Urteil des VG Köln vom 17.12.2003, 9 K 2970/00

Aktenzeichen: 9 K 2970/00

VG Köln: gefahr, gesundheitsbehörde, behandlung, ausbildung, ermessen, verfassungskonform, obergutachten, prüfungskommission, ermächtigung, heilpraktiker

Verwaltungsgericht Köln, 9 K 2970/00

Datum: 17.12.2003

Gericht: Verwaltungsgericht Köln

Spruchkörper: 9. Kammer

Entscheidungsart: Urteil

Aktenzeichen: 9 K 2970/00

Tenor: Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

1Tatbestand Die am 28.07.1954 geborene Klägerin beantragte am 15.05.1998 die Erteilung der Erlaubnis zur berufsmäßigen Ausübung der Heilkunde ohne Bestallung. Am 18.01.1999 absolvierte die Klägerin eine schriftliche und am 12.05.1999 eine mündli- che Überprüfung ihrer Kenntnisse und Fähigkeiten. Auf der Grundlage der mündli- chen Überprüfung kamen die Prüfer zu dem Ergebnis, dass die Klägerin nicht habe nachweisen können, dass die Ausübung der Heilkunde durch sie keine Gefahr für die Volksgesundheit darstelle. Mit Bescheid vom 08.06.1999 lehnte die Beklagte den Antrag der Klägerin unter Berufung auf das Ergebnis der mündlichen Überprüfung ab. Eine weitergehende Begründung wurde dem Bescheid nicht beigefügt.

2Dagegen erhob die Klägerin am 07.07.1999 Widerspruch. Zur Begründung trug sie vor, entgegen den ihr für das Nichtbestehen der Prüfung genannten Gründen ihre Antworten gut strukturiert zu haben. Eine etwaige Kürze sei nicht auf fehlendes Fachwissen zurückzuführen. Auch die Frage nach „Neuraltherapie" habe sie zufrie- denstellend beantwortet. Sie könne nicht als Gefahr für die Volksgesundheit einge- stuft werden. Sie habe keinen gravierenden, für einen Patienten lebensbedrohlichen Fehler begangen. Demgegenüber habe ein anderer Prüfling bei der gleichen Über- prüfung in Bonn eine Meningitis nicht erkannt und dennoch bestanden. Die Regeln der Überprüfung seien undurchschaubar. Auch sei die Dauer zu kurz für eine Über- prüfung, von der der gesamte weitere Lebensweg der Prüflinge abhänge. Ferner sei ihr ihre Ausbildung und Erfahrung als Arzthelferin zugute zu halten und nicht zur Grundlage erhöhter Anforderungen zu machen.

3Die zuständige Amtsärztin bekräftigte in ihrer Stellungnahme das Prüfungser- gebnis und führte aus, dass der Klägerin keine mangelnde Struktur der Antworten zur Last gelegt worden sei. Die Frage nach der Neuraltherapie habe anhand der am Prüfungstag gegeben Antwort bewertet werden müssen, und hier sei eine Testquad- del injiziert worden, ohne zuvor eine entsprechende Allergie auszuschließen. Dies könne für den Patienten lebensbedrohlich sein. Die Ausbildung als Arzthelferin sei nicht zur Grundlage erhöhter Anforderungen gemacht worden. Vielmehr sei die Klä- gerin ebenso bewertet worden wie alle anderen Bewerber auch.

4Die Bezirksregierung Köln legte den Vorgang dem Gutachterausschuss für Heilpraktiker des Landes Nordrhein-Westfalen zur Stellungnahme vor. Der Gutachterausschuss kam in seiner Sitzung vom 18.01.2000 einvernehmlich zu dem Ergebnis, dass nicht verlässlich beurteilt werden könne, ob die Klägerin bei Ausübung der Heilkunde ohne Bestallung eine Gefahr für die Volksgesundheit darstellen würde. Die in der mündlichen Überprüfung gestellten Fragen erfüllten die Anforderungen der Rechtsprechung. Die Klägerin habe in ihren Antworten differentialdiagnostisches Wissen und ein verantwortungsbewusstes Vorgehen im Einzelfall gezeigt. Erhebliche Mängel, aus denen sich eine Gefahr für die Volksgesundheit ergeben könne, seien nicht ersichtlich.

5Die Bezirksregierung Köln gab dem Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 07.03.2000 unter Bezugnahme auf die Ausführungen des Gutachterausschusses insoweit statt, dass der Klägerin die Möglichkeit zu einer zeitnahen gebührenfreien Wiederholung der mündlichen Überprüfung gegeben und im Übrigen der Wider- spruch zurückgewiesen wurde.

6Am 05.04.2000 hat die Klägerin Klage erhoben. Zur Begründung trägt sie vor, dass der Ablehnungsbescheid ein Begründungsdefizit aufweise. Die Begründung des Widerspruchsbescheides sei allenfalls geeignet, eine stattgebende Entscheidung zu stützen. Es sei nicht nachvollziehbar, weshalb dem Widerspruch nur teilweise stattgegeben worden sei. Dies zumal bei Vorliegen eines Verbotes mit Erlaubnisvorbehalt eine materielle Beweislast der Behörde für das Vor- liegen der Versagungsgründe bestehe, eine Nichterweislichkeit dieser Frage also zu Lasten der Beklagten gehe. Im vorliegenden Fall aber habe die Klägerin ausreichen- de Kenntnisse nachgewiesen. Eine Feststellung lediglich unerheblicher Mängel kön- ne keine Versagung der Erlaubnis begründen.

Die Klägerin beantragt, 7

8die Beklagte unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 08.06.1999 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 07.03.2000 zu verpflichten, die beantragte Erlaubnis zur Ausübung der Heilkunde ohne Be- stallung zu erteilen.

Die Beklagte beantragt, 9

die Klage abzuweisen. 10

Sie ist der Auffassung, dass der Klägerin die Erlaubnis nicht erteilt werden könne, weil die erforderliche Überprüfung nicht die notwendige Klarheit gebracht habe und dies eine weitere Überprüfung erforderlich mache. Es seien durchaus Mängel festgestellt worden. Soweit ein Begründungsmangel des Ausgangsbescheides vorliege, sei dieser jedenfalls durch den Widerspruchsbescheid geheilt.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des vorgelegten Verwaltungsvorgangs ergänzend Bezug genommen. 11

Entscheidungsgründe Die Verpflichtungsklage ist zulässig, aber unbegründet. 13

Der Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 08.06.1999 in der Gestalt des 14

Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Köln vom 07.03.2000 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten. Sie hat keinen Anspruch auf Erteilung der begehrten Erlaubnis zur berufsmäßigen Ausübung der Heilkunde ohne Bestallung 113 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -).

15Die formellen Fehler des Bescheides vom 08.06.1999, dessen Begründung nahezu völlig fehlt, sowie des Widerspruchsbescheides vom 07.03.2000, dessen Begründung teilweise nicht schlüssig ist, sind gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 Verwaltungsverfahrensgesetz - VwVfG - durch den Vortrag der Beklagten im Klageverfahren geheilt worden.

16In materieller Hinsicht sind die angefochtenen Bescheide ebenfalls nicht zu beanstanden.

17Gemäß § 1 Abs. 1 des Gesetzes über die berufsmäßige Ausübung der Heilkunde ohne Bestallung (Heilpraktikergesetz - HPG -) bedarf der Erlaubnis, wer die Heilkunde ausüben will, ohne als Arzt bestallt zu sein. Gemäß § 2 Abs. 1 HPG kann derjenige, der bei Inkrafttreten des HPG Heilkunde nicht ausgeübt hat, die Erlaubnis erhalten. Die (aufgrund der in § 7 HPG erteilten allgemeinen Ermächtigung) erlassene Durchführungsverordnung - DVO - konkretisiert, unter welchen Voraussetzungen die Erlaubnis erteilt wird. Die Erlaubnis wird gemäß § 2 Abs. 1 lit i) DVO nicht erteilt, wenn sich aus einer Überprüfung der Kenntnisse und Fähigkeiten des Antragstellers durch das Gesundheitsamt ergibt, dass die Ausübung der Heilkunde durch ihn eine Gefahr für die Volksgesundheit bedeuten würde.

18Der Erlaubniszwang und die Zulassungsbeschränkungen des § 2 Abs. 1 DVO sind als subjektive Berufszulassungsschranken zum Schutz der Volksgesundheit als eines besonders wichtigen Gemeinschaftsgutes erforderlich und mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar. Diese auf das Jahr 1939 zurückgehenden Bestimmungen gelten gemäß Art. 123 Abs. 1 GG und Art. 125 GG i.V.m. Art. 74 Nr. 19 GG als Bundesrecht weiter.

19Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10.05.1988 - 1 BvR 482/84 und 1 BvR 1166/85 -, BVerfGE 78, 179, 192; BVerwG, Urteil vom 10.02.1983 - 3 C 21.82 -, BVerwGE 66, 367, 360f..

20Die Vorschriften sind verfassungskonform dahingehend auszulegen, dass jeder Antragsteller zur Ausübung der Heilkunde zuzulassen ist, wenn er die in § 2 Abs. 1 DVO genannten und nicht wegen ihres nationalsozialistischen Charakters außer Kraft getretenen Voraussetzungen erfüllt.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 24.01.1957 - 1 C 194.54 -, BVerwGE 4, 250 ff.. 21

22Die Klägerin erfüllt die Voraussetzungen nicht. Sie hat nicht den erforderlichen Nachweis geführt, dass sich nach einer gemäß § 2 Abs. 1 lit. i) DVO durch das Gesundheitsamt vorzunehmenden Überprüfung ergibt, dass die Ausübung der Heilkunde durch sie keine Gefahr für die Volksgesundheit bedeuten würde. Maßgeblich für diese Überprüfung sind die von dem Beklagten nach seiner Verwaltungspraxis angewandten Richtlinien zur Durchführung des Heilpraktikergesetzes - Richtlinien - (Runderlass des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales in der zur Zeit der Überprüfung der Klägerin noch geltenden Fassung vom 12.03.1991, MinBl NW S. 721). Denn § 2 Abs. 1 lit. i) DVO schreibt eine Überprüfung der Kenntnisse und Fähigkeiten des Bewerbers vor, ohne das von der Gesundheitsbehörde hierbei einzuhaltende

Verfahren zu regeln. Die Ausgestaltung des Überprüfungsverfahrens und die Bestimmung der inhaltlichen Anforderungen sind in das pflichtgemäße Ermessen der Gesundheitsbehörde gestellt.

23Vgl. BVerwG, Urteil vom 10.02.1983 - 3 C 21.82 -, BVerwGE 66, 367, 372; Beschluss vom 27.06.1989 - 3 B 18.89 -, Buchholz 418.04 Nr. 15.

24Die Grenzen des Ermessens ergeben sich zum einen aus dem Ziel der Überprüfung, das in der Feststellung liegt, ob die Ausübung der Heilkunde durch den Bewerber eine Gefahr für die Volksgesundheit bedeuten würde. Diese ist dann gegeben, wenn entweder unmittelbar durch die Behandlung des Heilpraktikers oder infolge eines nicht rechtzeitigen Erkennens der Notwendigkeit einer ärztlichen Behandlung der Eintritt ernsthafter Gesundheitsschäden zu befürchten ist. Zum anderen ergeben sich Grenzen aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Der Bewerber muss keine allgemeine medizinische Fachqualifikation nachweisen, sondern nur die zum Schutz der Volksgesundheit unabweisbaren Mindestanforderungen erfüllen. Kenntnisse und Fähigkeiten, die seine heilkundliche Tätigkeit nicht berühren, dürfen nicht von ihm verlangt werden.

25Vgl. BVerwG, Urteil vom 25.06.1970 - 1 C 53.66 -, BVerwGE 35, 308, 316; Urteil vom 18.12.1972 - 1 C 2.69 -, NJW 1973, 580; VGH München, Urteil vom 24.01.1990 - 7 B 89.1893 -, NJW 1991, 1558 f..

26Unter Berücksichtigung dieser Grenzen und insbesondere der aus den Grundrechten folgenden Schutzpflicht des Staates, Grundrechtsverletzungen sowohl von staatlicher Seite als auch durch Einzelne abzuwehren, ist es nicht zu beanstanden, wenn nach Ziff 1.1 der Richtlinien zur Durchführung des Heilpraktikergesetzes im Lande Nordrhein- Westfalen von Heilpraktikeranwärtern verlangt wird, sich einer schriftlichen und mündlichen Überprüfung in den in Ziff. 2.1 und 3.1 der Richtlinien im Einzelnen aufgeführten Gebieten zu unterziehen.

Vgl. VGH München, a.a.O., S. 1559; Arndt, Heilpraktikerrecht, S. 84f. u. 88f.. 27

28Es kann nicht festgestellt werden, dass die Klägerin über die nach Maßgabe des § 2 Abs. 1 lit. i) DVO in der Ausgestaltung der Ziff. 2.1 und 3.1 der Richtlinien erforderlichen Kenntnisse und Fähigkeiten verfügt. Die mündliche Überprüfung vom 12.05.1999 stellt insoweit keine verwertbare Entscheidungsgrundlage dar. Im Einklang mit der Stellungnahme des Gutachterausschusses für Heilpraktiker des Landes Nordrhein- Westfalen vom 18.01.2000 ist davon auszugehen, dass derzeit nicht verlässlich festgestellt werden kann, ob die Klägerin bei der Ausübung der Heilkunde ohne Bestallung eine Gefahr für die Volksgesundheit darstellen würde. Der Grund für die fehlende Möglichkeit einer Feststellung liegt darin, dass die Überprüfung angesichts der von der Kommission gestellten Fragen und der hierauf zurückzuführenden Antworten der Klägerin keine hinreichend verlässliche Entscheidungsgrundlage bildet. Hiervon ist das Gericht aufgrund der Beurteilung durch den Gutachterausschuss sowie des Inhalts des Tonbandprotokolls der mündlichen Überprüfung der Klägerin überzeugt. Die Klägerin konnte viele Fragen nur unzureichend bzw. unvollständig beantworten. Da die Prüfungskommission hier keine weiteren Nachfragen gestellt hat, fehlt es an einer hinreichenden Basis positiv festgestellter Kenntnisse, die erst den Schluss darauf zuließe, dass die Klägerin bei der praktischen Ausübung der Heilkunde keine Gefahr für die Volksgesundheit wäre. Die Stellungnahme des Gutachterausschusses ist insoweit

nicht widersprüchlich. Die weiteren Ausführungen, dass die Fragen den Anforderungen der Rechtsprechung genügen, vermögen den Schluss auf das Nichtvorliegen einer Gefahr für die Volksgesundheit nicht zu tragen. Sie besagen lediglich, dass die Fragen den Rahmen des zulässigen Stoffes nicht verlassen haben, unrichtige Antworten mithin nicht unverwertbar sind. Die weiteren Ausführungen, dass bei der Klägerin keine erheblichen Mängel festgestellt wurden, haben zur Folge, dass ihr die Erlaubnis nicht völlig zu versagen war.

29Stellt sich aber die Unbrauchbarkeit der amtsärztlichen Feststellungen heraus, so muss die Antragstellerin nochmals sachverständig auf ihre Kenntnisse und Fähigkeiten hin befragt werden.

30Vgl. BVerwG, Urteil vom 21.12.1995 - 3 C 24.94 -, DVBl 1996, 811, 813; Urteil der Kammer vom 11.06.2003 - 9 K 8352/99 -.

31Von der Erforderlichkeit einer neuen Überprüfung ging auch die Bezirksregierung Köln in ihrer Widerspruchsentscheidung aus. Die Klägerin hat indes die erforderliche Mitwirkung vermissen lassen und die im Widerspruchsbescheid eingeräumte Möglichkeit einer zeitnahen und gebührenfreien erneuten mündlichen Überprüfung nicht wahrgenommen.

32Bei dieser Sachlage bestand kein Grund für eine weitere Sachaufklärung durch das Gericht. Soweit die Klägerin schriftsätzlich angeregt hat, ein Sachverständigengutachten zu der Frage einzuholen, ob sich aus ihren Antworten eine Gefahr für die Volksgesundheit herleiten lässt, bedurfte es dieser Beweiserhebung nicht. Dem Gericht liegt bereits eine sachverständige Stellungnahme des Gutachterausschusses vor, dessen Bewertung es aus den vorstehend dargelegten Gründen folgt. Die Einholung weiterer Gutachten (sog. Obergutachten) ist aber nur dann geboten, wenn eine vorliegende gutachtliche Stellungnahme Mängel aufweist.

Vgl. Kopp/Schenke, VwGO § 108 Rn. 10. 33

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. 34

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