Urteil des VG Minden vom 03.01.2008
VG Minden: gesundheit, verfassungskonforme auslegung, verwaltung, verfügung, datum, rechtsstaatsprinzip, verkündung, zugänglichkeit, versetzung, rechtsnorm
Verwaltungsgericht Minden, 4 L 708/07
Datum:
03.01.2008
Gericht:
Verwaltungsgericht Minden
Spruchkörper:
4. Kammer
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
4 L 708/07
Tenor:
Es wird im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig festgestellt,
dass der Antragsteller nicht mit Wirkung vom 01.01.2008 auf den L. I.
übergegangen ist.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Antragsgegner.
Der Streitwert wird auf 2.500,00 EUR festgesetzt.
Gründe:
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Der sinngemäße Antrag des Antragstellers,
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im Wege der einstweiligen Anordnung festzustellen, dass er vorläufig nicht mit Wirkung
vom 01.01.2008 auf den L. I. übergegangen ist,
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hat Erfolg.
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Nach § 123 Absätze 1 und 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO kann eine
einstweilige Anordnung ergehen, wenn der Antragsteller glaubhaft macht, dass ihm ein
Anspruch auf eine bestimmte Leistung zusteht (Anordnungsanspruch) und dieser
Anspruch gefährdet ist und durch vorläufige Maßnahmen gesichert werden muss
(Anordnungsgrund).
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Im vorliegenden Fall ist ein Anordnungsanspruch in diesem Sinne glaubhaft gemacht
worden. Für einen Übergang des Antragstellers auf den L. I. gibt es nämlich keine
rechtliche Grundlage.
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Das Zweite Gesetz zur Straffung der Behördenstruktur vom 30.10.2007 (GV. NRW. S.
482 - 2. GSBS) verfolgt den Zweck, die Verwaltung des Landes zu verschlanken,
Sonderbehörden soweit wie möglich aufzulösen und ihre Aufgaben zu kommunalisieren
oder in die allgemeine Verwaltung zu integrieren. Dazu werden unter anderem die
Versorgungsämter als Untere Staatliche Verwaltungsbehörden aufgelöst und deren
Aufgaben weitgehend kommunalisiert. Im Gesetz zur Eingliederung der
Versorgungsämter in die allgemeine Verwaltung des Landes Nordrhein-Westfalen (Art.
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1 2. GSBS; im Folgenden: Eingliederungsgesetz) werden Regelungen zu
personalrechtlichen Folgen getroffen, die mit den Zuständigkeitsverlagerungen
verbunden sind.
Nach § 1 Abs. 2 Eingliederungsgesetz gehen die Beamten und die tariflich
Beschäftigten der Versorgungsämter nach Maßgabe des 2. GSBS auf die Kreise und
kreisfreien Städte, auf die Landschaftsverbände, auf die Bezirksregierungen und auf das
Landesamt für Personaleinsatzmanagement über bzw. werden im Wege der
Personalgestellung zur Aufgabenwahrnehmung zur Verfügung gestellt. In §§ 9 ff.
Eingliederungsgesetz sind diesbezüglich differenziertere Regelungen enthalten: So
gehen die Beamten des Versorgungsamtes Bielefeld, die - wie der Antragsteller - mit
Aufgaben nach § 2 Eingliederungsgesetz betraut sind, soweit es die Aufgabenerfüllung
erforderlich macht, nach §§ 9 Abs. 1 Satz 1, 12 Abs. 1 Eingliederungsgesetz
entsprechend den von ihnen wahrgenommenen Aufgaben kraft Gesetzes anteilig auf
die kreisfreie T. C. und dort im Einzelnen aufgeführte Kreise über. Das Ministerium für
Arbeit, Gesundheit und Soziales bereitet gemäß § 9 Abs. 3 Satz 1 Eingliederungsgesetz
den Personalübergang vor der Übertragung der Aufgaben auf der Grundlage eines von
ihm erstellten Zuordnungsplans vor.
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Auf der Grundlage dieser Regelung ist der Antragsteller nicht kraft Gesetzes dem L. I.
zugeordnet worden. Da der Zuordnungsplan des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit
und Soziales nicht in das Eingliederungsgesetz inkorporiert worden ist, ergeben sich für
den Antragsteller aus dem Gesetz keine Rechtsfolgen.
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Durch § 9 Abs. 3 Satz 1 Eingliederungsgesetz sind die in dem genannten
Zuordnungsplan enthaltenen Festlegungen nicht zum Bestandteil des Gesetzes
gemacht worden. Der Gesetzgeber hätte die Möglichkeit gehabt, diese Festlegungen
wörtlich in das Gesetz zu übernehmen oder sie als Anlage dem Gesetz ausdrücklich
beizufügen. Er hat auch nicht unzweideutig erklärt, dass er diese Festlegungen im
Wege einer Verweisung in das Gesetz integriert wissen will. Er beschränkt sich in § 9
Abs. 3 Satz 1 Eingliederungsgesetz vielmehr darauf, dem Ministerium für Arbeit,
Gesundheit und Soziales die Anweisung zu erteilen, den aufgrund von
Zuständigkeitsänderungen für geboten erachteten Personalübergang zu anderen
Dienstherren vorzubereiten. Damit richtet sich der Gesetzesbefehl allein an das
genannte Ministerium; ihm ist hingegen nicht zu entnehmen, dass er unmittelbare
Rechtsfolgen auch für die vom beabsichtigten Personalübergang betroffenen
Bediensteten haben soll. Die insoweit feststellbare Zurückhaltung des Gesetzgebers
mag ihre Ursache darin haben, dass andernfalls Einzelfallregelungen Gegenstand des
Gesetzes geworden wären, die im Hinblick auf den Grundsatz der Gewaltenteilung in
aller Regel der Exekutive vorbehalten sind.
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Dass durch Einbeziehung des Zuordnungsplans ein gesetzlicher Übergang der
Beamten auf einen anderen Dienstherrn nicht bewirkt wird, wird durch die
verfassungskonforme Auslegung des Gesetzes bestätigt. Dem Gesetzgeber wäre es
rechtlich verwehrt, den Zuordnungsplan in der von ihm (wohl) vorgesehenen Art und
Weise in das Gesetz zu integrieren. Eine solche Regelung würde nämlich gegen das
Rechtsstaatsprinzip verstoßen und wäre damit verfassungswidrig.
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Das Rechtsstaatsprinzip gebietet, dass förmlich gesetzte Rechtsnormen verkündet
werden. Das bedeutet regelmäßig, dass die Rechtsnormen der Öffentlichkeit in einer
Weise förmlich zugänglich gemacht werden, dass die Betroffenen sich verlässlich
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Kenntnis von ihrem Inhalt verschaffen können.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 22.11.1983 - 2 BvL 25/81 - E 65, 283 (291).
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Ausfluss dieses Grundsatzes ist unter anderem Artikel 71 der Verfassung für das Land
Nordrhein-Westfalen, der die Verkündung von Gesetzen regelt.
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Legt ein Normsetzungsakt die Tatbestände nicht selbst fest, sondern verweist er auf
andere Normen, so muss der Rechtsunterworfene klar erkennen können, welche
Vorschriften für ihn im Einzelnen gelten sollen.
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Vgl. BVerfG, Beschluss vom 24.05.1977 - 2 BvL 11/74 - E 44, 322 (350).
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Im Falle der Verweisung muss in der ergänzten Rechtsnorm die ergänzende Anordnung
hinreichend bestimmt bezeichnet und für die Betroffenen zugänglich sein. Die
Zugänglichkeit ist nur dann in zumutbarer Weise gewährleistet, wenn die verweisende
Norm nicht nur die Bezugsregelung nach Gegenstand und Datum ausreichend
kennzeichnet, sondern auch die genaue Fundstelle oder Bezugsquelle der
Bezugsregelung angibt.
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Vgl. Bonner Kommentar (Stand: 2007), Art. 82 Rdnrn. 105 und 109 m.w.N.; Hömig, Zur
Zulässigkeit statischer Verweisung des Bundesrechts auf nichtnormative Regelungen,
DVBl. 1979, 307 (308).
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Diesen Anforderungen würde eine durch § 9 Abs. 3 Satz 1 Eingliederungsgesetz etwa
intendierte Verweisung auf die Festlegungen in dem Zuordnungsplan des Ministeriums
für Arbeit, Gesundheit und Soziales erkennbar nicht gerecht. Eine verfassungsgemäße
Auslegung der Vorschrift lässt demgemäß nur die Interpretation zu, dass § 9 Abs. 3 Satz
1 Eingliederungsgesetz keine Verweisung auf die genannten Festlegungen und damit
auch nicht deren Inkorporation in das Eingliederungsgesetz beinhaltet.
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Ein gesetzlicher Übergang des Antragstellers zum L. I. scheidet damit aus. Denn ohne
Einbeziehung der Festlegungen in dem Zuordnungsplan des Ministeriums für Arbeit,
Gesundheit und Soziales ist nicht bestimmt oder bestimmbar, ob der Antragsteller mit
Wirkung vom 01.01.2008 auf einen neuen Dienstherrn übergeht und ggf. auf welchen;
die Regelungen in §§ 1, 9 ff. Eingliederungsgesetz für sich allein reichen für eine
Zuordnung des Antragstellers zum L. I. eindeutig nicht aus, weil gemäß § 12 Abs. 1
Eingliederungsgesetz ein Übergang zu den dort aufgeführten Dienstherren nur erfolgt,
"soweit es für die Aufgabenerfüllung erforderlich ist", und überdies mehrere
Körperschaften als aufnehmender Dienstherr in Betracht kommen.
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Hiernach kann offen bleiben, ob der mit dem Eingliederungsgesetz im Zusammenhang
stehende Zuordnungsplan des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales unter
Verstoß gegen Vorschriften des Personalvertretungsgesetzes für das Land NRW
zustande gekommen ist und welche Auswirkungen dies ggf. für das vorliegende
Verfahren hätte.
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Ein Übergang des Antragstellers zum L. I. ist auch nicht aufgrund eines
Verwaltungsaktes verfügt worden.
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Insoweit kommt ausschließlich die den Antragsteller betreffende Festlegung im
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Zuordnungsplan des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales in Betracht.
Diese Festlegung erfüllt jedoch die Merkmale eines Verwaltungsaktes im Sinne des §
35 VwVfG NRW schon deshalb nicht, weil sie nicht "auf unmittelbare Rechtswirkung
nach außen gerichtet" ist. Eine derartige Wirkung kommt einer hoheitlichen Maßnahme
nur zu, wenn sie ohne Hinzutreten eines weiteren hoheitlichen Aktes rechtlich
erhebliche Folgen bei dem oder den Betroffenen auslöst. Das ist hier nicht der Fall, weil
die vom Antragsgegner gewollte Folge des Übergangs eines Bediensteten zu einem
neuen Dienstherrn erst und ausschließlich durch Gesetz eintreten sollte, wie sich aus §
9 Abs. 1 Satz 1 Eingliederungsgesetz ergibt. Den Festlegungen in dem Zuordnungsplan
kam - für den Antragsteller erkennbar - folglich nur interne Bedeutung im Rahmen der
"Vorbereitung" des später beabsichtigten gesetzlichen Personalübergangs (vgl. den
Wortlaut des § 9 Abs. 3 Satz 1 Eingliederungsgesetz) zu.
Hinsichtlich des oben dargestellten Anordnungsanspruchs steht dem Antragsteller auch
ein Anordnungsgrund zu. Denn angesichts der für den Antragsteller vielfältigen und
tiefgreifenden Folgen eines vom Antragsgegner angenommenen Dienstherrenwechsels
sowie im Hinblick auf das nach Ansicht der Kammer eindeutige Fehlen einer wirksamen
Zuordnung des Antragstellers zum L. I. erscheint es nicht zumutbar, den Antragsteller
vorläufig rechtlich so zu stellen, als sei er zum 01.01.2008 auf jenen Dienstherrn
übergegangen. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass der Antragsgegner es in der
Hand hat, ggf. durch eine noch zu erlassende behördliche Einzelfallentscheidung
(Abordnung, Versetzung), evtl. im Einvernehmen mit dem aufnehmenden Dienstherrn,
dafür Sorge zu tragen, dass der Antragsteller für die Wahrnehmung hoheitlicher
Aufgaben bei dem gemäß dem Zuordnungsplan des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit
und Soziales vorliegend als (neuen) Dienstherrn ins Auge gefassten L. zur Verfügung
steht.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
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Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus §§ 53 Abs. 3 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG und
berücksichtigt die Vorläufigkeit des Verfahrens.
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