Urteil des VG Mainz, Az. 3 K 764/09.MZ

VG Mainz: bebauungsplan, ausschluss, befreiung, landesplanung, raumordnung, rechtfertigung, gewerbefreiheit, kernzone, ausweisung, fehlerhaftigkeit
VG
Mainz
23.06.2010
3 K 764/09.MZ
Baurecht
Verwaltungsgericht
Mainz
Urteil
Im Namen des Volkes
In dem Verwaltungsrechtsstreit
- Klägerin -
Prozessbevollmächtigte:
gegen
- Beklagter -
beigeladen:
wegen Bauvorbescheids
hat die 3. Kammer des Verwaltungsgerichts Mainz aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 23. Juni
2010, an der teilgenommen haben
Richterin am Oberverwaltungsgericht Lang
Richter am Verwaltungsgericht Ermlich
Richter am Verwaltungsgericht Hildner
ehrenamtlicher Richter kaufm. Angestellter Kippert
ehrenamtliche Richterin kaufm. Angestellte Rast
für Recht erkannt:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der
Beigeladenen, die diese selbst trägt.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
T a t b e s t a n d
Die Klägerin begehrt von dem Beklagten die Erteilung eines positiven Bauvorbescheides zur Erweiterung
eines bestehenden Lebensmitteldiscountmarktes.
Sie betreibt auf dem Grundstück „A. G. XX“, Gemarkung N.-O. Flur XX Nr. XXX/3, in N.-O. einen
Lebensmitteldiscountmarkt. Das Grundstück liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans „Gewerbepark
I.-Straße – 9. Änderung“ der Beigeladenen, der am 30. März 2006 durch den Stadtrat der Beigeladenen
als Satzung beschlossen und nach seiner Ausfertigung am 27. April 2006 im Amtsblatt der der
Verbandsgemeinde N.-O. bekannt gemacht wurde. Der Bebauungsplan überplant das Gebiet des
Bebauungsplans „Gewerbegebiet I.-Straße“ der Beigeladenen vom 30. November 1995. Dieser setzt das
Plangebiet – bis auf eine durch die 2. Änderung des Bebauungsplans vom 22. März 1999 bewirkte
Ausweisung eines Sondergebietes „Großflächige Einzelhandelsbetriebe“ – als Gewerbegebiet (GE) fest
und unterteilt es in Teilbereiche (mittlerweile GE 1 bis GE 8). Für die Gewerbegebietsflächen, in denen
auch der Einzelhandelsmarkt der Klägerin liegt (GE 1), setzt der Bebauungsplan „Gewerbepark I.-Straße –
9. Änderung“ u.a. fest, dass Einzelhandelsbetriebe mit bestimmten, im Einzelnen aufgeführten
Sortimenten (innenstadtrelevante Sortimente) nicht zulässig sind (Ziffer 1.1 der textlichen Festsetzungen).
Zur Begründung des Ausschlusses von Einzelhandelsbetrieben mit diesen Sortimenten wurde im
Wesentlichen ausgeführt, dass der Einzelhandelsausschluss auf eine Forderung der obersten
Landesplanungsbehörde zurückgehe. Diese habe im Zusammenhang mit der 4. Änderung des
Bebauungsplans eine Abweichung von den Zielen der Raumordnung und Landesplanung nur mit der
Maßgabe zugelassen, dass außerhalb des zentralen innerörtlichen Einkaufsbereichs der Beigeladenen
jegliche über den derzeitigen Bestand hinausgehende Einzelhandelsnutzung mit innenstadtrelevanten
Sortimenten auch unterhalb der Großflächigkeit durch entsprechende bauleitplanerische Festsetzungen
ausgeschlossen würden.
Am 1. Februar 2007 beantragte die Klägerin beim Beklagten die Erteilung eines positiven
Bauvorsbescheides, der die Klärung der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit einer Erweiterung ihres
bestehenden Lebensmitteldiscountmarktes nach der Art der baulichen Nutzung zum Gegenstand hat.
Ausweislich der dem Antrag beigefügten Unterlagen soll u.a. die Verkaufsfläche um 170 m² auf 1.020 m²
und die Geschossfläche um 297,13 m² auf 1.577,64 m² erweitert werden.
Nach Durchführung einer vereinfachten raumordnerischen Prüfung lehnte der Beklagte mit Bescheid vom
12. August 2008 die Erteilung eines positiven Bauvorbescheides ab. Zur Begründung führte er aus, das
Vorhaben sei bauplanungsrechtlich unzulässig, weil es gegen die Festsetzungen des Bebauungsplans
„Gewerbepark I.-Straße – 9. Änderung“ der Beigeladenen verstoße. Hiernach seien
Einzelhandelsbetriebe mit Sortimenten, wie sie die Klägerin führe, ausgeschlossen, soweit sie über den
vorhandenen Bestand hinausgingen. Auch die von der Klägerin beantragte raumordnerische Prüfung
habe ergeben, dass das Vorhaben nicht zulassungsfähig sei. Ein förmliches Zielabweichungsverfahren
sei von der Beigeladenen nicht vorgesehen. Auch könne keine Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB erteilt
werden.
Mit ihrem am 25. August 2008 erhobenen Widerspruch trug die Klägerin vor, der beantragte
Bauvorbescheid sei zumindest unter Erteilung einer Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB zu erteilen. Mit
der beantragten Verkaufsflächenerweiterung solle der erst 2003 errichtete Markt geänderten
Kundenwünschen – auch bedingt durch die Wettbewerbssituation – angepasst werden. Es gehe nicht um
eine Sortimentserweiterung, sondern um die Schaffung besserer betriebswirtschaftlicher Bedingungen
innerhalb der Filiale. Durch die Versagung der Erweiterungsmöglichkeit werde die mit erheblichem
wirtschaftlichem Aufwand errichtete Gebäudesubstanz innerhalb weniger Jahre ihren Wert verlieren. Die
Filiale werde gegenüber anderen Standorten Wettbewerbsnachteile erleiden. Insoweit liege eine nicht
beabsichtigte Härte vor. Im Hinblick darauf, dass die bestehende Filiale bereits jetzt eine nicht
unerhebliche Versorgungsfunktion wahrnehme, sei die Erweiterung auch städtebaulich vertretbar.
Der Widerspruch der Klägerin wurde vom Kreisrechtsausschuss bei dem Beklagten durch
Widerspruchsbescheid vom 28. Mai 2009 zurückgewiesen. Zur Begründung führte der
Kreisrechtsausschuss aus, einer Zulassung der Erweiterung stehe die textliche Festsetzung Ziffer 1.1. des
Bebauungsplans „Gewerbepark I.-Straße – 9. Änderung“ der Beigeladenen entgegen, derzufolge
Einzelhandelsbetriebe mit den dort im Einzelnen aufgeführten Sortimenten in dem Gewerbegebiet – Teil
GE 1 – unzulässig seien. Bestandsschutz genieße die Klägerin nur hinsichtlich des bestehenden Marktes.
Eine Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB scheide bereits deshalb aus, weil durch sie die Grundzüge der
Planung berührt würden. Wie sich nämlich aus der Begründung des Bebauungsplanes ergebe, sei es
gerade Ziel der 9. Änderung, Einzelhandelsbetriebe mit den dort aufgeführten Sortimenten in dem
Plangebiet „Gewerbepark I.-Straße“ auszuschließen. Drüber hinaus handele es sich mit einer geplanten
Erweiterung der Verkaufsfläche um etwa 20% auch nicht um eine nur geringfügige Erweiterung.
Nach Zustellung des Widerspruchsbescheides am 17. Juli 2009 hat die Klägerin am 10. August 2009
Klage erhoben.
Klage erhoben.
Sie trägt unter Vertiefung ihres bisherigen Vorbringens ergänzend vor: Sie habe einen Anspruch auf
Erteilung des positiven Bauvorbescheides. Der in dem Bebauungsplan „Gewerbepark I.-Straße – 9.
Änderung“ in Ziffer 1.1. der textlichen Festsetzungen enthaltene Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben
mit bestimmten Sortimenten sei unwirksam. So habe die Beigeladene bei der Ermittlung der
ausgeschlossenen Sortimente im Einzelnen keine umfassende Bestandsaufnahme durchgeführt, denn
offenkundig habe sie sich nur auf die im Gewerbepark vorhandenen Betriebe beschränkt und eine
Untersuchung der Einzelhandelsbetriebe im Ortskern von N.-O. unterlassen. Dies wäre jedoch nach der
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts erforderlich gewesen, um für N.-O. zu definieren, welche
Sortimente „zentrenrelevant“ seien und welche nicht. Insoweit fehle es an einer ausreichenden
planerischen Rechtfertigung. Bedenken bestünden ebenfalls gegen die Ausnahmeregelung betreffend
Verkaufsflächen und Ausstellungsflächen unter Ziffer 2, da insoweit zu unbestimmt sei, wann solche
Flächen „in unmittelbarem Zusammenhang mit der Einrichtung“ stünden.
Auch das ausgewiesene Sondergebiet „Großflächige Einzelhandelsbetriebe“ sei unwirksam, da in Ziffer 1
der textlichen Festsetzungen zum Bebauungsplan „Gewerbepark I.-Straße – 2. Änderung“ eine
Gesamtgeschossflächengrenze von 5.900 m² und darüber hinaus Kontingentierungen von
Verkaufsflächen enthalten seien. Dies sei nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
unzulässig.
Die einzelhandelsreglementierenden Festsetzungen im Bebauungsplan „Gewerbepark I.-Straße – 9.
Änderung“ seien aber auch deshalb unwirksam, weil der Ursprungsbebauungsplan unwirksam sei. So sei
zumindest in dem mit „GE 1“ bezeichneten Teil des Plangebietes der Bebauungsplan durch die
zahlreichen großflächigen Einzelhandelsbetriebe funktionslos geworden. Unwirksam sei auch der
Ausschluss jeglichen Einzelhandels im Plangebiet, weil es insoweit an einer planerischen Rechtfertigung
fehle. Es liege nämlich kein schlüssiges und in sich widerspruchsfreies Plankonzept vor. Die Begründung
für den Ausschluss von Einzelhandel möge zwar den Ausschluss von Betrieben mit zentrenrelevanten
Sortimenten rechtfertigen, nicht jedoch auch den Ausschluss solcher Betriebe, die keine
zentrenrelevanten Sortimente enthielten und auch keine starken Verkehrsströme hervorriefen. Darüber
hinaus sei die in Ziffer 1.1.1 Nr. 2 der textlichen Festsetzungen festgesetzte ausnahmsweise Zulassung
von Ausstellungs- und Verkaufsflächen zu unbestimmt. Schließlich seien auch die Regelungen, wonach
Lagerhäuser bzw. Lagerplätze, die nicht dem Umschlag von Waren dienten, ausnahmsweise zulässig
seien, unwirksam weil zu unbestimmt.
Nach § 34 Abs. 2 BauGB sei die beabsichtigte Erweiterung zulässig, da die nähere Umgebung einem
Gewerbegebiet entspreche. § 34 Abs. 3 BauGB stehe einer Erweiterung nicht entgegen.
Die Klägerin beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 12. August 2008 in Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 28. Mai 2009 zu verpflichten, ihre Bauvoranfrage vom 1. Februar 2007
positiv zu bescheiden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er tritt der Klage entgegen.
Die Beigeladene stellt keinen Antrag. Sie trägt vor: Der im Bebauungsplan „Gewerbepark I.-Straße – 9.
Änderung“ erfolgte Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben mit bestimmten, als innenstadtrelevant
angesehenen Sortimenten entspreche den Forderungen der Raumordnung und Landesplanung aus dem
im Jahr 2004 durchgeführten Zielabweichungsverfahren. Auch im Verfahren der Klägerin sei eine
raumordnerische Überprüfung vorgenommen worden, die ergeben habe, dass das Vorhaben mit den
Zielen der Raumordnung und Landesplanung unvereinbar sei. Im Übrigen werde auf die Gründe des
Widerspruchsbescheides des Beklagten Bezug genommen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Schriftsätze der Beteiligten in
den Gerichtsakten Bezug genommen. Die Verwaltungs- und Widerspruchsakten des Beklagten sowie der
Bebauungsplan „Gewerbepark I.-Straße“ der Beigeladenen einschließlich der Änderungspläne 1 bis 9
liegen der Kammer vor und waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.
E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e
Die zulässige Klage hat in der Sache keinen Erfolg. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung des
beantragten positiven Bauvorbescheides zur Erweiterung ihres Lebensmitteldiscountmarktes (§ 113 Abs.
5 Satz 1 VwGO).
Anspruchsgrundlage für den von der Klägerin begehrten positiven Bauvorbescheid ist § 72 der
Landesbauordnung – LBauO -. Danach kann der Bauherr vor Einreichung des Bauantrags zu einzelnen
Fragen des Vorhabens einen schriftlichen Bescheid (Bauvorbescheid) beantragen. Dieser ist, wie der in
§ 72 Satz 3 LBauO enthaltene Verweis auf § 70 LBauO zeigt, nur zu erteilen, wenn dem Vorhaben keine
baurechtlichen oder sonstigen öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegenstehen. Diese
Voraussetzungen sind vorliegend nicht erfüllt, denn dem Vorhaben der Klägerin stehen die Festsetzungen
des Bebauungsplans „Gewerbepark I.-Straße – 9. Änderung“ der Beigeladenen entgegen (vgl. § 30 Abs. 1
und 3 BauGB).
Das Vorhaben verstößt insoweit gegen Ziffer 1.1 der textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans, als
dort Einzelhandelsbetriebe mit bestimmten – innenstadtrelevanten – Sortimenten in den als
Gewerbegebiet ausgewiesenen Teilen des Plangebietes ausgeschlossen werden. Der zur Erweiterung
vorgesehene Lebensmitteldiscountmarkt der Klägerin bietet solche ausgeschlossenen Sortimente an.
Weil mit dieser Festsetzung ein Grundzug der Planung berührt ist, scheidet auch eine Befreiung von der
Festsetzung des Bebauungsplans nach § 31 Abs. 2 BauGB aus.
1) Das Vorhaben der Klägerin verstößt gegen die textliche Festsetzung des Bebauungsplans über den
Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben mit bestimmten – innenstadtrelevanten – Sortimenten. Diese
Festsetzung kann dem Vorhaben zu Recht entgegengehalten werden, denn sie ist zum einen mit § 1
BauNVO vereinbar, und zum anderen vermögen auch die gegen die Rechtswirksamkeit des
Bebauungsplans „Gewerbepark I.-Straße – 9. Änderung“ bzw. des Ursprungsplans geltend gemachten
Einwände der Klägerin nicht durchzugreifen.
a) Rechtsgrundlage des in Ziffer 1.1 der textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans „Gewerbepark I.-
Straße – 9. Änderung“ getroffenen Ausschlusses von Einzelhandelsbetrieben mit innenstadtrelevanten
Sortimenten ist § 1 Abs. 9 BauNVO. Hiernach kann im Bebauungsplan festgesetzt werden, dass
bestimmte (Unter-)Arten der in Baugebieten allgemein zulässigen baulichen oder sonstigen Anlagen nicht
zulässig sind, wenn besondere städtebauliche Gründe dies rechtfertigen. Diese Vorschrift ermöglicht es
dem Plangeber, einzelne Unterarten von Nutzungen sowie Anlagen mit planerischen Festsetzungen zu
erfassen. Damit kann einerseits die Planung flexibler gestaltet werden, indem mehr auf die tatsächlichen
Erfordernisse eingegangen werden kann, welche sich aus besonderen städtebaulichen Gründen im
Einzelfall ergeben können. Greift der Plangeber aber auf diese Weise einzelne Nutzungen oder Anlagen
heraus, um sie einer Sonderbehandlung abweichend von den grundsätzlichen Regeln der
Baunutzungsverordnung zu unterziehen, muss es sich dabei um bestimmte, klar abgrenzbare Nutzungs-
oder Anlagentypen handeln. Diese Einschränkung durch besondere Bestimmtheitserfordernisse ist
notwendig, um dem Plangeber nicht ein freies Feld zum weitgehenden Eingriff in die von Verfassungs
wegen bestehende Bau- und Gewerbefreiheit (Art. 14 Abs. 1, 12 Abs. 1 Grundgesetz - GG -) zu
ermöglichen, der gerade – wie hier – im Bereich des Handels und der Wirtschaft auf den Wettbewerb
einwirken kann (vgl. hierzu VG Neustadt/Weinstraße, Urteil vom 29. Juni 2000 – 2 K 124/99.NW -, S. 7 des
Umdrucks m.w.N.).
Diesen strengen Anforderungen genügt der Bebauungsplan der Beigeladenen. Sie hat eine Typisierung
des Ausschlusses von Einzelhandelsbetrieben im Gewerbegebiet, welche dort grundsätzlich ohne
weiteres zulässig sind (§ 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO), dergestalt vorgenommen, dass Einzelhandelsbetriebe
mit bestimmten, im Einzelnen aufgeführten innenstadtrelevanten Sortimenten unzulässig sind, zu denen
u.a. Nahrungs- und Genussmittel sowie Getränke (außer in großen Gebinden), Drogeriewaren und
Kosmetikartikel, Bekleidung, Lederwaren, und Schuhe, Bücher und Zeitschriften, Papier und
Schreibwaren oder Haushaltswaren, Glas und Porzellan gehören. Dies stellt eine im vorgenannten Sinne
zureichende Typisierung dar, denn die Zulässigkeit von im Gewerbegebiet zulässigen bzw. nicht
zulässigen Anlagen wird mittels Beschreibung von Ausstattungsmerkmalen gekennzeichnet, hier
insbesondere durch die Angaben von Branchen und Warengruppen. Die Notwendigkeit der Beschreibung
eines bestimmten Anlagentypus im Bebauungsplan bei der Anwendung von § 1 Abs. 9 BauNVO geht
allerdings nicht soweit, dass die avisierten Vorhaben für sich genommen – hier also der
Einzelhandelsbetrieb, in dem Waren des täglichen Bedarfs angeboten werden, die von den Konsumenten
in relativ kurzen Abständen benötigt werden – einem weit verbreiteten, zumindest regional häufiger
vorkommenden Betriebstypus entsprechen müssen. Vielmehr ist das vom Bundesverwaltungsgericht in
seinem Urteil vom 22. Mai 1987 – 4 C 77.84 – (BRS 47 Nr. 58) geforderte Gebot zureichender
Konkretisierung und Typisierung in der Praxis so zu handhaben, dass allein die Vorgabe einer
bestimmten Betriebsgröße (präzisiert durch die Verkaufs- oder Geschossfläche) nicht zur Spezifizierung
eines besonderen Anlagentypus im Sinne des § 1 Abs. 9 BauNVO ausreicht, sondern dass noch weitere
spezifizierende Merkmale hinzutreten müssen, um die Beschränkung der Baufreiheit im Einzelfall zu
rechtfertigen. Die von der Beigeladenen im Bebauungsplan Gewerbepark I.-Straße – 9. Änderung“
vorliegend gewählten Spezifizierungsmerkmale finden sich in Form der genannten Branchen bzw.
Warengruppen wieder. Sie hat damit dem Bestimmtheitsgebot im Zuge des Ausschlusses bestimmter
Einzelhandelsbetriebe mit einer bestimmten Geschossfläche im notwendigen, aber auch ausreichenden
Umfange Rechnung getragen. Der Lebensmitteldiscountmarkt der Klägerin fällt unter diese
Ausschlussklausel, denn er soll jedenfalls die Sortimente Lebensmittel, Drogerieartikel sowie
Haushaltswaren (Putz-, Pflege- und Reinigungsmittel) aufweisen.
Der Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben mit bestimmten zentrenrelevanten Sortimenten ist hier auch
durch besondere städtebauliche Gründe gerechtfertigt. Das Bundesverwaltungsgericht verlangt insoweit
spezielle Gründe für eine gegenüber § 1 Abs. 5 noch feinere Ausdifferenzierung der zulässigen bzw.
unzulässigen Nutzung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. November 2004 – 4 BN 33.04 –, BRS 67 Nr. 18).
Welche städtebaulichen Ziele eine Gemeinde dabei verfolgt, liegt in ihrem planerischen Ermessen. Der
Gesetzgeber ermächtigt sie, die „Städtebaupolitik“ zu betreiben, die ihren städtebaulichen
Ordnungsvorstellungen entspricht. Hierzu gehört auch die Entscheidung, ob und in welchem Umfang sie
Teile des Gemeindegebiets zur Unterbringung von Einzelhandelsbetrieben zur Verfügung stellt. Wenn sie
für innerstädtische Randlagen Sortimentsbeschränkungen beschließt, um die innerstädtische Kernzone
zu stärken, ist das ein legitimes städtebauliches Ziel (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. November 2004,
a.a.O.). Sie ist dabei nicht darauf beschränkt, nur Nutzungen zu unterbinden, die in der Kernzone bereits
in nennenswertem Umfang ausgeübt werden und durch die Zulassung in anderen Plangebieten gefährdet
werden. Vielmehr ist es ihr auch gestattet, zentrumsbildende Nutzungsarten, die in der Kernzone nicht
oder nur geringfügig vertreten sind, in anderen Gemeindegebieten mit dem Ziel auszuschließen,
eventuelle Neuansiedlungen zwecks Steigerung oder Erhaltung der Attraktivität dem Zentrum zuzuführen
(vgl. BVerwG, a.a.O.). Entsprechendes gilt auch für eine Standortplanung zum Schutz von Ortsteil- und
Nahversorgungszentren. Bauleitplanung erschöpft sich nicht darin, bereits eingeleitete Entwicklungen zu
steuern, sondern ist auch ein Mittel, um städtebauliche Ziele für die Zukunft zu formulieren. Ihnen muss
jedoch – zum Schutz der verfassungsrechtlich gewährleisteten Bau- und Gewerbefreiheit – ein
schlüssiges, widerspruchsfreies Planungskonzept zugrunde liegen, dessen Verwirklichung nicht
erkennbar ausgeschlossen ist (vgl. zu alledem OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 12. Februar 2007 – 8 A
11311/06.OVG –, juris [Rdnr. 19]).
Die besonderen städtebaulichen Gründe, die den Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben mit bestimmten
Sortimenten rechtfertigen, bestehen zum einen in dem Bestreben, den zentralen innerörtlichen
Einkaufsbereich von N.-O. zu schützen. Ausweislich der Begründung zum Bebauungsplan ist es Ziel der
Beigeladenen, den innerörtlichen Einzelhandel gegen eine weitere Abwanderung zu sichern und dem
Versorgungsbereich des Ortskerns Chancen für eine Weiterentwicklung einzuräumen. Darüber hinaus
sollen die durchgeführten Sanierungsmaßnahmen im Ortskern gesichert werden (vgl. S. 5 der
Begründung). Die Beigeladene führt in diesem Zusammenhang aus, die im Zusammenhang mit
Einzelhandelsbetrieben zu beobachtende Entwicklung, wonach sich Einzelhandelsbetriebe unterhalb der
Grenze zur Großflächigkeit in Gewerbegebieten ansiedelten, sei auch in N.-O. zu befürchten, wie das
Beispiel eines Schuhfachgeschäftes zeige. Eine weitere Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben in dem
Gewerbegebiet „Gewerbepark I.-Straße“ führe dazu, dass der zentrale innerörtliche Einkaufsbereich an
Attraktivität verliere. Eine solche Entwicklung wirke den Anstrengungen und Investitionen zur
Attraktivierung und Stärkung des Innerortes entgegen, die bereits durch die Beigeladene getätigt worden
seien, z.B. durch Sanierungsmaßnahmen im Ortskern bzw. durch Straßenum- und Rückbauten (vgl. S. 3
der Begründung).
Zum anderen dient der Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben mit innenstadtrelevanten Sortimenten
auch der Sicherung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung (vgl. hierzu VGH Baden-
Württemberg, Urteil vom 4. Mai 2007 – 5 S 2484/05 –, juris [Rdnr. 29]), wie sie sich in Bezug auf den
Einzelhandel in Kapitel 3.4.1.3 des im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Bebauungsplans geltenden
Landesentwicklungsprogrammes III (LEP III) bzw. in Kapitel 2.3.3 des Regionalen Raumordnungsplans
R.-N. wiederfinden. So dürfen z.B. nach Kapitel 2.3.3 Z 3 des Regionalen Raumordnungsplans
nichtintegrierte Einzelhandelsstandorte – und um einen solchen handelt es sich bei dem
Betriebsgrundstück der Klägerin – die Entwicklung des eigenen Orts- bzw. Stadtzentrums nicht behindern.
Dies gilt insbesondere dort, wo das Orts-/Stadtzentrum gemessen an der vom zentralen Ort zu
übernehmenden Funktion relativ schwach ausgebildet ist oder wo der Erfolg von Stadtsanierungen oder
Stadtumbauten in Frage gestellt wird (vgl. Regionaler Raumordnungsplan R.-N., S. 15). Der Umsetzung
dieses Ziels dient der Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben mit innenstadtrelevanten Sortimenten,
denn mit ihm wird der Funktion N.-O. als „Mittelzentrum im Ergänzungsnetz“ (vgl. Kapitel 2.2.2.1 Z 3 des
Regionalen Raumordnungsplans [S. 7]) Rechnung getragen (vgl. auch S. 5 der Begründung des
Bebauungsplans).
Diese besonderen, auf die örtlichen Bedürfnisse bezogenen Belange sind so gewichtig, dass sie die mit
der Zulassungsbeschränkung einhergehenden Eingriffe in die Bau- und Gewerbefreiheit durch die in
Rede stehende textliche Festsetzung des Bebauungsplans rechtfertigen.
(b) Die hiergegen erhobenen Einwendungen der Klägerin vormögen nicht durchzugreifen.
(aa) Soweit die Klägerin geltend macht, dem Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben mit
innenstadtrelevanten Sortimenten in den textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans „Gewerbepark I.-
Straße – 9. Änderung“ fehle es an einer ausreichenden planerischen Rechtfertigung, weil die
Beigeladene die von ihr vorgenommene Bestandsaufnahme des Einzelhandels auf den Besatz des
Plangebietes beschränkt und nicht auf den Einzelhandel im zu schützenden Ortskern von N.-O. erstreckt
habe, vermag die Kammer dem nicht zu folgen. Denn insoweit übersieht die Klägerin, dass es einer
Ermittlung der konkret zentrenschädlichen Sortimente in einem Zentrum regelmäßig nur dann bedarf,
wenn der Einzelhandelsausschluss lediglich dem Schutz oder der Stärkung eines Zentrums im
Gemeindegebiet dient. (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 15. April 2010 – 8 A 11322/09.OVG –, juris
[Rdnr. 29]). Zu berücksichtigen ist nämlich, dass Bauleitplanung sich nicht darin erschöpft, bereits
eingeleitete Entwicklungen zu steuern. Sie ist auch ein Mittel, um städtebauliche Ziele für die Zukunft zu
formulieren und aktiv auf eine Änderung des städtebaulichen status quo hinzuwirken. Insofern ist die
Gemeinde beim Ziel der Stärkung ihrer Zentren nicht darauf beschränkt, nur solche
Einzelhandelsnutzungen in nicht zentralen Lagen zu unterbinden, die in den Zentren bereits in
nennenswertem Umfang ausgeübt werden.Es ist ihr auch gestattet, "zentrumsbildende" Nutzungsarten, in
anderen Gemeindegebieten mit dem Ziel auszuschließen, eventuelle Neuansiedlungen den Zentren
zuzuführen, um deren Attraktivität zu steigern oder zu erhalten. Anders als bei einem nur zum Schutz
eines Zentrums erfolgten Einzelhandelsausschluss bedarf es in diesem Fall regelmäßig keiner Ermittlung
der konkret zentrenschädlichen Sortimente (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. März 2009 – 4 C 21.07 –,
BVerwGE 133, 310, 315). Dies ist vorliegend der Fall, denn mit dem Auschluss von
Einzelhandelsbetrieben mit innenstadtrelevanten Sortimenten sollen der innerörtliche Einzelhandel
gegen eine weitere Abwanderung gesichert und dem Stadtzentrum – das insoweit alleiniges Zentrum ist –
Chancen für eine Weiterentwicklung eingeräumt werden (vgl. S. 5 der Begründung).
bb) Des Weiteren vermag auch der Einwand der Klägerin nicht zu überzeugen, die in Ziffer 2 der
textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans „Gewerbepark I.-Straße – 9. Änderung“ enthaltene
Ausnahmeregelung betreffend Verkaufs- und Ausstellungsflächen begegne rechtlichen Bedenken, weil
insoweit zu unbestimmt sei, wann Ausstellungs- und Verkaufsflächen „in unmittelbarem betrieblichen
Zusammenhang“ stünden. Denn der Regelungsinhalt dieser textlichen Festsetzung lässt sich im Wege der
Auslegung bestimmen. Der rechtsstaatliche Grundsatz der Bestimmtheit zwingt den Normgeber,
Vorschriften so klar zu fassen, dass die Rechtslage für den Betroffenen erkennbar ist und er sein
Verhalten daran ausrichten kann. Allerdings ist der Normgeber nur gehalten, seine Vorschriften so
bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf
den Normzweck möglich ist. Dass eine Norm, etwa bei Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe,
auslegungsbedürftig ist, macht sie noch nicht unbestimmt. Solange die Norm auslegungsfähig ist, das
heißt ihr Regelungsinhalt durch die herkömmlichen Auslegungsmethoden ermittelt werden kann, bleibt
die Rechtslage erkennbar.In diesem Fall liegt auch eine hinreichende normative Bindung der zur
Anwendung der Norm berufenen Verwaltungsbehörden vor (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 11. Juni
2010 – 8 C 11347/09.OVG –, juris [Rdnr. 22 m.w.N.]). Vorliegend lässt sich der Regelungsinhalt der von
der Klägerin beanstandeten textlichen Festsetzung im Wege der Auslegung eindeutig und zweifelsfrei
dahingehend ermitteln, dass Ausstellung und Verkauf von Produkten in unmittelbarem Zusammenhang
mit dem „Kerngeschäft“ der jeweiligen Einrichtung stehen müssen: Der Betrieb soll seine hergestellten
Erzeugnisse auf dem Betriebsgrundstück vermarkten dürfen, nicht hingegen aber betriebsfremde oder
zugekaufte Waren.
c) Soweit die Klägerin geltend macht, das die Festsetzung des Sondergebiets „Großflächige
Einzelhandelsbetriebe“ durch die 2. Änderung“ des Bebauungsplans sei wegen der gebietsbezogenen
Geschoss- und Verkaufsoberflächengrenzen unwirksam, vermag dies die Rechtmäßigkeit der das
Gewerbegebiet betreffenden Festsetzungen des Bebauungsplans nicht zu erschüttern. Insoweit ist der
Klägerin zwar zunächst dahingehend zuzustimmen, dass die Festsetzung einer gebietsbezogenen
Verkaufsflächenobergrenze unzulässig ist, weil eine solche vorhabenunabhängige Kontingentierung von
Nutzungsoptionen in der Baunutzungsverordnung keine Rechtsgrundlage findet (vgl. BVerwG, Urteil vom
3. April 2008 – 4 CN 3.07 –, BVerwGE 131, 86, 91, 92). Soweit damit die Festsetzung des
Sondergebietes unwirksam ist, bedingt dies jedoch nicht die Unwirksamkeit des gesamten
Bebauungsplans. Der Bebauungsplan ist in die einzelnen Baugebiete (SO-Gebiet, GE-Gebiete) mit der
Folge teilbar, dass die Fehlerhaftigkeit der Ausweisung des Sondergebietes nicht die Fehlerhaftigkeit der
Ausweisung der Gewerbegebietsflächen nach sich zieht (vgl. BVerwG, a.a.O. S. 97). Denn die
Festsetzungen der einzelnen Baugebiete tragen jeweils für sich genommen zu einer sinnvollen
städtebaulichen Ordnung bei.
d) Schließlich vermag die Klägerin auch nicht mit ihren Einwänden gegen die Wirksamkeit des
Ursprungsbebauungsplans durchzudringen. Dieser ist vorliegend deshalb mit in den Blick zu nehmen,
weil Änderungen eines Bebauungsplans ohne vollständige planerische Neukonzeption nicht als wirksam
angesehen werden können, wenn sich der zugrunde liegende Bebauungsplan als unwirksam erweist
(vgl. Hessischer VGH, Beschluss vom 22. August 2001 – 9 TZ 860/00 –, juris [Rdnr 10] = BRS 64 Nr. 174).
Diese Konstellation ist vorliegend gegeben, weil der Bebauungsplan „Gewerbepark I.-Straße – 9.
Änderung“ im Kern lediglich den Ausschluss bestimmter Arten an sich zulässiger Nutzung im Plangebiet
(„Gewerbegebiet“) zum Gegenstand hat und akzessorisch an den Bebauungsplan „Gewerbepark I.-
Straße“ anknüpft.
aa) Zunächst kann entgegen der Auffassung der Klägerin wegen der vorhandenen großflächigen
Einzelhandelsbetriebe im Bereich GE 1 (einschließlich der Fläche des unzulässigen Sondergebietes)
nicht von einer Funktionslosigkeit des Bebauungsplans in Bezug auf die flächendeckende Festsetzung
„Gewerbegebiet ohne Abgabe von Waren an Endverbraucher“ ausgegangen werden. Nach der
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann eine bauplanerische Festsetzung funktionslos
sein, wenn und soweit die tatsächlichen Verhältnisse, auf die sie sich bezieht, ihre Verwirklichung auf
unabsehbare Zeit ausschließen und diese Tatsache so offensichtlich ist, dass ein in ihre Fortgeltung
unabsehbare Zeit ausschließen und diese Tatsache so offensichtlich ist, dass ein in ihre Fortgeltung
gesetztes Vertrauen keinen Schutz verdient. Ob diese Voraussetzungen erfüllt sind, ist für jede
Festsetzung gesondert zu prüfen. Dabei kommt es nicht auf die Verhältnisse auf einzelnen Grundstücken
an. Entscheidend ist vielmehr, ob die jeweilige Festsetzung geeignet ist, zur städtebaulichen Ordnung i.S.
des § 1 Abs. 3 BauGB im Geltungsbereich des Bebauungsplans einen wirksamen Beitrag zu leisten. Die
Planungskonzeption, die einer Festsetzung zu Grunde liegt, wird nicht schon dann sinnlos, wenn sie nicht
mehr überall im Plangebiet umgesetzt werden kann. Erst wenn die tatsächlichen Verhältnisse vom
Planinhalt so massiv und so offenkundig abweichen, dass der Bebauungsplan insoweit eine
städtebauliche Gestaltungsfunktion unmöglich zu erfüllen vermag, kann von einer Funktionslosigkeit die
Rede sein. Das setzt voraus, dass die Festsetzung unabhängig davon, ob sie punktuell durchsetzbar ist,
bei einer Gesamtbetrachtung die Fähigkeit verloren hat, die städtebauliche Entwicklung noch in einer
bestimmten Richtung zu steuern (vgl. Urteil vom 28 April 2004 – 4 C 10.03 –, NVwZ 2004, 1244, 1245). In
Anbetracht dieser hohen Anforderungen kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Festsetzung
„Gewerbegebiet“ in dem Bebauungsplan ihre städtebauliche Steuerungsfunktion verloren hat. Denn
anders als die Klägerin meint, ist hierfür nicht isoliert auf das GE 1, sondern auf das gesamte Plangebiet
abzustellen, das nach der Art der baulichen Nutzung einheitlich als Gewerbegebiet festgesetzt ist. Eine
Gebietsgliederung in die Teilbereiche GE 1 bis (heute) GE 8 ist lediglich im Hinblick auf die
nachgeordneten Festsetzungen zur Grundstücksgröße und zu den ausnahmsweisen sowie
ausgeschlossenen Nutzungen innerhalb der Gewerbeflächen vorgenommen worden (vgl. S. 6 f., 9 der
Begründung). Zentrale Regelung hinsichtlich der zulässigen Art der baulichen Nutzung ist die
Gewerbenutzung im gesamten Gewerbegebiet. In dieser Hinsicht kann weiterhin eine gezielte
städtebauliche Entwicklung und Ordnung im Plangebiet vollzogen werden, wie auch die von der
Beigeladenen im Zuge der Aufstellung der 9. Änderung des Bebauungsplans vorgenommene
Bestandsaufnahme der Nutzungen in dem Gewerbegebiet dokumentiert.
bb) Auch der Einwand der Klägerin, dem in Ziffer 1.1.1 der textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans
erfolgten generellen Ausschluss von jeglichem Einzelhandel fehle es an einem schlüssigen und
widerspruchsfreien Plankonzept, hat keinen Erfolg. Denn soweit die Klägerin geltend macht, die insoweit
gegebene Begründung rechtfertige allenfalls den Ausschluss von Einzelhandel mit zentren- oder
nachversorgungsrelevanten Sortimenten, nicht hingegen aber den Ausschluss von sämtlichen
Einzelhandelsbetrieben, übersieht sie, dass die zentrale Zielsetzung des Bebauungsplans „Gewerbepark
I.-Straße“ darin liegt, ein Gewerbegebiet auszuweisen, welches städtebaulich-funktional in besonderer
Weise den Anforderungen moderner Betriebe aus leichter Produktion und Dienstleistung gerecht wird und
der Ansiedlung von Betrieben aus den Bereichen leichte Produktion, Entwicklung und Dienstleistung bei
gleichzeitiger Begrenzung arbeitskräfteschwacher Lagerbetriebe dient (vgl. S. 4, 5 der Begründung). Das
hiermit verfolgte Ziel, die Gewerbegebietsflächen für die vorgenannten Nutzungen vorzuhalten, stellt eine
ausreichende städtebauliche Rechtfertigung für einen Einzelhandelsausschlusses auf der Grundlage von
§ 1 Abs. 5 BauNVO dar, die selbständig neben die Aspekte des Zentrenschutzes und der Verhinderung
starker Verkehrssröme tritt.
cc) Ferner stellt sich die in Ziffer 1.1.1 der textlichen Festsetzungen unter Nr. 2 enthaltene
Ausnahmeregelung bezüglich Ausstellungs- und Verkaufsflächen nicht als unwirksam weil zu unbestimmt
dar. Denn im Wege der Auslegung lässt sich der Regelungsinhalt dieser Festsetzung unproblematisch
ermitteln. Hiernach sind ausnahmsweise zulässig nur solche Ausstellungs- und Verkaufsflächen, die in
unmittelbarem Zusammenhang mit den nach Nrn. 1 und 2 zulässigen Vorhaben stehen. Es handelt sich –
wie sich gerade auch im Hinblick auf den generellen Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben im
Plangebiet ergibt – um Nebeneinrichtungen der im Plangebiet zulässigen Vorhaben, denen Gelegenheit
gegeben werden soll, ihre Produkte unmittelbar an den Endverbraucher zu verkaufen (vgl. S. 7 der
Begründung; zur Zulässigkeit einer solchen Regelung s. auch BVerwG, Urteil vom 30. Juni 1989 – 4 C
16.88 –, BRS 49 Nr. 30). Keinen Bedenken unterliegt auch die in der vorgenannten Festsetzung
enthaltene Größenbegrenzung, denn diese dient nicht der Beschreibung eines Betriebstypus, sondern
dient der Rechtsklarheit, indem sie durch die Festlegung einer relativen und ergänzend einer absoluten
grundstücksbezogenen Obergrenze die untergeordnete Bedeutung der Ausstellungs- oder Verkaufsfläche
in Bezug auf das „Kerngeschäft“ verdeutlicht (vgl. insoweit S. 7 der Begründung). Hiergegen ist nichts
einzuwenden.
dd) Schließlich fehlt auch der in Ziffer 1.1.1 der textlichen Festsetzungen unter Nr. 1 der ausnahmsweise
zulässigen Vorhaben nicht an der Bestimmtheit. Soweit die Klägerin diese mit der Begründung in Abrede
zu stellen versucht, es gebe keine klare Linie, wann aus einem „Betrieb zur Lagerung von Waren“ ein
„Betrieb zum Warenumschlag“ werde, vermag die Kammer dieser Argumentation nicht zu folgen. Der
Begriff des Warenumschlags ist ohne Probleme auslegungsfähig. Unter dem Begriff „Warenumschlag“
versteht man im Allgemeinen das Be- und Entladen von Transportmitteln und die damit verbundene Ein-
und Auslagerung von Waren (vgl. hierzu auch OVG Saarland, Beschluss vom 9. August 2006 – 2 Q 21/05
–, juris [Rdnr. 16]). Dies sind typische Kennzeichnungsmerkmale von Logistikunternehmen/Speditionen.
Wenn im Zusammenhang mit der so verstandenen Begrifflichkeit des Warenumschlags von Lagerplätzen
die Rede ist, erschließt sich hieraus ohne weiteres, dass damit nur Lagerplätze ausnahmsweise zulässig
sein sollen, die nicht im Zusammenhang mit einem Logistikunternehmen stehen.
2) In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen zur rechtsfehlerfreien Festsetzung des Ausschlusses von
Einzelhandelsbetrieben mit bestimmten innenstadtrelevanten Sortimenten im Bebauungsplan kann das
Vorhaben der Klägerin auch nicht im Wege einer Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB zugelassen werden.
Denn dem steht bereits entgegen, dass eine Befreiung von den Festsetzungen des Bebauungsplans –
insbesondere von dem Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben mit bestimmten innenstadtrelevanten
Sortimenten – die Grundzüge der Planung berühren würde. Zur Vermeidung von Wiederholungen kann
insoweit auf die von der Klägerin nicht angegriffenen Ausführungen und Feststellungen des Beklagten in
dem Widerspruchsbescheid vom 28. Mai 2009 Bezug genommen werden (§ 117 Abs. 5 VwGO).
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1
und 3, 162 Abs. 3 VwGO. Da die Beigeladene
keinen Antrag gestellt hat und damit kein
Kostenrisiko eingegangen ist, bestand vorliegend
aus Billigkeitsgründen auch keine Veranlassung,
die Klägerin mit den außergerichtlichen Kosten
der Beigeladenen zu belegen.
Der Ausspruch über die vorläufige
Vollstreckbarkeit des Urteils hinsichtlich der
Kosten folgt aus § 167 VwGO i.V. mit §§ 708 ff.
ZPO.
B e s c h l u s s
der3. Kammer des Verwaltungsgerichts Mainz
vom 23. Juni 2010
Der Streitwert wird auf 12.750,00 € festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG i.V. mit Ziffern 9.1.4 und 9.2 des
Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit [NVwZ 2004, 1327 ff.]).