Urteil des VG Köln vom 08.02.2007
VG Köln: öffentlich, abstimmung, treu und glauben, gütliche einigung, systematische auslegung, beratung, anpassung, verwertung, kostenbeteiligung, zusammenarbeit
Verwaltungsgericht Köln, 13 K 5467/05
Datum:
08.02.2007
Gericht:
Verwaltungsgericht Köln
Spruchkörper:
13. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
13 K 5467/05
Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Kläger.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger
darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in
Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte
vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
T a t b e s t a n d
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Das klagende Kommunalunternehmen - eine Anstalt des öffentlichen Rechts - begehrt
von der Beklagten, die u.a. in seinem Zuständigkeitsgebiet ein Abholsystem für private
gebrauchte Verkaufsverpackungen betreibt, die Beteiligung an den Kosten der
Abfallberatung für die Jahre 2002 und 2003.
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Durch Abstimmungsvertrag des Landkreises Würzburg als damals zuständigem
öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger mit der Beklagten und der Firma „L. GmbH &
Co KG" (im folgenden Entsorger) vom 30. September / 4. November / 10. November
1992 wurde in seinem Kreisgebiet die „privatwirtschaftliche Erfassung, Sortierung und
stoffliche Verwertung aller Verkaufsverpackungen, insbesondere von
Verkaufsverpackungen aus Glas, Metall, Papier, Kartonagen, Kunst- und
Verbundstoffen," (§ 1) eingeführt. Der Vertrag wurde auf eine Laufzeit von zehn Jahren
abgeschlossen; er sollte sich um jeweils fünf Jahre verlängern, wenn er nicht zwölf
Monate vor Vertragsablauf gekündigt worden war (§ 11). Darin verpflichtete die Beklagte
sich, neben der Zahlung einer Kostenpauschale für die im Zusammenhang
insbesondere mit den Container-Stellplätzen entstehenden Kosten und eines
Kostenzuschusses für allgemeine Maßnahmen der Öffentlichkeitsarbeit, einen weiteren
Betrag „als Personalkostenzuschuss zur Wertstoffberatung...." an den Landkreis
entsprechend der diesem Vertrag als Anlage beigefügten gesonderten Vereinbarung zu
zahlen (§ 4 Ziffer 3). Diese Zahlungsvereinbarung vom 27. Oktober / 4. November / 10.
November 1992 legte in Ziffer 1. für den Personalkostenzuschuss zur Wertstoffberatung
einen Betrag von 0,50 DM pro Einwohner und Jahr fest und sah dafür einen
Zahlungszeitraum von 18 Monaten ab Beginn der Vorlaufphase vor. Nach Ablauf dieser
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Zeit werde unter Berücksichtigung des tatsächlichen Bedarfs zwischen dem Landkreis
und dem Beklagten über diesen Betrag neu verhandelt. Bei nachgewiesenem Bedarf
könne diese Zahlung längstens bis 1996 fortgeschrieben werden. In § 12 verpflichteten
sich die Vertragspartner, notwendige Vertragsanpassungsverhandlungen zu führen,
wenn sich die einschlägigen rechtlichen Bestimmungen änderten. § 15 Ziffer 2 enthielt
die weitere Verpflichtung der Vertragsparteien, unwirksame Vertragsbestimmungen im
Rahmen des Zulässigen durch Regelungen zu ersetzen, die am besten geeignet sind,
den erstrebten wirtschaftlichen Erfolg der entfallenen Bestimmung zu erreichen.
Der sog. Leistungsvertrag, mit dem die Beklagte den Entsorger [hier wie auch z.T. in
späteren Vereinbarungen firmierend als „T. -GmbH"] mit dem Aufbau und Betrieb des
dualen Systems beauftragt hatte, war bereits im Dezember 1991 abgeschlossen
worden.
4
Nachdem der Personalkostenzuschuss zur Wertstoffberatung bis einschließlich
Dezember 1993 gezahlt worden war, verlangte der Landkreis im Jahre 1994 von der
Beklagten eine Weiterzahlung auch dieses Entgelts ab Januar 1994. Mit Schreiben vom
4. November 1994 lehnte die Beklagte die Zahlung eines Personalkostenzu- schusses
zur Wertstoffberatung über die vereinbarten 18 Monate hinaus ab.
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Mit Schreiben vom 1. März 2001 kündigte der Kläger den Abstimmungsvertrag vom 30.
September / 4. November / 10. November 1992; eine Begründung war in dem Schreiben
nicht angegeben.
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Am 16. Januar 2002 schlossen der Kläger, die Beklagte und der Entsorger eine
„Flankierende Vereinbarung zum Betrieb des Dualen Systems" im Gebiet des
Landkreises Würzburg, mit der die Laufzeit des Abstimmungsvertrages aus dem Jahre
1992 - in Anpassung an die aktuelle Laufzeit des Leistungsvertrages zwischen der
Beklagten und dem Entsorger - bis zum 31. Dezember 2003 verlängert wurde. Des
weiteren wurde darin festgehalten, dass die Beteiligten beabsichtigten, auf der
Grundlage einer zwischen der Beklagten und den kommunalen Spitzenverbänden noch
auszuhandelnden Mustervereinbarung eine neue Vereinbarung insbesondere für die
sog. Nebenentgelte gemäß § 6 Abs. 3 Satz 8 und 10 der Verpackungsverordnung
abzuschließen.
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Durch eine „Abstimmungsvereinbarung" zwischen dem Kläger, der Beklagten und dem
Entsorger vom 25. März / 9. April 2003 verpflichtete die Beklagte sich als
Systembetreiber unter Bezugnahe auf ihre „Pflicht nach § 6 Abs. 3 Satz 10 VerpackV",
sich u.a. an den Kosten der Abfallberatung mit 0,26 Euro je Einwohner und Jahr für die
Vertragslaufzeit vom 1. Januar 2004 bis zum 31. Dezember 2006 zu beteiligen.
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Mit Schreiben vom 27. Dezember 2004 machte der Kläger am 30. Dezember 2004 unter
Hinweis auf ein Schreiben des Deutschen Landkreistages vom 10. Dezember 2004 und
die dort aufgeführten Gründe gegenüber der Beklagten die Erstat- tung von
Abfallberatungskosten für den Zeitraum von August 1998 bis Ende 2003 geltend und
forderte die Beklagte zu Verhandlungen darüber auf.
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Unter dem 17. Januar 2005 lehnte die Beklagte eine Beteiligung an den Kosten der
Abfallberatung für diese vergangenen Zeiträume ab und wies u.a. darauf hin, dass
jedenfalls die Forderungen betreffend die Jahre 1998 bis 2001 verjährt seien.
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Am 15. September 2005 hat der Kläger Klage auf Beteiligung der Beklagten an den
Kosten der Abfallberatung für die Jahre 2002 und 2003 erhoben.
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Zur Begründung macht der Kläger im wesentlichen geltend: Ein Anspruch auf Ersatz der
vollständigen Kosten seiner Abfallberatung stehe ihm in erster Linie nach Vorschriften
der 1998 geänderten Abfallverpackungsverordnung zu. Dabei handele es sich um einen
zwingenden, nicht abdingbaren Anspruch. Der unmittelbar aus der
Verpackungsverordnung abzuleitende Anspruch stehe ihm zu, da immer noch ein
beständiger Beratungsbedarf der Bevölkerung bestehe, den er durch seine Abfallberater
erfülle, wodurch ihm die angeführten Kosten entstünden. Da eine Abgrenzung von
Kosten der Abfallberatung und der Wertstoffberatung nicht trennscharf möglich sei und
die Beratung in der Praxis auch ineinandergreifend erfolge, habe die Beklagte nach
dem Gedankengut des im Gebührenrecht anerkannten Bedarfsdeckungsprinzips die
gesamten Kosten als angemessene Beteiligung zu erstatten. Es sei insbesondere Sinn
der Regelung, dass die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nicht mit Kosten für das
System der Beklagten belastet würden; die Kostenübernahme stelle sich als Ausgleich
für die Inanspruchnahme der durch den Kläger geleisteten Beratung dar. Diese
gesetzliche Anspruchsgrundlage gelte nicht nur zeitlich begrenzt; insbesondere habe
sich 2004 auch keine neue Situation ergeben, die es rechtfertige, für die Zeit davor
keine normierte Zahlungspflicht anzunehmen.
12
Durch die Abfallberatung einschließlich der Beratung für das System der Beklagten
seien ihm Kosten in Höhe von mehr als 69.000,00 Euro im Jahr 2002 und mehr als
65.000,00 Euro im Jahr 2003 entstanden. Diese Kosten entstünden im wesentlichen
durch Auskünfte, Beratung und Informationen im Zusammenhang mit der Sammlung
und Entsorgung von Leichtverpackungen, Altglas und Altpapier, und entsprechendes
Beschwerdemanagement. Außerdem erfolge die Abfallberatung durch Angaben im
Abfallkalender und in weiteren Informationsbroschüren (in 7 Sprachen) sowie etwa auf
seiner Internetseite; schließlich finde Abfallberatung z.B. auch in Schulen,
Krankenhäusern usw. statt.
13
Hilfsweise stehe ihm ein Kostenerstattungsanspruch aus dem Abstimmungsvertrag mit
der Beklagten aus dem Jahre 1992 zu. Der vertragliche Zahlungsanspruch für die
streitige Zeit ergebe sich im Hinblick auf die Aufnahme der Kostenbeteiligungspflicht in
die Verpackungsverordnung aus der für den Fall der Änderung der einschlägigen
rechtlichen Bestimmungen vereinbarten Vertragsanpassungspflicht. Er ergebe sich
außerdem aus der Teilnichtigkeitsklausel in § 15 des Vertrages. Insoweit sei nämlich mit
dem Inkrafttreten der Beteiligungspflicht des Systembetreibers u.a. an den Kosten der
Abfallberatung die vertragliche Regelung über die zeitliche Begrenzung dieser
Zahlungen rechtswidrig geworden mit der Folge, dass die Befristung aufzuheben und
gemäß § 15 Ziffer 2 des Abstimmungsvertrages durch eine neue Regelung zu ersetzen
sei. Hinsichtlich der Höhe der Kostenbeteiligung sei die Fortzahlung des für den
früheren (und späteren) Zeitraum vereinbarten Betrags von 0,50 DM / 0,26 Euro pro
Einwohner und Jahr am besten zur Erreichung des intendierten wirtschaftlichen Erfolges
geeignet. Auf dieser Grundlage stehe ihm also jedenfalls ein Betrag von 83.117,06 Euro
zu.
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Seine Klageforderung sei weder verjährt noch verwirkt. Es bestehe insbesondere keine
Pflicht, ein Anpassungsbegehren sofort geltend zu machen. Vielmehr sei die Einhaltung
der Verjährungsfristen ausreichend. Für eine Verwirkung fehle auch ein sog.
Umstandsmoment. Denn der Kläger habe die Beklagte nie im Glauben gelassen, er
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wolle seine Abfallberatungskosten nicht mehr geltend machen. Die ursprünglich
ausgesprochene Befristung der Zahlungsvereinbarung für die Wertstoffberatung sei nie
so zu verstehen gewesen, dass danach keine Beteiligung des Beklagten mehr habe
stattfinden sollen. Vielmehr habe ausweislich des Vertrages die Weiterzahlung vom
Beratungsbedarf und der tatsächlichen Durchführung der Beratung seitens des Klägers
abhängen sollen. So habe der Kläger auch nie auf eine Weiterzahlung verzichtet,
sondern habe im Gegenteil eine Fortführung der Zahlungen über den 1. Januar 1994
hinaus verlangt und angemahnt. Er habe sich insbesondere auch nicht etwa dadurch mit
dem Auslaufen der Zahlungen einverstanden erklärt, dass er auf das Schreiben der
Beklagten vom 4. November 1994 nicht mehr reagiert habe. Dass er 1994 seine
Zahlungsforderungen nicht gerichtlich verfolgt habe, sei nur darauf zurückzuführen
gewesen, dass er zur damaligen Zeit keine Erfolgschance gesehen und auch jeden
weiteren Schriftverkehr mit der Beklagten als aussichtslos erachtet habe. Durch die
Neuregelungen in der Verpackungsverordnung im Jahre 1998 habe sich die Rechtslage
jedoch inzwischen zu seinen Gunsten geändert.
Der Kläger beantragt,
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die Beklagte zu verurteilen, an ihn zur Beteiligung an den Kosten der Abfallberatung für
den Zeitraum vom 1. Januar 2002 bis zum 31. Dezember 2003 einen Betrag von
134.831,42 Euro nebst 5 % Zinsen über dem Basiszinssatz seit dem 15. September
2005 zu zahlen,
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hilfsweise,
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die Beklagte zu verurteilen, sich mit ihm für den Zeitraum vom 1. Januar 2002 bis zum
31. Dezember 2003 über die Höhe der Beteiligung an den Kosten der Abfallberatung
abzustimmen und den sich hieraus ergebenden Betrag nebst 5 % Zinsen über dem
Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit an ihn zu zahlen.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Sie ist der Auffassung, dass sie nicht zu einer weiteren Beteiligung an den Kosten der
Abfallberatung für die geltend gemachten Zeiträume verpflichtet sei, weil die
Zahlungspflicht in dem Abstimmungsvertrag befristet gewesen und diese Frist
abgelaufen sei. Infolge der befristeten Regelung sei auch der dispositive gesetzliche
Anspruch ausgeschlossen. Im übrigen sei eine beratende Tätigkeit des Klägers nach
dem Einführungszeitraum nicht mehr erforderlich gewesen und in dem geltend
gemachten Umfang auch nicht geleistet worden. Etwa noch verbliebene
Beratungsaufgaben seien von den örtlichen Entsorgern und durch gelegentliche
bundesweite Kampagnen von der Beklagten selbst wahrgenommen worden. Der Kläger
habe diese Tätigkeiten nie als nicht ausreichend gerügt. Infolge der Abnahme des
Beratungsbedarfs seien auch keine Zahlungen mehr an die öffentlich-rechtlichen
Entsorgungsträger geleistet worden. Nur wegen der veränderten Rahmenbedingungen
sei die Zahlung von Entgelten für die Beratung ab 2004 für die Dauer von drei Jahren
wieder aufgenommen worden, da erstmals seit der Einführungsphase aufgrund des
Auftretens weiterer dualer Systeme wieder ein gewisser Bedarf an koordinierender und
beratender Tätigkeit der öffentlich- rechtlichen Entsorgungsträger anzuerkennen sei.
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Der Kläger habe auch gegenüber der Beklagten nie substantiiert die Erforderlichkeit
einer weiteren Beratung geltend gemacht; pauschale Forderungen habe die Beklagte
jeweils unmissverständlich zurückgewiesen, so insbesondere mit Schreiben vom 4.
November 1994. Da der Kläger nach der Änderung der Verpackungsverordnung nicht
alsbald die Zahlung und Beteiligung an den Kosten der Abfallberatung verlangt habe,
sondern dies erst nach mehreren Jahren mit Schreiben vom 27. Dezember 2004
erstmals geschehen sei, seien die entsprechenden Ansprüche des Klägers verwirkt. Der
Kläger habe in Kenntnis der veränderten Vertragsgestaltung zwischen der Beklagten
und dem Entsorger, in die der Kläger immer einbezogen gewesen sei, die zehnjährige
unveränderte Praxis, dass die Beklagte an ihn nichts mehr gezahlt habe, letztlich
gebilligt, zumal tatsächlich bis 2003 keine Wertstoffberatung des Klägers für die
Beklagte mehr erforderlich gewesen sei.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen
auf die von den Beteiligten gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen und den sonstigen
Inhalt der Streitakte.
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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e:
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Die Klage ist insgesamt zulässig, insbesondere ist der Verwaltungsrechtsweg gegeben.
Der - nichtverfassungsrechtliche - Streit um die Beteiligung der Beklagten an den
Kosten der Abfallberatung ist öffentlich-rechtlicher Natur, da der geltend gemachte
Kostenbeteiligungsanspruch seine Grundlage im öffentlichen Recht findet. Das gilt
sowohl für eine Herleitung dieses Anspruchs aus dem u.a. zwischen den
Rechtsvorgängern der Beteiligten geschlossenen Abstimmungsvertrag vom 30.
September / 4. November / 10. November 1992 als auch bei Stützung dieses Anspruchs
unmittelbar auf § 6 Abs. 3 Satz 10 der Verordnung über die Vermeidung und Verwertung
von Verpackungsabfällen (Verpackungsverordnung - VerpackV) vom 21. August 1998
(BGBl. I S. 2379), zuletzt geändert durch Änderungsverordnung vom 30. Dezember
2005 (BGBl. I S. 2). Denn das durch § 6 Abs. 3 VerpackV begründete System zur
regelmäßigen Abholung gebrauchter Verkaufsverpackungen beim privaten
Endverbraucher oder in dessen Nähe und die sich daraus für die öffentlich-rechtlichen
Entsorgungsträger ergebenden Ansprüche gegen den Systembetreiber sind öffentlich-
rechtlicher Natur. Durch das System nach § 6 Abs. 3 VerpackV ist die herkömmliche
öffentlich-rechtliche Entsorgungspflicht des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers
teilweise abgelöst worden, ohne es vollständig dem Privatrecht zu unterwerfen. Das
zeigt sich schon an § 6 Abs. 3 Satz 11 VerpackV, wonach es zur Aufnahme des
Systembetriebs der - zweifelsfrei hoheitlichen - Feststellung der für die Abfallwirtschaft
zuständigen obersten Landesbehörde oder der von ihr bestimmten Behörde bedarf,
dass ein entsprechendes System flächendeckend eingerichtet ist. Wenn die
Abstimmung zwischen dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger und dem
Systembetreiber, bei der nach § 6 Abs. 3 Satz 7 VerpackV die Belange der öffentlich-
rechtlichen Entsorgungsträger besonders zu berücksichtigen sind und in der nach § 6
Abs. 3 Satz 4 VerpackV das System auf vorhandene Sammel- und Verwertungssysteme
der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger abzustimmen ist, nach § 6 Abs. 3 Satz 6
VerpackV Voraussetzung für die Systemfeststellung nach § 6 Abs. 3 Satz 11 VerpackV
ist, zeigt dies zugleich, dass auch diese die öffentlich-rechtliche Entsorgungspflicht
behandelnde Abstimmungsvereinbarung den öffentlich-rechtlichen Charakter der
hoheitlichen Systemfeststellung teilt.
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Die danach insgesamt zulässige Klage ist jedoch weder mit dem Haupt- noch mit dem
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Hilfsantrag begründet. Der Kläger hat gegen die Beklagte keinen Anspruch auf die
Zahlung von insgesamt 134.831,42 Euro als Beteiligung an den Kosten der
Abfallberatung für die Zeit vom 1. Januar 2002 bis zum 31. Dezember 2003 und auch
nicht in Höhe von 0,26 Euro je Einwohner und Jahr, was einem Betrag von 83.117,06
Euro entspräche.
Ein solcher Anspruch ergibt sich zunächst nicht aus dem ursprünglich für zehn Jahre
geschlossenen - im Januar 2002 mit Wirkung bis zum 31. Dezember 2003 verlängerten -
Abstimmungsvertrag zwischen dem Landkreis Würzburg und der Beklagten vom 30.
September / 4. November / 10. November 1992. Nach dem die sog. Nebenentgelte
behandelnden § 4 Ziffer 3 des Vertrages leistet die „Der Grüne Punkt" Duales System
Deutschland, Gesellschaft für Abfallvermeidung und Sekundärrohstoffgewinnung mbH,
die Rechtsvorgängerin der Beklagten - im folgenden ebenfalls Beklagte -, an den
Landkreis als Rechtsvorgänger des Klägers in der Funktion des öffentlich-rechtlichen
Entsorgungsträgers für die Benutzung seiner Einrichtungen ein angemessenes Entgelt.
In Ziffer 1 der dazu gesondert getroffenen Kostenvereinbarung ist geregelt: „Die DSD
beteiligt sich an den Personalkosten der Wertstoffberatung mit einem jährlichen Betrag
von 0,50 DM/ Einwohner, zahlbar ab dem Beginn der Vorlaufphase (...) für einen
Zeitraum von 18 Monaten. (...) Bei nachgewiesenem Bedarf kann die Zahlung dieses
Betrages längstens bis 1996 fortgeschrieben werden." Da als Grund für die mit dem
Hauptantrag begehrte Geldleistungspflicht die Abfallberatung in einer Zeit nach dem 1.
Dezember 2002 angegeben ist, die Pflicht zur Zahlung eines
Personalkostenzuschusses zur Wertstoffberatung in den genannten vertraglichen
Regelungen aber ausdrücklich auf 18 Monate, ggfls. jedoch längstens auf eine Zeit bis
zum 31. Dezember 1996 befristet war, scheiden diese Vertragsbestimmungen schon
deshalb als Anspruchsgrundlage ersichtlich aus. Es kommt in diesem Zusammenhang
mithin auch nicht darauf an, aus welchen Gründen der Kläger bzw. der Landkreis
Würzburg damals davon abgesehen hat, eine Verlängerung des Zahlungszeitraumes
bis zum Ende der nach der maßgeblichen Vertragsregelung allein in Betracht
kommenden Zeitspanne bis 1996 weiter zu verfolgen und ggfls. gerichtlich
durchzusetzen.
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Eine Auslegung dieses Vertrages mit dem Ziel, die Zahlungspflicht nach § 4 Ziffer 3
i.V.m. Ziffer 1 der gesonderten Kostenvereinbarung über diesen Zeitpunkt hinaus
auszudehnen, ist nicht möglich und wird auch von dem Kläger nicht gefordert. Eine
Zahlungspflicht für den in Rede stehenden Zeitraum vom 1. Dezember 2002 bis zum 31.
Dezember 2002 kann schließlich auch nicht daraus abgeleitet werden, dass die
Beklagte sich in der Vergangenheit in den Jahren 1992 und 1993 sowie erneut wieder
von 2004 bis 2006 an den Kosten der Abfallberatung beteiligt hat. Denn es ist den
Beteiligten unbenommen, Leistungspflichten nur für bestimmte Zeitabschnitte zu
vereinbaren.
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Es bedarf deshalb hier mit Blick auf ein auf den ursprünglichen Abstimmungsvertrag
gestütztes Zahlungsbegehren auch keiner Befassung mit der Frage, ob ein etwaiger
Zahlungsanspruch dem Kläger oder nicht vielmehr dem Landkreis Würzburg zustehen
könnte. Es erscheint insoweit zumindest nicht offenkundig, dass allein aus dem
Umstand der Rechtsnachfolge als Träger der öffentlich-rechtlichen Entsorgungspflichten
auch vertraglich begründete Zahlungsansprüche für die Vergangenheit automatisch auf
den neuen Rechtsträger übergehen.
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Als gesetzliche Anspruchsgrundlage, die in Ermangelung sonstiger vertraglicher
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Grundlagen zur Stützung des unmittelbar auf Zahlung gerichteten Begehrens des
Klägers allein verbleibt, kommt aber auch § 6 Abs. 3 Satz 10 VerpackV nicht in Betracht.
Nach dieser Vorschrift ist der Systembetreiber verpflichtet, sich an den Kosten der
öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu beteiligen, die durch Abfallberatung für sein
System (und durch die Errichtung, Bereitstellung, Unterhaltung sowie Sauberhaltung
von Flächen für die Aufstellung von Sammelgroßbehältnissen) entstehen. Auf diese
Vorschrift kann der Kläger - unabhängig davon, wann er in die Stellung als öffentlich-
rechtlicher Entsorgungsträger eingetreten ist - sein Zahlungsbegehren indes ebenfalls
nicht stützen, da die Bestimmung nicht unmittelbar Zahlungsansprüche begründet,
sondern nur Anforderungen an die erforderliche Abstimmung zwischen dem
Systembetreiber und dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger aufstellt. Gegen die
Qualität von § 6 Abs. 3 Satz 10 VerpackV als unmittelbare Anspruchsgrundlage spricht
schon der für eine Anspruchsnorm vergleichsweise unbestimmte Regelungsgehalt der
normierten Rechtsfolge. Wenn in der Vorschrift nämlich nur von der Verpflichtung die
Rede ist, sich an bestimmten Kosten zu beteiligen, bleibt die Höhe dieser Beteiligung
gerade unklar. Schon diese Offenheit des Wortlauts für unterschiedliche Höhen der
Beteiligung legt die Auslegung nahe, dass die Bestimmung der exakten
Beteiligungsquote dem Kostengläubiger - also dem öffentlich-rechtlichen
Entsorgungsträger - und dem Kostenschuldner - also dem Systembetreiber - überlassen
bleiben sollte. Dann handelte es sich um eine Vorschrift, die Anforderungen an den
Inhalt der erforderlichen Abstimmung enthält. Zu dieser Auslegung im Sinne einer
Inhaltsbestimmung des Abstimmungsvertrages zwingt auch die systematische
Auslegung mit Blick auf die Stellung des § 6 Abs. 3 Satz 10 VerpackV innerhalb des
Abs. 3 des § 6 VerpackV. Während § 6 Abs. 3 Sätze 1 und 2 VerpackV die
Anforderungen enthält, die an das System bzw. den Systembetreiber und damit an den
Wegfall der Verpflichtung der Hersteller und Vertreiber von Verkaufsverpackungen zu
deren Rücknahme und Verwertung zu stellen sind, und § 6 Abs. 3 Satz 3 VerpackV die
Nachweisbarkeit der Beteiligung an einem solchen System fordert, bestimmt § 6 Abs. 3
Satz 4 VerpackV, dass das neue System auf die vorhandenen Sammel- und
Verwertungssysteme abzustimmen ist. Satz 5 der Vorschrift bestimmt sodann die
Beteiligten an der Abstimmung, nämlich den Systembetreiber und den öffentlich-
rechtlichen Entsorgungsträger, und die Notwendigkeit der Schriftform. Alsdann werden
in den nachfolgenden Sätzen notwendige Bestimmungen für den Inhalt der
Abstimmungsvereinbarung getroffen, bevor in Satz 11 ff. abschließend die Regelungen
über die Systemfeststellung folgen. Dass es bei Satz 6 bis 10 um Anforderungen an den
Inhalt der Abstimmungsvereinbarung geht, ist zweifelsfrei für den § 6 Abs. 3 Satz 7
VerpackV, wonach die Belange der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger „dabei"
besonders zu berücksichtigen sind. Dabei kann mit dem Wort „dabei" nur die im voran-
gegangenen Satz 6 geregelte Abstimmung in Bezug genommen worden sein. Der
Aussagegehalt von § 6 Abs. 3 Satz 7 VerpackV geht daher dahin, dass die Belange der
öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger „in der Abstimmung" besonders zu
berücksichtigen sind. Auf diese Abstimmung bezieht sich ersichtlich auch der
nachfolgende Satz 8, wonach die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger die
Übernahme oder Mitbenutzung bestimmter Einrichtungen gegen ein angemessenes
Entgelt verlangen können. Denn die Übernahme oder Mitbenutzung solcher
vorhandenen systemdienlichen Einrichtungen liegt gerade im besonderen Interesse der
öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger, das nach Satz 7 in der Abstimmung besonders
zu berücksichtigen ist. In diesem Rahmen ist ersichtlich auch eine Einigung über die
Höhe und Angemessenheit des zu entrichtenden Entgelts zu treffen. Mit dem Inhalt der
Abstimmung, wenn auch im Sinne einer Negativbestimmung, befasst sich alsdann auch
der nachfolgende § 6 Abs. 3 Satz 9 VerpackV, wonach die Abstimmung der Vergabe
von Entsorgungsdienstleistungen im Wettbewerb nicht entgegenstehen darf, die
Abstimmung mithin keinen wettbewerbswidrigen oder -beschränkenden Inhalt haben
darf. Wenn dann in diesem textlichen Zusammenhang in dem hier besonders
interessierenden nachfolgenden Satz 10 bestimmt ist, dass der Systembetreiber
verpflichtet ist, sich an den Kosten der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu
beteiligen, die (u.a.) durch Abfallberatung für sein System entstehen, spricht alles dafür,
auch diese Vorschrift als Bestimmung des notwendigen Inhalts der
Abstimmungsvereinbarung aufzufassen. Dann aber scheidet § 6 Abs. 3 Satz 10
VerpackV als unmittelbare Anspruchsgrundlage für das Zahlungsbegehren des Klägers
aus. Es bedarf deshalb hier auch keiner Auseinandersetzung mit der Frage nach dem
möglichen bzw. angemessenen Umfang der „Beteiligung" der Beklagten an den - hier
mit dem Hauptantrag in erster Linie vollständig, zumindest aber in Höhe eines Betrages
von 0,26 Euro pro Einwohner und Jahr zur Erstattung gestellten - Abfallberatungskosten.
Einen Zahlungsanspruch in Höhe von zumindest 83.117,06 Euro (= 0,26 Euro je
Einwohner und Jahr) kann der Kläger auch nicht mit Erfolg auf § 15 Ziffer 2 des
Abstimmungsvertrages aus dem Jahre 1992 stützen. Nach dieser Vereinbarung haben
sich die Vertragspartner verpflichtet, unwirksame Vertragsbestimmungen im Rahmen
des rechtlich Zulässigen durch Regelungen zu ersetzen, die am besten geeignet sind,
den erstrebten wirtschaftlichen Erfolg der entfallenen Bestimmung zu erreichen. Soweit
der Kläger diesbezüglich geltend macht, mit Wirksamwerden der Regelung zur
Kostenbeteiligungspflicht des Systembetreibers in § 6 Abs. 3 Satz 10 VerpackV sei die
vertraglich getroffene Regelung über die zeitliche Begrenzung der Zahlung des
Betrages von 0,50 DM für die Abfallberatung des öffentlich-rechtlichen
Entsorgungsträgers unwirksam geworden und mithin in Anwendung von § 15 des
Abstimmungsvertrages - gleichsam automatisch - zu ersetzen durch eine Bestimmung,
dass ab dem Inkrafttreten der Änderung der Verpackungsverordnung der ursprünglich
vereinbarte Betrag wieder zu zahlen sei, kann dem nicht gefolgt werden. Aus der
Neuregelung in § 6 Abs. 3 Satz 10 VerpackV lässt sich weder vom Wortlaut noch nach
Sinn und Zweck entnehmen, dass er überhaupt unmittelbare Auswirkungen auf zu dem
Zeitpunkt laufende Abstimmungsverträge haben sollte. Vielmehr kann sich daraus - in
Ansehung der vorstehend dargelegten Bedeutung als allgemeine Anforderung an den
Inhalt eines Abstimmungsvertrages - nur ergeben, dass hieraus ein Recht auf
Nachverhandlungen folgen kann, wie es überdies in dem Abstimmungsvertrag der
Beteiligten aus dem Jahre 1992 auch in dessen § 12 als gegenseitige Verpflichtung
festgeschrieben ist. Ein Anspruch auf Zahlung in Höhe von 0,26 Euro pro Einwohner
und Jahr ergibt sich also auch nicht unmittelbar aus § 15 Ziffer 2 des Vertrages, sondern
könnte mit Blick auf die insoweit vom Kläger angeführte Änderung der rechtlichen
Bestimmungen der Verpackungsverordnung allenfalls im Wege der darauf gestützten
Vertragsanpassung begründet werden.
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Hat der Kläger damit gegen die Beklagte keinen Anspruch auf unmittelbare Zahlung von
Kosten der Abfallberatung, bleibt der Hauptantrag ohne Erfolg und ist damit der
Hilfsantrag des Klägers zur Entscheidung des Gerichts gestellt.
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Aber auch insoweit ist die Klage nicht begründet. Der Kläger hat gegen die Beklagte
auch keinen Anspruch darauf, dass diese sich mit ihm für den Zeitraum vom 1. Januar
2002 bis zum 31. Dezember 2003 über die Höhe der Beteiligung an den Kosten der
Abfallberatung abstimmt und den sich hieraus ergebenden Betrag an ihn zahlt. Denn
der Kläger hat ein solches Abstimmungsbegehren erstmals mit Schreiben vom 27.
Dezember 2004 gegen die Beklagte geltend gemacht. Weder für die Zeit nach dem
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Inkrafttreten des § 6 Abs. 3 Satz 10 VerpackV in der heute geltenden Fassung am 28.
August 1998 noch im Zusammenhang mit der neuen „Abstimmungsvereinbarung" vom
25. März / 9. April 2003 für die Jahre 2004 bis 2006 ist der Kläger mit dem Ziel einer
Abstimmung über die Höhe der Beteiligung an den Kosten der Abfallberatung für die
Jahre 1998 bis 2003 an die Beklagte herangetreten. Ein solches
Abstimmungsverlangen lässt sich schon aus Gründen des zeitlichen Zusammenhangs
ersichtlich nicht aus den damaligen Forderungen nach Fortführung der Zahlungen für
die Wertstoffberatung im Jahre 1994 herleiten. Dass der Kläger (oder sein
Rechtsvorgänger) in der Zeit danach vor Dezember 2004 jemals mit dem Verlangen an
die Beklagte herangetreten wäre, in Vertragsverhandlungen über Zahlungen für seine
Abfallberatung für die Zeit nach September 1998 einzutreten, ist weder vorgetragen
worden, noch ersichtlich.
Mit seinem erstmals Ende Dezember 2004 (ursprünglich für die Zeit vom 1. September
1998 bis zum 31. Dezember 2003) geltend gemachten Abstimmungsbegehren ist der
Kläger jedoch auch ausgeschlossen, soweit es die von der Klageforderung umfassten
Jahre 2002 und 2003 angeht. Denn dieses Verlangen ist vertrags- und treuwidrig und
damit als unzulässige Rechtsausübung zu qualifizieren.
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In § 12 Ziffer 1 des Abstimmungsvertrages vom 30. September / 4. November / 10.
November 1992 haben die Vertragspartner sich allerdings verpflichtet, notwendige
Vertragsanpassungsverhandlungen zu führen, wenn sich die einschlägigen rechtlichen
Bestimmungen ändern. Durch die Änderung der VerpackV durch Verordnung vom 21.
August 1998 (BGBl. I S. 2379) und die Normierung einer Pflicht zur Abstimmung u.a.
über die Beteiligung des Systembetreibers an den Kosten der Abfallberatung für sein
System im Abstimmungsvertrag in § 6 Abs. 3 Satz 10 VerpackV dürften sich auch
einschlägige rechtliche Bestimmungen geändert haben. Dennoch ist der Kläger mit
seinem Verlangen nach Vertragsanpassungsverhandlungen ausgeschlossen, weil die
Beklagte zum Zeitpunkt des erstmals im Dezember 2004 ihr gegenüber geäußerten
Anpassungsverlangens nicht mehr mit einem solchen Begehren rechnen musste.
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Die Entstehung dieses schutzwürdigen Vertrauens auf Seiten der Beklagten beruhte
wesentlich auf einem zurechenbaren Verhalten des Klägers. Dabei ist zunächst zu
berücksichtigen, dass die Beteiligten (bzw. deren Rechtsvorgänger) sich in dem
erwähnten Abstimmungsvertrag aus dem Jahre 1992 gegenseitig eine in besonderem
Maße vertrauensvolle Zusammenarbeit zugesagt haben. So verpflichten sich die
Vertragspartner in § 9 Ziffer 1 u.a., die jeweils anderen Seiten nach besten Kräften im
Rahmen der rechtlichen Möglichkeiten zu unterstützen und über alle für das
Vertragsverhältnis wichtigen Umstände zu informieren. Für den Bereich der
Öffentlichkeitsarbeit ist in § 9 Ziffer 2 ausdrücklich bestimmt, dass die
Gebietskörperschaft sowie DSD und Entsorger vertrauensvoll zusammenarbeiten. In §
14 Ziffer 2 erklären die Vertragspartner, dass bei Unstimmigkeiten die gütliche Einigung
den Vorrang haben soll. Angesichts dieser Vereinbarungen zu einer vertrauensvollen
Zusammenarbeit, insbesondere der übernommenen Verpflichtung, sich über alle für das
Vertragsverhältnis wichtigen Umstände zu informieren, war der Kläger (bzw. sein
Rechtsvorgänger) gehalten, die Beklagte zeitnah nach dem Inkrafttreten des neuen § 6
Abs. 3 Satz 10 VerpackV am 28. August 1998 darüber zu unterrichten, dass er
beabsichtige, von der Beklagten gemäß § 12 Ziffer 1 eine Anpassung des
Abstimmungsvertrages an die geänderte Rechtslage mit dem Ziel ihrer Beteiligung an
den Kosten der Abfallberatung für ihr System zu verlangen. Es bedarf hier keiner
genauen Abgrenzung, welcher Zeitraum zur Geltendmachung dieses
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Anpassungsverlangens noch als angemessen angesehen werden kann. Angesichts
aller erkennbaren Umstände ist ein Zeitraum von - wie hier - mehr als sechs Jahren
nach dem Inkrafttreten der gesetzlichen Neuregelung jedoch nicht mehr angemessen.
Nach mehr als sechs Jahren durfte die Beklagte angesichts aller Umstände davon
ausgehen, dass der Kläger wegen der Änderung von § 6 Abs. 3 Satz 10 VerpackV eine
Anpassung des Abstimmungsvertrages mit dem Ziel ihrer Beteiligung an den Kosten der
Abfallberatung für die Zeit nach September 1998 nicht mehr verlangen würde. Dabei
war neben der übernommenen Verpflichtung zur Information über alle wichtigen
Umstände auch zu berücksichtigen, dass mit der Einführung des Dualen Systems
Neuland beschritten wurde und die Beteiligten daher in besonderem Maße auf die
Kenntnis aller wesentlichen Umstände, insbesondere auch auf der Kostenseite,
angewiesen waren. Auch war das Anpassungsverlangen nicht auf eine einmalige
Zahlung beschränkt, sondern auf wiederkehrende Leistungen gerichtet. Orientiert an
den für die Zeit bis 1993 bzw. ggfls. bis 1996 vereinbarten Zahlungen beliefen sich
diese zudem auf eine nicht unerhebliche Höhe. Von besonderer Bedeutung ist der
Umstand, dass die Beklagte möglicherweise berechtigt war, eine etwa zu vereinbarende
Beteiligung an den Kosten der Abfallberatung ganz oder teilweise auf den von ihr
beauftragen Entsorger abzuwälzen, was für einen zurückliegenden Zeitraum
naturgemäß mehr Schwierigkeiten bereitet als für gegenwärtige oder zukünftige
Zeiträume. Schon angesichts dieser Umstände konnte der Kläger nicht mehr als sechs
Jahre bis zur erstmaligen Geltendmachung seines Anpassungsverlangens zuwarten.
Es kommt hinzu, dass der Kläger darüber hinaus auch durch aktives Handeln in der Zeit
nach der genannten Änderung der Verpackungsverordnung dazu beigetragen hat, ein
solches schutzwürdiges Vertrauen auf Seiten der Beklagten zu begründen. Dies ergibt
sich zunächst aus der zwischen ihm, der Beklagten sowie dem Entsorger getroffenen
„Flankierende(n) Vereinbarung zum Betrieb des Dualen Systems" vom 16. Januar 2002.
Diese sah zum einen in § 1 vor, dass die Laufzeit der ursprünglich nach zehn Jahren
kündbaren - und auch vom Kläger gekündigten - Abstimmungsvereinbarung
einvernehmlich bis zum 31. Dezember 2003 verlängert werden sollte. Zum anderen
enthielt § 2 des Vertrags jedoch die übereinstimmende Absichtserklärung, unabhängig
von der Vertragsverlängerung auf der Grundlage einer zwischen der Beklagten und den
Kommunalen Spitzenverbänden noch auszuhandelnden Mustervereinbarung eine neue
Vereinbarung zu schließen, die sich dann insbesondere auch auf die sogenannten
Nebenentgelte gemäß § 6 Abs. 3 Satz 8 und Satz 10 VerpackV erstrecken sollte. Ob die
Beteiligten bei dieser Regelung möglicherweise sogar schon davon ausgingen, dass
hierdurch letztlich beide Vertragspartner ihre vertragliche Verpflichtung zu
Nachverhandlungen bereits erfüllt hatten, bedarf keiner abschließenden Beurteilung.
Jedenfalls war hiermit nämlich einvernehmlich die Anpassung der bisher zwischen den
Beteiligten gültigen Abstimmungsvereinbarung an das Ergebnis von Verhandlungen auf
einer übergeordneten Ebene über den Abschluss einer Mustervereinbarung geknüpft
worden, so dass die Beklagte vor diesem Hintergrund mit einer anderweitigen direkten
Inanspruchnahme durch den Kläger aus gleichem Rechtsgrund nicht mehr rechnen
musste. Dass letztlich das jetzt gestellte Anpassungsverlangen auf eine
entsprechenden Mustervereinbarung der kommunalen Spitzenverbände mit der
Beklagten gestützt werden soll, hat weder der Kläger dargelegt noch sind sonst hierfür
Anhaltspunkte ersichtlich.
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Hier kommt weiter hinzu, dass die Verfahrensbeteiligten (in Umsetzung der o.a. Absicht)
außerdem im März /April 2003 bereits eine neue Abstimmungsvereinbarung mit Wirkung
für die Zeit vom 1. Januar bis zum 31. Dezember 2006 geschlossen haben, mit der die
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Beklagte sich unter Hinweis auf § 6 Abs. 3 Satz 10 der Verpackungsverordnung u.a. zu
einer Kostenbeteiligung an der Abfallberatung lediglich für Zeit von 1. Januar 2004 bis
31. Dezember 2006 verpflichtet hat. Mit dem Ziel einer Abstimmung über die Höhe der
Beteiligung an den Kosten der Abfallberatung für die Zeit von September 1998 oder
jedenfalls von Anfang 2002 bis Ende 2003 ist der Kläger aber auch in diesem
Zusammenhang an die Beklagte nach eigenem Vortrag nicht ernsthaft herangetreten.
Insoweit ist zu seinen Lasten außerdem zu berücksichtigen, dass schon im Frühjahr
2003 - noch zur verlängerten Laufzeit des alten Abstimmungsvertrages - eine
nachträglich Vertragsanpassung mit Blick auf die in Bezug genommene Vorschrift der
Verpackungsverordnung getroffen worden ist, die allerdings gerade für die mit der Klage
streitig gestellten Beratungskosten für die Jahre 2002 und 2003 keine Erstattung
vorsieht. Damit dürfte mangels entgegenstehender Anhaltspunkte eine abschließende
Regelung für die gesamte hier streitige Zeit bis Ende 2003 geschaffen worden sein, die
weitere - erstmals nach Abschluss dieser Vereinbarung geltend gemachte -
diesbezügliche Zahlungs- und Nachverhandlungsansprüche für zurückliegende
Zeiträume ausschließt.
Schließlich dürfte das Abstimmungsbegehren auch noch daran scheitern, dass bei
erstmaliger Berufung hierauf im Dezember 2004 der insoweit abzuändernde Vertrag aus
dem Jahre 1992 als Anspruchsgrundlage gar nicht mehr in Kraft, sondern bereits
nahezu 2 Jahre zuvor durch die neue Abstimmungsvereinbarung vom 25. März / 9. April
2003 ersetzt worden war. Soweit der Kläger sich etwa auf die entsprechende Regelung
zur Vertragsanpassungspflicht in § 11 Ziffer (1) dieses Vertrages berufen will, fehlt es
schon an einer Änderung der einschlägigen rechtlichen Bestimmungen nach Abschluss
dieses Vertrages.
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Nach allem musste die Beklagte mehr als sechs Jahre nach der von dem von dem
Kläger als hierfür maßgeblich bezeichneten Änderung in § 6 Abs. 3 Satz 10 der
VerpackV nicht mehr damit rechnen, in Missachtung der von dem Kläger
übernommenen Informationspflicht und im Widerspruch zu der in der „Flankierende(n)
Vereinbarung zum Betrieb des Dualen Systems" enthaltenen einvernehmlich
getroffenen Regelungen zwischen den Beteiligten sowie der 2003 neu geschlossenen
Abstimmungsvereinbarung noch mit Forderungen nach
Vertragsanpassungsverhandlungen wegen einer (rückwirkenden) Beteiligung an den
Kosten der Abfallberatung für Zeiträume zwischen September 1998 bis Ende 2003
konfrontiert zu werden. Die Beklagte durfte vielmehr zu diesem Zeitpunkt davon
ausgehen, dass das der alte Abstimmungsvertrag erfüllt, die daraus resultierenden
wechselseitigen Rechte und Pflichten ihr Ende gefunden und dieses Vertragsverhältnis
insgesamt „abgewickelt" war. Das Verhalten des Klägers verstößt mithin insofern gegen
den auch im Verwaltungsrecht anzuwendenden Grundsatz von Treu und Glauben;
angesichts aller erkennbaren Umstände war jedenfalls im Dezember 2004 ein
mögliches Recht aus § 12 Ziffer 1 des Abstimmungsvertrages auf die Führung von
Vertragsanpassungsverhandlungen wegen der am 28. August 1998 in Kraft getretenen
Änderung von § 6 Abs. 3 VerpackV verwirkt.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO; die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 Satz 1
ZPO.
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Anlass, die Berufung gem. § 124 a Abs. 1 VwGO zuzulassen, bestand nicht.
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