst werden könne, umso einen Ausgleich von wirtschaftlich

interessanten und defizitären Linien zu ermöglichen. Der Gesetzgeber habe nämlich

bisher nicht die erforderlichen Voraussetzungen im Personenbeförderungsgesetz

geschaffen, um die isolierte Beantragung und Genehmigung von in einem solchen

Bündel befindlichen eigenwirtschaftlichen Linien ablehnen zu können. Eine Ablehnung

wäre nur möglich, wenn gemäß § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG öffentliche Verkehrsinteressen

beeinträchtigt wären. Die Beklagte verfolge mit ihrer Befristung ein Ziel, das sie im

Rahmen eines Antragsverfahrens auf Genehmigung einer einzelnen Linie in einem

Linienbündel nicht zur Ablehnung der Genehmigung rechtmäßig geltend machen

könnte. Schließlich sei auch die Annahme der Beklagten, nur durch die Bildung von

Linienbündeln sei mit Angeboten von Konkurrenten zu rechnen, unzutreffend. Kleinere

und mittlere Unternehmen im Verkehrsraum der streitgegenständlichen Linie seien nicht

in der Lage, die beschlossenen Linienbündel allein zu erbringen. Bei einem Wettbewerb

um diese Linienbündel wären somit diese Unternehmen ausgeschlossen.

Ihre schützenswerten wirtschaftlichen Belange seien in einem großen Zusammenhang

zu betrachten. Nach der Beschlusslage der Beigeladenen über das

Linienbündelungskonzept sei vorgesehen, dass mit Ablauf des für jedes Linienbündel

vorgesehenen so genannten Harmonisierungsdatums die Durchführung des jeweiligen

Verkehrs durch den Betreiber erfolge, der zuvor in einem Ausschreibungsverfahren

ermittelt worden sei. Dies bedeute, dass bereits im Jahre 2008 die Linienbündel 1, 6, 9,

2, 8 und 11 im Wettbewerb vergeben werden sollten und in den Folgejahren die übrigen

Linienbündel. Die Konsequenz sei, dass sie - die Klägerin - zum gegenwärtigen

Zeitpunkt nicht abschätzen könne, ob und in welchem Umfang sie zukünftig nach

Durchführung der Wettbewerbsverfahren in dem Verkehrsraum, der in die Zuständigkeit

des Beigeladenen falle, überhaupt noch tätig sein werde. Hiernach könne zwar derzeit

nicht ausgeschlossen werden, dass die von ihr getätigten Investitionen einschließlich

der gewährten Zuwendungen in die Anschaffung von Kraftomnibussen auch auf

anderen Linien genutzt werden könnten. Jedoch sei die Nutzung auf anderen Linien

zum gegenwärtigen Zeitpunkt keinesfalls als sicher zu bezeichnen, da eben die

Möglichkeiten zur Durchführung von Verkehren vom Ergebnis der beabsichtigten

Ausschreibungen abhingen.

Das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 29. Oktober 2003 - Az.: 7 K 1926/01 -

habe für das vorliegende Verfahren keine Bedeutung. Der dortige Aufgabenträger habe

nämlich für die Verkehrsdurchführung in seinem Kreisgebiet Zuschüsse geleistet und

durch eine Linienbündelung beabsichtigt, eine wirtschaftlichere Leistungserstellung zu

ermöglichen. Ziel der Linienbündelung habe es letztlich sein sollen, eine mögliche

Reduzierung der Zuschussleistungen des Aufgabenträgers zu gewährleisten. Hier stelle

sich die Situation völlig anders dar. Der Beigeladene leiste nämlich für die Linie 482

keinen Zuschuss. Sofern Verkehre eigenwirtschaftlich zu produzieren seien, sei eine

ausschreibungsfähige Situation für den Aufgabenträger nicht eröffnet, da

eigenwirtschaftliche Verkehre gemäß § 13 PBefG nur in einem Antragsverfahren auf

Initiative des Unternehmers vergeben würden.

Durch die Bildung von insgesamt 14 Linienbündeln zu jeweils unterschiedlich

festgesetzten Zeitpunkten und entsprechend verkürzt erteilten Genehmigungen für die

von ihr betriebenen Linienverkehre werde die für sie unerlässliche Planungssicherheit

aufgehoben. Da sie derzeit nahezu sämtliche Linien der 14 Linienbündel betreibe,

befinde sie sich während des Zeitraums der Vereinheitlichung/Harmonisierung der

Genehmigungslaufzeiten in einer Phase, die eine nachhaltige Unternehmens- und

Investitionsplanung nicht gestatte. Derartige Einschränkungen im Rahmen der

Berufsausübung habe sie im Bereich der eigenwirtschaftlichen Verkehre gemäß § 13

PBefG nicht hinzunehmen, sofern nicht in der Abwägung sich durchsetzende öffentliche

Verkehrsinteressen dies erforderten. Solche Interessen seien jedoch hier nicht gegeben.

Deshalb brauche auch das unternehmerische Interesse an einem gesetzlich zulässigen

und möglichst langen Genehmigungszeitraum nicht zurückzustehen. Bei einer solchen

Sachlage sei es dann auch nicht von Relevanz, ob die für eine verkürzte Laufzeit erteilte

Genehmigung unter Umständen eine wirtschaftliche Durchführung des Linienverkehrs

gestatte.

Die Klägerin beantragt,

die Beklagte zu verpflichten, ihr - der Klägerin - für die Linie 482 eine auf den 28. August

2011 befristete Genehmigung gemäß § 42 PBefG zu erteilen und den

Genehmigungsbescheid der Beklagten vom 25. August 2003 in der Gestalt ihres

Widerspruchsbescheides vom 01. Oktober 2003 aufzuheben, soweit er dem

entgegensteht.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Beklagte führt zur Begründung ihres Antrags aus: Es sei nicht Aufgabe des

Nahverkehrsplanes, den tatsächlichen Zustand zu beschreiben, sondern denjenigen,

der angestrebt werde. Da mit der verkürzten Genehmigungsdauer sofort begonnen

werde, damit zu dem festgesetzten Harmonisierungsdatum alle Konzessionen

ausgelaufen seien, müsse sich das Bündelungskonzept natürlich auf die tatsächlich

bestehenden Linien beziehen. Die Auffassung der Klägerin, eine Bündelung liege nicht

im öffentlichen Verkehrsinteresse, teile sie nicht. Richtig sei, dass die Linie 482 nach

den derzeitigen Vorgaben eigenwirtschaftlich betrieben werde. Der Beigeladene als

Aufgabenträger leiste aber erhebliche Zuschüsse, um ein angemessenes ÖPNV-

Angebot sicherzustellen. Hiernach liege es im öffentlichen Verkehrsinteresse, den

Zuschussbedarf zu verringern oder bei gleichem Zuschussbedarf das ÖPNV-Angebot

zu verbessern. Bei ihrer - der Beklagten - Entscheidung habe sie nicht nur die

öffentlichen Verkehrsinteressen, sondern auch die Interessen der Klägerin

berücksichtigt, und zwar insofern, als die Harmonisierung erst ab 2008 erfolge. Die

Bündelung erfolge nicht bereits jetzt, weil einzelne Bündelungen, wenn zufällig zwei

Linien eines Bündels gleichzeitig ausliefen, nicht ausreichend seien. Sinnvoll sei eine

Bündelung nur, wenn alle oder fast alle Linien eines Bündels die gleiche Enddauer

hätten. Dies sei bisher nicht der Fall und solle durch das Bündelungskonzept umgesetzt

werden.

Richtig sei, dass in § 13 PBefG der Begriff Bündelung nicht erwähnt werde. § 13 PBefG

sei aber im Zusammenhang mit § 9 Abs. 2 PBefG zu interpretieren, und § 9 Abs. 2

PBefG ermögliche es ausdrücklich, mehrere Linien in einem Bündel

zusammenzufassen. Eine effektive Bündelung sei aber nur möglich, wenn die

Laufzeiten vorher harmonisiert würden. § 9 Abs. 2 PBefG rechtfertige somit auch eine

Verkürzung der Laufzeiten, um durch Harmonisierung eine effektive Bündelung zu

ermöglichen. Die Auffassung, § 9 Abs. 2 PBefG sei nicht dazu bestimmt,

eigenwirtschaftliche und gemeinwirtschaftliche Linien zu bündeln, teile sie nicht. In der

Begründung zu § 9 Abs. 2 PBefG heiße es in der Bundestagsdrucksache 12/6269 auf

Seite 143:

"Zugleich ermöglicht dies auch eine gesamtwirtschaftliche Bewertung vorhandener

Linienverkehre mit einem Ausgleich zwischen guten und schlechten Risiken. Dies ist

insbesondere bei der Bemessung öffentlicher Ausgleichsverpflichtungen bedeutsam."

Der Gesetzgeber habe also eine Bündelung rentabler und nicht rentabler Linien

zulassen wollen, um die Ausgleichsverpflichtung der öffentlichen Hand zu reduzieren.

Das vorgesehene Bündelungskonzept führe auch nicht zu einer unzulässigen

Gebietskonzession.

Bei ihrem - der Beklagten - Hinweis darauf, dass nach den Vorstellungen der

Europäischen Gemeinschaft der Wettbewerb verstärkt werden solle, habe es um keinen

tragenden Grund der angefochtenen Entscheidung gehandelt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der

Gerichtsakten sowie auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten

verwiesen.

Entscheidungsgründe:

Die Klage ist als Verpflichtungs-, hilfsweise Bescheidungsklage zulässig, aber nicht

begründet.

Die Klägerin hat gegen die Beklagte weder einen Anspruch darauf, dass diese ihr für

die Linie 482 eine über den 30. November 2009 hinaus befristete Genehmigung gemäß

§ 42 PBefG erteilt, noch darauf, dass die Beklagte über den Antrag der Klägerin auf

Wiedererteilung der Linienverkehrsgenehmigung unter Beachtung der

Rechtsauffassung des Gerichts neu entscheidet. Der Bescheid der Beklagten vom 25.

August 2003 und ihr Widerspruchsbescheid vom 1. Oktober 2003 sind nämlich - soweit

diese Bescheide den weitergehenden Antrag der Klägerin ablehnen beziehungsweise

die Ablehnung in diesem Umfang bestätigen - rechtmäßig und verletzen die Klägerin

nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 VwGO).

Gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 3 PBefG muss derjenige, der mit Kraftfahrzeugen im

Linienverkehr Personen befördert, im Besitz einer Genehmigung sein. Grundlage für die

angefochtenen Bescheide und für einen Anspruch der Klägerin gegen die Beklagte auf

Erteilung einer solchen, über den 30. November 2009 hinausgehenden Genehmigung

auf der Linie 482 beziehungsweise für einen gleichgerichteten Bescheidungsanspruch

ist die Regelung in § 13 Abs. 1 und 2 PBefG, die einer Erteilung der Genehmigung,

ohne dass weitere Ausführungen hierzu erforderlich sind, nicht entgegensteht, in

Verbindung mit § 16 Abs. 2 PBefG. Nach dieser Vorschrift ist die Geltungsdauer der

Genehmigung für Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen unter Berücksichtigung der

öffentlichen Verkehrsinteressen zu bemessen, wobei die Geltungsdauer höchstens acht

Jahre beträgt. Außerdem ist hier § 8 Abs. 3 PBefG zu beachten.

Bei der Entscheidung, auf welchen Zeitraum die Linienverkehrsgenehmigung innerhalb

der Höchstdauer von acht Jahren zu befristen ist, handelt es sich um eine unter

Berücksichtigung der öffentlichen Verkehrsinteressen zu treffende

Ermessensentscheidung,

so schon BVerwG, Urteil vom 30. November 1954 - BVerwG I C 148.53 -, BVerwGE 1,

S. 244 ff. (246); VGH Württemberg-Baden, Urteil vom 18. Januar 1951 - 1 S - II 298/49 -,

DÖV 1951, S. 641 ff. (642 f.); ebenso OVG Lüneburg, Urteil vom 19. August 1966 - III

OVG A 192/64; Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Stand: 1998, § 16 Nr. 6f.,

nicht um eine - wie die Klägerin meint - gebundene Entscheidung in dem Sinne, dass

die Genehmigung für den Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen für die Dauer von acht

Jahren zu erteilen ist, wenn nicht ausnahmsweise zwingende öffentliche

Verkehrsinteressen entgegenstehen.

Dass es sich um eine Ermessensentscheidung handelt, § 16 Abs. 2 PBefG zumindest

nicht im Sinne der Klägerin verstanden werden darf, wird durch die historische

Auslegung bestätigt. So heißt es in der amtlichen Begründung zu § 44 a. F. PBefG,

abgedruckt bei Bidinger, a. a. O., § 16 Nr. 6b.,

der dem jetzigen § 16 Abs. 2 PBefG entspricht:

"Damit die Höchstdauer nicht weiterhin die Regel bildet, sondern jeder Fall unter

Berücksichtigung der öffentlichen Verkehrsinteressen geprüft und die Geltungsdauer der

Genehmigung danach bemessen wird, ist dieser Grundsatz im Satz 1 vorangestellt."

Legt man eine Ermessensentscheidung zu Grunde, so hat die Beklagte diese aus den

nachfolgend behandelten Gründen rechtmäßig getroffen, dabei insbesondere auch ihr

Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung ausgeübt und die gesetzlichen

Grenzen des Ermessens eingehalten (vgl. § 40 VwVfG). Geht man hingegen von einer

gebundenen Entscheidung aus, so verbietet es sich nach dem eindeutigen Wortlaut,

nach der Entstehungsgeschichte sowie nach Sinn und Zweck des § 16 Abs. 2 Sätze 1

und 2 PBefG, dem antragstellenden Unternehmer regelmäßig einen Anspruch auf die

Genehmigung für die gesetzliche Höchstdauer zuzuerkennen. Eine solche

Genehmigungsdauer muss vielmehr besonders gelagerten Fällen, in denen der

Unternehmer ein besonders hohes wirtschaftliches Risiko übernimmt, vorbehalten

bleiben. Der Regelfall muss sich deutlich unterhalb des Zeitraums von acht Jahren,

etwa zwischen vier und sechs Jahren, bewegen. Das Interesse des Unternehmers am

Fortbestand seines Linienverkehrs über den gesetzlichen Genehmigungszeitraum

hinaus wird durch § 13 Abs. 3 PBefG berücksichtigt und kann schon deshalb nicht auch

noch in die Entscheidung nach § 16 Abs. 2 PBefG einfließen. Auch hieraus ergibt sich

kein Grund, die Regellaufzeit an die Genehmigungshöchstdauer anzunähern.

Vgl. Barth, Befristung von Linienverkehrsgenehmigungen im straßengebundenen

öffentlichen Personennahverkehr mit Kraftfahrzeugen, Rechtsgutachten, S. 15, 20 f.,

August 1999, www.zvbn.de/media/download/GutachtenLaufzeiten.pdf.

Die Klägerin hat nicht annähernd dargelegt, dass sie im Hinblick auf den Betrieb der

Linie 482 ein besonders hohes wirtschaftliches Risiko übernommen hat oder übernimmt,

was eine über den Zeitraum von sechs Jahren und drei Monaten hinausgehende, bis zu

acht Jahren geltende Genehmigung rechtfertigen würde. Wirtschaftliche Interessen, die

die Beklagte bei der Bemessung des Zeitraums, für den die

Linienverkehrsgenehmigung erteilt wird, hätte berücksichtigen müssen, insbesondere

solche Interessen, die eine um ein Jahr und neun Monate verlängerte Geltungsdauer

erfordern, hat die Klägerin nicht vorgetragen. Das Gericht hatte sie mit richterlicher

Verfügung vom 20. Februar 2004 aufgefordert, im Einzelnen mitzuteilen, welche

Investitionen sie gerade im Hinblick auf die Verlängerung der Konzession für die hier

streitige Linie von Q. nach M. über C. , O1. , M. -B1. und M. -I. getätigt hat, welche

Abschreibungsfristen für diese Investitionen (etwa Busse) gelten und ob diese

Investitionen auch auf anderen von ihr betriebenen Linien genutzt werden könnten.

Weiter sollte die Klägerin im Einzelnen nachvollziehbar darstellen, weshalb sie auf eine

für die Dauer von acht Jahren erteilte Konzession angewiesen ist und auf Grund der

erforderlichen Investitionen bedeutende wirtschaftliche Nachteile hinnehmen müsste im

Hinblick auf die nur für sechs Jahre und drei Monate geltende wiedererteilte

Konzession. Hierauf ist sie jeweils nicht in der Sache eingegangen. Vielmehr stützt sie

ihre Argumentation in diesem Rechtsstreit auf ihr - nach den oben stehenden

Ausführungen abzulehnendes - Verständnis von § 16 Abs. 2 S. 1 und 2 PBefG.

Besondere Gründe dafür, dass die Beklagte die der Klägerin erteilte

Linienverkehrsgenehmigung auf sechs Jahre und drei Monate befristet hat, aber immer

noch oberhalb der Regellaufzeit geblieben ist, sind hiernach nicht mehr erforderlich.

Gleichwohl liegen hier auch solche Gründe vor.

Generell sind für die Bemessung der Genehmigungsdauer die öffentlichen

Verkehrsinteressen im Einzelfall und nicht die wirtschaftlichen Interessen des

Unternehmers maßgebend, wobei letztere indessen nicht völlig ignoriert werden dürfen.

Vgl. Bidinger, a. a. O., § 16 Nr. 6f.

Dabei werden die öffentlichen Verkehrsinteressen durch § 16 Abs. 2 S. 3 in Verbindung

mit § 8 Abs. 3 PBefG konkretisiert.

Vgl. Bidinger, a. a. O., Stand: 09/03, § 16 Nr. 6 a.

Ausschlaggebend dafür, wie die Genehmigungsdauer unter Berücksichtigung von § 8

Abs. 3 PBefG zu bemessen ist, sind letztlich nicht so sehr das gegenwärtige

tatsächliche Verkehrsbedürfnis, sondern vielmehr die zukunftsbezogenen

Gesichtspunkte der Verkehrsplanung, der Raumordnung, der kommunalen Neuordnung

und der Daseinsvorsorge. Gründe, die diesen Anforderungen entsprechen, sind den

angefochtenen Bescheiden und dem weiteren Vorbringen der Beklagten und des

Beigeladenen mit ausreichender Sicherheit zu entnehmen. Der Beigeladene, dessen

Bestrebungen die Beklagte in die Gründe der angefochtenen Bescheide einbezogen

hat, will die wirtschaftlichen Risiken für Verkehrsangebote minimieren und die

planerischen Möglichkeiten optimieren durch eine Integration der Angebote

verschiedener Buslinien, und zwar durch die von ihm erarbeiteten und beschlossenen

Linienbündel, wobei die zu einem Linienbündel zusammengefassten Linien nur dann

sinnvoll gemeinsam vergeben werden können, wenn die geltenden Genehmigungen für

diese Linien gleichzeitig auslaufen, was deren Befristung auf einen gemeinsamen

Endzeitpunkt voraussetzt. Dass die Linienbündelung durch den Aufgabenträger bereits

formal in den Nahverkehrsplan aufgenommen ist, ist dafür nicht zwingende

Voraussetzung. Zu fordern und hier eingehalten ist jedoch ein mit der Aufstellung des

Nahverkehrsplans qualitativ vergleichbares Verfahren, das eine methodisch korrekte

und sachgerechte Abwägung sowie den Beschluss der zuständigen Gremien beinhaltet.

Vgl. Barth, a. a. O., S. 32.

Wenn Bidinger darüber hinaus als Voraussetzung für eine acht Jahre unterschreitende

Genehmigungsdauer fordert, dass den öffentlichen Verkehrsinteressen für die

betreffende Verbindung eine abgeschlossene Nahverkehrsplanung mit exakten

Zeitvorstellungen oder aktuelle tatsächliche Veränderungen des Verkehrsbedürfnisses

zu Grunde liegen, so ist dem nicht zu folgen. Zum einen stünde eine solche

Einschränkung im Widerspruch zu der obigen Aussage über die Gesichtspunkte für die

Bemessung der Genehmigungsdauer, zum anderen ist wegen der sich stets

wandelnden Verhältnisse eine konkrete Nahverkehrsplanung über einen längeren,

wenn auch unter acht Jahren liegenden Zeitraum - in der vorliegenden Sache bleibt die

Genehmigungsdauer nur wenig, nämlich um ein Jahr und neun Monate, hinter der

Höchstdauer zurück - im Regelfall überhaupt nicht möglich.

Dass das Linienbündelungskonzept von den rechtlichen Vorgaben her bereits jetzt

umgesetzt werden kann, ist auch deshalb nicht zu fordern, weil die Befristung der

Linienverkehrsgenehmigung als eine langfristige vorbereitende Maßnahme hierfür

anzusehen ist und die Umsetzung des Konzepts, die ohne eine solche Vorbereitung von

vornherein ausgeschlossen wäre, erst nach dem Auslaufen der in das

Linienbündelungskonzept einbezogenen Genehmigungen erfolgen kann, in der

vorliegenden Sache also erst nach dem 30. November 2009, auf der Grundlage des

dann geltenden Rechts und des bis dahin gegebenenfalls neu beschlossenen

Nahverkehrsplans. Die Berücksichtigung eines Linienbündelungskonzepts als

öffentliches Verkehrsinteresse ist hiernach nur dann ausgeschlossen, wenn bereits im

Zeitpunkt der Entscheidung über die Befristung feststeht, dass es auch in der Zukunft

bei gegebenenfalls geänderter Sach- und Rechtslage keinesfalls wird umgesetzt

werden können, oder wenn von vornherein feststeht, dass es nicht zu einer

Verbesserung der Leistungen im öffentlichen Personennahverkehr führen wird. Beides

ist hier nicht der Fall.

Grundsätzlich widerspricht eine Befristung der Genehmigung nicht dem Grundrecht der

Freiheit der Berufswahl (Art. 12 Abs. 1 GG), denn nur dadurch erhält die Behörde die

Möglichkeit, in bestimmten Zeitabständen zu prüfen, ob im Rahmen der ihr obliegenden

Planung des gesamten öffentlichen Verkehrs die Fortführung des Unternehmens nicht

mit den Interessen des öffentlichen Verkehrs in Widerspruch steht.

Vgl. Bidinger, a. a. O., § 16 Nr. 8.

In der vorliegenden Sache ist Art. 12 Abs. 1 GG darüber hinaus nicht anwendbar, weil

die Klägerin nicht grundrechtsfähig ist. Alle ihre Gesellschaftsanteile stehen nämlich

mittelbar in der Hand einer der Bundesrepublik Deutschland und ihr Zweck besteht

allein in der Wahrnehmung von Aufgaben der Daseinsvorsorge.

Vgl. dazu BVerwG, Vorlagebeschluss vom 6. April 2000 - 3 C 7/99, NVwZ 2001, S. 320

ff. (320).

Schließlich ist die Entscheidung, eine Linienverkehrsgenehmigung mit einer

Geltungsdauer von weniger als acht Jahren zu erteilen, die dem Unternehmer aber - wie

hier - die Ausübung seines Berufes ermöglicht, unter dem Gesichtspunkt der Freiheit der

Berufswahl und -ausübung weitgehend neutral, da die Verlängerung der

Genehmigungsdauer auf die gesetzliche Höchstdauer die Ausübung des Grundrechts

aus Art. 12 GG durch den einzigen oder ausgewählten Antragsteller stärken mag,

gleichzeitig aber im Hinblick auf den Versagungsgrund des § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG die

Rechte der (gegebenenfalls) zukünftigen, ebenfalls unter dem Schutz des Art. 12 Abs. 1

GG stehenden Konkurrenten beeinträchtigt, nicht zu lange darauf warten zu müssen,

dass sie ihrerseits den Beruf eines Linienverkehrsunternehmers in der von ihnen

beabsichtigten Weise ausüben können.

Vgl. Barth, a. a. O., S. 9.

Denkbar ist, dass die Klägerin dann, wenn die Linienverkehrsgenehmigungen jeweils

mit der gesetzlich vorgesehenen Höchstdauer von acht Jahren vergeben werden, damit

einzeln auslaufen und einzeln neu vergeben werden müssen, das Aufkommen

konkurrierender Unternehmen in der Region vermeidet, in der sie bisher weitgehend

allein Buslinien im öffentlichen Personennahverkehr betreibt, weil es für ein anderen

Unternehmen unwirtschaftlich ist, die erforderliche Infrastruktur - etwa Depots, in denen

die Kraftfahrzeuge über Nacht untergestellt sowie gewartet und gepflegt werden können

- für eine einzelne Buslinie vorzuhalten.

Vgl. Barth, a. a. O., S. 30 f.

Konkurrenzschutz darf aber niemals Zweck einer Zulassungsregelung sein, wie sie das

Personenbeförderungsgesetz etwa mit dem Erfordernis der Linienverkehrsgenehmigung

enthält, muss vielmehr, wenn die Zulassungsregelung gegenüber Art. 12 Abs. 1 GG

Bestand haben soll, auch als Nebenwirkung vermieden werden.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 1960 - 1BvL 53/55 -, BVerfGE 11, S. 168 ff. (188 f.).

Angesichts der vor allem in ländlichen Bereichen anzutreffenden Mängel des

öffentlichen Personennahverkehrs besteht ein erhebliches öffentliches

Verkehrsinteresse daran, dass sich zukünftig neben der Klägerin konkurrierende

Verkehrsunternehmen um die Vergabe von Genehmigungen für tunlichst zu integrierten

Angeboten zu verzahnende Linien bemühen, dabei nach Möglichkeit bessere

Verkehrsleistungen anbieten und auf diese Weise auch die Klägerin veranlassen

können, ihre Leistungen weiter zu steigern. Die Befürchtung der Klägerin, die

Genehmigung für die Buslinie 482 nach dem Auslaufen der Genehmigung zum 30.

November 2009 nicht erneut zu erhalten, also angesichts der weiter gestellten Anträge

unberücksichtig zu bleiben, ist unter Berücksichtigung von § 13 Abs. 3 PBefG im

Übrigen nur dann realistisch, wenn die Leistungen der Klägerin hinter denen

konkurrierender Unternehmen zurückbleiben.

Vgl. BVerwG, Vorlagebeschluss vom 6. April 2000 - 3 C 7/99, NVwZ 2001, S. 320 ff.;

Urteil vom 2. Juli 2003 - BVerwG 3 C 46.02 -, NVwZ 2003, S. 1114 ff. (1115).

Beantragen konkurrierende Unternehmen eine Genehmigung für den Verkehr mit

Kraftomnibussen auf ein und denselben Linie, so kann nur ein Unternehmen die

beantragte Genehmigung erhalten, und die Anträge der weiteren Unternehmen können

und müssen abgelehnt werden.

Vgl. BVerwG, a. a. O.

Die Frage, ob die Beklagte verpflichtet ist, auslaufende Genehmigungen für den

Linienverkehr mit Kraftomnibussen einzeln oder als Linienbündel öffentlich

auszuschreiben, stellt sich in der vorliegenden Sache nicht, da die Beklagte jedenfalls

berechtigt ist, ihr Konzept in der Weise zu verwirklichen, dass sie zu gegebener Zeit

öffentlich auf das Auslaufen von Genehmigungen hinzuweist,

vgl. BVerwG, Urteil vom 2. Juli 2003 - BVerwG 3 C 46.02 -, NVwZ 2003, S. 1114 ff.,

und Verkehrsunternehmen dazu anregt, Anträge auf Erteilung von Genehmigungen für

die gebündelten Linien zu stellen.

Hat die Klägerin Zuwendungen für den Kauf von Kraftomnibussen erhalten mit der

Auflage, sie für einen Mindestzeitraum von zehn Jahren zweckentsprechend

einzusetzen, so kann dies nicht dazu führen, dass sie hinsichtlich der Erteilung von

Linienverkehrsgenehmigungen gegenüber anderen Unternehmen, die solche

Zuwendungen nicht beansprucht oder erhalten haben, bevorzugt wird,

vgl. Barth, a. a. O., S. 21,

ganz abgesehen davon, dass die Klägerin auch nicht ansatzweise vorgetragen hat, sie

werde die genannte Auflage nicht einhalten können, wenn ihr die Genehmigung für die

Buslinie 482 nicht für acht, sondern nur für sechs Jahre und drei Monate erteilt wird.

Dies dürfte angesichts der zahlreichen von der Klägerin bedienten Buslinien mit einem

entsprechenden Bedarf an einzusetzenden Kraftomnibussen auch auszuschließen sein.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit § 162 Abs. 3

VwGO. Es entspricht nicht der Billigkeit, der Klägerin die außergerichtlichen Kosten des

Beigeladenen aufzuerlegen, da dieser keinen eigenen Antrag gestellt und damit kein

eigenes Kostenrisiko auf sich genommen hat (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO). Die

Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergeht gemäß § 167 VwGO in

Verbindung mit den §§ 708 Nr. 11, 711 Sätze 1 und 2 ZPO.