Urteil des VG Köln, Az. 11 K 2940/06

VG Köln: rufnummer, wirkung ex nunc, gleichbehandlung im unrecht, werbung, widerruf, bestandteil, telefonnetz, anhörung, vermarktung, auflage
Verwaltungsgericht Köln, 11 K 2940/06
Datum:
22.08.2008
Gericht:
Verwaltungsgericht Köln
Spruchkörper:
11. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
11 K 2940/06
Tenor:
Die Klage wird abgewiesen. Die Klägerin trägt die Kosten des
Verfahrens.
T a t b e s t a n d
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Am 04.04.2000 beantragte die Klägerin die Zuteilung einer Rufnummer für den
Inlandsauskunftsdienst. Nach Maßgabe des beigefügten Realisierungskonzeptes vom
selben Tage sollten die Anrufer bei der Klägerin die Rufnummer jedes
Telefonanschlusspartners erfragen können, der der Auskunftserteilung nicht
widersprochen habe. Ferner plane die Klägerin - so das Konzept -, sich als kompetenter
Auskunftsdienst im Bereich Servicerufnummern zu etablieren; Ziel solle sein, die
wachsende Anzahl an Servicerufnummern im deutschen Markt für den Anrufer zu
sortieren und transparent darzustellen.
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Die Beklagte teilte der Klägerin daraufhin mit Bescheid vom 14.04.2000 die
Auskunftsrufnummer 00000 mit Wirkung zum 01.07.2000 zu. Dabei nahm sie Bezug auf
§ 43 des Telekommunikationsgesetzes (TKG) und die "Vorläufigen Regeln für die
Zuteilung von Rufnummern für Auskunftsdienste" , Vfg. Nr. 61/1997 v. 19.03.1997,
Amtsbl. BMPT 8/97 (im folgenden: Vorläufige Zuteilungsregeln) und wies darauf hin,
dass die Rufnummernzuteilung ein durch das TKG und diese Zuteilungsregeln
beschränktes Nutzungsrecht begründe.
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Im November 2002 bemängelte die Beklagte, dass unter der Nummer nur eine
Bandansage, aber kein Auskunftsdienst erreichbar sei. Daraufhin teilte die Klägerin mit,
sie betreibe die Nummer seit Mai 2001; offenbar liege ein Versehen vor.
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Im Juni 2003 beanstandete die Beklagte, dass die Nummer nicht regelkonform genutzt
werde. Sie diene lediglich als Plattform für Gespräche zwischen verschiedenen
Anrufern; eine Beauskunftung von Rufnummern sei dem Operator nicht möglich
gewesen. Diese Beanstandungen wiederholte sie unter dem 14.07.2003 (von 5
Versuchen habe lediglich eine gewerbliche Rufnummer angesagt werden können, nach
einer Wartezeit von ca. 2 Minuten), 22.08.2003 (eine Auskunft im Sinne der
Zuteilungsregeln sei nur nach extrem langer Wartezeit zu erhalten gewesen; so habe
die Ansage der Nr. des ZDF 3:32 Minuten gedauert), 09.09.2003 (nach kurzer
Bandansage sei zu einem Sexdienstemenü weitergeschaltet worden; die
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Beauskunftung einer Telefonnummer sei zu keinem Zeitpunkt möglich gewesen) und
14.11.2005 (auf die Bitte um Ansage der Nummer eines Karlsruher Unternehmens habe
die Mitarbeiterin des Call-Centers ausgeführt:"Da haben Sie sich verwählt. Wir sind
Kartenleger und keine Auskunft"; die Bewerbung der Nummer durch die Klägerin mache
nicht deutlich, dass es sich um eine allgemeine Telefonauskunft handle, vielmehr
beziehe sich die Werbung nur auf die angebotenen Mehrwertdienste; auch seien die
beworbenen Lebensberater nicht direkt anwählbar, sondern nur über eine
Weitervermittlung zu erreichen). In allen Fällen gab sie unter Fristsetzung Gelegenheit,
einen den Zuteilungsregeln konformen Auskunftsdienst einzurichten und drohte
ansonsten den Widerruf der Nummer an.
Die Klägerin teilte hierzu mit, sie sei bestrebt, eventuelle Mängel abzustellen. Sie sehe
ihre Chance am Markt in der regionalen Bewerbung; dort liege ganz eindeutig ihr
Schwerpunkt. Darunter sei vor allem die Werbung im TV-Sender BTV4U zu verstehen.
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In einer Fernsehsendung vom 08.11.2005 war Folgendes eingeblendet: "Lassen Sie
sich von kompetenten Beratern in die Zukunft blicken - 00000". Ein Mitarbeiter der
Beklagten sah am 12.01.2006 auf Primetime-TV einen Engelsdeuter aus der Schweiz,
der mehrmals gebeten habe "Rufen Sie mich an, 00000", ohne dass ein Hinweis auf
eine Weitervermittlung erfolgt sei. Auf der von der Klägerin betriebenen Webseite wird
am 20.01.2006 zu der Nummer 00000 ausgeführt: "Ihr astrologisches
Traumpartnertelefon...Lassen Sie sich jetzt Ihren Traumpartner ermitteln. Alles was Sie
brauchen, ist ein Telefon...". Auf der Seite , die von der Klägerin für Werbung genutzt
wurde, hieß es im Januar 2006 :" 00000 - geprüfte Kartenleger und Hellseher", "Lassen
Sie sich mit einem Experten Ihrer Wahl verbinden; auf der 00000 hilft man Ihnen gerne
weiter", "Wählen Sie einen der Berater aus ...und lassen Sie sich jetzt direkt verbinden
(die einzelnen Berater waren dann namentlich und mit Bild aufgeführt)". Am 11.11.2005
hieß es auf dieser Seite: "00000 - Eine Nummer für alle Fälle. Persönliche Beratungs-
und Unterhaltungsdienste per Telefon und Web: Für mehr Freude am Leben.
Kartenlegen-Astrologie-Lebensberatung.", "Wählen Sie einfach die jeweilige
Rufnummer Ihres Landes" (für Deutschland: 00000) " und nennen Sie dem ... Mitarbeiter
den Namen ...Ihres gewünschten Beraters - und Sie werden direkt verbunden".
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Die Beklagte führte im Januar 2006 mehrere Testanrufe durch und bat jeweils um
Angabe der Rufnummer eines bestimmten Beraters. Dies war nicht möglich; es wurde
lediglich eine Verbindung mit dem Berater angeboten.
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Mit Verfügung vom 30.01.2006 widerrief die Beklagte die Zuteilung der
Auskunftsrufnummer 00000 mit sofortiger Wirkung. Zur Begründung führte sie im
Wesentlichen aus: Das Kerngeschäft der Klägerin mit der Auskunftsrufnummer liege bei
der internen Weitervermittlung zu verschiedenen Mehrwertdiensten. Eine Rufnummer für
diese Dienste sei nicht hinterlegt. Eine Weitervermittlung sei aber nur zulässig, wenn
das Ziel auch direkt über eine eigenständige Rufnummer aus dem öffentlichen
Telefonnetz angewählt werden könne.
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Unter dem 02.02.2006 erhob die Klägerin Widerspruch.
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Sie führte zunächst aus: Für sämtliche Mehrwertdienste, die im Zusammenhang mit der
00000 beworben würden, seien in einer Sonderdatenbank entsprechende Rufnummern
hinterlegt. Die Ergebnisse der Testanrufe seien daher auf Fehlverhalten der Call-
Center-Mitarbeiter zurückzuführen, die aber nochmals geschult worden seien. Da aber
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die Qualität der durch eigene Call-Center-Mitarbeiter erbrachten Auskunftsleistungen
nicht optimal sei, solle ein anderes Call-Center beauftragt werden. Auch seien sämtliche
Moderatoren von interaktiven TV-Formaten nochmals angewiesen worden, bei der
Nennung der 00000 ausdrücklich auf eine Weitervermittlung zu dem jeweiligen
Moderator hinzuweisen. Der Fall vom 12.01.2006 sei ein "Ausreißer". Die 00000 solle
im übrigen auch zukünftig fokussiert als qualifizierte Telefonauskunft für esoterische und
Beratungsdienste vermarktet werden.
In einem Gespräch bei der Beklagten am 06.03.2006 wurde für die Klägerin u.a.
folgendes ausgeführt: Bei den Testanrufen der Beklagten sei es zu Missverständnissen
gekommen, da die Operatoren die Fragen nach den Rufnummern der Berater wohl als
Fragen nach deren Privatnummern verstanden hätten. Weder die Beauskunftung von
Sonderrufnummern noch von Teilnehmerrufnummern habe praktisch eine Rolle
gespielt, so dass die Mitarbeiter mit der Situation der Testanrufe nicht vertraut genug
gewesen seien.
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Abschließend führte die Klägerin aus: Angesichts der geringen Verstöße sei der
Widerruf unverhältnismäßig. Soweit als Bestandteil des Auskunftsdienstes eine
Weitervermittlung zu beworbenen Beratungsdiensten erfolgt sei, sei dies ausschließlich
an den sog. "Expertenpool" geschehen. Dieser stelle die Eingangsebene des
Mehrwertdienstes dar und sei nicht mehr Bestandteil des Auskunftsdienstes. Dieser
Pool sei jederzeit über eine eigene Mehrwertdiensterufnummer erreichbar gewesen.
Soweit Operatoren bei den Testanrufen mitgeteilt hätten, dass sie keine Rufnummer
nennen könnten, habe sich dies ausschließlich auf die "direkte Rufnummer" oder
"Durchwahl" des nachgefragten Beraters bezogen. Die Weiterverbindung zum
einzelnen Berater sei jedoch eine zusätzliche Serviceleistung innerhalb des
Mehrwertdienstes gewesen, so dass hierfür keine gesonderten Rufnummern der Berater
erforderlich gewesen seien; die Auskunftsdienstleistung sei vielmehr mit der
Weitervermittlung an den Expertenpool beendet gewesen. Daher seien die Operatoren
von den Testanrufen sehr irritiert gewesen und hätten die Fragen nach der Durchwahl
des Beraters - die es nicht gab - als Fragen nach dessen Privatnummer interpretiert. Die
Testanrufe seien sehr auffällig gewesen, da die Anrufer üblicherweise nicht die Angabe
einer Rufnummer verlangt hätten; kein einziger der "normalen" Endkunden habe bisher
die Beauskunftung der Mehrwertdienstenummer verlangt. Nach der Anhörung im
November 2005 sei den Werbemaßnahmen der Klägerin der Begriff "Telefonauskunft"
der "00000" hinzugefügt worden; dabei habe man die Seite schlicht vergessen.
Außerdem missachteten andere Anbieter von Auskunftsdiensten - z.T. gravierend - die
Zuteilungsregeln. Sie erkenne an, dass die Qualität der erbrachten Auskunftsleistungen
nicht hinreichend gewesen sei und es in Einzelfällen zu Mängeln bei der Vermarktung
der 00000 gekommen sei. Jedoch habe es keine Kundenbeschwerden gegeben und sie
habe große Anstrengungen zur Abstellung der Mängel unternommen.
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Diesen Widerspruch wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 15.05.2006 -
zugestellt am 17.05.2006 - zurück. Gemäß den Zuteilungsregeln sei ein Auskunftsdienst
ein Informationsdienst, der ausschließlich der Weitergabe von Rufnummer, Name,
Anschrift und zusätzlichen Angaben von Telekommunikationsnutzern diene; die
Weitervermittlung zu einer erfragten Rufnummer könne Bestandteil des
Auskunftsdienstes sein. Einen solchen Dienst betreibe die Klägerin jedoch nicht,
sondern biete vielmehr den Zugang zu bestimmten ausgewählten, selbst betriebenen
Mehrwertdiensten aus den Bereichen Lebensberatung, Kartenlegen, Astrologie an. Es
existierten jedoch lediglich 90 Auskunftsrufnummern. Diese stellten die einzige
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kurzstellige und somit besonders einprägsame Rufnummernressource neben den
Sonderrufnummern 110 und 112 dar. Die Vergabe dieser Rufnummern sei daher nur
berechtigt, wenn der Zuteilungsnehmer tatsächlich den Verwendungszweck dieser
privilegierten Nummern beachte. Anderenfalls verschaffe sich der Zuteilungsnehmer
aufgrund der einprägsamen Nummer einen ungerechtfertigten Wettbewerbsvorteil
gegenüber denjenigen Anbietern, die derartige Mehrwertdienste regelkonform unter
0900er- Nummern erbrächten. Von dieser Möglichkeit habe die Klägerin jetzt im übrigen
auch Gebrauch gemacht. Ein möglicher Regelverstoß anderer
Auskunftsnummerinhaber könne das Verhalten der Klägerin nicht rechtfertigen. Die
Beklagte habe aber Ermittlungen eingeleitet; selbstverständlich sei beabsichtigt, in
vergleichbaren Fällen ebenfalls einen Rufnummernwiderruf auszusprechen.
Am 19.06.2008, einem Montag, hat die Klägerin Klage erhoben.
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Sie wiederholt ihr Vorbringen aus dem Widerspruchsverfahren und führt ergänzend aus:
In einem Telefonat am 02.02.2006 sei der Klägerin von der Beklagten zugesichert
worden, dass ein Widerruf nicht erfolgen werde, wenn die Klägerin ein professionelles
Call-Center beauftrage; dies habe sie vorgehabt. Die Beklagte verfolge in Wahrheit die
Untersagung der Weitervermittlung auf Mehrwertdienste im Rahmen eines
Auskunftsdienstes. Dies sei jedoch ermessensfehlerhaft. Die Weitervermittlung sei
zulässigerweise Bestandteil des Auskunftsdienstes. Mehrwertdienste über die
Auskunftsrufnummer habe die Klägerin nicht erbracht. Wenn Anrufer erkennbar
aufgrund einer bestimmten Vermarktung des Auskunftsdienstes anriefen, wollten diese
in aller Regel lediglich zu diesem Dienst weiter verbunden werden und hätten kein
Interesse an der Ansage einer Rufnummer; eine Ausnahme hiervon seien lediglich die
Testanrufer der Beklagten. Den Anrufern sei es auch egal gewesen, ob sie innerhalb
des Mehrwertdienstes, zu dem sie hätten gelangen wollen ("Expertenpool"), noch zu
dem gewünschten Berater hätten weiterverbunden werden müssen. Die Forderung,
dass eine Durchwahlnummer des Beraters hätte angesagt werden müssen, sei für die
Klägerin überraschend gekommen; sie habe sich darauf nicht einstellen können. Die
Nutzungsbedingungen enthielten auch keine Beschränkung des Rechts zur Bewerbung
der Weitervermittlungsdienste. Wenn die Beklagte ihre Verwaltungspraxis hier ändern
wolle, sei dies nicht für die Vergangenheit möglich. Zuvor habe sie eine Werbung, wie
sie die Klägerin betrieben habe, nie beanstandet, sofern nur der Hinweis auf eine
Telefonauskunft - wie bei ihr der Fall - vorhanden gewesen sei. Dass die
möglicherweise beworbene direkte Weitervermittlung zu einem Berater nicht möglich
gewesen sei, stelle lediglich ein zu vernachlässigendes Problem des
Wettbewerbsrechts dar, das die Beklagte nicht zum Einschreiten berechtige. Zum
Zeitpunkt des Widerrufs sei die 00000 nach Erkenntnissen der Klägerin mit einem
Umsatz von mehr als 6.000.000 EUR in 2005 eine der umsatzstärksten
Auskunftsrufnummern gewesen. Dies sei das Ergebnis erheblicher Aufwendungen in
die Vermarktung der Nummer gewesen; diese Umsätze gingen der Klägerin nunmehr
verloren. Im Übrigen sei auf die zuteilungswidrige Nutzung von Auskunftsrufnummern
durch andere Unternehmen zu verweisen. Es gehe nicht an, dass allein gegen die
Klägerin vorgegangen werde. Die Beklagte habe vergleichbare Werbekonzepte nie
beanstandet, sofern - wie bei der Klägerin - der Hinweis "Telefonauskunft" in der
Werbung enthalten gewesen sei.
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Die Klägerin beantragt,
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die Widerrufsverfügung vom 30.01.2006 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides
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vom 15.05.2006 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Sie trägt im wesentlichen vor: Die Rufnummer sei so beworben worden, dass Anrufern
suggeriert worden sei, sie könnten sich direkt mit einem bestimmten Berater verbinden
lassen. Der Anrufer wolle daher dessen Rufnummer und nicht die irgendeines
"Expertenpools" erhalten. Dies ermögliche das Geschäftsmodell der Klägerin bereits
strukturell nicht und sei deshalb unzulässig. Nicht gestattet sei nämlich die interne
"Weitervermittlung" zu nicht separat erfragbaren Rufnummern. Außerdem gelte: Wer
ausschließlich oder überwiegend bestimmte Unterhaltungsleistungen bewerbe
("Kartenlegen, Astrologie, Lebensberatung"), der betreibe inhaltlich einen allgemeinen
Mehrwertdienst und keine Telefonauskunft. Auch dies verstoße gegen die
Zuteilungsregeln: Auskunftsdienste dienten danach ausschließlich der Weitergabe von
Rufnummern und nicht etwa der Weiterleitung zu Premiumdiensten. Letzteres dürfe nur
eine untergeordnete Rolle spielen, was bei der Klägerin aber nicht der Fall gewesen
sei. Vielmehr sei aufgrund der Art und Weise der Vermarktung der Rufnummern
umgekehrt die Beauskunftung von Rufnummern die Ausnahme gewesen. Die bloße
Etikettierung "Eine Nummer für alle Fälle" ändere daran nichts. Die von der Klägerin
angesprochenen zukünftigen Überlegungen oder angeblich vergleichbaren
Sachverhalte seien nicht relevant: Es handle sich hier um einen eindeutigen Fall einer
zweckwidrigen Verwendung einer Auskunftsrufnummer, gegen die die Beklagte
konsequent vorgegangen sei, ohne dass dies im Widerspruch zu ihrer bisherigen
Verwaltungspraxis stünde. Unabhängig davon habe sie aber eine Vielzahl von
Verwaltungsverfahren zur Überprüfung der Verwendung von Auskunftsrufnummern
eingeleitet (betreffend insgesamt 18 Nummern), die zum Teil noch nicht abgeschlossen
seien und für die der Ausgang des erstinstanzlichen Verfahrens in der vorliegenden
Sache abgewartet werde.
21
Hinsichtlich der Sach- und Rechtslage im übrigen wird Bezug genommen auf den Inhalt
der Gerichtsakte und der dazu eingereichten Beiakten und Unterlagen.
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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e
23
Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.
24
Die angefochtenen Bescheide sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren
Rechten.
25
Sie beruhen auf § 49 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG i.V.m. §§ 43 Abs. 3 Satz 2 TKG i.d.F. v.
25.07.1996, BGBl. I 1120, 67 Abs. 1 Satz 2 TKG i.d.F. v. 22.06.2004, BGBl. I S. 1190
und Abschnitt 1, 6.1a und 8 der Vorläufigen Zuteilungsregeln.
26
Danach darf ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt auch nach
Unanfechtbarkeit mit Wirkung ex nunc widerrufen werden, wenn mit dem
Verwaltungsakt eine Auflage verbunden ist und der Begünstigte diese nicht oder nicht
innerhalb der ihm gesetzten Frist erfüllt hat (§ 49 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG). Insbesondere
kann die Beklagte bei Nichterfüllung von behördlich auferlegten Verpflichtungen die
rechtswidrig genutzte Nummer entziehen (§ 67 Abs. 1 Satz 2 TKG).
27
Diese Voraussetzungen liegen vor.
28
Die Beklagte konnte den Zuteilungsbescheid hinsichtlich der streitigen Nummer mit
einer Auflage versehen (§ 43 Abs. 3 Satz 2 TKG in der im Zuteilungszeitpunkt der
Nummer geltenden Fassung). Diese Befugnis ist zwar im derzeit geltenden § 66 TKG
(i.d. F. v. 18.02.2007, BGBl. I 106) nicht mehr erwähnt; ihr Fortbestehen folgt aber aus
der allgemeinen Regelung des § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG und findet Niederschlag in der
Erwähnung "behördlich auferlegter Verpflichtungen" in § 67 Abs. 1 Satz 2 TKG n.F.
Unabhängig hiervon erfolgte aber die Zuteilung unter der Geltung des § 43 Abs. 3 Satz
2 TKG, der - wie erwähnt - die Beifügung von Auflagen ausdrücklich gestattete.
29
Eine solche Auflage im Sinne von § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG ist Abschnitt 6.1a der
Vorläufigen Zuteilungsregeln. Die darin normierte Pflicht, die Rufnummer nur für den im
Antrag genannten Zweck zu verwenden, wird konkretisiert durch die allgemeine
Regelung des Abschnitts 1 der Vorläufigen Regeln. Diese definieren den
Auskunftsdienst, für den die Klägerin eine Rufnummer beantragt hatte, wie folgt:
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"Auskunftsdienste im Sinne dieser Regeln sind bundesweit jederzeit telefonisch
vorwahlfrei erreichbare Informationsdienste, die ausschließlich der Weitergabe von
Rufnummer, Name, Anschrift und zusätzlichen Angaben von
Telekommunikationsnutzern dienen. Zusätzliche Angaben sind Beruf, Branche, Art des
Anschlusses und Mitbenutzer...
31
Die Weitervermittlung zu einer erfragten Rufnummer kann Bestandteil des
Auskunftsdienstes sein."
32
Diese Vorgabe für die Einrichtung eines solchen Dienstes ist auf ein bestimmtes Tun
gerichtet und stellt sich ohne zusätzliche Konkretisierung als selbständig erzwingbar
dar. Sie ist auch Bestandteil des Zuteilungsbescheides geworden. Die Beklagte hat mit
der Formulierung: "die Zuteilung der Rufnummer begründet ein durch das TKG und
diese Zuteilungsregeln beschränktes Nutzungsrecht" und dem Hinweis auf die sich aus
den Zuteilungsregeln ergebenden Verpflichtungen und Auflagen im Zuteilungsbescheid
hinreichend deutlich gemacht, dass die im Bescheid ausgesprochene Begünstigung
durch die Vorläufigen Zuteilungsregeln, insbesondere aber durch die darin aufgeführten
Vorgaben beschränkt sein sollte.
33
Eine Bezugnahme auf Unterlagen außerhalb des Bescheides ist grundsätzlich zulässig,
soweit dem Betroffenen die Unterlagen bekannt sind. Die Maßstäbe im Einzelnen
können sich dabei aus dem jeweiligen Fachrecht ergeben.
34
BVerwG, Urteil vom 15. Februar 1990 - BVerwG 4 C 41.87 -, BVerwGE 84, 335 (338);
VG Köln, Beschluss vom 05.02.2002, NVwZ-RR 2002, 605 ff..
35
Das betreffende Fachrecht sieht hier - wie ausgeführt - vor, dass die Zuteilung von
Nummern mit Auflagen und sonstigen Nebenbestimmungen verbunden werden konnte
(§ 43 Abs. 3 Satz 2 TKG). Vor diesem Hintergrund ist es zulässig, die entsprechenden
Verpflichtungen und Auflagen durch den Hinweis auf die Beschränkungen des
Nutzungsrechts in den Bescheid zu integrieren, ohne von der Behörde die jeweilige
Auflistung der zu erfüllenden Verpflichtungen zu verlangen. Die mit dem
Zuteilungsbescheid verknüpfte Regelung der Abschnitte 1 und 6.1a der Vorläufigen
36
Zuteilungsregeln ist auch als der Klägerin bekannt gegeben anzusehen, da diese
Regeln im Amtsblatt des Bundesministeriums für Post und Telekommunikation
veröffentlicht worden sind.
Vgl. insgesamt VG Köln, Beschluss vom 05.02.2002 a.a.O.
37
Die Vorläufigen Zuteilungsregeln sind auch der Zuteilung zugrunde zu legen. Ihnen
kommt zwar als solche keine Außenwirkung zu, jedoch sind sie Ausdruck von Sinn und
Zweck der Nummernverwaltung, die der Beklagten obliegt.
38
OVG NRW, Beschluss vom 08.01.2004 - 13 B 2225/03 -.
39
Sie bewirken dabei in Verbindung mit dem Gleichheitssatz des Art. 3 GG als
normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften eine Selbstbindung der Verwaltung bei
der Rufnummernzuteilung und - verwaltung und gewinnen auf diese Weise Bedeutung
im Einzelfall.
40
VG Köln, Beschluss vom 17.12.2003 - 11 L 2782/03 -.
41
Die Voraussetzung der Auflage in Abschnitt 1 und 6.1a war im maßgeblichen Zeitpunkt
der letzten Verwaltungsentscheidung - Zugang des Widerspruchsbescheides am
17.05.2006 - nicht erfüllt. Die Klägerin hat keinen Auskunftsdienst im Sinne der
Vorläufigen Zuteilungsregeln betrieben.
42
Die Klägerin hat die Nummer "00000 - geprüfte Kartenleger und Hellseher" mit dem
ausdrücklichen Hinweis auf eine "direkte" Verbindung mit dem Berater der jeweiligen
Wahl beworben:
43
: "Neu und exklusiv - Direktservice - Lassen Sie sich JETZT DIREKT mit dem Berater
Ihrer Wahl verbinden" (11.11.2005, Bl. 25 BA Heft 1)
44
: "Viele unserer Stammkunden haben sich gewünscht, ohne über die Hotline gehen zu
müssen, direkt mit dem Berater ihrer Wahl verbunden werden zu können. Diesen
Wunsch können wir Ihnen ab sofort erfüllen!...Wählen Sie einfach die jeweilige
Rufnummer Ihres Landes (siehe unten) und nennen Sie unserem ...Mitarbeiter den
Namen oder auch die Kennziffer Ihres gewünschten Beraters - und Sie werden direkt
verbunden...Aus Deutschland wählen Sie die 00000." (11.11.2005, Bl. 26/27 BA Heft 1)
45
: "Lassen Sie sich mit dem Experten Ihrer Wahl verbinden. Auf der 00000 hilft man Ihnen
gerne weiter....Direkt-Service - Wählen Sie einen der Berater aus...und lassen sich jetzt
direkt verbinden." (13.01.2006, Bl. 39 BA Heft 1).
46
Unstreitig waren jedoch die einzelnen Berater nicht direkt erreichbar (Bl. 21 der
Gerichtsakte), sondern nur über eine interne Weiterverbindung nach Vermittlung des
Anrufers an einen sog. "Expertenpool". Dies verstößt gegen die Vorläufigen
Zuteilungsregeln. Danach kann die Weiterleitung zu einer erfragten Rufnummer
Bestandteil des Auskunftsdienstes sein. Eine erfragte Rufnummer kann aber nur eine
solche sein, die es tatsächlich gibt; sie muss also im öffentlichen Telefonnetz geschaltet
und erreichbar sein. Das war bei den beworbenen Beratern aber gerade nicht der Fall.
Sie waren nur über den sog. Expertenpool erreichbar. Dessen Nummer war zwar im
öffentlichen Telefonnetz geschaltet, wurde aber vor Abschaltung der 00000 nicht
47
beworben (erst danach, vgl. Bl. 57 ff. BA 1). Es hat deshalb nach eigener Aussage der
Klägerin kein einziger Anrufer die Rufnummer des Expertenpools verlangt (Bl. 123 der
BA Heft 1). Die Anrufer wurden also mit einer Nummer verbunden (Expertenpool), die
sie nicht erfragt hatten, konnten zu der erfragten Nummer (des Beraters) aber nicht direkt
verbunden werden. Dies widerspricht offenkundig den dargestellten Zuteilungsregeln für
Auskunftsrufnummern. Ob den Kunden der Klägerin der "Umweg" über den
Expertenpool zu dem einzelnen Berater gleichgültig war, ist unerheblich. Maßgeblich ist
allein, dass die Auskunftsnummer 00000 in einer Weise beworben wurde, die die
direkte Weiterleitung zu einem bestimmten Teilnehmer versprach, was jedoch mangels
einer direkten Erreichbarkeit des Teilnehmers im öffentlichen Telefonnetz nicht möglich
war - und damit gegen die Vorläufigen Zuteilungsregeln verstoßen wurde (zumal
gleichzeitig zu einer Nummer weiterverbunden wurde, die nicht erfragt war). Dieser
Mangel wurde mit Schreiben vom 14.11.2005 moniert, jedoch nicht abgestellt.
Dass eine Weitervermittlung nur zulässig ist, wenn das Ziel auch direkt über eine
eigenständige Rufnummer aus dem öffentlichen Telefonnetz angewählt werden kann,
ergibt sich auch aus der Mitteilung Nr. 305/2002 vom 26.06.2002, Amtsbl. RegTP
12/2002, S. 964 ff. Welchen Rechtscharakter diese "Hinweise zu den Regeln für die
Zuteilung von Rufnummern für Auskunftsdienste" haben (die Beklagte spricht von
Auslegung der Vorläufigen Zuteilungsregeln) und ob sie für die Klägerin verbindlich
sind, da sie erst nach der Rufnummernzuteilung an die Klägerin ergangen sind, kann
offenbleiben. Bereits aus den Vorläufigen Zuteilungsregeln selbst ergibt sich - wie
ausgeführt -, dass die mit dem Auskunftsdienst beworbene direkte Verbindung mit
einem Teilnehmer als erfragte Rufnummer auch aus dem öffentlichen Telefonnetz
hergestellt werden können muss. Dieser beworbene Teilnehmer ist das Ziel des
Anrufers, nicht irgendeine - unbekannte - technische Plattform. Das ermöglichte der
Dienst der Klägerin bereits strukturell nicht - worauf die Beklagte zu Recht hinweist, Bl.
121 der Gerichtsakte - und war deshalb kein Auskunftsdienst im Sinne der Vorläufigen
Zuteilungsregeln.
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Darüber hinaus und unabhängig hiervon hatte der Dienst der Klägerin auch deshalb
nicht den Charakter eines Auskunftsdienstes, weil über ihn in allererster Linie
Mehrwertdienste erbracht wurden, wozu die Auskunftsnummer nicht dient.
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OVG NRW, Beschluss vom 27.10.2005 - 13 B 1669/05 -, VG Köln, Beschluss vom
19.09.2005, NWVBl. 2006, 109 ff.
50
Hierfür ist auf die vorstehend bereits dargestellte Werbung zu verweisen, die mit dem
Tenor "00000 - geprüfte Kartenleger und Hellseher" dem Adressaten nicht den Eindruck
vermittelte, eine - allgemeine - Auskunftsrufnummer anzuwählen. Dies wird noch
verstärkt durch
51
die Fernsehwerbung: "Lassen Sie sich von kompetenten Beratern in die Zukunft blicken
- 00000" (Primetime Teleshop v. 08.11.2005, Bl. 24 BA heft 1)
52
die Werbung auf der von der Klägerin betriebenen Website : "Ihr astrologisches
Traumpartnertelefon! Hier gibt es den Partner nach Maß...Alles, was Sie brauchen, ist
ein Telefon... 00000" (20.01.2006, Bl. 44 BA Heft 1)
53
Entgegen den Vorläufigen Zuteilungsregeln, wonach die Weitervermittlung neben der
im Vordergrund stehenden Beauskunftung von Rufnummern auch - als nachgeordneter
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Service - Bestandteil des Auskunftsdienstes sein kann, stand aufgrund dieser Werbung
bei der Klägerin allein und ausschließlich das Erbringen von Mehrwertdiensten in der
Gestalt des Anrufs und der Weitervermittlung über eine Auskunftsnummer im
Vordergrund. Dies räumt die Klägerin letztlich auch selbst ein:
Weder die Beauskunftung von Sonderrufnummern noch von Teilnehmerrufnummern
habe praktisch eine Rolle gespielt (Äußerung des kaufmännischen Leiters der Klägerin
bei der Anhörung am 06.03.2006, Bl. 11 BA Heft 1)
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"Wir sind Kartenleger und keine Auskunft" (Auskunft einer Call-Center- Mitarbeiterin bei
einem Testanruf der Beklagten am 11.11.2005 (Bl. 29 Beiakte Heft 1)
56
"Sofern Anrufer erkennbar aufgrund einer bestimmten Vermarktung des Aus-
kunftsdienstes anrufen, wollen diese in aller Regel lediglich zu diesem Dienst
weitervermittelt werden und haben kein Interesse an der Ansage einer Rufnummer. Eine
Ausnahme hiervon dürften lediglich die Testanrufer der BNetzA sein."
(Klagebegründungsschriftsatz vom 08.08.2006, S. 17).
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Diese Betrachtung ist kein unzulässiger Eingriff in die Werbefreiheit, vielmehr allein die
gebotene Bewertung anhand der auch für den Auskunftsdienst der Klägerin
maßgeblichen Vorläufigen Zuteilungsregeln. Die bereits erwähnte Mitteilung 305/2002
der Beklagten bestätigt dies:
58
Ziffer 4: "Bei Werbemaßnahmen muss zwischen der unter einer Auskunftsrufnummer
erreichbaren Telefonauskunft und den eventuell nach einer Weitervermittlung
erreichbaren weiteren Dienstleistungen deutlich unterschieden werden."
59
Unabhängig davon, ob dies für die Klägerin unmittelbar verbindlich war, konnte sie an
diesem im Amtsblatt RegTP 12/2002, S. 964 ff. veröffentlichen Hinweis jedoch ablesen,
wie die Beklagte die - in jedem Fall verbindlichen und auch für sich schon
aussagekräftigen - Vorläufigen Zuteilungsregeln handhaben würde und ihr Verhalten
rechtzeitig danach ausrichten. Dies hat sie jedoch nicht getan, auch nicht nach der
Anhörung vom 14.11. 2005; u.a. blieb die Werbung auf danach unverändert. Auch der
Zusatz "Eine Nummer für alle Fälle" oder der kleinformatige Hinweis auf eine
Auskunftsrufnummer bei den übrigen Werbeträgern änderten nicht substantiell die
Ausrichtung der Werbung, die nach wie vor eindeutig auf die Erbringung von
Mehrwertdiensten gerichtet war, was eine zweckwidrige Nutzung einer
Auskunftsrufnummer darstellt. Dadurch gewinnt der Betreiber unzulässige
Wettbewerbsvorteile gegenüber dem Betreiber einer Mehrwertdiensterufnummer, da er
die kurzstellige und leicht merkbare Auskunftsnummer zu dafür nicht vorgesehenen
Zwecken einsetzt.
60
Die Beklagte war angesichts dessen wegen der dargestellten Verstöße gegen die von
den Vorläufigen Richtlinien vorgesehene Verwendung der Auskunftsrufnummer zum
Widerruf der Nummer berechtigt (§ 67 Abs. 1 Satz 2 TKG i.V.m. Abschnitt 8 der
Vorläufigen Zuteilungsregeln). Die darin vorgesehene Anhörung hat stattgefunden.
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Sie hat dabei das ihr zustehende Ermessen auch zutreffend ausgeübt.
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Der Klägerin wurden mehrfach Möglichkeiten eingeräumt, die beanstandeten Mängel
abzustellen. Von der ersten Beanstandung im November 2002 bis zur letzten Anhörung
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im November 2005 vergingen 3 Jahre, ohne dass es der Klägerin gelungen wäre, einen
regelkonformen Auskunftsdienst einzurichten. Im Hinblick darauf sind die immer noch
bestehenden, vorstehend dargestellten Pflichtwidrigkeiten nicht mehr unbeachtlich und
erlaubten eine entschiedene Reaktion der Aufsichtsbehörde zur Wahrung des
Wettbewerbes und der Ordnung bei der geschäftsmäßigen Verwendung von
Auskunftsnummern.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27.10.2005 a.a.O.;
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Im Interesse eines funktionierenden Wettbewerbes war spätestens zu diesem Zeitpunkt
der Widerruf geboten. Zu den gesetzlichen Vorschriften, über deren Einhaltung im
Rahmen der Nummernverwaltung die Regulierungsbehörde wacht, gehören
insbesondere auch diejenigen des Gesetzes gegen den unlauteren Wettbewerb (UWG).
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So ausdrücklich die Begründung zu § 43c TKG, BTDrs. 15/907, S.10. S.a. VG Köln,
Urteil vom 28.01.2005, NJW 2005, 1880.
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Dies folgt für die Rufnummernverwaltung insbesondere auch aus dem Charakter einer
knappen Ressource, der Rufnummern im allgemeinen und Auskunftsrufnummern der
Gasse 118xy im besonderen zukommt. Sie bedürfen in besonderem Maße der
Regulierung.
67
OVG NRW, Urteil vom 06.12.2001 - 9 A 673/01 - S. 12 ff.; Beschluss vom 08.01.2004 -
13 B 2225/03 -..
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Von einer solchen knappen Ressource muss zurückhaltend, den Vorrat schonend
Gebrauch gemacht werden und kann deshalb die Vergabe einer Rufnummer nur bei
alsbald funktionsgerechter Verwendung der Nummer vorgenommen werden. Sie soll
deshalb bei einem Verstoß gegen diese funktionsgerechte Verwendung dem Inhaber
auch nicht verbleiben.
69
OVG NRW, Beschluss vom 08.01.2004 a.a.O.
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Ob die Klägerin hinsichtlich des Verstoßes ein Verschulden trifft, ist im vorliegenden
Zusammenhang unerheblich. Sie ist verpflichtet sicherzustellen, dass die
Zuteilungsregeln und die Auflagen zum Zuteilungsbescheid effektiv eingehalten
werden; bloße "Bemühungen" genügen nicht.
71
VG Köln, Beschluss vom 19.09.2005 a.a.O.
72
Auf die von ihr angeführten technischen und personellen Hinderungs- bzw.
Entschuldigungsgründe kommt es daher nicht an; dies gilt erst recht, wenn am Ende drei
Jahre (seit Zuteilung sogar mehr als fünf Jahre) verstrichen sind, ohne dass die
Auskunftsnummer vorschriftsmäßig genutzt wird. Im Anbetracht der besonders knappen
Ressource der fünfstelligen Auskunftsrufnummern und des extrem langen Zeitraums der
zuteilungswidrigen Verwendung der Rufnummer durch die Klägerin - der andererseits
zahlreiche Chancen zur Abwendung des Widerrufs eingeräumt worden sind - war das
Widerrufsermessen auf Null in Richtung Widerruf geschrumpft. Es handelt sich nicht um
einen "Bagatellverstoß". Dies gilt vor allem auch im Hinblick darauf, dass wegen der
Nichterreichbarkeit der Berater aus dem öffentlichen Telefonnetz der Auskunftsdienst
der Klägerin auch im Zeitpunkt des Widerrufs - wie ausgeführt - immer noch strukturell
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mangelhaft war. Dass die Beklagte während dieses langen Zeitraums immer wieder
zugewartet hat, führt jedoch nicht zu einem anzuerkennenden Vertrauensschutz der
Klägerin: zum einen sind Gesichtspunkte eines etwaigen Vertrauensschutzes im
Rahmen der hier einschlägigen §§ 49 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG, 67 Abs. 1 Satz 2 TKG nicht
zu berücksichtigen, wie § 49 Abs. 6 Satz 1 VwVfG zeigt; zum anderen ist der Klägerin
stets verdeutlicht worden, dass bei Nichtnutzung der Nummern letztlich der Widerruf
folgen muss. Angesichts der von der Klägerin fortlaufend vorgetragenen neuen
Tatsachen, die die Beklagte stets zum Anlass einer neuerlichen Prüfung genommen hat,
war im Zeitpunkt des endgültigen Widerrufs auch die Frist des § 48 Abs. 4 VwVfG nicht
verstrichen.
Im Hinblick auf die vorstehenden Ausführungen, die besondere
Regulierungsbedürftigkeit der Auskunftsrufnummern, das Gewicht der Wahrung des
Wettbewerbes, die Dauer der zuteilungswidrigen Nutzung der Nummer und die
Tatsache, dass die Klägerin - wie sie es dann auch getan hat - ihr Geschäftsmodell
regelkonform unter einer Mehrwertdiensterufnummer unverändert fortführen kann, liegt
auch kein Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz vor. Die unveränderte
"strukturelle" Unverträglichkeit des Modells mit den Vorläufigen Zuteilungsregeln
erlaubte auch keine befristete Abschaltung. Die Vergeblichkeit der
Werbeaufwendungen für die widerrufene Auskunftsrufnummer fällt bei zweckwidriger
Verwendung der Nummer in den alleinigen Risikobereich der Klägerin.
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Am Widerruf war die Beklagte auch nicht gehindert, weil die Klägerin dadurch anders
behandelt worden wäre als andere Auskunftsnummerninhaber. Es ist vorliegend weder
über die Verfahrensweisen dieser anderen Rufnummerninhaber, noch über die
Usancen der "Branche" oder die generelle Zulässigkeit von Weitervermittlungsmodellen
zu entscheiden. Es geht hier vielmehr um den konkreten Einzelfall der Klägerin und
dessen rechtliche Bewertung. Wenn die Beklagte in anderen Fällen von Verstößen
beim Betreiben von Auskunftsrufnummern nicht eingeschritten wäre, vermittelte dies der
Klägerin auch keinen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht.
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OVG NRW, Beschluss vom 27.10.2005 a.a.O.
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Unabhängig hiervon sind der Kammer jedoch zumindest zwei Fälle des Widerrufs bei
zuteilungswidriger Verwendung von Auskunftsrufnummern bekannt (in einem
vergleichbaren Fall hinsichtlich der Nummer 00000 vgl. VG Köln, Beschluss vom
19.09.2005 a.a.O. und OVG NRW, Beschluss vom 27.10.2005 a.a.O. sowie hinsichtlich
der Nummern 00000 und 00000 11 K 1607/06 a.a.O.). Darüber hinaus hat die Beklagte
bereits im Widerspruchsbescheid ausgeführt, es sei beabsichtigt, in vergleichbaren
Fällen künftig ebenfalls einen Widerruf der Rufnummern durchzusetzen. Dies hat sie in
der mündlichen Verhandlung nochmals bekräftigt und mit Schriftsatz vom 14.04.2008 -
wie vom Gericht erbeten - die insofern bereits angestellten Bemühungen eingehend
dargestellt. Insofern ist ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz nicht
erkennbar. Auf eine eventuell abweichende frühere Sichtweise der Beklagten kommt es
nicht an.
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Die Klage war nach alledem mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.
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