Urteil des VG Köln, Az. 3 K 171/05

VG Köln: beihilfe, fürsorgepflicht, krankenversicherung, besoldung, form, entlastung, versorgung, gebühr, anteil, kostenbeteiligung
Verwaltungsgericht Köln, 3 K 171/05
Datum:
01.02.2006
Gericht:
Verwaltungsgericht Köln
Spruchkörper:
3. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
3 K 171/05
Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
T a t b e s t a n d
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Mit Beihilfeantrag vom 18.10.2004 machte der Kläger Aufwendungen für ambulante
ärztliche Behandlungen geltend.
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Mit Beihilfebescheid vom 03.11.2004 wurde die Beihilfe festgesetzt und dabei um 30
EUR gekürzt. Die Beklagte gab zur Begründung insoweit an, dass sich gemäß § 12
Abs. 1 BhV die Beihilfe um einen Pauschalbetrag von 10 EUR pro Kalendervierteljahr je
Beihilfeberechtigten und je berücksichtigungsfähigen Angehörigen bei
Inanspruchnahme von ärztlichen, zahnärztlichen oder psychotherapeutischen
Leistungen mindere. Gegen diesen Bescheid legte der Kläger unter dem 05.11.2004
Widerspruch ein, im Wesentlichen mit der Begründung, dass es für den Abzug i. H. v. 10
EUR je Kalendervierteljahr keine ausreichende Rechtsnorm gebe.
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Mit Widerspruchsbescheid vom 29.11.2004 wies die Beklagte den Widerspruch des
Klägers zurück und führte zur Begründung aus: Der Eigenbehalt stelle sich als
pauschaler Festbetrag dar, dessen Höhe nicht vom Beihilfebemessungssatz abhängig
sei. Somit entspreche der Abzug von 10 EUR der in § 12 Abs. 1 Nr. 2 normierten
Rechtslage. Die Vorschrift verstoße auch nicht gegen höherrangiges Recht. Die
Beihilfevorschriften des Bundes konkretisierten die in § 79 BBG normierte
Fürsorgepflicht des Dienstherrn gegenüber seinen Beamten im Krankheitsfall im
Interesse einer gleich-mäßigen Behandlung aller Beamten, in dem sie die Ausübung
des Ermessens der zur Erfüllung der Fürsorgepflicht auf diesem Gebiet berufenen
Stellen zentral bänden. Dabei komme dem Dienstherrn bei der Ausgestaltung der
Beihilfevorschriften ein großer Gestaltungsspielraum zu. Die Fürsorgepflicht gebiete
nicht den Ausgleich jeglicher außer Anlass von Krankheiten entstandenen
Aufwendungen, solange die Fürsorgepflicht nicht in ihrem Wesenskern verletzt werde.
Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei die Beihilfe ihrem
Wesen nach eine Hilfeleistung, die neben der zumutbaren Eigenbelastung des
Beamten ergänzend und in angemessenem Umfang eingreife. Wegen dieses im starken
Maße Angemessenheitserwägungen unterliegenden Charakters der Beihilfe müsse der
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Beamte auch gewisse Härten und Nach-teile hinnehmen, solange sie keine
unzumutbare Belastung darstellten. Verfassungsrechtlich sei die Grenze der
zumutbaren Belastung im Hinblick auf die Eigenvorsorge erst dann erreicht, wenn der
amtsangemessene Lebensunterhalt nicht mehr gewährleistet sei. Die sog. Praxisgebühr
stehe mit diesen Grundsätzen im Einklang. Durch die in § 12 Abs. 2 BhV normierte
Belastungsgrenze sei zudem gewährleistet, dass auf Antrag Eigenbehalte nicht mehr
abgezogen würden, sobald diese, zu denen auch die sog. Praxisgebühr zähle, bei
chronisch Kranken 1 und ansonsten 2 vom Hundert des jährlichen Einkommens
überstiegen. Auf diese Weise sei gewährleistet, dass die Eigenbehalte nur einen
verhältnismäßig geringen Anteil des Einkommens ausmachten, so dass sie keine
unzumutbare Belastung darstellten und einen amtsangemessenen Lebensunterhalt
nicht tangierten. Schließlich sei auch unerheblich, dass im Beihilfebereich durch die
sog. Praxisgebühr erzielte Einsparungen im Gegensatz zur gesetzlichen Krankenver-
sicherung nicht für eine Stabilisierung oder Senkung der Krankenversicherungsbeiträge
verwendet werden könnten. Die eingesparten Haushaltsmittel entlasteten den
Bundeshaushalt und trügen damit zu einer haushaltspolitisch gewollten Stabilisierung
der Staatsfinanzen bei. In einigen Bundesländern seien bereits vor Jahren sog.
Kostendämpfungspauschalen in die Beihilfevorschrift aufgenommen worden, die dem
Beamten einen Sockelbetrag seiner Aufwendungen in Krankheitsfällen auferlegten, die
zum Teil erheblich über der sog. Praxisgebühr liegen könnten. Diese Form der
Kostenbeteiligung sei mit Urteil des Bundesverwaltungsgericht vom 03.07.2003 als
rechtsmäßig bestätigt worden. Es sei daher nicht zu beanstanden, wenn in
vergleichbarer Weise beim Bund die sog. Praxisgebühr auch zur Kostendämpfung
beitrage.
Am 10.01.2005 hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben, zu deren Begründung
seine Prozessbevollmächtigten vorgetragen haben: Bei der Einführung der sog.
Praxisgebühr sei verkannt worden, dass die Einbehaltung dieser Gebühr für
Beihilfeberechtigte einen mittelbaren Eingriff in das Gefüge der Alimentationspflicht
darstellten, in dem sie eine dem Beihilferecht wesensfremde Erstattungsschwelle
einführten, die sich mittelbar auch auf die Alimentation selbst auswirke und daher in den
grundgesetzlich durch Art. 33 Abs. 5 GG geschützten hergebrachten Grundsatz des
Berufsbeamtentums eingreife. Die im Verordnungsverfahren immer wieder abgegebene
Begründung, dass es sich um eine wirkungsgleiche Übertragung der Regelungen der
gesetzlichen Krankenversicherung handele, verfange überdies nicht, da die in der
gesetzlichen Krankenversicherung vorhandenen Ausgleichskomponenten fehlten und
die Eigenständigkeit der Systeme keine Beachtung gefunden habe. Während sich für
die gesetzlich Versicherten als Ausgleich zu den erhöhten Zuzahlungen und der
Praxisgebühr langfristig sinkende Kassenbeiträge ergäben, die insgesamt zu einem
sozialen Ausgleich führten, stelle die Praxisgebühr für Beihilfeberechtigte eine
einseitige Benachteiligung dar, weil eine ausgleichende Entlastung bei der
ergänzenden privaten Krankenversicherung weder vorgenommen worden sei noch
geplant sei. Statt dessen hätten Privatversicherte in der Vergangenheit deutliche
Erhöhungen der Versicherungsbeiträge hinnehmen müssen. Überproportional seien
Bezieher unterer Einkommen betroffen, da die Beiträge der privaten
Krankenversicherung nicht vom Einkommen abhängig und nach oben begrenzt seien
wie bei der gesetzlichen Krankenversicherung. Die Einbehaltung der Praxisgebühr bei
Beihilfeberechtigten stelle somit eine einseitige Belastung dar, die dem
Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 GG nicht entspreche. Faktisch habe der Gesetzgeber
die Gebühr im Beamtenrecht verdoppelt, da zum gleichen Zeitpunkt die
Privatversicherungen - wie oben bereits dargestellt - ihre Beiträge entsprechend
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angehoben hätten.
Der Kläger beantragt,
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die Beklagte unter teilweiser Aufhebung des Bescheides vom 03.11.2004 und des
Widerspruchsbescheides vom 29.11.2004 zu verpflichten, ihm Beihilfe ohne Abzug von
Eigenanteilen gem. § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV zu gewähren.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung verweist sie auf ihre Ausführungen im Widerspruchsbescheid.
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Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung
einverstanden erklärt.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.
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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e
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Die Kammer konnte im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung
entscheiden, § 101 Abs. 2 VwGO.
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Die zulässige Klage ist nicht begründet, denn die angegriffenen Bescheide sind
rechtlich nicht zu beanstanden.
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Die Beklagte hat die Vorschrift des § 12 Abs. 1 Satz 2 der Beihilfevorschriften des
Bundes in der Fassung der Bekanntmachung vom 01. 11. 2001, zuletzt geändert durch
Art. 1 der 28. AVwV zur Änderung der BhV vom 30. 01. 2004 (GMBl. S. 379), zutreffend
angewandt..
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Nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Rheinland- Pfalz
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Vgl. Urteil vom 23. 09. 2005 - 10 A 10534/05 - , PatR 2004, 145 f.,
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der das Gericht sich anschließt, ist diese Bestimmung gültig und verstößt nicht gegen
höherrangiges Recht. Im Einzelnen hat das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz
ausgeführt:
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„Dieses seitdem geltende System von Eigenbehalt und Belastungsgrenze verstößt nicht
gegen höherrangiges Recht. Soweit es der Kläger für rechtswidrig erachtet, weil es
gerade vor dem Hintergrund seiner Übernahme aus dem Bereich der gesetzlichen
Krankenversicherung mit den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums
sowie dem Alimentationsprinzip nicht zu vereinbaren sei, vermag dem der Senat nicht
zu folgen. Insofern ist bereits in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
(vgl. BVerfGE 83 S. 89 ff sowie 106, S. 102 ff) höchstrichterlich geklärt, dass die Beihilfe
einschließlich ihrer konkreten Ausformung auch im Hinblick auf die Einführung etwaiger
Zuzahlungen von Seiten der Beamten nicht zu den hergebrachten Grundsätzen des
Berufsbeamtentums gehört, so dass das System der Beihilfen jederzeit geändert werden
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kann, da eine verfassungsrechtliche Verpflichtung, den Beamten für Krankheitsfälle
Unterstützung gerade in der Form von Beihilfen im Sinne der Beihilfevorschriften oder
von Beihilfen in bestimmter Höhe zu gewähren, hiernach nicht besteht. Ebenso hat das
Bundesverfassungsgericht damit im Zusammenhang ausgeführt, dass das
Alimentationsprinzip zwar den Gesetzgeber verpflichtet, für den amtsangemessenen
Unterhalt der Beamten zu sorgen, dass das gegenwärtige System der Beihilfe jedoch
nicht Bestandteil dieser so verfassungsrechtlich geschuldeten Alimentation ist, die
insofern lediglich die Kosten einer Krankenversicherung decken muss, die zur
Abwendung krankheitsbedingter, durch Beihilfeleistungen nicht ausgeglichener
Belastungen erforderlich ist. Von daher wäre diese Alimentation erst dann nicht mehr
ausreichend, wenn die Krankenversicherungsprämien einen solchen Umfang
erreichten, dass der angemessene Lebensunterhalt nicht mehr gewährleistet wäre,
wobei bei einer solchen Lage verfassungsrechtlich jedoch nicht etwa eine Anpassung
der Beihilfe, sondern eine entsprechende Korrektur der Besoldung geboten wäre. Nach
alledem verbleibt - so das Bundesverfassungsgericht weiter - als rechtlicher Maßstab für
die Frage der Rechtmäßigkeit beihilfemindernder Vorschriften allein die Fürsorgepflicht
des Dienstherrn als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums, in der die
Gewährung von Beihilfe ihre Grundlage hat. Danach muss der Dienstherr dafür
Vorkehrungen treffen, dass der amtsangemessene Lebensunterhalt des Beamten bei
besonderen finanziellen Belastungen durch Krankheitsfälle nicht gefährdet wird. Ob er
diese Pflicht über eine entsprechende Bemessung der Dienstbezüge oder über
Zuschüsse in der Form von Beihilfe erfüllt, bleibt ihm überlassen. Entscheidet sich der
Dienstherr dahin, seiner Fürsorgepflicht durch die Zahlung von Beihilfe nachzukommen,
die zu der aus der gewährten Alimentation zu bestreitenden Eigenvorsorge des
Beamten ergänzend hinzutritt, so muss er gewährleisten, dass der Beamte nicht mit
erheblichen Aufwendungen belastet bleibt, die er auch über eine ihm zumutbare
Eigenvorsorge nicht absichern kann. Die Beihilfe soll den Beamten von den durch die
Besoldung nicht gedeckten Aufwendungen in angemessenem Umfang freistellen; der
Dienstherr darf somit die Beihilfe, da er sie als eine die Eigenvorsorge ergänzende
Leistung konzipiert hat, nicht ohne Rücksicht auf die vorhandenen
Versicherungsmöglichkeiten gestalten. Eine lückenlose Erstattung jeglicher
Aufwendungen verlangt die Fürsorgepflicht allerdings nicht.
Diese höchstrichterlichen Grundsätze haben zwischenzeitlich in der Rechtsprechung
des Bundesverwaltungsgerichts im Hinblick auf mit § 12 BhV vergleichbare
Kostendämpfungsbestimmungen im Beihilferecht der Länder eine weitere
Konkretisierung gefunden (vgl. BVerwG, DÖD 2004, S. 82 und NJW 2004, S. 308).
Hiernach haben, sofern der Dienstherr sich für ein solches Mischsystem aus
Eigenleistung des Beamten und Beihilfe entscheidet, sowohl die Bestimmungen über
die Besoldung bzw. Versorgung als auch die Beihilfevorschriften auf die finanzielle
Belastbarkeit des Beamten Rücksicht zu nehmen, so dass der amtsangemessene
Lebensunterhalt sichergestellt bleibt. Insofern gibt es allerdings keine starren Grenzen,
d.h. die Bezüge enthalten keinen exakt bestimmbaren Anteil, mit dem der Beamte seine
Eigenvorsorge betreiben kann und soll. Verfassungsrechtlich ist die Grenze der dem
Beamten zumutbaren Belastungen im Hinblick auf die Eigenvorsorge erst erreicht, wenn
dieser Lebensunterhalt nicht mehr gewährleistet ist. Daher verlangt die Fürsorgepflicht
nicht, dass durch Beihilfe und Versicherungsleistungen die Aufwendungen in
Krankheitsfällen vollständig gedeckt werden, dass der Dienstherr in jedem Fall einen
Teil der Aufwendungen übernimmt oder dass das von der Beihilfe nicht gedeckte Risiko
in vollem Umfang versicherbar wäre. Ebenso ist in diesem Zusammenhang zu sehen,
dass es ungeachtet dessen, dass die Bestimmungen über die Besoldung bzw.
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Versorgung sowie die Beihilfebestimmungen auf die finanzielle Belastbarkeit der
Beamten Rücksicht zu nehmen haben und die Besoldung bzw. Versorgung und die
Beihilfe wechselseitig aufeinander bezogen sind, kein tradiertes Anspruchsniveau gibt,
so dass selbst eine Kürzung der Beihilfeleistungen durch Eigenbeteiligungen der
Beamten nicht etwa von vornherein der bis zu deren Einführung erreichte Einkommens-
bzw. Beihilfestandard entgegensteht. Die Fürsorgepflicht verbietet es insofern lediglich,
dem Beamten Risiken aufzubürden, deren wirtschaftliche Auswirkungen
unüberschaubar sind. Das ist nicht zu besorgen, wenn das nicht versicherbare
finanzielle Risiko auf einen Betrag von weniger als eins vom Hundert des
Jahreseinkommens begrenzt bleibt.
...
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An dieser Einschätzung vermag schließlich auch das weitere Berufungsvorbringen des
Klägers mit Blick auf das von ihm damit im Zusammenhang angeführte neuere Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts vom 17. Juni 2004 (DVBl. 2004, S 1420) nicht zu
ändern. Dies gilt zunächst ungeachtet dessen, dass das Bundesverwaltungsgericht
darin die lediglich als Verwaltungsvorschriften ergangenen Beihilfevorschriften
insgesamt als rechtswidrig erachtet hat, weil es der Ge-staltungsraum bei der
Bestimmung des Umfangs von Beihilfe und verbleibender Notwendigkeit der
Eigenvorsorge bei stetig steigenden Kosten einerseits und die unmittelbare
Wechselbezüglichkeit von Alimentation und ergänzender vom Dienstherrn zu regelnder
Beihilfe andererseits gebieten, dass der parlamentarische Gesetzgeber selbst die volle
Verantwortung für die zum Teil erheblichen Eingriffe in den erreichten Beihilfestand
übernimmt, wie sie in den Ländern mit unterschiedlichen Kostendämpfungsmaßnahmen
(siehe Urteile vom 3. Juli 2003) und im Bund durch die 27. und 28. AVwV zur Änderung
der BhV vom 17. Dezember 2003 und 30. Januar 2004 erfolgt sind. Denn trotz des damit
verbundenen Vorhaltes, andernfalls hätte es die Exekutive in der Hand, das Maß der
von dem Beamten erwarteten Kostenbeteiligung festzulegen und dadurch das mit der
Besoldung erreichte Niveau unter Ausschluss des parlamentarischen Gesetzgebers
wieder anzusenken, hat das Bundesverwaltungsgericht damit im Zusammenhang
entschieden, dass gleichwohl für eine Übergangszeit von der Weitergeltung der
Beihilfevorschriften auszugehen ist. Damit ist aus seiner Sicht gewährleistet, dass die
Leistungen im Falle von Krankheit auch weiterhin nach einem einheitlichen
Handlungsprogramm erbracht werden, dessen Inhalt jedenfalls bislang in aller Regel
keinen Anlass zu Beanstandungen aus der Sicht höherrangigen Rechts geboten hat.
Dass diese Weitergeltung gerade § 12 BhV nicht miterfassen sollte, lässt sich nicht
feststellen. Indem das Bundesverwaltungsgericht zur Verdeutlichung der von ihm
aufgezeigten verfassungsrechtlichen Bedenken neben den unterschiedlichen
Kostendämpfungsmaßnahmen der Länder, die es zudem in seinen Urteilen vom 3. Juli
2003 als inhaltlich unbedenklich bestätigt hatte, gerade auch die hier streitbefangene
Neuordnung der Eigenbehalte und Belastungsgrenzen in § 12 BhV angesprochen und
sich im Anschluss daran trotz des vor diesem Hintergrund beanstandeten Defizits
normativer Regelungen für die einstweilige Weitergeltung der Beihilfevorschriften
ausgesprochen hat, hätte es von Seiten des Gerichts eines ausdrücklichen Hinweises
bedurft, wenn es gleichwohl § 12 BhV mangels gesetzlicher Fundierung etwa wegen
dessen besonderer Tragweite als schon im Grundsatz nicht weiter geltungsfähig hätte
behandelt wissen wollen (im Ergebnis ebenso VG Frankfurt/Main, Urteil vom 11. Mai
2005 - 9 E 4939/04 (1) - m.w.N.)."
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Ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass bei Beihilfeberechtigten der Eigenbehalt von 10
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EUR keine „Praxisgebühr" ist, sondern einen - politisch gewollten - Beitrag der
Beihilfeberechtigten darstellt, der darin besteht, dass die Beamten in voller Höhe und
nicht „nur" nach ihrem Beihilfebemessungssatz einer Belastung unterzogen werden,
einem Betrag, den die gesetzlich Krankenversicherten auch in dieser Höhe tragen
müssen. Bei den gesetzlich Krankenversicherten werden hierdurch die Haushalte der
Krankenkassen entlastet, bei den Beihilfeberechtigten erfolgt eine Entlastung der
Beihilfekassen, wobei ohne diese Entlastung für die Beihilfeberechtigten
möglicherweise Leistungseinschränkungen an anderer Stelle hätten durchgeführt
werden müssen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
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