Urteil des VG Köln, Az. 13 K 5038/08
VG Köln: zwangsgeld, kontrolle, androhung, zugang, vwvg, erlass, sicherheitsleistung, rückführung, vollstreckung, behandlung
Verwaltungsgericht Köln, 13 K 5038/08
Datum:
02.07.2009
Gericht:
Verwaltungsgericht Köln
Spruchkörper:
13. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
13 K 5038/08
Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin
darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in
Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte
vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Tatbestand
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Die Klägerin betreibt auf dem angemieteten Gelände 00000 I. , S.----straße 0,
Gemarkung I. , Flur 0, Flurstücke 0000, 0000 und 0000, eine Anlage zur Behandlung,
Zwischenlagerung und zum Umschlag von nicht besonders überwachungsbedürftigen
Abfällen. Das Gelände ist als Industriegebiet ausgewiesen.
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Seit Beginn des Betriebs - zunächst auf baurechtlicher Grundlage - kam es immer
wieder zu Überschreitungen der Lagermengen, was im Juni 2004 erstmals zur
Einleitung eines Ermittlungsverfahrens führte, das aber nach § 153a StPO eingestellt
wurde (Staatsanwaltschaft Köln 118 Js 185/05 A). Nach entsprechenden Kontrollen und
Hinweisen des Beklagten und der Bezirksregierung Köln auf die
immissionsschutzrechtliche Genehmigungsbedürftigkeit wurde der Klägerin auf ihren
Antrag unter dem 27. Juli 2006 vom damals zuständigen Staatlichen Umweltamt Köln
(im Folgenden: StUA) eine Genehmigung nach §§ 4, 6 BlmSchG zur Errichtung und
zum Betrieb einer Anlage zur Behandlung, Zwischenlagerung und zum Umschlag von
nicht besonders überwachungsbedürftigen Abfällen nach Nr. 8.11 b) bb), Nr. 8.12 b) und
Nr. 8.15 b), jeweils der Spalte 2 des Anhangs zur 4. BImSchV in der damals geltenden
Fassung erteilt. Die Betriebszeit wurde auf 06.00 Uhr bis 22.00 Uhr festgelegt.
Antragsgemäß sollte der Tagesdurchsatz 160 Tonnen und die Gesamtlagermenge 80
Tonnen sowie die tägliche Umschlagkapazität 160 Tonnen nicht überschreiten.
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Bereits im September 2006 wurde bei einer Kontrolle des StUA eine erhebliche
Mengenüberschreitung festgestellt, gelagert wurden ca. 1.200 t, was von der Klägerin
mit Schreiben vom 11. September 2006 auch eingeräumt wurde. Dies führte zu einer
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erneuten Strafanzeige und Einleitung eines Ermittlungsverfahrens, das noch nicht
abgeschlossen ist (Staatsanwaltschaft Köln 118 Js 596/06). Bei weiteren
Ortsbesichtigungen im Oktober und November 2006 wurde keine signifikante Änderung
der Lagermengen festgestellt - trotz mehrfacher Zusagen der Klägerin unter Vorlagen
von Konzepten, die Menge auf den genehmigten Umfang zurückzuführen. Im November
2006 hörte der Beklagte die Klägerin erstmals zum Erlass einer Stilllegungs- und
Beseitigungsverfügung an. Die Klägerin gab an, die Lagermenge sei mehr als halbiert
worden; eine Kontrolle im Dezember 2006 seitens des StUA ergab hingegen, dass die
Mengensituation unverändert war. Die Klägerin wies in diesem Zusammenhang darauf
hin, dass sie ein Änderungsgenehmigungsverfahren einleiten wolle, dessen Ziel vor
allem die Kapazitätserhöhung der Lagermenge sei. Bei einer Ortsbesichtigung durch
den Beklagten im Januar 2007 wurde festgestellt, dass die genehmigte Lagermenge
immer noch erheblich überschritten wurde (ca. 800 t); ein Abbau sei zwar feststellbar,
aber ein Erreichen der genehmigten Kapazität nicht absehbar. Daraufhin kündigte der
Beklagte unter Hinweis auf die Brandgefahren erneut den Erlass einer
Ordnungsverfügung an und gab Gelegenheit zur Stellungnahme. Die Klägerin bat, das
Verfahren bis zur Genehmigungserteilung auszusetzen. Im März 2007 reichte die
Klägerin bei der Bezirksregierung Köln einen ersten Antragsentwurf für die
beabsichtigte Änderungsgenehmigung ein, dem ein Brandschutzkonzept nicht beigefügt
war. Eine Kontrolle seitens des StUA im April 2007 ergab, dass die Lagermenge weiter
zugenommen hatte; nach Einschätzung des Mitarbeiters des StUA als ehemals
zuständiger Genehmigungsbehörde war der Erweiterungsantrag nicht
genehmigungsfähig.
Mit der auf den 21. November 2006 datierten, am 27. April 2007 zugestellten, für sofort
vollziehbar erklärten Ordnungsverfügung gab der Beklagte der Klägerin gestützt auf §
20 Abs. 2 BlmSchG auf, unmittelbar nach Zugang der Verfügung jede weitere Annahme
von Abfällen einzustellen (Ziffer 1) und innerhalb von vier Wochen ab Zugang der
Verfügung die auf den Freiflächen und der Halle lagernden Abfallmengen auf die durch
den Genehmigungsbescheid des StUA festgesetzte Gesamtlagermenge von 80 t
abzubauen (Ziffer 2). Zu Ziffer 1 erfolgte der Hinweis, dass die Anordnung solange gelte,
bis die gemäß Ziffer 2 geforderte Lagermenge von 80 t eingehalten werde. Hinsichtlich
Ziffer 1 wurde für jeden Fall der Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld von 1.000,00 Euro
angedroht. Falls die Klägerin die Abfallmenge nicht gemäß Ziffer 2 innerhalb der dort
gesetzten Frist auf 80 t reduzierte, wurde die Festsetzung eines Zwangsgeldes von
10.000,00 Euro angedroht. Zur Begründung verwies der Beklagte auf die deutliche
Mengenüberschreitung und die fehlende Rückführung. Über den Genehmigungsantrag
sei noch nicht entschieden, so dass eine eventuelle Erhöhung der Lagermengen außer
Betracht bleiben müsse. Nur durch eine Beseitigung der widerrechtlichen
Abfallablagerung könne eine Brandgefahr durch Selbstentzündung ausgeschlossen
werden. Erläuternde Ausführungen zu den Zwangsgeldandrohungen fanden sich nicht.
Die Klägerin legte Widerspruch ein und erklärte, dass sie in Ansehung der Anordnung
der sofortigen Vollziehung Ziffer 2 voll umfänglich entsprechen werde. Hinsichtlich Ziffer
1 kamen die Beteiligten überein, dass die Klägerin weiter Abfall in dem durch die
bestehende Genehmigung erlaubten Umfang annehmen dürfe, dies aber gegenüber
dem Beklagten alle drei Werktage dokumentieren müsse; durchschnittlich sollten mehr
Abfälle abgefahren als angenommen werden. Einen Antrag nach § 80 Abs. 5 Satz 1
VwGO stellte die Klägerin nicht. Zur Widerspruchsbegründung führte sie im November
2007 aus, Ziffer 1 sei rechtswidrig, weil unverhältnismäßig. Ziffer 2 habe sich durch
Zeitablauf erledigt. Den Widerspruch gegen die Stilllegungsverfügung wies die
Bezirksregierung Köln mit Bescheid vom 14. Dezember 2007 zurück und führte zur
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Begründung unter anderem aus, die Zwangsgeldandrohungen seien nicht zu
beanstanden, sie seien rechtmäßig und zweckmäßig. Die Stillegungsverfügung ist
Gegenstand des Klageverfahren 13 K 484/08; mit Urteil vom heutigen Tage hat das
Gericht die Klage abgewiesen.
Auch nach Erlass der Stilllegungsverfügung wurde die Lagermenge nahezu
wöchentlich kontrolliert, wobei zwar ein Abbau festgestellt wurde, die abgelagerten
Mengen aber noch weit von den genehmigten 80 t entfernt waren. Mit Verfügung vom
21. Juni 2007 setzte der Beklagte das für Ziffer 2 der Ordnungsverfügung angedrohte
Zwangsgeld in Höhe von 10.000,00 Euro fest und drohte ein weiteres Zwangsgeld in
gleicher Höhe an. Zur Begründung führte der Beklagte an, dass die Klägerin der
Verpflichtung aus Ziffer 2 nicht im erforderlichen Umfang nachgekommen sei. Die
Bezirksregierung Köln wies den Widerspruch gegen die Zwangsgeldfestsetzung mit
Bescheid vom 17. Dezember 2007 als unbegründet zurück. Die
Zwangsgeldfestsetzungsverfügung vom 21. Juni 2007 ist Streitgegenstand des
Klageverfahrens 13 K 483/08; mit Urteil vom heutigen Tage hat das Gericht die Klage
abgewiesen.
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Bei einer Abnahmeprüfung seitens der Bezirksregierung Köln wurde im September
2007 erstmals keine Überschreitung der Lagermengen festgestellt. Bei weiteren
unangekündigten Kontrollen im November 2007 lagen die abgelagerten Mengen
hingegen wieder deutlich über dem genehmigten Umfang, nämlich bei ca. 800 t. Als
Grund dafür gab der Geschäftsführer der Klägerin einen Krankenhausaufenthalt sowie
ein stark schwankendes Tagesgeschäft an.
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Am 13. Dezember 2007 reichte die Klägerin bei der Bezirksregierung Köln einen
überarbeiteten Antrag für die Änderungsgenehmigung ein und stellte gleichzeitig einen
Antrag auf Genehmigung eines Probebetriebs. Mehrfach wurde in der Folgezeit seitens
der Genehmigungsbehörde die Unvollständigkeit oder mangelnde Aussagekraft der für
die Genehmigung erforderlichen Antragsunterlagen gegenüber der Klägerin bemängelt.
Erstmals im Mai 2008 teilte die Bezirksregierung Köln der Klägerin mit, dass die
Unterlagen für den Antrag auf Erteilung der Änderungsgenehmigung vollständig seien.
Unter dem 3. Juni 2008 erteilte die Bezirksregierung eine vorläufige
Errichtungsgenehmigung nach § 8a Abs. 1 BlmSchG für die Errichtung der Grenzwand.
Der beantragte Betrieb im Hinblick auf die erhöhte Lagerkapazität wurde ausdrücklich
nicht zugelassen, denn dadurch würde kein Probebetrieb aufgenommen, sondern der
illegale Zustand legalisiert. Derzeit sei allerdings nicht ersichtlich, dass der
Genehmigung offensichtliche Hindernisse entgegenstehen würden.
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Im Juni und Juli 2008 wurde bei entsprechenden Kontrollen festgestellt, dass die
zulässige Lagermenge weiterhin überschritten wurde. In dem Anhörungsverfahren zur
erneuten Zwangsgeldfestsetzung wies die Klägerin darauf hin, dass sie um
Reduzierung bemüht sei, und verwies auf die Vollständigkeitserklärung der
Bezirksregierung Köln. Mit Verfügung vom 9. Juli 2008 setzte der Beklagte erneut ein
Zwangsgeld in Höhe von 10.000,00 Euro fest und drohte ein weiteres Zwangsgeld in
gleicher Höhe an. Zur Begründung führte er an, die Kontrollen am 3. Juni 2008 und 8.
Juli 2008 hätten weitere Überschreitungen der zugelassenen Lagermengen ergeben.
Auf die Änderungsgenehmigung komme es nicht an, diese sei bislang nicht erteilt
worden. Daraufhin bat die Klägerin zunächst um Vollstreckungsaufschub. Die Sachlage
sei bekannt und werde nicht bestritten, es gebe eine Möglichkeit zur zügigen
Entsorgung der das zulässige Maß überschreitenden Lagermengen.
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Am 29. Juli 2008 hat die Klägerin Klage gegen die erneute Zwangsgeldfestsetzung
erhoben.
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Zur Begründung ihrer Klage trägt die Klägerin vor, das Zwangsgeld sei in einer
unangemessenen Höhe festgesetzt worden. Zwar sei es in der festgesetzten Höhe
angedroht worden. Bei der konkreten Festsetzung habe der Beklagte jedoch
berücksichtigen müssen, dass die Klägerin sich teilweise rechtstreu verhalten habe. Die
schleppende Reduzierung resultiere aus der Störung einer anderen Anlage und sei
daher der Klägerin nicht zuzurechnen. Die Klägerin sei grundsätzlich bereit, die
Abfallmengen zu reduzieren, soweit sie dies nicht in ihrer Existenz gefährde. Diese
Bemühungen sowie die mangelnde Verantwortlichkeit hätten sich in einer niedrigeren
Bemessung des in Höhe von 10.000,00 Euro angedrohten Zwangsgeldes
niederschlagen müssen. Insoweit sei aber ein Ermessensausfall festzustellen, der im
gerichtlichen Verfahren nicht nachgebessert werden könne. Zudem sei die
Zwangsgeldfestsetzung im Hinblick auf die beantragte und zwischenzeitlich genehmigte
Änderung der Lagerkapazität unverhältnismäßig. Bereits im Zeitpunkt der Festsetzung
sei von einer baldigen Erteilung der Genehmigung im beantragten Umfang auszugehen
gewesen, so dass keine Notwendigkeit mehr für die Verhängung eines Zwangsgelds
bestanden habe.
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Die Klägerin beantragt,
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die Zwangsgeldfestsetzungsverfügung des Beklagten vom 9. Juli 2008 aufzuheben.
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Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Er macht zur Begründung geltend, die Zwangsgeldfestsetzung sei rechtmäßig
angedroht und festgesetzt worden. Insoweit werde auf die Ausführungen im Verfahren
13 K 484/08 verwiesen. Es bestehe kein Anlass, von der Höhe des angedrohten
Zwangsgeldes abzuweichen. Vorsorglich würden die Ermessenserwägungen
dahingehend ergänzt, dass angesichts der mangelnden Rückführung der rechtswidrig
abgelagerten Abfallmengen die Festsetzung in der getroffenen Höhe erforderlich
gewesen sei, um den nötigen Druck auf die Klägerin auszuüben, die ihre Zusagen, die
Mengen zu reduzieren, immer wieder nicht eingehalten habe. Ein Verschulden sei im
Ordnungsrecht unbeachtlich; im Übrigen sei den Schwierigkeiten und Interessen der
Klägerin durch die zeitweilige Vollzugsaussetzung Rechnung getragen worden.
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Unter dem 4. Mai 2009 ist der Klägerin die begehrte Änderungsgenehmigung erteilt
worden, mit der ihr unter anderem ein Anlagenbetrieb mit einer maximalen
Gesamtlagerkapazität von 1.100 Tonnen genehmigt worden ist. Die Inbetriebnahme ist
unter anderem an die Bedingung der Errichtung einer Brandschutzwand und des
Nachweises einer Sicherheitsleistung von 63.787,80 Euro geknüpft worden. Die
Klägerin hat gegen die Änderungsgenehmigung der Bezirksregierung Köln vom 4. Mai
2009 am 4. Juni 2009 eine uneingeschränkte Anfechtungsklage vor dem erkennenden
Gericht erhoben (13 K 3602/09), über die noch nicht entschieden ist.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakten, die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten sowie die
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Widerspruchsakte der Bezirksregierung Köln in diesem und in den Verfahren 13 K
483/08, 13 K 484/08 und 13 K 3602/09 Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
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Die Klage hat in der Sache keinen Erfolg, die Zwangsgeldfestsetzungsverfügung des
Beklagten vom 9. Juli 2008 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren
Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1, § 114 VwGO.
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Die Zwangsgeldfestsetzung beruht auf § 64 Satz 1 des
Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen
(Verwaltungsvollstreckungsgesetz NRW - VwVG NRW) in der Fassung der
Bekanntmachung vom 19. Februar 2003 (GV NRW S. 156). Danach setzt die
Vollzugsbehörde das Zwangsmittel - hier das Zwangsgeld - fest, wenn die Verpflichtung
innerhalb der in der Androhung bestimmten Frist nicht erfüllt wird.
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Der Beklagte war hier als Vollzugsbehörde nach § 56 Abs. 1 VwVG NRW, § 1 Abs. 3
Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz (ZustVU) vom 11. Dezember 2007 (GV NRW
S. 662, ber. 2000, S. 155) zuständig,
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zur ursprünglichen Zuständigkeit des Beklagten als Erlassbehörde vgl. das Urteil des
Gerichts vom heutigen Tag im Verfahren 13 K 484/08 betreffend die mit dem
Zwangsgeld durchgesetzte Ordnungsverfügung.
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Das Zwangsgeld ist auch rechtmäßig, insbesondere hinsichtlich der Höhe
ermessensfehlerfrei angedroht worden,
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vgl. Urteile des Gerichts im Verfahren 13 K 484/08 und 13 K 483/08.
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Auch steht fest und stellt die Klägerin nicht in Abrede, dass sie der für sofort vollziehbar
erklärten und daher vollziehbaren Verpflichtung, die gelagerte Menge auf das
genehmigte Maß von 80 t innerhalb der gesetzten Frist bis zum 27. Mai 2007 (= vier
Wochen nach Zugang) zu reduzieren, ebenso wenig nachgekommen war wie im
Zeitpunkt der Festsetzung des Zwangsgeldes im Juli 2008.
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Das Zwangsgeld ist auch in verhältnismäßiger Höhe festgesetzt worden, der
festgesetzte Betrag entsprach der Androhung. Anlass für eine Reduzierung bestand
nicht. Die Ansicht der Klägerin, der Beklagte habe berücksichtigen müssen, dass die
Klägerin sich teilweise rechtstreu verhalten habe, findet in der Rechtsordnung keine
Stütze. Auf ein Verschulden kommt es im Gefahrenabwehrrecht grundsätzlich nicht an,
so dass die Gründe für die Nichtreduzierung hier außer Betracht bleiben müssen.
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Auch das Genehmigungsverfahren und die im Mai 2009 erteilte
Änderungsgenehmigung standen der Zwangsgeldfestsetzung nicht entgegen; zur
Vermeidung von Wiederholungen wird insoweit auf die diesbezüglichen Ausführungen
im Urteil des Gerichts im Verfahren 13 K 484/08 vom heutigen Tage verwiesen.
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Die erneute Zwangsgeldandrohung beruht auf § 63, § 55 Abs. 1, § 57 Abs. 1 Nr. 2, Abs.
3 Satz 2, § 58 Abs. 1 und 2, § 60 Abs. 1 VwVG NRW. Die Androhung ist der Höhe nach
aus dem im Urteil des Gerichts vom heutigen Tag im Verfahren 13 K 484/08 genannten
Gründen nicht zu beanstanden, weil der Beklagte denselben Betrag erneut angedroht
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hat. Im Übrigen hat er, wie sich ebenfalls aus dem in Bezug genommenen Urteil ergibt,
seine Ermessenserwägungen in zulässiger Weise ergänzt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
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Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1 und
Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.
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Anlass, die Berufung zuzulassen, bestand nicht, § 124a Abs. 1 VwGO.
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