Urteil des VG Minden, Az. 3 K 6443/03

VG Minden: genehmigung, befristung, unternehmen, historische auslegung, dispositionen treffen, öffentliches interesse, unternehmer, höchstdauer, wiedererteilung, bestandteil
Verwaltungsgericht Minden, 3 K 6443/03
Datum:
02.11.2005
Gericht:
Verwaltungsgericht Minden
Spruchkörper:
3. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
3 K 6443/03
Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der
außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die dieser selbst trägt.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf
die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe
des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor
der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Tatbestand:
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Die Klägerin stellte am 17. Juli 2003 einen Antrag auf Wiedererteilung der
Genehmigung für einen Linienverkehr nach § 42 des Personenbeförderungsgesetzes
(PBefG) für die Linie 482 zwischen Q. und M. mit einer Gesamtlinienlänge von 56,1 km,
und zwar für die Dauer von 8 Jahren.
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Im Rahmen der Anhörung trug der Beigeladene gegenüber der Beklagten vor: Seine
Verbandsversammlung habe am 21. Juli 2003 ein Linienbündelungskonzept als Anlage
zum aktuell gültigen Nahverkehrsplan verabschiedet. Das Linienbündelungskonzept sei
damit Bestandteil des Nahverkehrsplans und somit gemäß § 8 Abs. 3 PBefG bei der
Konzessionserteilung zu berücksichtigen. Bei der Umsetzung des Nahverkehrsplans
hätten sich in den letzten Jahren immer wieder Komplikationen dadurch ergeben, dass
in fast allen Verkehrsachsen für die jeweiligen Buslinien unterschiedliche Laufzeiten der
Konzessionen bestanden hätten und eine Integration der Angebote der verschiedenen
Buslinien im Sinne des Nahverkehrsplans dadurch erschwert worden sei. Aus diesem
Grunde und nicht zuletzt auch im Hinblick auf künftig notwendig werdende
Ausschreibungen im Busverkehr empfehle inzwischen auch der Landkreistag O. die
Erarbeitung von Linienbündeln, in denen unternehmensübergreifend Buslinien
zusammengefasst würden, um die wirtschaftlichen Risiken für Verkehrsangebote zu
minimieren sowie die planerischen Möglichkeiten zu optimieren. Gemäß dem
geschlossenen und bei der Beklagten vorliegenden Linienbündelungskonzept werde
deshalb um die Verkürzung der beantragten Laufzeit bis zum 30. November 2009
(Linienbündel 12) gebeten.
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Hinsichtlich des Linienbündels 12 wird im Übrigen auf Blatt 22 der Beiakte BA I
verwiesen.
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Mit Bescheid vom 25. August 2003 entsprach die Beklagte dem Antrag der Klägerin auf
Wiedererteilung der Konzession, jedoch nur für die Zeit vom 28. August 2003 bis zum
30. November 2009: Im Anhörverfahren seien Einwendungen des Beigeladenen
bezüglich der Laufzeit der Konzession erhoben worden, die in dieser Entscheidung auf
Grund des Linienbündelungskonzepts berücksichtigt worden seien. Versagungsgründe
nach § 13 Abs. 1 und 2 PBefG lägen nicht vor, insbesondere würden Rechte
vorhandener Unternehmen bei Beachtung der Nebenbestimmungen nicht beeinträchtigt.
Öffentliche Verkehrsinteressen stünden dem Vorhaben nicht entgegen. Der vom
Aufgabenträger beschlossene Nahverkehrsplan, der vorhandene Verkehrsstrukturen
beachte, unter Mitwirkung der vorhandenen Unternehmer zu Stande gekommen sei und
nicht zur Ungleichbehandlung von Unternehmen führe, sei bei der Entscheidung
berücksichtigt worden (§ 8 Abs. 3 PBefG).
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Gegen diesen Bescheid erhob die Klägerin Widerspruch: Der Laufzeitverkürzung könne
nicht zugestimmt werden. Die beantragte Verlängerung der Liniengenehmigung um 8
Jahre trage der Notwendigkeit Rechnung, dass sie als Verkehrsunternehmen eine
ausreichend bemessene Grundlage für eine verlässliche unternehmerische Disposition
benötige. Dagegen sei das Linienbündelungskonzept des Beigeladenen nicht geeignet,
eine Verkürzung der Genehmigungslaufzeit zu begründen. Selbst wenn die geltenden
Nahverkehrspläne eine solche Bündelung vorsähen, folgte daraus keine
Bindungswirkung für die Genehmigungsentscheidung. Das sei erst recht dann der Fall,
wenn die Bündelung statt im Nahverkehrsplan lediglich in einem
Linienbündelungskonzept, das mit dem derzeit geltenden Nahverkehrsplan inhaltlich
nicht übereinstimme, vorgesehen sei. Dass die Verbandsversammlung des
Beigeladenen inzwischen ein solches Linienbündelungskonzept beschlossen habe,
führe zu keiner anderen Bewertung. Gemäß § 9 Abs. 2 PBefG könne die Genehmigung
für eine Linie oder für mehrere Linien gebündelt erteilt werden, soweit es die Zielsetzung
des § 8 PBefG erfordere. Zu dieser Zielsetzung gehöre auch der in § 8 Abs. 4 Satz 1
PBefG enthaltene Grundsatz, dass Verkehrsleistungen im öffentlichen
Personennahverkehr eigenwirtschaftlich zu erbringen seien. Die Ausführungen des
Beigeladenen ließen nicht erkennen, dass dieser Grundsatz bei der Forderung nach
einer Linienbündelung eine angemessene Beachtung gefunden habe. Stattdessen
stütze der Beigeladene das Linienbündelungskonzept und damit die Forderung nach
Verkürzung der Genehmigungslaufzeit letztlich darauf, dass dies im Hinblick auf künftig
notwendig werdende Ausschreibungen im Busverkehr erforderlich sei. Die
Notwendigkeit von Ausschreibungen sei jedoch nicht zu erkennen. Vielmehr sehe sie
die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 24. Juli 2003 zum so genannten
"Magdeburger Urteil" (Rs. C-280/00 Altmark Trans) als Bestätigung dafür, dass
eigenwirtschaftlich erbrachte Verkehrsleistungen auch zukünftig nicht auszuschreiben
seien. Vor diesem Hintergrund sei sowohl die Notwendigkeit der Linienbündelung als
auch die Einschätzung über eine zukünftige Ausschreibungspflicht für
eigenwirtschaftliche Verkehre zu bezweifeln.
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Zudem stimmten die in dem Linienbündelungskonzept, das der Beigeladene vorgelegt
habe, enthaltenen Linien in erheblichem Umfang nicht mit dem im Nahverkehrsplan
aufgelisteten Linienkonzepten überein, sondern wichen in Bezug auf Taktung,
Betriebstage, Fahrplanangebot und Linienführung teilweise gravierend davon ab. Dabei
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sei die Entwicklung zum heutigen Fahrplanangebot trotz starker Abweichungen von
dem Nahverkehrsplan in allen Fällen mit der Zustimmung des Beigeladenen erfolgt.
Eine Anpassung des Nahverkehrsplanes auf die derzeit gültigen Strukturen, die die
wesentlichen Anforderungen des Nahverkehrsplanes sogar vielfach überträfen, ohne
die geforderten Konzepte des Nahverkehrsplanes zu übernehmen, sei bisher nicht
erfolgt. Ein Linienbündelungskonzept, basierend auf dem heutigen Fahrplanangebot,
könne daher nicht als Anlage zu dem zwar noch gültigen, aber inhaltlich erheblich
abweichenden Nahverkehrsplan anerkannt werden.
Die Beklagte wies den Widerspruch der Klägerin mit Widerspruchsbescheid vom 1.
Oktober 2003 zurück: Nach § 16 Abs. 2 PBefG betrage die Genehmigungsdauer
höchstens 8 Jahre. Sie sei im Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen unter Berücksichtigung
der öffentlichen Verkehrsinteressen zu bemessen. Im öffentlichen Personennahverkehr
sei § 8 Abs. 3 PBefG zu beachten. § 9 Abs. 2 PBefG lasse ausdrücklich die Bündelung
von Konzessionen zu. Die Interessen der Unternehmer müssten ebenfalls in die
Entscheidung eingehen. Es habe eine Abwägung stattzufinden zwischen den
öffentlichen Verkehrsinteressen und den Belangen der Unternehmer. Die
Verbandsversammlung des Beigeladenen habe am 21. Juli 2003 ein
Linienbündelungskonzept beschlossen. Die Bündelung von Linien entspreche aus
folgenden Gründen öffentlichen Verkehrsinteressen: Nach dem
Personenbeförderungsgesetz sei jetzt schon Wettbewerb möglich. Bei
gemeinwirtschaftlichen Verkehren sei als Regelfall eine Ausschreibung vorgesehen.
Einzelne Linien könnten nicht sinnvoll ausgeschrieben werden. Deshalb sei eine
Linienbündelung, die einheitliche Endzeiten der Konzession voraussetze, anzustreben.
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Das derzeitige Personenbeförderungsgesetz kenne auch einen Wettbewerb bei
eigenwirtschaftlichen Verkehren. Falls mehrere Anträge gestellt würden, habe die
Genehmigungsbehörde eine Auswahlentscheidung zu treffen, wobei sowohl die
öffentlichen Verkehrsinteressen als auch die in § 13 Abs. 3 PBefG genannten Aspekte
zu berücksichtigen seien. Es liege im öffentlichen Interesse, dass auch bei
eigenwirtschaftlichen Verkehren mehrere Anträge gestellt würden, um die öffentlichen
Verkehrsinteressen optimal zu verwirklichen. Mit dem Angebot von Mitbewerbern sei nur
zu rechnen, wenn Bündel gebildet würden. Außerdem verhindere die Bündelung, dass
die Unternehmen wirtschaftlich interessante Linien weiter beführen und bei defizitären
einen Ausgleich durch die Aufgabenträger verlangten.
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Das Bündelungskonzept im Einzelnen entspreche öffentlichen Verkehrsinteressen. Die
einzelnen Linienbündel dürften weder zu groß noch zu klein festgesetzt werden. Zu
kleine Bündel ließen keinen betriebswirtschaftlich rentablen Betrieb zu. Zu große
Bündel könnten zu einer Monopolbildung führen und beeinträchtigten die
Wettbewerbschancen mittelständischer Betriebe. Die Bildung von 14 Teilnetzen für die
Region und von 4 Teilnetzen für die Stadt Q. sei angemessen.
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Bei der Festlegung der Laufzeit seien auch die Interessen der Klägerin angemessen zu
berücksichtigen. Sie habe ein Interesse an einer langen Laufzeit, um
Planungssicherheit zu haben, und wolle Investitionen bis zur Abschreibung nutzen
können. Das Bündelungskonzept trage dem insoweit Rechnung, dass die Laufzeiten
der einzelnen Bündel mindestens auf das Jahr 2008 festgesetzt seien. Die
Verbandsversammlung habe das Linienbündelungskonzept am 21. Juli 2003 als
Bestandteil des geltenden Nahverkehrsplans beschlossen. Nach dem Erlass des
MWMEV vom 13. Februar 2001 (Ziffer 3) wäre ein Beschluss der
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Vertretungskörperschaft des Aufgabenträgers ausreichend gewesen.
Die Widerspruchsbegründung der Klägerin rechtfertige keine andere Bewertung. Nach §
8 Abs. 4 PBefG seien Leistungen im öffentlichen Personennahverkehr grundsätzlich
eigenwirtschaftlich zu erbringen. Dem stehe das Linienbündelungskonzept nicht
entgegen. Um Kosten zu sparen hätten die Aufgabenträger sogar ein erhebliches
Interesse daran, dass möglichst alle Leistungen im öffentlichen Personennahverkehr
eigenwirtschaftlich erbracht würden. Dem Urteil des EuGH vom 24. Juli 2003 seien
keine Aussagen zu entnehmen, die eine Bündelung als unzulässig erscheinen ließen.
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Die derzeit genehmigten Linien stimmten nicht in allen Fällen mit den geplanten Linien
des Nahverkehrplanes überein. Das Bündelungskonzept könne sich nur auf die derzeit
betriebenen Linien und nicht auf die geplanten Linien beziehen. Bei einer möglichen
Ausschreibung werde zu entscheiden sein, ob die Linien dem Nahverkehrsplan
anzupassen seien. Es sei nicht Aufgabe eines Bündelungskonzeptes, das
Fahrplanangebot zu bestimmen. Das sei Inhalt des Nahverkehrsplanes. Wenn es zu
Ausschreibungen komme, sei der dann gültige Nahverkehrsplan zu beachten.
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Mit der rechtzeitig erhobenen Klage trägt die Klägerin weiter vor: Die von der Beklagten
angeführten Gründe rechtfertigten keine kürzere Befristung als die übliche
Genehmigungslaufzeit von 8 Jahren gemäß § 16 Abs.2 Satz 2 PBefG, und es seien
auch im Übrigen keine Gründe ersichtlich, die eine kürzere Befristung erlaubten. Die
Regelung in § 16 Abs. 2 i.V.m. § 8 Abs. 3 PBefG stelle darauf ab, dass der
Verkehrsunternehmer wirtschaftliche Dispositionen treffen müsse, die für einen
bestimmten Zeitraum ein Vertrauen auf den Bestand der Linienverkehrsgenehmigung
voraussetzten. Im Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen sei auf dieser Grundlage nach
Auffassung des Gesetzgebers eine Geltungsdauer von 8 Jahren erforderlich. Mit der
gesetzgeberischen Festlegung der maximalen Geltungsdauer von 8 Jahren sei sogleich
zumindest tendenziell der Rahmen angegeben, der nach den Vorstellungen des
Gesetzgebers bei der Bemessung der Geltungsdauer berücksichtigt werden solle. Da
das öffentliche Verkehrsbedürfnis einem ständigen Wandel unterworfen sei,
gewährleiste die Befristung der Genehmigungsdauer auf höchsten 8 Jahre, dass das
Fortbestehen eines solchen Bedürfnisses in regelmäßigen Zeitabständen geprüft
werden könne. Auch langfristige Planungen könnten einen Grund dafür abgeben, eine
Genehmigung kürzer zu befristen, wenn anders sich eine Verkehrsplanung von
überragendem öffentlichen Interesse, die konkrete Formen angenommen habe, nicht
verwirklichen lasse. Dabei könne es sich aber nur um Ausnahmefälle handeln, die
substantiierter Begründung bedürften. Derartige Gründe seien hier nicht ersichtlich.
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Die Ausführungen der Beklagten in ihrem Widerspruchsbescheid zeigten, dass die von
ihr vorgenommene Befristung auf einer Verkennung des derzeit geltenden
Rechtsrahmens für die Personenbeförderung im Linienverkehr mit Kraftomnibussen
beruhe. Das als Bestandteil des geltenden Nahverkehrsplans von der
Verbandsversammlung des Beigeladenen beschlossene Linienbündelungskonzept sei
von der Beklagten bereits deshalb nicht gemäß § 8 Abs. 3 PBefG zu berücksichtigen
gewesen, da der so veränderte Nahverkehrsplan widersprüchliche Aussagen enthalte
und daher kein abgesicherte Planung bedeute.
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Ferner handele es sich bei der Möglichkeit, gemäß § 9 Abs. 2 PBefG eine
Genehmigung für eine Linie oder für mehrere Linien gebündelt erteilen zu können,
soweit es die Zielsetzung des § 8 PBefG erfordere, um kein öffentliches Interesse i.S.d.
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§ 16 Abs. 2 PBefG. Unter öffentlichen Verkehrsinteressen seien im Wesentlichen die
Aspekte zu verstehen, die gemäß § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG bei der
Genehmigungserteilung zu beachten seien. Dies seien Gründe, die auf der
Tatbestandsebene zu prüfen seien und zu einer Ablehnung einer beantragten
Genehmigung führen könnten. Solche Aspekte könnten auch im Rahmen des § 16 Abs.
2 PBefG eine kürzere Befristung rechtfertigen. § 9 Abs. 2 PBefG regele allerdings nur
den Umfang/Inhalt einer Liniengenehmigung und nicht die Voraussetzungen der
Erteilung einer Liniengenehmigung. Auch wenn § 16 Abs. 2 PBefG auf § 8 Abs. 3
PBefG verweise und die Vorschrift des § 9 Abs. 2 PBefG ebenso die Zielsetzung des §
8 PBefG im Blick habe, bedeute diese Identität nicht, dass eine Bündelungsabsicht auch
als öffentliches Verkehrsinteresse ein Ablehnungsgrund sei. Im Übrigen habe die
Beklagte hier noch nicht einmal eine Bündelung i.S.d. § 9 Abs. 2 PBefG durch eine
gebündelte Erteilung von Liniengenehmigungen umgesetzt.
Des Weiteren stelle die Absicht, Ausschreibungen durchführen zu wollen, kein
öffentliches Verkehrsinteresse dar, das eine Befristung rechtfertigen würde. Das
Personenbeförderungsgesetz unterscheide hinsichtlich der
Genehmigungsvoraussetzung von Linienverkehren zwischen eigen- und
gemeinwirtschaftlichen Verkehren. Lediglich bei den gemeinwirtschaftlichen Verkehren
werde gemäß § 13a PBefG i.V.m. der Verordnung zur Anwendung von § 13a Abs. 1
Satz 3 PBefG der Genehmigungserteilung in der Regel ein Wettbewerbsverfahren
vorgeschaltet. Ob eine Verkehrsleistung eigen- oder gemeinwirtschaftlich zu betreiben
sei, sei für jede einzelne Linie, für die eine Genehmigung zur Durchführung von
Linienverkehren beantragt werde, im Zeitpunkt der Antragstellung gesondert zu
entscheiden. Die von ihr beantragte Linie 482 werde eigenwirtschaftlich betrieben. Sie
erhalte keine sonstigen Zuschüsse der öffentlichen Hand zur Betriebsdurchführung. Der
Gesetzgeber sehe bisher die Vergabe von eigenwirtschaftlichen Genehmigungen nur im
Antragsverfahren vor. Hiernach sei eine Ausschreibung nicht erforderlich.
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Die Befristung könne auch nicht damit begründet werden, dass die Linie 482 nach
Ablauf der Genehmigungsdauer mit anderen, nicht so profitablen Linien
zusammengefasst werden könne, umso einen Ausgleich von wirtschaftlich
interessanten und defizitären Linien zu ermöglichen. Der Gesetzgeber habe nämlich
bisher nicht die erforderlichen Voraussetzungen im Personenbeförderungsgesetz
geschaffen, um die isolierte Beantragung und Genehmigung von in einem solchen
Bündel befindlichen eigenwirtschaftlichen Linien ablehnen zu können. Eine Ablehnung
wäre nur möglich, wenn gemäß § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG öffentliche Verkehrsinteressen
beeinträchtigt wären. Die Beklagte verfolge mit ihrer Befristung ein Ziel, das sie im
Rahmen eines Antragsverfahrens auf Genehmigung einer einzelnen Linie in einem
Linienbündel nicht zur Ablehnung der Genehmigung rechtmäßig geltend machen
könnte. Schließlich sei auch die Annahme der Beklagten, nur durch die Bildung von
Linienbündeln sei mit Angeboten von Konkurrenten zu rechnen, unzutreffend. Kleinere
und mittlere Unternehmen im Verkehrsraum der streitgegenständlichen Linie seien nicht
in der Lage, die beschlossenen Linienbündel allein zu erbringen. Bei einem Wettbewerb
um diese Linienbündel wären somit diese Unternehmen ausgeschlossen.
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Ihre schützenswerten wirtschaftlichen Belange seien in einem großen Zusammenhang
zu betrachten. Nach der Beschlusslage der Beigeladenen über das
Linienbündelungskonzept sei vorgesehen, dass mit Ablauf des für jedes Linienbündel
vorgesehenen so genannten Harmonisierungsdatums die Durchführung des jeweiligen
Verkehrs durch den Betreiber erfolge, der zuvor in einem Ausschreibungsverfahren
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ermittelt worden sei. Dies bedeute, dass bereits im Jahre 2008 die Linienbündel 1, 6, 9,
2, 8 und 11 im Wettbewerb vergeben werden sollten und in den Folgejahren die übrigen
Linienbündel. Die Konsequenz sei, dass sie - die Klägerin - zum gegenwärtigen
Zeitpunkt nicht abschätzen könne, ob und in welchem Umfang sie zukünftig nach
Durchführung der Wettbewerbsverfahren in dem Verkehrsraum, der in die Zuständigkeit
des Beigeladenen falle, überhaupt noch tätig sein werde. Hiernach könne zwar derzeit
nicht ausgeschlossen werden, dass die von ihr getätigten Investitionen einschließlich
der gewährten Zuwendungen in die Anschaffung von Kraftomnibussen auch auf
anderen Linien genutzt werden könnten. Jedoch sei die Nutzung auf anderen Linien
zum gegenwärtigen Zeitpunkt keinesfalls als sicher zu bezeichnen, da eben die
Möglichkeiten zur Durchführung von Verkehren vom Ergebnis der beabsichtigten
Ausschreibungen abhingen.
Das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 29. Oktober 2003 - Az.: 7 K 1926/01 -
habe für das vorliegende Verfahren keine Bedeutung. Der dortige Aufgabenträger habe
nämlich für die Verkehrsdurchführung in seinem Kreisgebiet Zuschüsse geleistet und
durch eine Linienbündelung beabsichtigt, eine wirtschaftlichere Leistungserstellung zu
ermöglichen. Ziel der Linienbündelung habe es letztlich sein sollen, eine mögliche
Reduzierung der Zuschussleistungen des Aufgabenträgers zu gewährleisten. Hier stelle
sich die Situation völlig anders dar. Der Beigeladene leiste nämlich für die Linie 482
keinen Zuschuss. Sofern Verkehre eigenwirtschaftlich zu produzieren seien, sei eine
ausschreibungsfähige Situation für den Aufgabenträger nicht eröffnet, da
eigenwirtschaftliche Verkehre gemäß § 13 PBefG nur in einem Antragsverfahren auf
Initiative des Unternehmers vergeben würden.
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Durch die Bildung von insgesamt 14 Linienbündeln zu jeweils unterschiedlich
festgesetzten Zeitpunkten und entsprechend verkürzt erteilten Genehmigungen für die
von ihr betriebenen Linienverkehre werde die für sie unerlässliche Planungssicherheit
aufgehoben. Da sie derzeit nahezu sämtliche Linien der 14 Linienbündel betreibe,
befinde sie sich während des Zeitraums der Vereinheitlichung/Harmonisierung der
Genehmigungslaufzeiten in einer Phase, die eine nachhaltige Unternehmens- und
Investitionsplanung nicht gestatte. Derartige Einschränkungen im Rahmen der
Berufsausübung habe sie im Bereich der eigenwirtschaftlichen Verkehre gemäß § 13
PBefG nicht hinzunehmen, sofern nicht in der Abwägung sich durchsetzende öffentliche
Verkehrsinteressen dies erforderten. Solche Interessen seien jedoch hier nicht gegeben.
Deshalb brauche auch das unternehmerische Interesse an einem gesetzlich zulässigen
und möglichst langen Genehmigungszeitraum nicht zurückzustehen. Bei einer solchen
Sachlage sei es dann auch nicht von Relevanz, ob die für eine verkürzte Laufzeit erteilte
Genehmigung unter Umständen eine wirtschaftliche Durchführung des Linienverkehrs
gestatte.
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Die Klägerin beantragt,
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die Beklagte zu verpflichten, ihr - der Klägerin - für die Linie 482 eine auf den 28. August
2011 befristete Genehmigung gemäß § 42 PBefG zu erteilen und den
Genehmigungsbescheid der Beklagten vom 25. August 2003 in der Gestalt ihres
Widerspruchsbescheides vom 01. Oktober 2003 aufzuheben, soweit er dem
entgegensteht.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Die Beklagte führt zur Begründung ihres Antrags aus: Es sei nicht Aufgabe des
Nahverkehrsplanes, den tatsächlichen Zustand zu beschreiben, sondern denjenigen,
der angestrebt werde. Da mit der verkürzten Genehmigungsdauer sofort begonnen
werde, damit zu dem festgesetzten Harmonisierungsdatum alle Konzessionen
ausgelaufen seien, müsse sich das Bündelungskonzept natürlich auf die tatsächlich
bestehenden Linien beziehen. Die Auffassung der Klägerin, eine Bündelung liege nicht
im öffentlichen Verkehrsinteresse, teile sie nicht. Richtig sei, dass die Linie 482 nach
den derzeitigen Vorgaben eigenwirtschaftlich betrieben werde. Der Beigeladene als
Aufgabenträger leiste aber erhebliche Zuschüsse, um ein angemessenes ÖPNV-
Angebot sicherzustellen. Hiernach liege es im öffentlichen Verkehrsinteresse, den
Zuschussbedarf zu verringern oder bei gleichem Zuschussbedarf das ÖPNV-Angebot
zu verbessern. Bei ihrer - der Beklagten - Entscheidung habe sie nicht nur die
öffentlichen Verkehrsinteressen, sondern auch die Interessen der Klägerin
berücksichtigt, und zwar insofern, als die Harmonisierung erst ab 2008 erfolge. Die
Bündelung erfolge nicht bereits jetzt, weil einzelne Bündelungen, wenn zufällig zwei
Linien eines Bündels gleichzeitig ausliefen, nicht ausreichend seien. Sinnvoll sei eine
Bündelung nur, wenn alle oder fast alle Linien eines Bündels die gleiche Enddauer
hätten. Dies sei bisher nicht der Fall und solle durch das Bündelungskonzept umgesetzt
werden.
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Richtig sei, dass in § 13 PBefG der Begriff Bündelung nicht erwähnt werde. § 13 PBefG
sei aber im Zusammenhang mit § 9 Abs. 2 PBefG zu interpretieren, und § 9 Abs. 2
PBefG ermögliche es ausdrücklich, mehrere Linien in einem Bündel
zusammenzufassen. Eine effektive Bündelung sei aber nur möglich, wenn die
Laufzeiten vorher harmonisiert würden. § 9 Abs. 2 PBefG rechtfertige somit auch eine
Verkürzung der Laufzeiten, um durch Harmonisierung eine effektive Bündelung zu
ermöglichen. Die Auffassung, § 9 Abs. 2 PBefG sei nicht dazu bestimmt,
eigenwirtschaftliche und gemeinwirtschaftliche Linien zu bündeln, teile sie nicht. In der
Begründung zu § 9 Abs. 2 PBefG heiße es in der Bundestagsdrucksache 12/6269 auf
Seite 143:
27
"Zugleich ermöglicht dies auch eine gesamtwirtschaftliche Bewertung vorhandener
Linienverkehre mit einem Ausgleich zwischen guten und schlechten Risiken. Dies ist
insbesondere bei der Bemessung öffentlicher Ausgleichsverpflichtungen bedeutsam."
28
Der Gesetzgeber habe also eine Bündelung rentabler und nicht rentabler Linien
zulassen wollen, um die Ausgleichsverpflichtung der öffentlichen Hand zu reduzieren.
Das vorgesehene Bündelungskonzept führe auch nicht zu einer unzulässigen
Gebietskonzession.
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Bei ihrem - der Beklagten - Hinweis darauf, dass nach den Vorstellungen der
Europäischen Gemeinschaft der Wettbewerb verstärkt werden solle, habe es um keinen
tragenden Grund der angefochtenen Entscheidung gehandelt.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakten sowie auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten
verwiesen.
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Entscheidungsgründe:
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Die Klage ist als Verpflichtungs-, hilfsweise Bescheidungsklage zulässig, aber nicht
begründet.
33
Die Klägerin hat gegen die Beklagte weder einen Anspruch darauf, dass diese ihr für
die Linie 482 eine über den 30. November 2009 hinaus befristete Genehmigung gemäß
§ 42 PBefG erteilt, noch darauf, dass die Beklagte über den Antrag der Klägerin auf
Wiedererteilung der Linienverkehrsgenehmigung unter Beachtung der
Rechtsauffassung des Gerichts neu entscheidet. Der Bescheid der Beklagten vom 25.
August 2003 und ihr Widerspruchsbescheid vom 1. Oktober 2003 sind nämlich - soweit
diese Bescheide den weitergehenden Antrag der Klägerin ablehnen beziehungsweise
die Ablehnung in diesem Umfang bestätigen - rechtmäßig und verletzen die Klägerin
nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 VwGO).
34
Gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 3 PBefG muss derjenige, der mit Kraftfahrzeugen im
Linienverkehr Personen befördert, im Besitz einer Genehmigung sein. Grundlage für die
angefochtenen Bescheide und für einen Anspruch der Klägerin gegen die Beklagte auf
Erteilung einer solchen, über den 30. November 2009 hinausgehenden Genehmigung
auf der Linie 482 beziehungsweise für einen gleichgerichteten Bescheidungsanspruch
ist die Regelung in § 13 Abs. 1 und 2 PBefG, die einer Erteilung der Genehmigung,
ohne dass weitere Ausführungen hierzu erforderlich sind, nicht entgegensteht, in
Verbindung mit § 16 Abs. 2 PBefG. Nach dieser Vorschrift ist die Geltungsdauer der
Genehmigung für Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen unter Berücksichtigung der
öffentlichen Verkehrsinteressen zu bemessen, wobei die Geltungsdauer höchstens acht
Jahre beträgt. Außerdem ist hier § 8 Abs. 3 PBefG zu beachten.
35
Bei der Entscheidung, auf welchen Zeitraum die Linienverkehrsgenehmigung innerhalb
der Höchstdauer von acht Jahren zu befristen ist, handelt es sich um eine unter
Berücksichtigung der öffentlichen Verkehrsinteressen zu treffende
Ermessensentscheidung,
36
so schon BVerwG, Urteil vom 30. November 1954 - BVerwG I C 148.53 -, BVerwGE 1,
S. 244 ff. (246); VGH Württemberg-Baden, Urteil vom 18. Januar 1951 - 1 S - II 298/49 -,
DÖV 1951, S. 641 ff. (642 f.); ebenso OVG Lüneburg, Urteil vom 19. August 1966 - III
OVG A 192/64; Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Stand: 1998, § 16 Nr. 6f.,
37
nicht um eine - wie die Klägerin meint - gebundene Entscheidung in dem Sinne, dass
die Genehmigung für den Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen für die Dauer von acht
Jahren zu erteilen ist, wenn nicht ausnahmsweise zwingende öffentliche
Verkehrsinteressen entgegenstehen.
38
Dass es sich um eine Ermessensentscheidung handelt, § 16 Abs. 2 PBefG zumindest
nicht im Sinne der Klägerin verstanden werden darf, wird durch die historische
Auslegung bestätigt. So heißt es in der amtlichen Begründung zu § 44 a. F. PBefG,
39
abgedruckt bei Bidinger, a. a. O., § 16 Nr. 6b.,
40
der dem jetzigen § 16 Abs. 2 PBefG entspricht:
41
"Damit die Höchstdauer nicht weiterhin die Regel bildet, sondern jeder Fall unter
Berücksichtigung der öffentlichen Verkehrsinteressen geprüft und die Geltungsdauer der
42
Genehmigung danach bemessen wird, ist dieser Grundsatz im Satz 1 vorangestellt."
Legt man eine Ermessensentscheidung zu Grunde, so hat die Beklagte diese aus den
nachfolgend behandelten Gründen rechtmäßig getroffen, dabei insbesondere auch ihr
Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung ausgeübt und die gesetzlichen
Grenzen des Ermessens eingehalten (vgl. § 40 VwVfG). Geht man hingegen von einer
gebundenen Entscheidung aus, so verbietet es sich nach dem eindeutigen Wortlaut,
nach der Entstehungsgeschichte sowie nach Sinn und Zweck des § 16 Abs. 2 Sätze 1
und 2 PBefG, dem antragstellenden Unternehmer regelmäßig einen Anspruch auf die
Genehmigung für die gesetzliche Höchstdauer zuzuerkennen. Eine solche
Genehmigungsdauer muss vielmehr besonders gelagerten Fällen, in denen der
Unternehmer ein besonders hohes wirtschaftliches Risiko übernimmt, vorbehalten
bleiben. Der Regelfall muss sich deutlich unterhalb des Zeitraums von acht Jahren,
etwa zwischen vier und sechs Jahren, bewegen. Das Interesse des Unternehmers am
Fortbestand seines Linienverkehrs über den gesetzlichen Genehmigungszeitraum
hinaus wird durch § 13 Abs. 3 PBefG berücksichtigt und kann schon deshalb nicht auch
noch in die Entscheidung nach § 16 Abs. 2 PBefG einfließen. Auch hieraus ergibt sich
kein Grund, die Regellaufzeit an die Genehmigungshöchstdauer anzunähern.
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Vgl. Barth, Befristung von Linienverkehrsgenehmigungen im straßengebundenen
öffentlichen Personennahverkehr mit Kraftfahrzeugen, Rechtsgutachten, S. 15, 20 f.,
August 1999, www.zvbn.de/media/download/GutachtenLaufzeiten.pdf.
44
Die Klägerin hat nicht annähernd dargelegt, dass sie im Hinblick auf den Betrieb der
Linie 482 ein besonders hohes wirtschaftliches Risiko übernommen hat oder übernimmt,
was eine über den Zeitraum von sechs Jahren und drei Monaten hinausgehende, bis zu
acht Jahren geltende Genehmigung rechtfertigen würde. Wirtschaftliche Interessen, die
die Beklagte bei der Bemessung des Zeitraums, für den die
Linienverkehrsgenehmigung erteilt wird, hätte berücksichtigen müssen, insbesondere
solche Interessen, die eine um ein Jahr und neun Monate verlängerte Geltungsdauer
erfordern, hat die Klägerin nicht vorgetragen. Das Gericht hatte sie mit richterlicher
Verfügung vom 20. Februar 2004 aufgefordert, im Einzelnen mitzuteilen, welche
Investitionen sie gerade im Hinblick auf die Verlängerung der Konzession für die hier
streitige Linie von Q. nach M. über C. , O1. , M. -B1. und M. -I. getätigt hat, welche
Abschreibungsfristen für diese Investitionen (etwa Busse) gelten und ob diese
Investitionen auch auf anderen von ihr betriebenen Linien genutzt werden könnten.
Weiter sollte die Klägerin im Einzelnen nachvollziehbar darstellen, weshalb sie auf eine
für die Dauer von acht Jahren erteilte Konzession angewiesen ist und auf Grund der
erforderlichen Investitionen bedeutende wirtschaftliche Nachteile hinnehmen müsste im
Hinblick auf die nur für sechs Jahre und drei Monate geltende wiedererteilte
Konzession. Hierauf ist sie jeweils nicht in der Sache eingegangen. Vielmehr stützt sie
ihre Argumentation in diesem Rechtsstreit auf ihr - nach den oben stehenden
Ausführungen abzulehnendes - Verständnis von § 16 Abs. 2 S. 1 und 2 PBefG.
45
Besondere Gründe dafür, dass die Beklagte die der Klägerin erteilte
Linienverkehrsgenehmigung auf sechs Jahre und drei Monate befristet hat, aber immer
noch oberhalb der Regellaufzeit geblieben ist, sind hiernach nicht mehr erforderlich.
Gleichwohl liegen hier auch solche Gründe vor.
46
Generell sind für die Bemessung der Genehmigungsdauer die öffentlichen
Verkehrsinteressen im Einzelfall und nicht die wirtschaftlichen Interessen des
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Unternehmers maßgebend, wobei letztere indessen nicht völlig ignoriert werden dürfen.
Vgl. Bidinger, a. a. O., § 16 Nr. 6f.
48
Dabei werden die öffentlichen Verkehrsinteressen durch § 16 Abs. 2 S. 3 in Verbindung
mit § 8 Abs. 3 PBefG konkretisiert.
49
Vgl. Bidinger, a. a. O., Stand: 09/03, § 16 Nr. 6 a.
50
Ausschlaggebend dafür, wie die Genehmigungsdauer unter Berücksichtigung von § 8
Abs. 3 PBefG zu bemessen ist, sind letztlich nicht so sehr das gegenwärtige
tatsächliche Verkehrsbedürfnis, sondern vielmehr die zukunftsbezogenen
Gesichtspunkte der Verkehrsplanung, der Raumordnung, der kommunalen Neuordnung
und der Daseinsvorsorge. Gründe, die diesen Anforderungen entsprechen, sind den
angefochtenen Bescheiden und dem weiteren Vorbringen der Beklagten und des
Beigeladenen mit ausreichender Sicherheit zu entnehmen. Der Beigeladene, dessen
Bestrebungen die Beklagte in die Gründe der angefochtenen Bescheide einbezogen
hat, will die wirtschaftlichen Risiken für Verkehrsangebote minimieren und die
planerischen Möglichkeiten optimieren durch eine Integration der Angebote
verschiedener Buslinien, und zwar durch die von ihm erarbeiteten und beschlossenen
Linienbündel, wobei die zu einem Linienbündel zusammengefassten Linien nur dann
sinnvoll gemeinsam vergeben werden können, wenn die geltenden Genehmigungen für
diese Linien gleichzeitig auslaufen, was deren Befristung auf einen gemeinsamen
Endzeitpunkt voraussetzt. Dass die Linienbündelung durch den Aufgabenträger bereits
formal in den Nahverkehrsplan aufgenommen ist, ist dafür nicht zwingende
Voraussetzung. Zu fordern und hier eingehalten ist jedoch ein mit der Aufstellung des
Nahverkehrsplans qualitativ vergleichbares Verfahren, das eine methodisch korrekte
und sachgerechte Abwägung sowie den Beschluss der zuständigen Gremien beinhaltet.
51
Vgl. Barth, a. a. O., S. 32.
52
Wenn Bidinger darüber hinaus als Voraussetzung für eine acht Jahre unterschreitende
Genehmigungsdauer fordert, dass den öffentlichen Verkehrsinteressen für die
betreffende Verbindung eine abgeschlossene Nahverkehrsplanung mit exakten
Zeitvorstellungen oder aktuelle tatsächliche Veränderungen des Verkehrsbedürfnisses
zu Grunde liegen, so ist dem nicht zu folgen. Zum einen stünde eine solche
Einschränkung im Widerspruch zu der obigen Aussage über die Gesichtspunkte für die
Bemessung der Genehmigungsdauer, zum anderen ist wegen der sich stets
wandelnden Verhältnisse eine konkrete Nahverkehrsplanung über einen längeren,
wenn auch unter acht Jahren liegenden Zeitraum - in der vorliegenden Sache bleibt die
Genehmigungsdauer nur wenig, nämlich um ein Jahr und neun Monate, hinter der
Höchstdauer zurück - im Regelfall überhaupt nicht möglich.
53
Dass das Linienbündelungskonzept von den rechtlichen Vorgaben her bereits jetzt
umgesetzt werden kann, ist auch deshalb nicht zu fordern, weil die Befristung der
Linienverkehrsgenehmigung als eine langfristige vorbereitende Maßnahme hierfür
anzusehen ist und die Umsetzung des Konzepts, die ohne eine solche Vorbereitung von
vornherein ausgeschlossen wäre, erst nach dem Auslaufen der in das
Linienbündelungskonzept einbezogenen Genehmigungen erfolgen kann, in der
vorliegenden Sache also erst nach dem 30. November 2009, auf der Grundlage des
dann geltenden Rechts und des bis dahin gegebenenfalls neu beschlossenen
54
Nahverkehrsplans. Die Berücksichtigung eines Linienbündelungskonzepts als
öffentliches Verkehrsinteresse ist hiernach nur dann ausgeschlossen, wenn bereits im
Zeitpunkt der Entscheidung über die Befristung feststeht, dass es auch in der Zukunft
bei gegebenenfalls geänderter Sach- und Rechtslage keinesfalls wird umgesetzt
werden können, oder wenn von vornherein feststeht, dass es nicht zu einer
Verbesserung der Leistungen im öffentlichen Personennahverkehr führen wird. Beides
ist hier nicht der Fall.
Grundsätzlich widerspricht eine Befristung der Genehmigung nicht dem Grundrecht der
Freiheit der Berufswahl (Art. 12 Abs. 1 GG), denn nur dadurch erhält die Behörde die
Möglichkeit, in bestimmten Zeitabständen zu prüfen, ob im Rahmen der ihr obliegenden
Planung des gesamten öffentlichen Verkehrs die Fortführung des Unternehmens nicht
mit den Interessen des öffentlichen Verkehrs in Widerspruch steht.
55
Vgl. Bidinger, a. a. O., § 16 Nr. 8.
56
In der vorliegenden Sache ist Art. 12 Abs. 1 GG darüber hinaus nicht anwendbar, weil
die Klägerin nicht grundrechtsfähig ist. Alle ihre Gesellschaftsanteile stehen nämlich
mittelbar in der Hand einer der Bundesrepublik Deutschland und ihr Zweck besteht
allein in der Wahrnehmung von Aufgaben der Daseinsvorsorge.
57
Vgl. dazu BVerwG, Vorlagebeschluss vom 6. April 2000 - 3 C 7/99, NVwZ 2001, S. 320
ff. (320).
58
Schließlich ist die Entscheidung, eine Linienverkehrsgenehmigung mit einer
Geltungsdauer von weniger als acht Jahren zu erteilen, die dem Unternehmer aber - wie
hier - die Ausübung seines Berufes ermöglicht, unter dem Gesichtspunkt der Freiheit der
Berufswahl und -ausübung weitgehend neutral, da die Verlängerung der
Genehmigungsdauer auf die gesetzliche Höchstdauer die Ausübung des Grundrechts
aus Art. 12 GG durch den einzigen oder ausgewählten Antragsteller stärken mag,
gleichzeitig aber im Hinblick auf den Versagungsgrund des § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG die
Rechte der (gegebenenfalls) zukünftigen, ebenfalls unter dem Schutz des Art. 12 Abs. 1
GG stehenden Konkurrenten beeinträchtigt, nicht zu lange darauf warten zu müssen,
dass sie ihrerseits den Beruf eines Linienverkehrsunternehmers in der von ihnen
beabsichtigten Weise ausüben können.
59
Vgl. Barth, a. a. O., S. 9.
60
Denkbar ist, dass die Klägerin dann, wenn die Linienverkehrsgenehmigungen jeweils
mit der gesetzlich vorgesehenen Höchstdauer von acht Jahren vergeben werden, damit
einzeln auslaufen und einzeln neu vergeben werden müssen, das Aufkommen
konkurrierender Unternehmen in der Region vermeidet, in der sie bisher weitgehend
allein Buslinien im öffentlichen Personennahverkehr betreibt, weil es für ein anderen
Unternehmen unwirtschaftlich ist, die erforderliche Infrastruktur - etwa Depots, in denen
die Kraftfahrzeuge über Nacht untergestellt sowie gewartet und gepflegt werden können
- für eine einzelne Buslinie vorzuhalten.
61
Vgl. Barth, a. a. O., S. 30 f.
62
Konkurrenzschutz darf aber niemals Zweck einer Zulassungsregelung sein, wie sie das
Personenbeförderungsgesetz etwa mit dem Erfordernis der Linienverkehrsgenehmigung
63
enthält, muss vielmehr, wenn die Zulassungsregelung gegenüber Art. 12 Abs. 1 GG
Bestand haben soll, auch als Nebenwirkung vermieden werden.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 1960 - 1BvL 53/55 -, BVerfGE 11, S. 168 ff. (188 f.).
64
Angesichts der vor allem in ländlichen Bereichen anzutreffenden Mängel des
öffentlichen Personennahverkehrs besteht ein erhebliches öffentliches
Verkehrsinteresse daran, dass sich zukünftig neben der Klägerin konkurrierende
Verkehrsunternehmen um die Vergabe von Genehmigungen für tunlichst zu integrierten
Angeboten zu verzahnende Linien bemühen, dabei nach Möglichkeit bessere
Verkehrsleistungen anbieten und auf diese Weise auch die Klägerin veranlassen
können, ihre Leistungen weiter zu steigern. Die Befürchtung der Klägerin, die
Genehmigung für die Buslinie 482 nach dem Auslaufen der Genehmigung zum 30.
November 2009 nicht erneut zu erhalten, also angesichts der weiter gestellten Anträge
unberücksichtig zu bleiben, ist unter Berücksichtigung von § 13 Abs. 3 PBefG im
Übrigen nur dann realistisch, wenn die Leistungen der Klägerin hinter denen
konkurrierender Unternehmen zurückbleiben.
65
Vgl. BVerwG, Vorlagebeschluss vom 6. April 2000 - 3 C 7/99, NVwZ 2001, S. 320 ff.;
Urteil vom 2. Juli 2003 - BVerwG 3 C 46.02 -, NVwZ 2003, S. 1114 ff. (1115).
66
Beantragen konkurrierende Unternehmen eine Genehmigung für den Verkehr mit
Kraftomnibussen auf ein und denselben Linie, so kann nur ein Unternehmen die
beantragte Genehmigung erhalten, und die Anträge der weiteren Unternehmen können
und müssen abgelehnt werden.
67
Vgl. BVerwG, a. a. O.
68
Die Frage, ob die Beklagte verpflichtet ist, auslaufende Genehmigungen für den
Linienverkehr mit Kraftomnibussen einzeln oder als Linienbündel öffentlich
auszuschreiben, stellt sich in der vorliegenden Sache nicht, da die Beklagte jedenfalls
berechtigt ist, ihr Konzept in der Weise zu verwirklichen, dass sie zu gegebener Zeit
öffentlich auf das Auslaufen von Genehmigungen hinzuweist,
69
vgl. BVerwG, Urteil vom 2. Juli 2003 - BVerwG 3 C 46.02 -, NVwZ 2003, S. 1114 ff.,
70
und Verkehrsunternehmen dazu anregt, Anträge auf Erteilung von Genehmigungen für
die gebündelten Linien zu stellen.
71
Hat die Klägerin Zuwendungen für den Kauf von Kraftomnibussen erhalten mit der
Auflage, sie für einen Mindestzeitraum von zehn Jahren zweckentsprechend
einzusetzen, so kann dies nicht dazu führen, dass sie hinsichtlich der Erteilung von
Linienverkehrsgenehmigungen gegenüber anderen Unternehmen, die solche
Zuwendungen nicht beansprucht oder erhalten haben, bevorzugt wird,
72
vgl. Barth, a. a. O., S. 21,
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ganz abgesehen davon, dass die Klägerin auch nicht ansatzweise vorgetragen hat, sie
werde die genannte Auflage nicht einhalten können, wenn ihr die Genehmigung für die
Buslinie 482 nicht für acht, sondern nur für sechs Jahre und drei Monate erteilt wird.
Dies dürfte angesichts der zahlreichen von der Klägerin bedienten Buslinien mit einem
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entsprechenden Bedarf an einzusetzenden Kraftomnibussen auch auszuschließen sein.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit § 162 Abs. 3
VwGO. Es entspricht nicht der Billigkeit, der Klägerin die außergerichtlichen Kosten des
Beigeladenen aufzuerlegen, da dieser keinen eigenen Antrag gestellt und damit kein
eigenes Kostenrisiko auf sich genommen hat (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO). Die
Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergeht gemäß § 167 VwGO in
Verbindung mit den §§ 708 Nr. 11, 711 Sätze 1 und 2 ZPO.
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