Urteil des VG Köln, Az. 11 K 7830/04

VG Köln: festsetzung der beiträge, aufwand, mittelwert, zusammensetzung, selbstbehalt, verordnung, daten, herkunft, verwaltungskosten, behörde
Verwaltungsgericht Köln, 11 K 7830/04
Datum:
03.03.2006
Gericht:
Verwaltungsgericht Köln
Spruchkörper:
11. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
11 K 7830/04
Tenor:
Der TKG-Beitragsbescheid der Beklagten vom 08.05.2003 in der Gestalt
des Widerspruchsbescheides vom 11.10.2004 wird aufgehoben. Die
Beklagte wird verurteilt, an den Kläger einen Betrag von 6.662,09 EUR
nebst 5% Zinsen über dem Basiszinssatz seit dem 04.11. 2004 zu
zahlen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.
T a t b e s t a n d :
1
Mit Bescheid vom 08.05.2003 forderte die Beklagte von dem Kläger Beiträge nach § 48
Abs. 2, 3 des Telekommunikationsgesetzes vom 25. Juli 1996 (TKG a.F.) in Verbindung
mit den §§ 1, 3, 3a, 4 und 9 der Frequenznutzungsbeitragsverordnung (FBeitrV) vom 13.
Dezember 2000 (BGBl. I S. 1704), zuletzt geändert durch Verord- nung vom 24. Juni
2002 (BGBl. I S. 2226), in Höhe von 6.662,09 EUR (Kassenzeichen 901190224477).
Die Festsetzungen erfolgten für die Jahre 2000 und 2001.
2
Gegen diesen Bescheid legte der Kläger Widerspruch ein, der von der Beklagten mit
Widerspruchsbescheid vom 11.10.2004 zurückgewiesen wurde.
3
Der Kläger hat am 04.11.2004 Klage erhoben. Zur Begründung tragen er sowie die
Kläger in verschiedenen Parallelverfahren vor: Die Beitragserhebung sei rechts- widrig,
da es an einer wirksamen Rechtsgrundlage hierfür fehle. Ferner bestünden Zweifel an
der Richtigkeit der Kalkulation sowie an der Berechnung des erforderlichen
Selbstbehalts. Der Selbstbehalt müsse bereits in der grundlegenden Kalkulation und als
Endbetrag in der Anlage zu der Verordnung berücksichtigt werden und dürfe nicht erst in
den Beitragsbescheiden der Behörde berücksichtigt werden. Ein Selbstbehalt von nur
20 % sei zudem der Höhe nach unzureichend, da ein ganz erhebliches
Allgemeininteresse an der Frequenznutzung anzuerkennen sei.
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Der Kläger beantragt,
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den Beitragsbescheid der Beklagten vom 08.05.2003 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 04.11.2004 aufzuheben und die Beklagte zur
Rückzahlung des Betrages von 6.662,09 EUR sowie zur Zahlung von Prozesszinsen zu
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verpflichten.
Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Sie verteidigt die angefochtenen Bescheide.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakten und der vorgelegten Verwaltungsvorgänge sowie auf die Beiakten 2 und
3 zum Verfahren 11 K 7519/03 und die Beiakten 2 und 3 zum Verfahren 11 K 7982/03
Bezug genommen.
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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :
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Die Klage ist zulässig und begründet.
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Der angegriffene Beitragsbescheid in der Gestalt des Widerspruchsbescheides ist
rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1
Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
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Der Beitragsbescheid beruht auf § 48 Abs. 2 und 3 des Telekommunikationsgesetzes
vom 25. Juli 1996 (TKG a.F.) in Verbindung mit §§ 1, 3, 3a und 4 der
Frequenznutzungsbeitragsverordnung (FBeitrV) vom 13. Dezember 2000, zuletzt
geändert durch Verordnung vom 24. Juni 2002. § 48 Abs. 2 TKG a.F. bestimmt, dass
durch den jähr-lichen Beitrag die Aufwendungen für die Planung und Fortschreibung
von Frequenznutzungen einschließlich der dazu notwendigen Maßnahmen, Prüfungen
und Verträglichkeitsuntersuchungen abzugelten sind. In dieser Norm ist also ein
Kostendeckungsprinzip für die Beitragserhebung verankert („zur Abgeltung der
Aufwendungen").
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Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2000 - 6 C 8/99 -, BVerwGE 112, 194 ff. (zum
EMVG).
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Die Beiträge berechnen sich vor diesem Hintergrund gemäß § 3 FBeitrV grundsätzlich
wie folgt: Der durch Beiträge abzugeltende Personal- und Sachaufwand wird gemäß
Absatz 1 dieser Vorschrift von der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und
Post (jetzt Bundesnetzagentur) ständig erfasst und den jeweiligen Nutzergruppen
zugeordnet. Der für jede Bezugseinheit zu berücksichtigende Jahresbeitrag wird
berechnet, indem der je Nutzergruppe festgestellte Aufwand durch die je Nutzergruppe
vorhandenen Bezugseinheiten geteilt wird, Absatz 2. Der je Bezugseinheit zu
entrichtende Frequenznutzungsbeitrag wird gemäß Absatz 3 auf der Grundlage der der
Berechnung vorangegangenen drei Kalenderjahre ermittelt und für das dem Jahr der
Berechnung nachfolgende Kalenderjahr festgelegt, indem der Mittelwert aus den nach
Absatz 2 berechneten Jahresbeiträgen gebildet wird. Der nach diesen Vorgaben
ermittelte Beitrag ist aus der Anlage zur FBeitrV ersichtlich. Bei der Festsetzung der
Beiträge in den Bei- tragsbescheiden ist sodann von dem in der Anlage genannten
Betrag schließlich noch gemäß § 3 a FBeitrV der Selbstbehalt in Höhe von 20%
abzuziehen.
16
Handelt es sich dagegen um eine neue Nutzergruppe, so wird der durch Beiträge
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abzugeltende Aufwand durch die Regulierungsbehörde gemäß § 4 Abs. 1 FBeitrV
erstmalig in dem Kalenderjahr erfasst, in dem für diese Nutzergruppen die erste Zu-
teilung nach § 47 TKG a.F. erfolgt. Gemäß § 4 Abs. 2 FBeitrV errechnet sich der erste
Jahresbeitrag je Bezugseinheit aus dem jährlichen Kostenaufwand der Regulie-
rungsbehörde seit der ersten Frequenzzuteilung für die jeweilige neue Nutzergruppe
nach dem in § 3 Abs. 3 beschriebenen Verfahren. Dieser Jahresbeitrag wird auf der
Grundlage der der Berechnung vorangegangenen beiden Kalenderjahre ermittelt und
für das dem Jahr der Berechnung nachfolgende Kalenderjahr festgelegt.
Die auf diesen Vorschriften beruhenden Beitragsfestsetzungen für die Jahre 2000 und
2001 sind rechtswidrig, da der Verordnungsgeber den Aufwand im Sinne des § 3 Abs. 1
bzw. § 4 Abs. 1 FBeitrV nicht korrekt angesetzt hat und damit sowohl die Berechnung
der Jahresbeiträge im Sinne des § 3 Abs. 2 FBeitrV bzw. des § 4 Abs. 2 FBeitrV als
auch die Mittelwertbildung im Sinne des § 3 Abs. 3 bzw. § 4 Abs. 2 FBeitrV fehlerhaft
erfolgt ist.
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I. Der Beitragsbescheid ist zunächst rechtswidrig, soweit er einen Beitrag für das Jahr
2000 festsetzt.
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Da die Beklagte davon ausgeht, dass es sich bei den Rundfunkdiensten um neue
Nutzergruppen handelte, ist Grundlage der Festsetzung nach ihren Ausführungen § 4
Abs. 2 FBeitrV, d.h. der Frequenznutzungsbeitrag wurde aus dem Mittelwert der
Jahresbeiträge der beiden dem Berechnungsjahr vorangegangenen Kalenderjahre
ermittelt. Diese Ermittlung ist für das Jahr 2000 nicht zutreffend erfolgt, da die für die
Jahre 1997 und 1998 angesetzten Jahresbeiträge nicht nachvollziehbar sind und damit
auch die Mittelwertbildung aus diesen Jahresbeiträgen nicht korrekt erfolgt ist.
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Dies gilt zunächst für den für das Jahr 1997 angesetzten Jahresbeitrag. In den nun-
mehr vorliegenden Erläuterungen, die die Beklagte in der Anlage zum Schriftsatz vom
27. Januar 2006 (im folgenden: Anlage, bei den angegebenen Seitenzahlen wurde das
Deckblatt mitgezählt) vorgelegt hat, wird für dieses Jahr mangels Vorliegens einer
detaillierten Kostenstruktur auf „Nebenrechnungen" auf Bl. 563, 568 der Beiakte 2 zum
Verfahren 11 K 7982/03 Bezug genommen (vgl. Anlage Bl. 8). Die auf Bl. 563 der
Beiakte aufgeführten Zahlen, aus denen sich die Gesamtkosten der jeweiligen
Nutzergruppen ergeben sollen, sind jedoch für das Gericht nicht ansatzweise
nachvollziehbar. Neben den offenbar ursprünglich angesetzten maschi- nenschriftlichen
Beitragsangaben finden sich weitere handschriftlich eingefügte Zahlen. Zur Begründung
der ursprünglichen maschinenschriftlichen Zahlen wird auf eine „Neuberechnung mit
aktualisierten LKR-Daten, Flächenzahlen und Bestandzahlen" verwiesen. Weiter heißt
es wörtlich: „Die Berechnung wurde durchgeführt nach dem Algorithmus, der zusammen
mit BMPT 315-3 in 07/97 entwickelt wurde. Da in dem Modell jedoch auch
„Stellschrauben" enthalten sind, deren Gebrauch auf der politischen Ebene im
Nachgang zu der Modellentwicklung ohne Beteiligung des damaligen BAPT bestimmt
wurde, besteht eine gewisse Un- sicherheit." Es ist bereits nicht nachvollziehbar, woher
diese ursprünglichen Zahlenangaben stammen; weder sind die alten und die
„aktualisierten" Daten beigefügt noch wird der verwendete Algorithmus erläutert. Der
Verweis auf politische „Stellschrauben" zeigt zudem, dass bei der Beitragsfestlegung
offenbar nicht nur rein kalkulatorische Gesichtspunkte eine Rolle gespielt haben. Zur
Begründung der handschriftlichen Änderungen wird lediglich auf eine fehlerhafte
„Aufstellung einer Bezugsgröße bei der Pauschalierung des Beitrags in der
Tabellenkalkulation" verwiesen. Da auch insofern weder die ursprüngliche fehlerhafte
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Bezugsgröße noch die geänderte Größe näher erläutert werden, erschließt sich auch
die Herkunft dieser Zahlen nicht. Da nach den eigenen Angaben der Beklagten im
Bereich des Rundfunks keine detaillierte Kostenstruktur vorlag, also die Kosten nicht
den einzelnen Nutzergruppen (LW, MW, KW, UKW, Fernsehrundfunk) zugeordnet
waren, und keine Erläuterungen existieren, die die schließlich festgesetzte Aufteilung
der Kosten plausibel machen würden, ist die Ermittlung des Jahresbeitrages für das
Jahr 1997 daher für das Gericht nicht nachvollziehbar.
Dasselbe gilt für die Festsetzung der Jahresbeiträge für das Jahr 1998. Auch insofern
lag nach den Erläuterungen auf Bl. 11 der Anlage keine detaillierte Kostenstruktur vor,
so dass auf eine Nebenrechnung auf Bl. 558 der Beiakte 2 zu 11 K 7982/03 Bezug
genommen wird. In dieser Nebenrechnung wird auf die in der Leistungs- und
Kostenrechnung (LKR) festgestellte Gesamtsumme des Personal- und Sachaufwandes,
die dem Rundfunkdienst zuzuordnen ist, in Höhe von 19,7 Millionen DM Bezug
genommen und dieser Betrag sodann unter Berücksichtigung des Aufwands und der
theoretischen Versorgungsfläche auf die einzelnen Nutzergruppen umgelegt. Die
Zusammensetzung dieses Betrages ist jedoch nicht nachvollziehbar. Aus dem LKR-
Jahresbericht 1998 (Bl. 471 ff. der Beiakte 2 zu 11 K 7982/03) ergeben sich für den
Rundfunk Gesamtkosten in Höhe von insg. ca. 19,2 Millionen DM (Kostenträger 015: 0,-
DM; Kostenträger 070: 19.120.881,- DM; Kostenträger 100: 85.821,- DM, vgl. Bl. 456 der
Beiakte 2 zu 11 K 7982/03). Selbst wenn sich der fehlende Betrag von 0,5 Millionen DM
noch aus der Kostenstelle 70xxx ergeben sollte (vgl. zu den zu berücksichtigen- den
Kostenträgern Bl. 5 der Anlage), ist damit jedoch die Festsetzung des Jahresbetrages
nicht hinreichend plausibel gemacht. Denn die Gesamtkosten der einzelnen
Kostenträgerstellen bestehen neben den Einzelkosten für Personal, Messtechnik und
Fuhrpark auch aus Gemeinkosten für Personal, Messtechnik und Fuhrpark sowie aus
einer „PauschUml", deren Zusammensetzung nicht näher erläutert ist. Es ist daher nicht
nachvollziehbar, inwieweit diese Kosten tatsächlich beitragsfähige Aufwendungen im
Sinne des § 48 Abs. 2 TKG a.F. darstellen. Nach dieser Vorschrift dürfen durch den
Beitrag nämlich nur die Aufwendungen für die Planung und Fortschreibung von
Frequenznutzungen einschließlich der dazu notwendigen Maßnahmen, Prüfungen und
Verträglichkeitsuntersuchungen abgegolten werden; dieser Aufwand ist von der
Bundesnetzagentur gemäß § 3 Abs. 1 FBeitrV zu erfassen. Der Vorschrift des § 48 Abs.
2 TKG a.F. ist zu entnehmen, dass ein Aufwand, der nicht der Planung und
Fortschreibung von Frequenznutzungen zuzuordnen ist, in die Beitragsbemessung nicht
einfließen darf.
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Vgl. zu § 10 EMVG BVerwG, Urteil vom 22. November 2000, a.a.O.
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Hiermit ist es nicht zu vereinbaren, eine nicht näher erläuterte Position von
Gemeinkosten prozentual auf die einzelnen Funkdienste zu verteilen. Eine
Berücksichtigung solcher Kosten setzt vielmehr voraus, dass zunächst aufgegliedert
und dargelegt wird, welche Kosten im Einzelnen unter dieser Position
zusammengefasst werden; nur bei einer derartigen Aufbereitung des Zahlenmaterials
kann kontrolliert werden, ob die angesetzten Gemeinkosten mit der Wahrnehmung der
in § 48 Abs. 2 TKG a.F. genannten Aufgaben in Zusammenhang stehen.
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Dies gilt umso mehr, als die Position der Gemeinkosten im vorliegenden Fall derart
erheblich ist, dass sie die Einzelkosten für Personal, Messtechnik und Fuhrpark deutlich
übersteigt. So setzen sich im Bereich des Rundfunks die Gesamtkosten für den
Kostenträger 070 in Höhe von 19.120.881,00 DM zusammen aus der Summe der
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Einzelkosten in Höhe von 4.780.297,- DM sowie Gemeinkosten in Höhe von
14.340.584,00 DM; die Gesamtkosten des Kostenträgers 100 von 85.821,00 DM setzen
sich zusammen aus Einzelkosten in Höhe von 25.989,00 DM und Gemeinkosten in
Höhe von 59.832,00 DM (vgl. Bl. 456 der Beiakte 2 zu 11 K 7982/03).
Es genügt auch nicht, wenn die Beklagte zur Erklärung dieser Diskrepanz zwischen den
Einzelkosten und den Gemeinkosten im Schriftsatz vom 8. Dezember 2005 darauf
hinweist, dass Kosten, die über die Aufwandserfassung nicht direkt einem Kostenträger
zugeordnet werden können (z.B. Kosten der Leitung), im Verhältnis der direkt
zugeordneten Kosten auf die in Anspruch genommenen Kostenträger verteilt werden.
Mit dieser Erklärung wird nicht hinreichend deutlich gemacht, dass es sich bei den
Gemeinkosten um beitragsfähige Kosten im Sinne des § 48 Abs. 2 TKG a.F. handelt; im
Gegenteil ist aufgrund dieser Aussage davon auszugehen, dass über die Position der
Gemeinkosten anteilmäßig alle finanziellen Belastungen der Bundesnetzagentur
abgegolten werden sollen, d.h. es werden auch allgemeine Verwaltungskosten der
Behörde, die mit der Planung und Fortschreibung der Frequenznutzungen nicht in
Zusammenhang stehen, auf die Beitragspflichtigen umgelegt. Eine derartige pauschale
und nicht näher aufgegliederte Umlage aller Gemeinkosten ist angesichts der
Formulierung des § 48 Abs. 2 TKG a.F., der lediglich die Berücksichtigung bestimmter
Aufwendungen bei der Beitragserhebung vorsieht, unzulässig. Ein derartiges
Umlageverfahren würde zudem auch dem Wortlaut des § 3 Abs. 1 FBeitrV
widersprechen, der von einer „Erfassung" des Aufwandes, also einer Zuordnung der
Kosten zu den einzelnen Tätigkeiten, ausgeht und nicht von einer pauschalen Umlage
der Gesamtkosten. Etwas anderes ergibt sich schließlich auch nicht aus der
Verwendung des Begriffs der „Gesamtkosten" in § 48 Abs. 3 TKG a.F. Auch diese
Vorschrift ist vielmehr aus systematischen Gründen vor dem Hintergrund der in § 48
Abs. 2 TKG a.F. getroffenen Regelung dahingehend auszulegen, dass mit
„Gesamtkosten" lediglich der Gesamtbetrag der gemäß § 48 Abs. 2 TKG a.F.
beitragsfähigen Aufwendungen gemeint ist.
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Die Kammer kann im vorliegenden Zusammenhang offen lassen, ob eine Umlage von
Gemeinkosten bei der Erhebung von Beiträgen nach dem TKG schlechterdings
ausgeschlossen ist oder ob und ggf. unter welchen Umständen einzelne
Gemeinkostenbestandteile anteilig auf einzelne Funkdienste umgelegt werden dür- fen.
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Vgl. zu anderen Beitragserhebungen z.B. Driehaus, Erschließungs- und
Ausbaubeiträge, 7. Auflage 2004, § 13 Rn. 4 (ablehnend zur Berücksichtigung von
allgemeinen Verwaltungskosten bei Erschließungsbeiträgen); OVG NRW, Urteil vom
29. Januar 2002 - 15 A 5565/99 -, NVwZ-RR 2002, 870 f. (zu Straßenbaubeiträgen); VG
Gelsenkirchen, Urteil vom 27. November 2003 - 13 K 1626/03 -, NWVBl. 2004, 115 ff.,
m.w.N. (zur Berücksichtigung von Gemeinkosten bei der Gebührenkalkulation).
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Denn eine derartige Umlage kann in Anbetracht des in § 48 Abs. 2 TKG a.F.
festgelegten beitragsfähigen Aufwandes allenfalls dann zulässig sein, wenn die
Beklagte zunächst im Einzelnen offenlegt, welchen Kostenaufwand sie unter der
Position der Gemeinkosten berücksichtigt, und inwiefern diese Kosten - obwohl sie sich
einzelnen Kostenträgern nicht zuordnen lassen - in einem Zusammenhang mit der
Planung und Fortschreibung der Frequenznutzungen stehen. Eine derartige Er-
läuterung ist bisher jedoch nicht erfolgt und es ist auch nicht ersichtlich, dass eine
derartige differenzierte Betrachtung der Gemeinkosten vom Verordnungsgeber
überhaupt vorgenommen wurde.
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Das Gericht sieht sich auch unter Berücksichtigung des Amtsermittlungsgrundsatzes
nicht gehalten, den Sachverhalt insofern weiter aufzuklären und weitere
Nachforschungen zur Zusammensetzung dieser Kostenposition anzustellen. Die für die
Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Beitragsverordnung zunächst maßgeblichen
Kalkulationsunterlagen des Verord- nungsgebers (Beiakten 2 und 3 zum Verfahren 11 K
7519/03) sind insofern bereits lückenhaft, als sich die Berechnung der
Beitragspositionen und die Herkunft der in die Verordnung aufgenommenen Beträge
aus ihnen nicht näher erschließt. Das jetzt vorliegende Zahlenmaterial, insbesondere
die für das jeweilige Jahr geltenden Kostenträgerberichte der Bundesnetzagentur, sind
nur auf ausdrückliche Nachfrage des Gerichts (vgl. Zusatz zur Ladung zum Termin am
21. November 2005) vorgelegt und auf weiteren ausdrücklichen Hinweis in der
mündlichen Verhandlung und durch Beschluss vom 16. Dezember 2005 von der
Beklagten erläutert worden. Vor dem Hintergrund dieser bereits erfolgten
Aufklärungsbemühungen des Gerichts ist daher nicht zu erwarten, dass bei der
Beklagten weitere Unterlagen zu einzelnen Positio- nen der Beitragskalkulation
vorhanden sind. Es ist zudem auch nicht Aufgabe des Gerichts, durch
Aufklärungsverfügungen einzelne Kostenpositionen nachträglich zu begründen oder
nachvollziehbar zu machen. Es obliegt vielmehr dem Verordnungsgeber, von
vorneherein die Kalkulation und die dazu angelegten Verwaltungsvorgänge derart
transparent zu gestalten, dass die Berücksichti- gungsfähigkeit der einzelnen Beträge im
Falle einer gerichtlichen Überprüfung nachvollziehbar und überprüfbar ist.
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Der Ansatz nicht nachvollziehbarer Gemeinkosten bei der Ermittlung der Jahresbeiträge
ist auch nicht deswegen unerheblich, weil der Verordnungsgeber den Abzug eines
Selbstbehaltes in Höhe von 20 % vorgesehen hat, vgl. § 3a FBeitrV. Dieser Abzug ist
nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
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- Urteil vom 22. November 2000 - 6 C 8/99 -, a.a.O., für die Erhebung von Beiträgen
nach dem EMVG -
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und des Verwaltungsgerichts Köln
33
- z.B. Urteil vom 27. Juli 2001 - 25 K 11007/99 -, für die Erhebung von Beiträgen nach
dem TKG -
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erforderlich, da die Gewährleistung einer effizienten und störungsfreien
Frequenznutzung auch dem Interesse der Allgemeinheit zugute kommt. Die Frage, in
welcher Höhe ein Interesse der Allgemeinheit an der Aufgabe der Frequenzverwaltung
und an den damit verbundenen Aufwendungen anzuerkennen ist, ist jedoch zu trennen
von der vorrangig zu beantwortenden Frage, welche Kosten überhaupt durch die
Frequenzverwaltung verursacht und damit beitragsrelevant sind. Für die hier
beanstandeten Gemeinkosten ist diese Beitragsrelevanz im Sinne des § 48 Abs. 2 TKG
a.F. bereits nicht hinreichend dargelegt.
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II. Der Beitragsbescheid ist vor diesem Hintergrund des Weiteren auch rechtswidrig,
soweit er Beiträge für das Jahr 2001 festsetzt.
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Hier erfolgte die Festsetzung nunmehr nach Maßgabe des § 3 FBeitrV. Grundlage der
Festsetzung für 2001 ist daher gemäß § 3 Abs. 3 FBeitrV der Mittelwert der
Jahresbeiträge für die Jahre 1997, 1998 und 1999. Da die Berechnung der
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Jahresbeiträge für die Jahre 1997 und 1998 aufgrund einer nicht nachvollziehbaren
Aufwandserfassung fehlerhaft erfolgt ist (s.o.), werden bei der Berechnung der
Mittelwerte falsche Ausgangswerte berücksichtigt. Der Ansatz eines falschen
Ausgangswertes führt dazu, dass auch der errechnete Mittelwert fehlerbehaftet ist, mit
der Folge, dass die Beitragsfestsetzung auch für das Jahr 2001 rechtswidrig ist.
Der Zinsanspruch ergibt sich aus §§ 291, 288 Abs. 1 Satz 2 BGB analog.
38
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
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