Urteil des VG Köln, Az. 18 K 1513/05

VG Köln: subjektives recht, widerruf, verwaltungsakt, unterlassen, klagebefugnis, genehmigung, zugang, rücknahme, feststellungsklage, unternehmen
Verwaltungsgericht Köln, 18 K 1513/05
Datum:
26.01.2007
Gericht:
Verwaltungsgericht Köln
Spruchkörper:
18. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
18 K 1513/05
Tenor:
Die Klage wird abgewiesen. Die Klägerin trägt die Kosten des
Verfahrens. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht
erstattungsfähig.
T a t b e s t a n d
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Die Klägerin ist ein privates Eisenbahnverkehrsunternehmen und betätigt sich auf der
Strecke Osberghausen - Waldbröl als Eisenbahninfrastrukturunternehmen.
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Mit Bescheid vom 7.11.1997 erteilte die Beklagte der Deutschen Bahn AG die
Genehmigung zur Stilllegung der Strecke Osberghausen - Waldbröl, der ehemaligen
Wiehltalbahn, gemäß § 11 AEG.
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Unter dem 28.3.1998 meldete sich der Förderkreis zur Rettung der Wiehltalbahn e. V.
bei der Beklagten und bat um Mitteilung, warum die Stilllegungsgenehmigung erteilt
worden sei. Die Übernahmeverhandlungen mit ihm seien nicht zum Abschluss
gekommen. Unter dem 16.4.1998 wurde dem Förderkreis von der Beklagten mitge- teilt,
dass nach den Angaben der Deutschen Bahn AG ein konkretes Übernahmeinte- resse
von ihm nicht bekundet worden sei. In der Folgezeit wurde die Betriebsgenehmigung
der Deutschen Bahn AG gemäß § 6 AEG dahin eingeschränkt, dass die Teilstrecke der
Wiehltalbahn nicht mehr erfasst ist.
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Unter dem 4.3.1999 erhielt die Klägerin, die mit dem Förderkreis zur Rettung der
Wiehltalbahn e. V. unter dem 13.12.1998 einen Kooperationsvertrag geschlossen hatte,
vom dafür zuständigen Land NRW die Genehmigung zum Betrieb einer Infra- struktur
auf der vorgenannten Strecke gemäß § 6 AEG. Eigentümerin des Geländes, auf dem
sich die Infrastruktur befindet, war weiterhin die Deutsche Bahn AG. Diese Grundstücke
betreffende Kaufvertragsverhandlungen zwischen der Klägerin und der J. GmbH, die für
die Deutsche Bahn AG die Immobilienverwaltung wahr- nimmt, sind im Jahr 2004
gescheitert. Die J. GmbH hat am 15.12.2006 mit den angrenzenden Gemeinden Wiehl,
Waldbröl, Reichshof und Morsbach einen Kaufvertrag über sämtliche Grundstücke
geschlossen, auf denen sich die Wiehltalbahn befindet.
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Unter dem 25.8.2004 wandte sich die Klägerin an die Beklagte und wies darauf hin,
dass die Voraussetzungen für die im Jahr 1997 gegenüber der DB AG erteilte
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Stilllegungsgenehmigung nicht mehr bestünden. Sie stellte den Antrag, entweder den
Bescheid aus dem Jahr 1997 aufzuheben oder aber schriftlich zu bestätigen, dass der
Bescheid aufgrund der zwischenzeitlich eingetretenen tatsächlichen Änderungen
unbeachtlich geworden sei. Es bestehe ein Interesse der Klägerin zu wissen, ob der
Bescheid nach wie vor materiell gültig sei.
Mit Schreiben vom 27.8.2004 teilte die Beklagte der Klägerin mit, dass sie deren
Anliegen in keinem Punkt entsprechen könne. Es bestehe kein Anspruch auf Aufhe-
bung der Stilllegungsgenehmigung, weil im Zeitpunkt des Erlasses die tatsächlichen
Voraussetzungen hierfür vorgelegen hätten. Es fehle auch am Drittschutz des § 11 AEG
mit der Folge, dass die Klägerin insoweit nicht antragsbefugt sei.
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Die Beklagte teilte ferner mit, sie vermöge nicht zu erkennen, weshalb die Aufhe- bung
der Stilllegungsentscheidung der Klägerin von Nutzen sein könne. Denn die Klägerin
sei zwischenzeitlich selbst öffentliches Eisenbahninfrastrukturunternehmen für diese
Strecke. Eine Aufhebung des Stilllegungsbescheides aus dem Jahr 1997 habe insofern
auch Auswirkungen auf die Rechtmäßigkeit nachfolgender Verwal-
tungsentscheidungen, also ggf. auch auf die der Klägerin erteilte Betriebsgenehmi-
gung. Im Verfahren legte die Klägerin ein Kurzgutachten von Prof. L. vor, das die Be-
deutung der Stilllegungsgenehmigung wie folgt beschrieb: Die Stilllegungsgenehmi-
gung bewirke nach altem wie nach neuem Recht lediglich die Entbindung von der
eisen- bahnrechtlichen Betriebspflicht bzw. die Genehmigung zu der „Nicht-mehr-
Unterhaltung" mit dem Ziel der Betriebseinstellung. Es handele sich bei der Geneh-
migung keinesfalls um einen Stilllegungsbefehl. Damit seien zwei Akte zu unter-
scheiden, nämlich einerseits die Genehmigung der Behörde zur Stilllegung und an-
dererseits die tatsächliche Stilllegung durch das Eisenbahninfrastrukturunternehmen.
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Aufgrund der zwischenzeitlich erfolgten Vermietung an den Förderkreis zur Ret- tung
der Wiehltalbahn e. V. sei die Stilllegungsgenehmigung aus dem Jahr 1997 ins Leere
gegangen. Der Verwaltungsakt zeitige keine Wirkungen mehr. Auch eine Ent- widmung
habe nicht stattgefunden. Mithin handele es sich um eine planfestgestellte und
gewidmete Anlage des öffentlichen Eisenbahnverkehrs.
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Mit zwei Schreiben vom 14.1.2005 legte die Klägerin gegen das Schreiben vom
27.8.2004 sowie gegen den Stilllegungsbescheid vom 7.11.1997 Widerspruch ein.
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Mit Widerspruchsbescheid vom 11.2.2005 wies die Beklagte die Widersprüche
bezüglich der Erteilung der Stilllegungsgenehmigung und der beantragten Feststellung,
dass von der Stilllegungsgenehmigung Rechtswirkungen nicht mehr ausgingen, zurück.
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Zur Begründung machte sie im Wesentlichen geltend, der Widerspruch sei bereits
unzulässig, weil es sich bei dem Schreiben vom 27.8.2004 nicht um einen
Verwaltungsakt, sondern vielmehr nur um eine Mitteilung gehandelt habe. Die Klägerin
sei von dem Stilllegungsbescheid aus dem Jahr 1997 auch nicht im Rechtssinne
betroffen und es liege keine Beschwer vor, denn das Stilllegungsverfahren diene
ausschließlich öffentlichen Interessen, namentlich der Wahrung des
verfassungsrechtlichen Gewährleistungsauftrages des Art. 87 e Abs. 4 GG.
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Am 9.3.2005 hat die Klägerin Klage erhoben, mit der sie im Wesentlichen die
Aufhebung des Stilllegungsbescheides vom 7.11.1997 und hilfsweise die Feststellung
begehrt, dass von der Stilllegungsgenehmigung Rechtswirkungen nicht mehr
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ausgingen.
Sie ist der Auffassung, sie sei klagebefugt, denn die Stilllegungsgenehmigung diene
zumindest auch den Interessen der Klägerin. Die Beklagte betone selbst, dass mit der
Stilllegungsgenehmigung der Netzzugangsanspruch gemäß § 14 Abs. 1 AEG entfalle.
Durch die Stilllegung sei somit ein gesetzlicher Anspruch der
Eisenbahnverkehrsunternehmer gegen das Infrastrukturunternehmen betroffen. Das
Interesse des Eisenbahnverkehrsunternehmers auf Netzzugang habe gemäß § 11 Abs.
1 AEG so lange Vorrang, wie dem Infrastrukturunternehmen die Fortsetzung des
Betriebes zugemutet werden könne oder eine Übernahme durch Dritte möglich sei.
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Die öffentliche Widmung von Eisenbahnverkehrsanlagen drohte leer zu laufen, wenn
den davon begünstigten Eisenbahnverkehrsunternehmen im Rahmen der Stilllegung
kein Rechtsschutz gewährt würde.
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Schließlich könne sich die Klägerin als späterer Infrastrukturbetreiber der betroffenen
Strecke auf eine Verletzung des § 11 Abs. 1 AEG berufen. Ein im Rahmen der
Stilllegung übergangener Dritter i. S. v. § 11 Abs. 1 Satz 2 AEG werde vom
Schutzzweck dieser Vorschrift erfasst.
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Die Stilllegungsgenehmigung verletze die Rechte der Klägerin. Denn sie sei bereits
ursprünglich rechtswidrig gewesen.
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Selbst wenn man von der ursprünglichen Rechtmäßigkeit der Stilllegungsgenehmigung
ausginge, bestehe ein Anspruch auf Widerruf der Stilllegungsgenehmigung gemäß § 49
Abs. 2 Nr. 3 VwVfG. Danach könne ein Verwaltungsakt widerrufen werden, wenn
aufgrund nachträglich eintretender Tatsachen ein erneuter Erlass nicht mehr möglich
wäre. Das diesbezügliche Ermessen der Beklagten sei vorliegend zugunsten eines
Widerrufs auf Null reduziert.
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Unabhängig davon habe die Klägerin jedenfalls einen Anspruch auf Neubescheidung.
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Für den Fall, dass ein Anspruch der Klägerin auf Aufhebung der
Stilllegungsgenehmigung verneint werde, habe das Gericht jedenfalls festzustellen,
dass die ursprüngliche Stilllegungsgenehmigung die Beigeladene nicht ( mehr ) von
ihrer Betriebspflicht enthebe. Die Klägerin beantragt,
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1. den Bescheid der Beklagten vom 7.11.1997 sowie den Widerspruchsbescheid vom
11.2.2005 aufzuheben. 2. hilfsweise, die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides
vom 27.8.2004 und des Widerspruchsbescheides vom 11.2.2005 zu ver- pflichten, den
Bescheid vom 7.11.1997 aufzuheben. 3. hilfsweise, die Beklagte unter Aufhebung des
Bescheides vom 27.8.2004 und des Widerspruchsbescheides vom 11.2.2005 zu
verpflichten, den Antrag der Klägerin vom 25.8.2004 auf Aufhebung des Bescheides
vom 7.11.1997 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
4. hilfsweise, festzustellen, dass der Bescheid der Beklagten vom 7.11.1997 die
Beigeladene nicht dazu berechtigt, weiterhin den Betrieb der Strecke Osberghausen -
Waldbröl zu unterlassen.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Sie ist der Auffassung, die Klage sei mit allen Anträgen unzulässig, aber auch
unbegründet. Die Klägerin habe schon keine Klagebefugnis bzw. kein
Rechtsschutzbedürfnis hinsichtlich der gestellten Anträge.
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Ferner sei der Bescheid vom 7.11.1997 in rechtmäßiger Weise ergangen. Dass sich die
Verhältnisse auf der Strecke tatsächlich anders entwickelt hätten und die Klägerin eine
Betriebsgenehmigung erhalten habe, ändere nichts an der Rechtmäßigkeit der
Stilllegungsgenehmigung.
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Die Annahme der Klägerin, ihr Netzzugangsanspruch entfalle aufgrund der
Stilllegungsgenehmigung, sei aus folgenden Gründen unzutreffend: Nicht die
Stilllegungsgenehmigung, sondern deren Vollzug, nämlich der Teilwiderruf der
Infrastrukturgenehmigung gemäß § 6 AEG führe zum Erlöschen des
Netzzugangsanspruchs. Die Stilllegungsgenehmigung sei nur eine Voraussetzung für
diesen Teilwiderruf. Von dem Stilllegungsverfahren gingen heute keine
Rechtswirkungen mehr aus. Denn die Klägerin selbst habe die Strecke reaktiviert. Da
sie kein Stilllegungsverfahren durchgeführt habe, sei sie selbst nach wie vor Betreiberin
der Strecke. Aufgrund dieser Tatsache sei ein Netzzugangsverlangen der Klägerin
nahezu grotesk, weil es sich in der Sache gegen sie selbst richten müsse.
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Die mit Beschluss vom 13.9.2005 beigeladene O. AG stellt keinen Antrag.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den sonstigen
Inhalt der Gerichtsakte und des von der Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgangs
Bezug genommen.
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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e
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Die Klage hat mit allen gestellten Anträgen keinen Erfolg.
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Hinsichtlich der Anträge zu 1 bis 3 ist die Klage unzulässig.
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Unabhängig vom Vorliegen weiterer prozessualer Hindernisse hinsichtlich der
einzelnen Anträge fehlt es jedenfalls an einer Klagebefugnis der Klägerin. Dies ergibt
sich daraus, dass § 11 Allgemeines Eisenbahngesetz in der hier anzuwenden Fassung
des Gesetzes vom 27.12.1993, ( BGBl. I 2378 ) (AEG) jedenfalls keine drittschützende
Wirkung zugunsten anderer Eisenbahnverkehrsunternehmen hatte.
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Es spricht bereits Vieles dafür, dass mit der Rechtsprechung des Hessischen
Verwaltungsgerichtshofs
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vgl. Beschluss vom 18.9.2000, - 2 TG 2572/00 -, NVwZ 2001, 105,
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davon auszugehen ist, dass § 11 AEG in der vorgenannten Fassung ausschließlich
dem öffentlichen Interesse an der Aufrechterhaltung des Betriebs einer vorhandenen,
dem allgemeinen Verkehrsbedürfnis entsprechenden Inf- rastruktur diente und deshalb
dem Übernahmeinteressenten kein subjektives Recht vermittelte. Es kann jedoch im
vorliegenden Verfahren unentschieden bleiben, ob § 11 AEG in der hier maßgeblichen
Fassung vom 27.12.1993 dem Übernahmeinteressenten Drittschutz vermittelte, denn
nach den Angaben des Geschäftsführers der Klägerin und nach dem Inhalt des
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Verwaltungsvorgangs der Beklagten ist die Klägerin im Zeitpunkt des Ergehens des
Stilllegungsbescheides noch nicht als Übernahmeinteressentin aufgetreten.
Zur Überzeugung der erkennenden Kammer vermittelte § 11 AEG in der hier
maßgeblichen Fassung jedenfalls dem Eisenbahnverkehrsunternehmer keine
subjektiven Rechte.
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Soweit ein subjektives Recht des Eisenbahnverkehrsunternehmers aus dem Recht auf
diskriminierungsfreien Netzzugang nach § 14 AEG abgeleitet wird, stellt dies eine
systematisch nicht begründbare Überdehnung des Rechts auf diskriminierungsfreien
Zugang dar. Denn das Recht auf diskriminierungsfreien Zugang statuiert nach dem
eindeutigen Wortlaut des § 14 Abs. 1 AEG die Pflicht der
Eisenbahninfrastrukturunternehmen, eine diskriminierungsfreie Benutzung der von
ihnen betriebenen Eisenbahninfrastruktur zu gewähren. Ein Recht auf Beibehaltung der
einmal betriebenen Infrastruktur lässt sich daraus nicht ableiten. Insoweit stellt sich die
Vorschrift des § 11 AEG über die Stilllegung von Strecken als lex specialis dar.
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Wie auch bei dem Recht auf diskriminierungsfreien Zugang - etwa zu einem Arbeitsplatz
- nach § 2 Abs. 1 des Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetzes bezieht sich dieses
Recht nicht auf die Beibehaltung der einmal vorhandenen Kapazitäten, sondern auf eine
diskriminierungsfreie Verteilung der zur Verfügung gestellten Kapazitäten.
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Welche Kapazitäten zur Verfügung gestellt werden müssen, bestimmt sich im
Eisenbahnrecht nach dem Regime des § 11 AEG. Danach kann eine Stilllegung nur
unter den dort geregelten Voraussetzungen erfolgen. Einzelne Eisenbahnunternehmer
haben jedenfalls in diesem Rahmen keine einklagbare Rechtsposition.
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Ebenso Kunz, Eisenbahnrecht, Anm. 5 b aa zu § 11 AEG.
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Hinsichtlich des Hauptantrages ist die Klage unabhängig von der fehlenden
Klagebefugnis auch unbegründet, weil der angefochtene Bescheid vom 7.11.1997
bestandskräftig ist. Nach Eintritt der Bestandskraft haben auch klagebefugte Dritte nur
noch einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über die Rücknahme bzw.
den Widerruf.
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Vgl. dazu Kunz, aaO, Anm 5. d zu § 11 AEG.
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Auch hinsichtlich des ersten Hilfsantrages, der auf eine Verpflichtung der Beklagten
gerichtet ist, den Bescheid vom 7.11.1997 aufzuheben, ist die Klage unabhängig von
der fehlenden Klagebefugnis jedenfalls unbegründet, weil unter keinem denkbaren
Gesichtspunkt ein strikter Anspruch der Klägerin auf eine Aufhebung des Bescheides
bestehen könnte.
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Hinsichtlich des zweiten Hilfsantrages, der eine Verpflichtung der Beklagten zur
Neubescheidung des Antrages auf Wiederaufgreifen des Verfahrens bzw. auf Widerruf
oder Rücknahme des Bescheides vom 7.11.1997 zum Gegenstand hat, wäre die Klage
ebenfalls unabhängig vom Fehlen einer Klagebefugnis jedenfalls unbegründet.
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Ein Anspruch der Klägerin auf Wiederaufgreifen nach § 51 VwVfG scheitert unabhängig
vom Fehlen weiterer Voraussetzungen jedenfalls daran, dass sie den Antrag nicht
gemäß § 51 Abs. 3 VwVfG innerhalb von drei Monaten nach Erlangung der Kenntnis
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von dem Grund für das Wiederaufgreifen gestellt hat. Denn die Klägerin hat sich erst mit
Schreiben vom 25.8.2004 an die Beklagte gewandt und um Aufhebung des Bescheides
vom 7.11.1997 gebeten, obwohl ihr die aus ihrer Sicht bestehenden Aufhebungsgründe
schon seit Jahren bekannt waren.
Ferner liegen auch die Voraussetzungen für einen Widerruf oder eine Rücknahme nicht
vor. Anhaltspunkte dafür, dass der Bescheid vom 7.11.1997 im Zeitpunkt seines
Erlasses rechtswidrig gewesen wäre, sind nicht ersichtlich. Auch der mit der Klägerin
kooperierende Förderkreis zur Rettung der Wiehltalbahn e. V. hat nicht konkret
dargetan, dass er ein Übernahmeangebot unterbreitet habe. Vielmehr wurde nur ganz
allgemein behauptet, dass es Verhandlungen gegeben habe. Angesichts der bereits
damals von der Beklagten praktizierten Transparenz des Verfahrens hatten Dritte
Gelegenheit, sich im Stilllegungsverfahren als Übernahmeinteressenten zu melden.
Dies ist ausweislich des Verwaltungsvorgangs der Beklagten nicht geschehen. Die
Voraussetzungen für einen Widerruf nach § 49 VwVfG liegen ebenfalls nicht vor. In
Betracht käme hier allein der Widerrufstatbestand des § 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG. Danach
darf ein rechtmäßig begünstigender Verwaltungsakt auch nachdem er unanfechtbar
geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft nur widerrufen werden,
wenn die Behörde aufgrund nachträglich eingetretener Tatsachen berechtigt wäre, den
Verwaltungsakt nicht zu erlassen und wenn ohne den Widerruf das öffentliche Interesse
gefährdet wäre. Selbst wenn man den Argumentationsweg der Klägerin insoweit mit
verfolgte, dass man davon ausginge, dass aufgrund der Übernahmebereitschaft der
Klägerin hinsichtlich der Eisenbahninfrastruktur neue Tatsachen entstanden sind, die
die Beklagte berechtigten, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen, fehlte es aber
jedenfalls an der Voraussetzung, dass ohne den Widerruf das öffentliche Interesse
gefährdet wäre. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Klägerin die
Eisenbahninfrastruktur über- nommen hat und hinsichtlich der Strecke Osberghausen -
Waldbröl als öffentliche Eisenbahninfrastrukturbetreiberin Inhaberin der Genehmigung
nach § 6 AEG ist. Dass das öffentliche Interesse dadurch gefährdet ist, dass die
Klägerin und nicht die Beigeladene auf dieser Strecke
Eisenbahninfrastrukturunternehmerin ist, hat die Klägerin nicht behauptet und
Anhaltspunkte dafür sind auch sonst nicht ersichtlich.
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Soweit die Klägerin schließlich mit dem dritten Hilfsantrag die Feststellung erstrebt,
dass der Bescheid vom 7.11.1997 die Beigeladene nicht dazu berechtigt, weiterhin den
Betrieb der Strecke Osberghausen - Waldbröl zu unterlassen, ist die Klage unzulässig.
Bedenken diesbezüglich ergeben sich zum einen hinsichtlich des
Rechtsschutzbedürfnisses für die Feststellungsklage. Dabei ist vor allem zweifelhaft, ob
die Klägerin als Infrastukturunternehmen ein Rechtsschutzbedürfnis bezüglich der
Feststellung hat, dass ein anderes Unternehmen nicht berechtigt sei, den Betrieb auf
einer Strecke, für den dieses Unternehmen auch gar keine Betriebsgenehmigung mehr
hat, zu unterlassen.
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Selbst wenn man ein Rechtsschutzbedürfnis der Klägerin hinsichtlich der
Feststellungsklage allgemein bejahte, fehlte das Rechtsschutzbedürfnis hier jedenfalls
deshalb, weil die Beigeladene aufgrund der zwischenzeitlich ein- geschränkten
Betriebsgenehmigung nicht mehr berechtigt ist, auf der genannten Strecke als
Infrastrukturunternehmen tätig zu sein. Auf die Frage, ob die Beigeladene bereits
aufgrund der Stilllegungsgenehmigung vom 7.11.1997 berechtigt wäre, den Betrieb auf
dieser Strecke zu unterlassen, kommt es angesichts dieser rechtlichen Konstellation
nicht mehr an. Denn selbst wenn die Beigeladene nicht schon aufgrund der
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Stilllegungsgenehmigung vom 7.11.1997 berechtigt wäre, den Infrastrukturbetrieb zu
unterlassen, wäre dies jedenfalls aufgrund der Einschränkung der
Betriebsgenehmigung der Fall. Insoweit handelt es sich um eine abstrakte Rechtsfrage,
an deren Klärung die Klägerin kein Rechtsschutzinteresse hat.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten
der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig, weil sie keinen Antrag gestellt hat (§§ 162
Abs. 3, 154 Abs. 3 VwGO).
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