Urteil des VG Köln vom 09.12.2004
VG Köln: grundsatz der gleichbehandlung, politische gruppierung, politische tätigkeit, geschäftsführung, chancengleichheit, zuwendung, gemeindeordnung, geldleistung, ausschuss, verfügung
Verwaltungsgericht Köln, 4 L 2979/04
Datum:
09.12.2004
Gericht:
Verwaltungsgericht Köln
Spruchkörper:
4. Kammer
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
4 L 2979/04
Tenor:
1. Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
2. Der Streitwert wird auf 48.000,00 Euro festgesetzt.
G r ü n d e:
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Der Antrag der Antragstellerin,
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im Wege der einstweiligen Anordnung
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1. den Beschluss des Rates der Stadt L. vom 14.10.2004, Drucksachen Nr.: 0000/000,
insoweit aufzuheben, als er die Antragstellerin von der Bezuschussung eines
hauptamtlichen Fraktionsgeschäftsführers sowie einer hauptamtlichen Büro- sekretärin
ausnimmt,
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2. den Antragsgegner zu verpflichten, der Antragstellerin Personal- kostenzuschüsse für
einen hauptamtlichen Geschäftsführer (BAT Ia) sowie für eine hauptamtliche
Bürosekretärin (VI b), beginnend mit Oktober 2004, vorläufig bis zum Abschluss des
Hauptsacheverfahrens zu zahlen,
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hat keinen Erfolg.
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I. Der Antrag zu 1) ist unzulässig, weil die Aufhebung eines Ratsbeschlusses allenfalls
in einem Hauptsacheverfahren, nicht jedoch im Rahmen eines auf die Gewährung
vorläufigen Rechtsschutzes gerichteten Verfahrens möglich ist. Im Übrigen hat die
Antragstellerin im Hauptsacheverfahren zutreffend ein Feststellungsbegehren
rechtshängig gemacht, mit dem der hier gestellte Antrag zu 1) auch nicht korrespon-
diert.
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II. Der Antrag zu 2) ist hingegen zulässig, hat aber in der Sache keinen Erfolg. Die
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Antragstellerin hat den nach § 123 Abs. 1 VwGO erforderlichen Anordnungsan- spruch
nicht glaubhaft gemacht.
Allerdings steht der Antragstellerin nach § 56 Abs. 3 der Gemeindeordnung für das Land
Nordrhein-Westfalen (GO NRW) grundsätzlich ein Anspruch auf Gewäh- rung von
Zuwendungen zu den sächlichen und personellen Aufwendungen für die
Geschäftsführung der Fraktion zu. Die Beteiligten dieses Verfahrens gehen überein-
stimmend und zutreffend davon aus, dass diese Regelung keinen Anspruch auf volle
Kostenerstattung begründet. Vielmehr steht dem Gemeinderat bei der konkreten
Ausgestaltung dieser Zuwendungen ein Ermessensspielraum zu. Bei der Ausübung
dieses Ermessens ist insbesondere der Grundsatz der Gleichbehandlung im Sinne von
Chancengleichheit von Bedeutung.
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So ausdrücklich OVG NRW, Urteil vom 08.12.2002 -15 A 4734/01-, NVwZ-RR 2003,
376 ff.
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Ferner darf sich eine solche Zuwendungsregelung nicht gegen eine bestimmte
politische Gruppierung richten, um deren politische Tätigkeit zu beeinträchtigen oder sie
als unerwünschte politische Kraft auszuschalten.
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VGH München, Urteil vom 16.02.2000 - 4 N 98.1341 -, NVwZ-RR 2000, 811 ff m. w.
Nachweisen.
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Entgegen der Auffassung des Antragsgegners sind insoweit als Vergleichsgrund- lage
die zu erstattenden Kosten und nicht die entsprechenden Personalanteile maß- geblich.
Zwar mag es zulässig sein, als abstrakte Bemessungsgrundlage für die
haushaltsrechtlich erforderliche konkrete Ausweisung auf entsprechende Einstufun- gen
gem. BAT abzustellen. Gleichwohl geht das Gesetz seinem eindeutigen Wortlaut nach
von Zuwendungen zu den personellen Aufwendungen aus, sodass es letztlich auch den
Fraktionen überlassen sein muss, welches Personal sie für ihre Geschäfts- führung
einstellen und wie sie diese Mitarbeiter entlohnen. Darüber hinaus stellt die
Antragstellerin auch zutreffend zur Begründung ihrer Auffassung allein auf den Per-
sonalkostenzuschuss ab und lässt die Pro-Kopf-Zuweisungen sowie die Gewährung
von Sachleistungen außer Betracht. Der Antragsgegner trägt keine nachvollziehba- ren
Gründe gegen eine isolierte Betrachtung der Personalkostenzuschüsse vor. Im Übrigen
beträgt der Anteil der Personalkostenzuschüsse annähernd 75 % der Ge-
samtzuwendungen, sodass sich Fehler in diesem Bereich auch auf die gesamte Zu-
wendung auswirken würden.
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Vor diesem rechtlichen Hintergrund hat die Kammer bereits im Rahmen dieses auf die
summarische Überprüfung beschränkten Verfahrens erhebliche Bedenken, dass die
konkrete Ausgestaltung der Personalkostenzuschüsse ermessensgerecht ist und
insbesondere den Gleichbehandlungsgrundsatz hinreichend beachtet.
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Insoweit ist es allerdings zunächst vom Ansatz her nicht zu beanstanden, wenn sich die
Höhe der Zuwendungen an der Größe der jeweiligen Fraktionen orientiert. Für die
konkrete Ausgestaltung der Zuwendung muss jedoch eine nachvollziehbare, für alle
Fraktionen gleiche Grundstruktur („Typik") erkennbar sein. Schon daran dürfte es
vorliegend fehlen. Nach Maßgabe der von dem Antragsgegner festgelegten
Personalkostenzuschüsse erhält die Antragstellerin pro Fraktionsmitglied 4.850,00 EUR
an Zuwendungen für personelle Aufwendungen der Geschäftsführung. Bei allen
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anderen Fraktionen bewegt sich die Höhe der Zuwendung pro Ratsmitglied hingegen
zwischen 15.646,00 EUR und 16.500,00 EUR. Eine nachvollziehbare Begründung für
diese gravierend unterschiedliche Behandlung der Antragstellerin einerseits und der
übrigen Fraktionen andererseits vermag die Kammer dem Vorbringen des
Antragsgegners nicht zu entnehmen. Dabei dürfte davon auszugehen sein, dass
zunächst allen Fraktionen unabhängig von ihrer Größe ein Grundbedarf zuzuerkennen
ist, weil es durchaus eine Reihe von Fraktionstätigkeiten gibt, die bei allen Fraktionen
den gleichen zeitlichen Aufwand erfordern. Zu denken ist insoweit etwa an die
Vorbereitung, Durchführung und Protokollierung von Fraktionssitzungen, das
Formulieren von Pressemitteilungen und deren Versendung an die örtlichen Medien.
Für die darüber hinaus gehenden Zuwendungen ist eine Staffelung, die sich an der
Fraktionsstärke orientiert, durchaus mit dem Grundsatz der Chancengleichheit zu
vereinbaren.
So ausdrücklich OVG NRW, Urteil vom 08.10.2002, a. a. O.; vgl. ebenso
Rehn/Crohnauge, Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen
Loseblattsammlung, Stand Januar 2004, § 56 Anm. IV.4.
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Soweit der Antragsgegner darauf hinweist, dass die Antragstellerin in den
Ratsausschüssen nur mit beratenden Mitgliedern vertreten sei, während die FDP, der
die Antragstellerin gleichgestellt werden möchte, sogar einen Ausschussvorsitz und
zwei stellvertretende Vorsitzende von Ausschüssen stelle, vermag dies nach
Auffassung der Kammer die gravierenden Unterschiede bei der Höhe der
Personalkostenzuschüsse nicht zu rechtfertigen. Der Koordinierungsaufwand, der die
Gewährung von Personalkostenzuschüssen an die Fraktionen rechtfertigt, dürfte
nämlich unabhängig davon sein, ob ein Ratsmitglied einem Ausschuss mit Stimmrecht
oder nur beratend angehört.
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Soweit die Antragstellerin darauf abstellt, dass sie im Verhältnis zu den anderen
Fraktionen überproportional viele sachkundige Bürger anstatt von Ratsmitgliedern in
einzelne Ausschüsse entsandt hat, ist zunächst darauf hinzuweisen, dass ein dadurch
erhöhter Koordinierungsaufwand nach der zitierten Entscheidung des OVG NRW nicht
berücksichtigt werden muss. Allerdings wird in der Beschlussvorlage zu dem
angegriffenen Ratsbeschluss vom 14.10.2004 ausdrücklich darauf hingewiesen, dass
der „durch die Beteiligung von sachkundigen Bürgern und Einwohnern entstehende
höhere Koordinationsaufwand" berücksichtigt werden soll. Dies muss dann auch der
Antragstellerin zugute kommen, wobei ihr Koordinierungsaufwand insoweit sogar höher
sein dürfte als bei den größeren Fraktionen, bei denen die Mehrzahl der
Ausschussmitglieder Ratsmitglieder sind, die schon als solche „koordiniert" werden.
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Schließlich ist der Hinweis des Antragsgegners auf die PDS, die drei Ratsmitglieder
stelle und keinen Personalkostenzuschuss erhalte, rechtlich unzulässig. § 56 Abs. 3 GO
NRW gewährt Fraktionen im Unterschied zu Gruppen oder einzelnen Mandatsträgern
gerade einen Rechtsanspruch auf grundsätzliche Gewährung von Zuwendungen zu (u.
a.) den Personalkosten für die Geschäftsführung.
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Einer abschließenden Entscheidung darüber, ob das Modell der
Personalkostenbezuschussung des Antragsgegners rechtswidrig ist oder nicht, bedarf
es in diesem auf die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gerichteten Verfahrens
indes nicht, weil der Antrag zu 2) unabhängig davon aus anderen Rechtsgründen
keinen Erfolg haben kann.
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Der Antragsgegner weist zutreffend darauf hin, dass die Kammer in dem bereits
anhängigen Hauptsacheverfahren in einer stattgebenden Entscheidung lediglich die
Rechtswidrigkeit des angegriffenen Ratsbeschlusses feststellen könnte. Da die konkrete
Ausgestaltung der Zuwendungen im Gestaltungsermessen des Antragsgegners liegt, ist
hingegen eine Verpflichtung zur Gewährung eines Personalkostenzuschusses in
bestimmter Höhe auch im Klageverfahren nicht möglich. Vor diesem Hintergrund käme
eine vorläufige Verpflichtung im Sinne des gestellten Antrages allenfalls dann in
Betracht, wenn das Ermessen des Antragsgegners auf Null reduziert wäre. Davon kann
indes keinesfalls ausgegangen werden. Der Antragsgegner könnte vielmehr das
vorliegende Verfahren oder jedenfalls eine Entscheidung in dem anhängigen
Klageverfahren, das die Kammer in der ersten Hälfte des kommenden Jahres zu
terminieren beabsichtigt, zum Anlass nehmen, die Personalkostenbezuschussung völlig
neu zu regeln. Ein (möglicher) Verstoß gegen das Gleichbehandlungsgebot könnte
beispielhaft auch dadurch korrigiert werden, dass die Höhe der Zuschüsse an die
anderen Fraktionen abge- senkt oder dass ein völlig anderes Modell gewählt würde.
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Soweit über die Fälle einer Ermessensreduzierung auf Null hinausgehend auch bei
offenem Ermessen einstweilige Anordnungen für zulässig erachtet werden, betrifft dies
in erster Linie beamtenrechtliche Konkurrenzsituationen, bei denen wegen der
Besonderheiten des Beamtenrechts ohne den Erlass einer einstweiligen Anordnung ein
endgültiger Rechtsverlust droht, was dort mit Art. 19 Abs. 4 GG nicht vereinbar wäre.
Eine damit vergleichbare Situation ist indes vorliegend nicht gegeben. Die im
vorliegenden Verfahren erstrebte Geldleistung kann der Antragstellerin - sofern sie im
Hauptsachever-fahren obsiegt - ohne Weiteres nachträglich ausgezahlt werden. Da § 56
Abs. 3 GO NRW ohnehin keinen Anspruch auf volle Kostenerstattung begründet, ist es
der Antragstellerin durchaus zuzumuten, für den Einsatz des für erforderlich erachteten
Personals neben dem bereits gewährten Personalkostenzuschuss die den Fraktionen
zur Verfügung stehenden weiteren Finanzierungsquellen (vorübergehend) in Anspruch
zu nehmen.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des
Streitwertes beruht auf § 53 Abs. 3 Nr. 1 i. V. m. § 52 Abs. 1 GKG. Die Kammer hat dabei
wegen des vorläufigen Charakters dieses Verfahrens das Interesse der Antragstellerin
mit der Hälfte der erstrebten Geldleistung bewertet.
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