Urteil des VG Köln, Az. 1 K 1906/99

VG Köln: berufliche ausbildung, mechaniker, genehmigung, berechtigung, ermächtigung, vollversammlung, handwerk, bezirk, leistungsfähigkeit, sorgerecht
Verwaltungsgericht Köln, 1 K 1906/99
Datum:
27.03.2003
Gericht:
Verwaltungsgericht Köln
Spruchkörper:
1. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
1 K 1906/99
Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Die Berufung wird zugelassen.
Tatbestand:
1
Die Beteiligten streiten um die Berechtigung der Klägerin zur Durchführung der
überbetrieblichen Unterweisung der Auszubildenden im Kfz-Mechaniker-Handwerk des
Erftkreises. In der Zeit von 1971 bis 1993 führte die Rechtsvorgängerin der Klägerin, die
Kraftfahrzeuginnung C. , die überbetriebliche Unterweisung der Lehrlinge des Kfz-
Mechaniker-Handwerks des Erftkreises durch. Nach einer Erweiterung des
Innungsbezirks um Mitgliedsbetriebe u.a. aus dem ehemaligen Landkreis Köln im Jahre
1993, welche eine Verdoppelung der Zahl der Auszubildenden zur Folge hatte,
übernahm die Beklagte die überbetriebliche Unterweisung der Kraftfahrzeuginnung C. .
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Im Jahre 1995 richtete die Klägerin in I. -H1. ein eigenes Bildungszentrum ein.
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Mit Schreiben vom 17.12.1997 beantragte sie aufgrund eines Beschlusses ihrer
Mitgliederversammlung vom 15.12.1997 die Genehmigung zur Durchführung der neuen
überbetrieblichen Unterweisungslehrgänge für das Kfz-Mechaniker-Handwerk des
Erftkreises im innungseigenen Bildungszentrum I. -H1. und die Zuerkennung der
Trägerschaft für diese Maßnahmen ab dem 01.08.1998. Zur Begründung machte sie
geltend: Die der Kraftfahrzeuginnung C. zuerkannte Trägerschaft bestehe fort und sei
auf sie als Rechtsnachfolgerin übergegangen. Die für die Durchführung der
Unterweisung erforderlichen rechtlichen Voraussetzungen sowie die notwendige
fachliche Qualifikation lägen vor.
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Aufgrund Beschluss ihrer Vollversammlung vom 25.05.1998 lehnte die Beklagte den
Antrag mit Bescheid vom 23.07.1998, der keine Rechtsmittelbelehrung enthielt, ab. Zur
Begründung führte sie aus: Die Klägerin sei nicht als Rechtsnachfolgerin der
Kraftfahrzeuginnung C1. Trägerin der überbetrieblichen Unterweisung in ihrem
Innungsbezirk geworden. Vielmehr habe die Kfz-Innung C1. mit der seinerzeitigen
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Schließung der überbetrieblichen Unterweisungsstätte in I1. endgültig die Durchführung
der überbetrieblichen Unterweisung aufgegeben. Die Vollversammlung der Innung C1.
habe am 18.06.1993 einstimmig und ohne Rückübertragungsvorbehalt beschlossen,
dass die Unterweisung der Kfz-Mechaniker-Lehrlinge ab dem Ausbildungsjahr 1993/94
im Bildungszentrum C2. der Beklagten durchgeführt werde. Des Weiteren spreche das
Verhalten der Innung im Zusammenhang mit dem Inkrafttreten der ministeriell
genehmigten Rechtsvorschriften zur Durchführung der überbetrieblichen Unterweisung
(RVO) am 11.11.1994, mit der die überbetriebliche Unterweisung neu geregelt worden
sei, dafür, dass die Innung nach 1993 selbst nicht mehr davon ausgegangen sei, deren
Träger zu sein. Gleiches ergebe sich aus dem Protokoll der Innungsversammlung vom
26.09.1994, in dem es heiße, die neue Bildungsstätte in I2. -H2. habe zunächst
ausschließlich zur Durchführung von Gesellen- und Zwischenprüfungen bzw. für
Fachabende und Seminare (der DAA) genutzt werden sollen. Ferner habe die Beklagte
in einem Schreiben vom 12.10.1994 an den Vorstand der Kfz-Innung mitgeteilt, dass der
Kauf der Gewerbehalle vom Kammervorstand der Beklagten nur mit der Auflage
genehmigt worden sei, dass die Innung ohne Genehmigung der Beklagten in der Halle
keine überbetriebliche Unterweisung durchführe. Auch hiergegen habe die Kfz-Innung
nicht protestiert. Die Klägerin habe auch keinen Anspruch auf Übertragung der
Trägerschaft aus § 3 Abs. 1 RVO. Danach sei die Schaffung neuer überbetrieblicher
Ausbildungskapazitäten nur dann genehmigungsfähig, wenn ein besonderer
unabdingbarer Bedarf begründet werde, der nicht von einem anderen Träger im Bezirk
der Beklagten erfüllt werden könne. Ein derartiger unabdingbarer Bedarf sei nicht
erkennbar. Vielmehr hätte eine positive Bescheidung des Antrages der Klägerin einen
gravierenden Auslastungseinbruch der Ausbildungsstätte C2. zur Folge, was zu einer
Mehrbelastung der Betriebe des Kfz-Handwerks im Innungsbezirk L. führen würde.
Hiergegen erhob die Klägerin mit Schreiben vom 07.09.1998 Widerspruch. Zu dessen
Begründung führte sie aus: Grundsätzlich seien sowohl die Handwerkskammern als
auch die Innungen berechtigt, überbetriebliche Ausbildung durchzuführen. Bei der
Innung sei dies durch § 54 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 HwO ausdrücklich vorgeschrieben, indem
dieser die Aufgabe zugewiesen sei, "für die berufliche Ausbildung der Lehrlinge zu
sorgen". Die Kammer dürfe daher weder durch Satzung die überbetriebliche Ausbildung
bei sich konzentrieren noch die Übertragung der Trägerschaft auf die Innungen von
anderen Voraussetzungen als der Erfüllung eines ausreichenden Qualitätsstandards
abhängig machen. §§ 3 Abs. 1 und 4 Abs. 1 S. 2 RVO, die die Übertragung der
Trägerschaft vom Bestehen eines besonderen undingbaren Bedarfes und der Sicherung
der Auslastung bestehender Einrichtungen abhängig machten, seien deshalb wegen
Verstoßes gegen die HwO unwirksam.
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Mit Bescheid vom 08.02.1999 wies die Beklagte den Widerspruch der Klägerin zurück.
Zur Begründung führte sie unter anderem aus: Die Klägerin habe keinen
Rechtsanspruch auf Übertragung der Trägerschaft für die Durchführung der
überbetrieblichen Unterweisung im innungseigenen Bildungszentrum I2. -H2. . §§ 3
Abs. 1, 4 Abs. 1 S. 2 RVO seien nicht wegen Verstoßes gegen die HwO unwirksam. Die
Innungen seien zur Durchführung der Unterweisung nur insoweit berechtigt, als dies im
Einklang mit den Vorschriften der Handwerkskammer stehe. § 91 Abs. 1 Nr. 1 bzw. 4
HwO ordne der Handwerkskammer die primäre Zuständigkeit zur Durchführung von
überbetrieblichen Ausbildungsmaßnahmen zu. Diese gesetzliche Aufgabe könne die
Handwerkskammer nach Maßgabe ihrer Vorschriften nach pflichtgemäßem Ermessen
auf die Innungen delegieren.
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Am 11.03.1999 hat die Klägerin hiergegen Klage erhoben.
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Sie wiederholt ihr Vorbringen aus dem Vorverfahren und macht ergänzend geltend:
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Die Handwerkskammern seien nicht berechtigt, die überbetriebliche Ausbildung unter
gänzlichem Ausschluss der Innungen bei sich selbst zu konzentrieren. Eine solche
Monopolisierung der überbetrieblichen Ausbildung widerspreche der in der
Handwerksordnung vorgesehenen primären Aufgabenzuweisung an die Innungen. Der
Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts NRW sei zu entnehmen, dass stets eine
konkurrierende Befugnis der Innungen zur Unterweisung bestehe und für den Fall der
ausreichenden Leistungsfähigkeit zu deren Durchführung auch ein Rechtsanspruch auf
Gestattung der Unterweisung erfolgreich geltend gemacht werden könne. Dieser sei nur
davon abhängig, dass die personellen und sachlichen Voraussetzungen erfüllt seien,
um die überbetriebliche Unterweisung sachgerecht durchführen zu können. Schließlich
sei zu berücksichtigen, dass die Klägerin bereits bis zum Jahre 1993 Trägerin der
überbetrieblichen Unterweisung gewesen sei. Die zwischenzeitliche Unterweisung der
Lehrlinge durch die Beklagte sei von der Klägerin stets als Übergangslösung betrachtet
worden, so dass sie aus ihrer Sicht bei Inkrafttreten der RVO weiterhin Trägerin der
überbetrieblichen Unterweisung im Sinne des § 2 Abs. 4 RVO in ihrem Innungsbezirk
gewesen sei.
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Die Klägerin beantragt,
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1. festzustellen, dass die Klägerin berechtigt ist, die überbetriebliche Unterweisung der
Lehrlinge des Kfz-Mechaniker-Handwerks des Erftkreises im innungseigenen
Bildungszentrum I2. -H2. durch- zuführen,
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2. hilfsweise, die Beklagte unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom
23.07.1998 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 08.02.1999 zu verpflichten,
der Klägerin zum nächstmöglichen Zeitpunkt die überbetriebliche Unterweisung der
Lehrlinge des Kfz- Mechaniker-Handwerks des Erftkreises im innungseigenen
Bildungszentrum I2. -H2. zu gestatten.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Sie trägt über die Begründung der angefochtenen Bescheide hinaus vor: Die RVO
schlössen die Ausübung eines subsidiären Rechts der Innungen zur Durchführung der
überbetrieblichen Unterweisung gemäß § 54 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 HwO nicht grundsätzlich
aus, wie die Bestimmungen der §§ 2 Abs. 4, 2 Abs. 3, 3 Abs. 1 RVO zeigten. Dies zeige,
dass die RVO keineswegs dazu dienten, die überbetriebliche Ausbildung bei der
Kammer zu konzentrieren. Im Übrigen lasse sich der Rechtsprechung des OVG NRW
keineswegs entnehmen, dass eine konkurrierende Befugnis der Innungen zur
Unterweisung bestehe und bei Leistungsfähigkeit die Innung einen Rechtsanspruch auf
Gestattung der Unterweisung habe.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen
auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge.
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Entscheidungsgründe:
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Die Klage hat keinen Erfolg.
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1. Der von der Klägerin gestellte Feststellungsantrag ist unbegründet. Die Klägerin ist
nicht berechtigt, ohne vorherige Ermächtigung bzw. Genehmigung durch die Beklagte
die überbetriebliche Unterweisung der Lehrlinge des Kfz-Mechanikerhandwerks des
Erftkreises im innungseigenen Bildungszentrum in I2. -H2. durchzuführen.
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Eine derartige Berechtigung folgt zunächst nicht aus § 2 Abs. 4 der RVO der Beklagten.
Danach sind die Handwerkskammer, Innungen, Zusammenschlüsse von Innungen,
Kreishandwerkerschaften, Gewerbeförderungswerke des Handwerks oder andere
Handwerkskammern auch zukünftig zuständig für die Durchführung überbetrieblicher
Unterweisungsmaßnahmen, soweit sie bei Inkrafttreten der RVO als Träger
überbetrieblich unterweisen und soweit die ordnungsgemäße Durchführung nach den
RVO gesichert ist. Diese Voraussetzungen werden von der Klägerin nicht erfüllt, da die
Klägerin zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der RVO am 11.11 1994 nicht als Trägerin
überbetrieblich unterwiesen hat. Die Rechtsvorgängerin der Klägerin hatte nämlich
zuvor mit Beschluss ihrer Vollversammlung vom 18.06.1993 festgelegt, dass die
überbetriebliche Unterweisung der Kfz-Mechaniker-Lehrlinge ihres Innungsbezirks ab
dem Ausbildungsjahr 1993/94 im Ausbildungszentrum der Beklagten am C2. stattfinden
solle. Soweit die Klägerin hierzu geltend gemacht hat, es habe sich nur um eine
vorübergehende Übertragung der Trägerschaft für die überbetriebliche Ausbildung auf
die Beklagte gehandelt, führt dies nicht zu einer der Klägerin günstigeren
Betrachtungsweise. Zunächst ist davon auszugehen, dass die Aufgabe der
Durchführung der überbetrieblichen Unterweisung durch die Rechtsvorgängerin der
Klägerin endgültig war, da der Beschluss der Vollversammlung nach den
unwidersprochen gebliebenen Angaben der Beklagten keinen
Rückübertragungsvorbehalt enthalten hat und die von der Beklagten weiter aufgeführten
Indizien ebenfalls hierfür sprechen. Im Übrigen würde eine nur vorübergehende
Aufgabe der Trägerschaft nicht darüber hinweghelfen, dass die Klägerin im Zeitpunkt
des Inkrafttretens der RVO tatsächlich keine überbetriebliche Unterweisung
durchgeführt hat. Gerade dies ist nach dem eindeutigen Wortlaut und dem Sinn und
Zweck der Vorschrift, den im Zeitpunkt des Inkrafttretens der RVO ausbildenden
Einrichtungen Bestandsschutz zu gewähren, aber erforderlich.
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Eine Berechtigung der Klägerin, ohne Genehmigung der Beklagten die überbetriebliche
Ausbildung der Kfz-Mechaniker-Lehrlinge in ihrer Einrichtung in I2. -H2. durchzuführen,
ergibt sich auch nicht aus § 54 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 HwO. Nach dieser Vorschrift hat die
Handwerksinnung entsprechend den Vorschriften der Handwerkskammer die
Lehrlingsausbildung zu regeln und zu überwachen sowie für die berufliche Ausbildung
der Lehrlinge zu sorgen und ihre charakterliche Entwicklung zu fördern. Dieses
Sorgerecht umfasst nach einhelliger Auffassung grundsätzlich auch die Befugnis zur
Regelung und Durchführung der überbetrieblichen Unterweisung.
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Vgl. Honig, HwO, 2. Aufl. § 54 Rdn. 18; VG Hannover, Urteil vom 26.01 1971 - I a 115/70
- , GewArch. 1971, S. 161 (162) m.w.N..
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Allerdings steht auch den Handwerkskammern nach herrschender Auffassung - der die
Kammer folgt - die Befugnis sowohl zur Regelung als auch zur Durchführung der
überbetrieblichen Unterweisung zu, wobei die Berechtigung zum Erlass von
Regelungen den §§ 91 Abs. 1 Nr. 4 , 41 HwO entnommen wird,
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vgl. BVerwG, Urteil vom 17.12.1998 - 1 C 7.98 - GewArch. 1999, S. 193 (194), Musielak,
Das Recht des Handwerks, 3. Aufl. § 54 Rdn. 9, Honig, a.a.O. § 91 Rdn. 11 ff,
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während die Befugnis zur eigenen Durchführung der überbetrieblichen Ausbildung
wenn nicht aus den gleichen Vorschriften, so jedenfalls aus § 91 Abs. 1 Nr. 1 HwO
hergeleitet wird,
26
so OVG NRW, Urteil vom 26.03.1991 - 5 A 560/68 - GewArch. 1991, S. 303, VGH
Baden-Württemberg, Urteil vom 02.12.1997 - 9 S 2506/97 - GewArch. 1998, S. 164
(166); VG Osnabrück, Urteil vom 24.01.1995 - 1 A 17/94 - GewArch. 1996, S. 247, 248;
Honig, a.a.O. § 91 Rdn. 16.
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Die Berechtigung der Innungen zur Regelung und Durchführung der überbetrieblichen
Unterweisung steht nicht selbständig neben der der Handwerkskammer. Vielmehr ist
der Formulierung des § 54 Abs. 1 Nr. 3 HwO ("entsprechend den Vorschriften der
Handwerkskammer") zu entnehmen, dass die Befugnis der Innungen zur Regelung und
Durchführung der überbetrieblichen Unterweisung von der der Handwerkskammer
dergestalt abgeleitet ist, dass es zuvor einer besonderen Ermächtigung zur
Durchführung der überbetrieblichen Unterweisung durch die Handwerkskammer bedarf.
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Vgl. Kormann, Normsetzungkonkurrenz bei Vorkehrung überbetrieblicher Unterweisung
im Handwerk, GewArch. 1991, S. 89 (91) ; ähnlich Musielak, a.a.O. und Honig, § 54
Rdn. 16, die die Befugnis der Innungen für "subsidiär" halten.
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Für eine derartige Auslegung spricht auch der Umstand, dass nicht anzunehmen ist,
dass der Gesetzgeber die Durchführung der überbetrieblichen Ausbildung davon
abhängig machen wollte, ob im Kammerbezirk eine auf freiwilliger Mitgliedschaft
beruhende Innung besteht.
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Vgl. VG Osnabrück, a.a.O., S. 248.
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Darüber hinaus kann eine Verpflichtung aller Lehrlinge im Innungsbezirk zur Teilnahme
an der überbetrieblichen Unterweisung angesichts der fehlenden Zwangsmitgliedschaft
der im Innungsbezirk gelegenen Handwerksbetriebe nur aufgrund einer Ermächtigung
durch die Handwerkskammer erreicht werden.
32
Vgl. Kormann, a.a.O.
33
Die Klägerin ist nach allem ohne eine vorherige Ermächtigung durch die Beklagte nicht
zur Durchführung der überbetrieblichen Unterweisung in ihrem Bildungszentrum in I2. -
H2. berechtigt.
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2. Der damit zur Entscheidung des Gerichts gestellte zulässige Hilfsantrag ist ebenfalls
unbegründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung einer Genehmigung der
Beklagten zur Durchführung der überbetrieblichen Unterweisung in ihrem
Bildungszentrum in I2. -H2. . Ein derartiger Anspruch ergibt sich zunächst nicht aus § 3
Abs. 1 RVO. Danach ist die Schaffung neuer überbetrieblicher Ausbildungskapazitäten
nur dann genehmigungsfähig, wenn ein besonderer unabdingbarer Bedarf geltend
gemacht und begründet wird, der nicht von einem anderen Träger der überbetrieblichen
Unterweisung im Bezirk der Handwerkskammer zu L. mit vorhandenen Kapazitäten
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erfüllt werden kann. Diese Voraussetzungen liegen unstreitig nicht vor, da die Kfz-
Mechaniker-Lehrlinge aus den Betrieben im Innungsbezirk der Klägerin in der
Ausbildungsstätte der Beklagten C2. ausgebildet werden können.
§ 3 Abs. 1 RVO kann auch nicht - wie die Klägerin offensichtlich meint - wegen eines
angeblichen Verstoßes gegen § 54 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 HwO im Wege gesetzeskonformer
Auslegung dahingehend interpretiert werden, dass die Vorschrift die Erteilung der
Genehmigung auch ohne Begründung eines besonderen unabdingbaren Bedarfs
ermöglicht. Dabei kann offen bleiben, ob eine derartige, dem eindeutigen Wortlaut der
Vorschrift zuwiderlaufende "gesetzeskonforme" Auslegung überhaupt zulässig wäre, da
§ 3 Abs. 1 RVO nicht gegen § 54 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 HwO verstößt.
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Wie bereits oben gezeigt, gibt § 54 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 HwO der Handwerksinnung gerade
keine konkurrierende, sondern nur eine von der Handwerkskammer abgeleitete (d.h.
stets eine Delegation durch diese voraussetzende) Befugnis zur Durchführung der
überbetrieblichen Ausbildung, und zwar "entsprechend den Vorschriften der
Handwerkskammer". Aus § 54 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 HwO lässt sich daher entgegen der
Auffassung der Klägerin kein Anspruch auf Erteilung einer nicht von einschränkenden
Voraussetzungen abhängigen Genehmigung herleiten.
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Es ist auch nicht erkennbar, dass diese Auslegung des § 54 HwO ihrerseits gegen
höherrangiges Recht verstoßen würde.
38
Zwar hat das OVG NRW,
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Urteil vom 15.09.1993 - 25 A 1714/92 - GewArch. 1994, S. 480,
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in einem Obiter dictum erwogen, dass sich aus höherrangigem Recht möglicherweise
eine - evtl. nicht von Vorgaben der Handwerkskammer abhängige - konkurrierende
Befugnis der Innungen zur überbetrieblichen Unterweisung ergeben könnte. Dem
vermag sich die Kammer jedoch nicht anzuschließen. Nach der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgericht sind die Handwerksinnungen nicht grundrechtsfähig, soweit
sie durch Gesetz übertragene Aufgaben öffentlicher Verwaltung wahrnehmen,
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Vgl. BVerfG Beschluss vom 31.10.1984 - 1 BvR 35, 356, 794/82 - BVerfGE 68, 193,
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wozu insbesondere die in § 54 Abs. 1 HwO aufgezählten Pflichtaufgaben im Bereich
des Prüfungswesens und des - hier in Rede stehenden - Berufsausbildungswesens
gehören.
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BVerfG, Beschluss vom 31.10.1984, a.a.O.
44
Auch steht den Handwerksinnungen kein der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28
Abs. 2 GG entsprechendes grundgesetzliches Selbstverwaltungsrecht zu.
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BVerfG, Beschluss vom 05.04.1993 - 1 BvR 294/93 - NVwZ 1994, S. 263.
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Schließlich ist nicht erkennbar, dass die Regelung in § 3 Abs. 1 RVO gegen das
Willkürverbot verstoßen würde, auf welches sich die Klägerin möglicherweise auch im
nicht grundrechtlich geschützten Funktionsbereich berufen kann.
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Vgl. hierzu Musielak, a.a.O. § 54 Rdn. 36.
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Die in der genannten Vorschrift aufgestellte Voraussetzung eines nicht anders
erfüllbaren, besonderen unabweisbaren Bedarfs für die Erteilung einer Genehmigung
zur Durchführung der überbetrieblichen Unterweisung erscheint vielmehr im Hinblick auf
die Notwendigkeit der Gewährleistung einer hinreichenden Kapazitätsauslastung
bereits bestehender, mit öffentlichen Mitteln aufgebauter Ausbildungseinrichtungen
sachgerecht und notwendig.
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Nach allem war die Klage mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 für die Klägerin
abzuweisen.
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Die Berufung wird gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
zugelassen.
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