Urteil des VG Köln, Az. 7 K 9695/01

VG Köln: cannabis, abweichende meinung, öffentliches interesse, schutz der gesundheit, verkehr mit betäubungsmitteln, freiheit der person, alkohol, abhängigkeit, ausnahme, droge
Verwaltungsgericht Köln, 7 K 9695/01
Datum:
23.03.2004
Gericht:
Verwaltungsgericht Köln
Spruchkörper:
7. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
7 K 9695/01
Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann
die Voll- streckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des
Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der
Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
T a t b e s t a n d
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Am 31. Oktober 2000 beantragte die Klägerin beim Bundesinstitut für Arzneimit- tel und
Medizinprodukte (BfArM), ihr die Erlaubnis zu erteilen, THC-haltiges Harz und THC-
haltige Blütenstände der Pflanze Hanf in kleinen, zum Eigenbedarf ausreichen- den
Mengen zu erwerben, zu besitzen und zu genießen. Zur Begründung führte ihr
Prozessbevollmächtigte im Wesentlichen aus: Die Klägerin konsumiere zur Entspan-
nung gelegentlich Haschisch oder Marihuana. Alkohol vertrage die Klägerin über- haupt
nicht. Außerdem stimulierten Hanfprodukte die Kreativität, während Alkohol diese
beeinträchtige. Die Klägerin habe einen Anspruch auf Erteilung der Erlaubnis nach § 3
des Betäubungsmittelgesetzes (BtMG), da jede andere Entscheidung das allgemeine
Persönlichkeitsrecht der Klägerin verletze. Das strafbewehrte Verbot des Hanfgenusses
beschränke in sehr hohem Maß die Freiheit der Person, in die nur aus besonders
wichtigen Gründen eingegriffen werden könne. Solche Gründe lägen nicht vor. Gefahren
durch den Genuss von Hanfprodukten, vor denen die Nutzer oder die Allgemeinheit
geschützt werden müsse, existierten nicht. Das Betäubungsmittelge- setz sei davon
ausgegangen, dass Hanfprodukte psychisch und physisch süchtig machen, körperliche
Schäden verursachen, als Einstiegsdroge wirken und durch Flashback-Phänomene im
Straßenverkehr gefährdend wirken. Alle diese Annahmen seien inzwischen
wissenschaftlich widerlegt. Auch das so genannte Amotivations- Syndrom entspreche
eher der Verfassung der jeweiligen Jugendlichen als dass es auf Cannabiskonsum
beruhe. Zwar habe das Bundesverfassungsgericht 1994 noch mehrheitlich die
Auffassung vertreten, dass nicht festgestellt werden könne, dass die Vorschriften des
BtMG hinsichtlich des Cannabisverbotes gegen das Übermaßverbot verstießen, es
hätten aber auch damals schon genügend Zweifel an der Rechtmä- ßigkeit der Normen
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bestanden. Internationale Verträge hätten keinen Bestand, so- weit sie in den
Kernbereich von Grundrechten eingreifen würden.
Durch Bescheid vom 16. Januar 2001 lehnte das Bundesverwaltungsamt den Antrag
der Klägerin ab. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus. Gemäß § 2 BtMG
könne die begehrte Erlaubnis nur ausnahmsweise zu wissenschaftlichen oder anderen
im öffentlichen Interesse liegenden Zwecken erteilt werden. Ein solches öf- fentliches
Interesse könne auch die notwendige medizinische Versorgung der Bevöl- kerung sein.
Die von der Klägerin gewünschte Entspannung sei jedoch nicht medizi- nisch
erforderlich. Die Klägerin verfolge daher rein private Interessen. Im Übrigen liege aber
auch der Versagungsgrund des § 5 Abs. 6 BtMG vor. Schließlich werde die Erlaubnis
auch gemäß § 5 Abs. 2 BtMG in Verbindung mit Art. 30 Abs. 2 b) des
Einheitsübereinkommens über Suchtstoffe versagt.
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Gegen den ablehnenden Bescheid legte die Klägerin am 8. Februar 2001 Wider- spruch
ein und führte ergänzend aus: Die Regelungen des Betäubungsmittelgeset- zes seien,
soweit sie die mild psychotropen und ungefährlichen Wirkstoffe des Hanfs beträfen,
rechtswidrig. Deshalb sei die Ermessensentscheidung des BfArM auf die beantragte
Erlaubniserteilung reduziert. Dabei sei auch zu berücksichtigen, dass die Klägerin
aufgrund ihrer körperlichen Konstitution die legalen psychotropen Genuss- mittel nicht
vertrage. Da Alkohol erlaubt sei, habe die Klägerin einen Anspruch auf
Gleichbehandlung. Im Juni 2001 bat die Klägerin um Mitteilung, wann mit einer
Entscheidung zu rechnen sei. Daraufhin teilte das BfArM mit, die Klägerin erhalte
Nachricht, sobald die erneute Überprüfung der Sach- und Rechtslage abgeschlossen
sei.
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Mit ihrer am 7. November 2001 erhobenen Klage verfolgt die Klägerin ihr
Erlaubnisbegehren weiter. Zur Begründung trägt ihr Prozessbevollmächtigter ergänzend
unter anderem vor: Die Klage sei als Untätigkeitsklage zulässig, da das BfArM bisher
keinen Widerspruchsbescheid erlassen habe. Die Hanf betreffenden Vorschriften des
BtMG seien verfassungswidrig. Nicht erst eine Bestrafung, sondern bereits die
Pönalisierung eines bestimmten Verhaltens sei ein Eingriff in das allgemeine
Persönlichkeitsrecht. Seit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts im Jahr
1994 sei ein Zeitraum von 10 Jahren vergangen. Schon damals sei der
Verfassungsrichter Sommer davon ausgegangen, dass die Verfassungswidrigkeit des
Umgangsverbots und nicht nur einer darauf basierenden Strafe feststehe. Inzwischen
seien die 1994 vielleicht noch zweifelhaften Fragen dahingehend beantwortet, dass
Hanfprodukte kein Suchtpotential besäßen und keine körperlichen Schäden
verursachten, abgesehen von Lungenschäden, die durch das Rauchen zusammen mit
Tabak hervorgerufen würden. Irreversible psy- chische Beeinträchtigungen würden
durch Hanfprodukte ebenfalls nicht hervorgerufen. Soweit sie in der älteren Literatur
aufgeführt würden, gehe man heute davon aus, dass sie auf einer Prädisposition
beruhten, die ihrerseits zum übermäßigen Konsum berauschender Substanzen führe.
Die Gefahr, dass Hanfprodukte zur Einstiegsdroge würden, werde erst durch ihre
Kriminalisierung ge- schaffen und könne ein Verbot nicht rechtfertigen. Dies alles
ergebe sich auch aus einer vom Bundesministerium für Gesundheit herausgegebenen
Studie. Die Erteilung der begehrten Erlaubnis liege im öffentlichen Interesse, denn es
entspreche diesem, dass offensichtlich verfassungswidrige Verbote nicht durchgesetzt,
sondern bis zur Gesetzesänderung durch mögliche individuelle Genehmigungen außer
Kraft gesetzt würden. Die Verfassungswidrigkeit des Umgangsverbots folge auch aus
einem Ver- stoß gegen den Gleichheitssatz, da Alkohol erlaubt sei, obwohl er zu ganz
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erhebli- chen Schäden und in vielen Fällen zum Tod führe. Diese Ungleichbehandlung
zeige auch die Reaktion des Gesetzgebers auf die so genannten Alcopops.
Durch Widerspruchsbescheid vom 12. September 2002 wies das BfArM den
Widerspruch der Klägerin zurück. Zur Begründung führte es ergänzend aus, die von der
Klägerin genannte Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 1994
beziehe sich auf die Verfassungsmäßigkeit der Strafnorm des § 29 Abs. 1 BtMG und
nicht auf die Erlaubnisnorm des § 3 Abs. 2 BtMG. Selbst wenn die Strafnorm des § 29
BtMG verfassungswidrig sein sollte, folge daraus nicht, dass eine
Ausnahmegenehmigung von dem absoluten Verkehrsverbot zu erteilen sei. Dieses
Verkehrsverbot unterliege dem Beurteilungsspielraum des Gesetzgebers. Der
Verwaltung komme insoweit keine Entscheidungskompetenz zu.
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Die Klägerin beantragt,
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den Bescheid des Bundesinstituts für Arzneimittel und Medizinprodukte vom 16. Januar
2001 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 12. September 2002 aufzuheben
und die Beklagte zu verpflichten, der Klägerin die Erlaubnis zu erteilen, THC-haltiges
Harz und THC-haltige Blütenstände der Pflanze Hanf in kleinen, zum Eigenbedarf
ausreichenden Mengen zu erwerben, zu besitzen und zu genießen.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung trägt sie ergänzend unter anderem vor: Die abweichende Meinung des
Richters Sommer beinhalte keineswegs die Auffassung, dass das Hanfprodukte
betreffende Umgangsverbot verfassungswidrig sei. Vielmehr folge aus seinen
Ausführungen im Umkehrschluss, dass er ein umfassendes verwaltungsrechtliches
Verbot für verfassungsgemäß gehalten habe. Im Übrigen sei die begehrte Erlaubnis
auch dann nicht zwingend zu erteilen, wenn man das absolute Umgangsverbot für
verfassungswidrig halte, denn auch bei einer Umstufung in die Anlage II oder III zum
BtMG stehe die Erteilung der Erlaubnis im Ermessen der Beklagten, mit der Folge, dass
§ 5 BtMG zu beachten sei. Falls die Auffassung der Klägerin richtig sei, die Grundrechte
erforderten eine völlige Freigabe von Hanfprodukten, bedürfe sie keiner Erlaubnis nach
§ 3 BtMG zur Vermeidung von Strafe.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte,
die von der Klägerin vorgelegten Unterlagen sowie die beigezogenen
Verwaltungsvorgänge des BfArM Bezug genommen.
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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :
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Die Klage ist unbegründet. Der Bescheid des Bundesinstituts für Arzneimittel und
Medizinprodukte vom 16. Januar 2001 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom
12. September 2002 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, §
113 Abs. 5 VwGO.
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Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung der begehrten Erlaubnis THC- haltiges
Harz und THC-haltige Blütenstände der Pflanze Hanf in kleinen, zum Eigenbedarf
ausreichenden Mengen zu erwerben, zu besitzen und zu genießen. Als
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Anspruchsgrundlage kommt allein § 3 Abs. 2 in Verbindung mit § 3 Abs. 1 Nr. 1 des
Gesetzes über den Verkehr mit Betäubungsmitteln (Betäubungsmittelgesetz - BtMG - ) in
der Fassung der Bekanntmachung vom 1. März 1994 (BGBl. I, 358), zuletzt geändert
durch Gesetz vom 26.06.2002 (BGBl. I, 2261) in Betracht. Danach bedarf einer
Erlaubnis des Bundesinstituts für Arzneimittel und Medizinprodukte (BfArM), wer
Betäubungsmittel anbauen oder erwerben will, § 3 Abs. 1 Nr. 1 BtMG. Eine Erlaubnis für
die in Anlage I bezeichneten Betäubungsmittel kann das BfArM nur ausnahmsweise zu
wissenschaftlichen oder anderen im öffentlichen Interesse liegenden Zwecken erteilen,
§ 3 Abs. 2 BtMG. Da Pflanzen und Pflanzenteile von Cannabis in der Anlage I (zu § 1
Abs. 1 BtMG) als Betäubungsmittel aufgeführt sind, kann die Erlaubnis nur
ausnahmsweise bei Vorliegen der Voraussetzungen des § 3 Abs. 2 BtMG gewährt
werden.
Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt. Der von der Klägerin erstrebte Erwerb und
Besitz von Cannabis zum Zweck des Eigenkonsums erfüllt weder einen
wissenschaftlichen noch einen anderen im öffentlichen Interesse liegenden Zweck.
Vielmehr handelt es sich dabei um einen Zweck, der ausschließlich dem individuellen
Interesse der Klägerin an einer Einwirkung auf ihre physische und psychische
Befindlichkeit dient. Das individuelle Interesse der Klägerin begründet auch dann nicht
automatisch ein öffentliches Interesse, wenn diese sich auf das Grundrecht der
allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 Grundgesetz (GG) berufen kann.
Ansonsten läge die Erfüllung der grundrechtlich geschützten Interessen eines Einzelnen
immer gleichzeitig im öffentlichen Interesse und die Unterscheidung zwischen
öffentlichen und privaten Interessen wäre weitgehend überflüssig.
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Ein öffentliches Interesse ist gegeben, wenn das Vorhaben zumindest auch einem
gegenwärtigen Anliegen der Allgemeinheit entspricht,
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vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 21.12.2000 - 3 C 20/00 - , NJW
2001, 1365.
18
Ein gegenwärtiges Anliegen der Allgemeinheit wird jedoch nicht gefördert, wenn der
Klägerin als einer Einzelperson der private Konsum von Cannabis erlaubt wird. Die von
der Klägerin geltend gemachte Verfassungswidrigkeit des Umgangsverbots mit
Cannabis rechtfertigt schon deshalb nicht die Erteilung einer Erlaubnis nach § 3 Abs. 2
BtMG, weil damit der Rahmen einer verfassungskonformen Auslegung überschritten
würde. Dies ergibt sich bereits daraus, dass nach dem Wortlaut des § 3 Abs. 2 die
Erlaubnis nur "ausnahmsweise" erteilt werden kann. Folgt man der Argumentation der
Klägerin, wäre die Erteilung der Erlaubnis an eine Vielzahl von Personen geboten, so
dass von einer Ausnahme keine Rede mehr sein könnte. Im Übrigen kann auch nach
dem Sinn und Zweck der im Betäubungsmittelgesetz getroffenen Regelungen § 3 Abs. 2
BtMG nicht in der von der Klägerin gewünschten Weise verfassungskonform ausgelegt
werden. Denn nach der Konzeption des Betäubungsmittelgesetzes sind
Betäubungsmittel nach dem Grad der vom Gesetzgeber angenommenen Gefährlichkeit
in drei Kategorien unterteilt, die nicht verkehrs- und nicht verschreibungsfähigen
Substanzen in Anlage I, die verkehrsfähigen, aber nicht verschreibungsfähigen Stoffe in
Anlage II und die verkehrsfähigen und verschreibungsfähigen Stoffe in Anlage III. Bei
den Be- täubungsmitteln der Anlage I handelt es sich um gesundheitsschädliche Stoffe,
die für medizinische Zwecke ungeeignet sind oder deren therapeutischer Wert in
keinem vernünftigen Verhältnis zu ihrer Schädlichkeit stehen. Sie dürfen nach § 13 Abs.
1 Satz 2 BtMG weder verschrieben, verabreicht oder zum unmittelbaren Verbrauch
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überlassen werden,
vgl. Körner, Betäubungsmittelgesetz, 5. Auflage 2001, § 1 Rn. 7.
20
Durch die Einstufung von Cannabis in Anlage I gibt der Gesetzgeber zu erkennen, dass
es im öffentlichen Interesse liegt, den Verkehr mit Cannabis und damit insbesondere
den Eigenkonsum zu unterbinden, weil dieser zu Missbrauch und Abhängigkeit führen
kann und deshalb generell geeignet ist, die Gesundheit des Einzelnen mit gravierenden
Folgen für den Einzelnen und die Volksgemeinschaft zu schädigen, vgl. § 5 Abs. 1 Nr. 6
BtMG. Ausnahmen sind nach § 3 Abs. 2 BtMG nur zu wissenschaftlichen und anderen
öffentlichen Zwecken vorgesehen. Diese Gegenüberstellung eines absoluten Verbots
und einer eng begrenzten Befreiungsmöglichkeit zeigt, dass das öffentliche Interesse an
der beabsichtigten Verwendung über den Eigenkonsum hinausgehen muss. Andernfalls
würde die Ausnahme zur Regel und das gesetzliche Cannabisverbot unterlaufen.
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Die Regelung in § 3 Abs. 2 BtMG, die in Verbindung mit der Einstufung von Cannabis in
die Anlage I zu § 1 des BtMG die Erteilung einer Ausnahmeerlaubnis zum Zweck des
Eigenkonsums ohne Ausnahme ausschließt, steht nach Auffassung der Kammer im
Einklang mit der Verfassung, insbesondere mit den Grundrechten der Klägerin. Durch
die Versagung der Erlaubnis wird die Klägerin nicht in ihrem Grundrecht aus Art. 2 Abs.
1 Grundgesetz, das die allgemeine Handlungsfreiheit schützt, verletzt. Dessen
Schutzbereich umfasst jede Form menschlichen Verhaltens,
22
vgl. Kunig, in: von Münch, Grundgesetzkommentar, 5. Auflage 2000, Art. 2 Rn. 12 mit
weiteren Nachweisen,
23
und damit auch das Recht, sich psychoaktive Stoffe zu verschaffen, mit dem Ziel, sie zu
sich zu nehmen und hierdurch das körperliche und seelische Befinden zu verändern.
Das Verbot der Verschaffung von Cannabis zum Eigenkonsum greift in dieses
Selbstbestimmungsrecht ein.
24
Dieser Eingriff ist jedoch aus Gründen des Allgemeinwohls gerechtfertigt und stellt
daher keine Verletzung des Grundrechts dar. Das Recht der allgemeinen
Handlungsfreiheit wird nur in den Schranken der verfassungsmäßigen Ordnung
gewährleistet. Nur ein Kernbereich privater Lebensgestaltung ist absolut geschützt. Dies
trifft für den Umgang mit Drogen, insbesondere für die Herbeiführung eines Rausches,
wegen der vielfältigen sozialen Aus- und Wechselwirkungen nicht zu,
25
BVerfG , Beschluss vom 09.03.1994 - 2 BvL 43/92 - , NJW 1994, 1577, 1578.
26
Die verfassungsmäßige Ordnung umfasst alle Rechtsvorschriften, die formell und
materiell im Einklang mit der Verfassung stehen, insbesondere dem Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit entsprechen. § 3 Abs. 2 BtMG i.V.m. Anlage 1 zu § 1 Abs. 1 BtMG
ist, soweit er den Anbau und Erwerb von Cannabis zum Zweck des Eigenkonsums ohne
Ausnahme verbietet, formell und materiell verfassungsgemäß.
27
Die Regelung entspricht dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und schränkt daher die
allgemeine Handlungsfreiheit des Bürgers in zulässiger Weise ein. Der Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit ist dann gewahrt, wenn sich ein Eingriff als geeignet, erforderlich
und - in Würdigung aller einzubeziehenden Rechte und Interessen - angemessen
erweist, um ein seinerseits verfassungsmäßig zulässiges Ziel zu verfolgen,
28
vgl. Kunig, in: von Münch, Grundgesetzkommentar, Art. 2 Rn. 24 und Vorbemer- kung
Art. 1 - 19, Rn 55.
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Ein Gesetz ist geeignet, wenn mit seiner Hilfe der erstrebte Erfolg gefördert werden
kann; es ist erforderlich, wenn der Gesetzgeber nicht ein anderes, gleich wirksames,
aber das Grundrecht nicht oder weniger stark einschränkendes Mittel hätte wählen
können. Bei der Beurteilung der Eignung und Erforderlichkeit des gewählten Mittels zur
Erreichung der erstrebten Ziele sowie bei der in diesem Zusammenhang
vorzunehmenden Einschätzung und Prognose der dem Einzelnen oder der
Allgemeinheit drohenden Gefahren steht dem Gesetzgeber ein Beurteilungsspielraum
zu, welcher von den Gerichten nur in begrenzten Umfang überprüft werden kann. Die
verfassungsrechtliche Kontrolle erstreckt sich in jedem Falle darauf, ob der Gesetzgeber
die genannten Faktoren ausreichend berücksichtigt und seinen
Einschätzungsspielraum "in vertretbarer Weise" gehandhabt hat,
30
vgl. BVerfG, Beschluss vom 09.03.1994 - 2 BvL 43/92 - u. a., NJW 1994, 1577, 1579;
abweichende Meinung der Richterin Graßhoff, S. 1585, 1586.
31
Im Rahmen der Prüfung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ist die Intensität des
staatlichen Eingriffs von erheblicher Bedeutung. Es ist daher zu berücksichtigen, dass
Gegenstand der Prüfung des Verwaltungsgerichts nur das verwaltungsrechtliche Verbot
des § 3 BtMG ist. Die in §§ 29 ff BtMG getroffenen strafrechtlichen Regelungen sind
nicht Gegenstand der Prüfung des Verwaltungsgerichts, da sie nicht notwendig mit dem
verwaltungsrechtlichen Verbot verbunden sind.
32
Vgl. abweichende Meinung des Richters Sommer, a.a.O., S. 1577 (1588).
33
Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Beschluss betreffend die
Verfassungsmäßigkeit der Strafvorschrift des § 29 BtMG vom 09.03.1994 auf der
Grundlage des damaligen Erkenntnisstandes entschieden, dass die grundsätzliche
Einordnung von Cannabis als nicht verkehrs- und nicht verschreibungsfähiges
Betäubungsmittel ein geeignetes und erforderliches Mittel zum Schutz der Gesundheit
Einzelner und der Bevölkerung, insbesondere Jugendlicher, vor Missbrauch und
Abhängigkeit mit den gravierenden sozialen Folgen für jeden Einzelnen und die
Volksgemeinschaft ist.
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Es ist bei seiner Entscheidung davon ausgegangen, dass die von Cannabisprodukten
ausgehenden Gesundheitsgefahren sich nun als geringer darstellten, als der
Gesetzgeber bei Erlass des Gesetzes angenommen habe. Es verblieben dennoch nicht
unbeträchtliche Gefahren und Risiken, die das strafbewehrte Cannabisverbot weiterhin
rechtfertigten. Die in den Vorlagebeschlüssen angenommene mangelnde Gefährlichkeit
von Cannabisprodukten sei ungesichert.
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Im einzelnen hat sich das Bundesverfassungsgericht hierbei auf folgende Erkenntnisse
gestützt: Es bestehe weitgehende Einigkeit darüber, dass Cannabisprodukte bei
mäßigem oder Gelegenheitskonsum keine körperliche Abhängigkeit oder
Toleranzwirkung hervorriefen. Die unmittelbaren körperlichen Schäden und
psychischen Folgen seien in diesem Fall eher gering. Cannabis habe aufgrund seiner
stofflichen Eigenschaften keine Schrittmacherfunktion für den Übergang auf härtere
Drogen. Demgegenüber könne Cannabis bei einem Dauergenuss in hoher Dosierung
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zu Toleranzbildung, psychischer Abhängigkeit und weiteren psychischen Störungen wie
Verhaltensstörungen, Lethargie, Gleichgültigkeit, Angstgefühlen, Realitätsverlust und
Depressionen führen, die gerade die Persönlichkeitsentwicklung von Jugendlichen
nachhaltig zu stören vermöge. Umstritten sei, ob der Dauergenuss ursächlich für die
Entstehung des sog. "amotivationalen Syndroms" (Zustand von Apathie, Passivität und
Euphorie) sei, oder ob das Konsumverhalten als Folge einer schon vorher vorhandenen
psychischen Disposition zu sehen sei. Unbestritten sei, dass ein akuter Cannabisrausch
die Fahrtüchtigkeit beeinträchtige. Schließlich könne nicht ausgeschlossen werden,
dass in einer nicht näher bestimmbaren Zahl von Fällen der Cannabiskonsum einen
"Umsteigeeffekt" auf harte Drogen zur Folge habe, was allerdings auch mit der
Einheitlichkeit des Drogenmarkts zusammenhängen könne.
vgl. BVerfG, Beschluss vom 09.03.1994 - 2 BvL 43/92 - , NJW 1994, 1577, 1580 f.
37
Die 1994 vorgenommene Einschätzung des Gefahrenpotentials von Cannabis wurde
durch ein Urteil des Bundesverwaltungsgerichts,
38
vgl. BVerwG, Urteil vom 21.12.2000 - 3 C 20/00 - , NJW 2001, 1365,
39
zur Rechtmäßigkeit der Versagung einer Ausnahmegenehmigung nach § 3 Abs. 2 BtMG
zum Zweck des religiösen Gebrauchs von Marihuana bestätigt. In der Begründung
wurde ausgeführt, dass auch die nach dem Ergehen der Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts erzielten Forschungsergebnisse bisher nicht den Beweis
einer generellen Unbedenklichkeit von Cannabis erbracht hätten.
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Das Verwaltungsgericht ist gemäß § 31 Abs. 1 BVerfGG an die tragenden Gründe des
Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 9. 3. 1994 gebunden. Es kann
dahinstehen, ob die von der Klägerin vorgetragenen oder sonst ersichtlichen neuen
wissenschaftlichen Erkenntnisse ausreichen , um die Bindung an das vom
Bundesverfassungsgericht gefundene Ergebnis in Frage zu stellen, denn auch wenn
man eine Bindungswirkung verneint, ist zumindest das verwaltungsrechtliche Verbot
des § 3 BtMG mit Art. 2 Abs. 1 GG vereinbar.
41
Die Klägerin stützt sich in erster Linie auf den Forschungsbericht "Auswirkungen des
Cannabiskonsums" von Dieter Kleiber und Karl-Artur Kovar aus dem Jahr 1997
(Wissenschaftliche Verlagsgesellschaft mbH Stuttgart, 1998). Dieser zeigt zwar ein sehr
differenziertes Bild und weist teilweise frühere Thesen zur Schädlichkeit des
Cannabiskonsums zurück oder relativiert diese. Die in dem Bericht weiterhin
aufgezeigten Risiken rechtfertigen aber das Verbot des § 3 BtMG.
42
Nach dem Bericht kann die These, dass Cannabiskonsum früher oder später
zwangsläufig zu Demotivationserscheinungen (amotivationales Syndrom) führe, nach
dem Ergebnis von 25 ausgewerteten Studien unter Berücksichtigung ihrer Aussagekraft
nicht belegt werden. Es bleibt die Vermutung, dass Cannabiskonsum den auf Grund
einer Depression eintretenden Motivationsverlust möglicherweise verstärkt,
43
vgl. Kleiber/ Kovar, Auswirkungen des Cannabiskonsums, S. 216 und 218 und 246.
44
Ferner wird die Annahme, dass der Konsum von Cannabis eine Verschlechterung der
psychischen Gesundheit nach sich zieht, zurückgewiesen. Der teilweise beobachtete
Zusammenhang zwischen Cannabiskonsum und psychischen Problemen wird dadurch
45
erklärt, dass Personen, denen es psychisch schlecht geht, zu einem besonders hohen
Konsum neigen. Negative Auswirkungen zeigten sich vor allem dann, wenn ein
Beikonsum weiterer illegaler Drogen vorliege. Teilweise wird sogar von positiven
Wirkungen im Sinne einer Stärkung des Selbstwertgefühls berichtet. Entscheidend sei
vor allem das Konsummuster,
vgl. Kleiber/ Kovar, a.a.O., S. 119 f. und 243.
46
Außerdem wird bestätigt, dass die These von der "Schrittmacherfunktion" von Cannabis
für den Übergang auf harte Drogen im Sinne einer zwangsläufigen Verursachung einer
späteren Opiatabhängigkeit bei allen Cannabiskonsumenten nicht haltbar ist. Es wird
jedoch eingeräumt, dass Cannabiskonsum einen Einstieg in eine Drogenkarriere
bedeuten kann. Denn Personen, die die Drogensequenz bis zur Opiatabhängigkeit
durchlaufen haben, haben in der Regel mit Cannabis angefangen. Weiterhin ist die
Wahrscheinlichkeit eines Übergangs auf weitere illegale Drogen bei Cannabiskonsu-
menten größer als bei Nichtkonsumenten, wobei diese Wahrscheinlichkeit mit dem
Umfang des Konsums steigt,
47
vgl. Kleiber/Kovar, a.a.O., S. 180 und 245.
48
Es zeigte sich demnach, dass die langfristigen Auswirkungen des Cannabiskonsums
auf die Motivation, die psychische Gesundheit und die Entwicklung einer Drogenkarriere
nicht die "Gefährlichkeit und Dramatik besitzen, wie dies noch überwiegend
angenommen wird." Jedoch verbleibt es nach der Einschätzung der Autoren bei einer
Reihe von Risiken und weiterem Forschungsbedarf,
49
vgl. Kleiber/Kovar, a.a.O., . 252 f.
50
Hier werden zunächst die körperlichen Auswirkungen eines langfristigen Konsums
genannt. Das Rauchen von Cannabis kann zu einer Beeinträchtigung der
Bronchialfunktion führen und im Zusammenwirken mit dem häufigen Beikonsum von
Tabak die Entstehung von Krebserkrankungen der Atemwege negativ beeinflussen.
Ferner besitzt Cannabis immunsuppressive Eigenschaften und übt in vielfältiger Weise
Einfluss auf den Hormonspiegel aus, so dass Störungen der Spermatogenese und des
Menstruationszyklus auftreten können. Das Ausmaß dieser Risiken wird jedoch in der
Literatur kontrovers diskutiert und kann daher noch nicht abschließend beurteilt werden.
51
vgl. Kleiber/Kovar, a.a.O., 241 und 252.
52
Für den Bereich psychischer und sozialer Konsequenzen weisen Kleiber/Kovar vor
allem auf die zwar reversiblen, aber doch Stunden anhaltenden kognitiven und
psychomotorischen Beeinträchtigungen durch den Cannabisrausch hin, die das
Fahrvermögen und auch die Leistungsfähigkeit in Schule und Beruf einschränken.
Durch die Einnahme von Cannabis kommt es zu einer Veränderung der
Sinneswahrnehmung, beispielsweise zu einem verlangsamtem Zeitempfinden, sowie
zu Einschränkungen der Konzentrationsfähigkeit, der Gedächtnisleistungen und der
Reaktionsfähigkeit. Bei hoher Dosierung kann Cannabis zu Halluzinationen und zu
Angstzuständen mit erheblichen Begleiterscheinungen wie Übelkeit, Erbrechen,
Schwindel, Brennen im Hals, Mundtrockenheit, Reizhusten und Gliederschwere führen,
im Extremfall können akute Panikreaktionen und leichte paranoide Zustände auftreten.
Daraus wird abgeleitet, dass ein hochfrequenter, starkdosierter Konsum mit der
53
Bewältigung schulischer und beruflicher Anforderungen kaum vereinbar ist.
vgl. Kleiber/Kovar, a.a.O., S. 240 f. und 253.
54
Ferner kann nach dem seinerzeitigen Forschungsstand nicht ausgeschlossen werden,
dass Cannabis bei einer bereits bestehenden Schizophrenie zu einer Verstärkung der
Symptome führt (Wahn und Halluzinationen) oder sogar das Risiko, an einer
Schizophrenie zu erkranken, bei einer entsprechend disponierten Persönlichkeit erhöht.
55
Schließlich kam es bei einer kleinen Gruppe von Cannabiskonsumenten, die je nach
Zielgruppe der Untersuchung zwischen 2% und 8 % schwankte, zu einer psychischen
Abhängigkeit, also zu einem starken psychischen Bedürfnis oder Zwang zu
periodischem oder dauerndem Genuss der Droge. Bei einer subjektiven
Selbsteinschätzung der Befragten und bei einem Beikonsum anderer illegaler Drogen
lag der Anteil der Abhängigen allerdings wesentlich höher. Offen blieb, ob für die
Abhängigkeitsentwicklung eher vorbelastete Persönlichkeitsstrukturen oder die
Substanzwirkung des Cannabis ausschlaggebend war,
56
vgl. Kleiber/Kovar, a.a.O., S. 164 ff., 245.
57
Insgesamt zeigte sich also, dass der Cannabiskonsum, jedenfalls bei einer
gewohnheitsmäßigen und hochdosierten Einnahme, mit nicht unerheblichen
körperlichen, psychischen und sozialen Beeinträchtigungen verbunden sein kann. Unter
Berücksichtigung des Beurteilungsspielraums des Gesetzgebers bei der
Gefahrenprognose erweist sich damit die Einschätzung dieser Substanz als
gesundheitsschädliches Betäubungsmittel auf der Grundlage der Expertise von
Kleiber/Kovar weiterhin als vertretbar.
58
Neuere Forschungsergebnisse, die eine andere Bewertung zugunsten der Klägerin
rechtfertigen, wurden weder substantiiert vorgetragen noch vorgelegt. Da das Gericht
auch im übrigen keine Anhaltspunkte dafür hat, dass sich die Einschätzung der
Gesundheitsgefahren von Cannabis wesentlich in Richtung auf die Annahme einer
Unbedenklichkeit geändert hat, sieht es keinen Anlass, von sich aus umfassend den
aktuellen Forschungsstandes zu ermitteln. Der im verwaltungsgerichtlichen Verfahren
geltende Untersuchungsgrundsatz (§ 86 Abs. 1 VwGO) verpflichtet das Gericht nicht,
ohne von den Beteiligten substantiiert vorgetragene oder sonst bekannt gewordene
konkrete Anhaltspunkte weitere Ermittlungen durchzuführen.
59
Das Verbot des § 3 BtMG ist auch ein geeignetes Mittel zur Abwehr der oben
dargelegten Gefahren. Soweit sich die Klägerin auf eine aktuelle Zunahme des
Cannabiskonsums beruft, beweist dies nicht, dass das Cannabisverbot als Mittel zur
Eindämmung des Betäu- bungsmittelgebrauchs und des kriminellen Drogenhandels
versagt hat und sich daher als ungeeignet zur Förderung des Gesetzeszwecks erwiesen
hat. Denn es ist ungeklärt, ob nicht eine Freigabe des Verkehrs mit Cannabis den
Gesetzeszweck erst recht verfehlen würde. In diesem Fall kann nicht ausgeschlossen
werden, dass es über die bisherige Verbreitung von Cannabis in der Bevölkerung
hinaus zu einem Massenkonsum und zu einer Etablierung von Cannabis als legale
Droge neben den bisher erlaubten Drogen Alkohol und Nikotin mit einer
entsprechenden Kumulation unerwünschter Auswirkungen kommen würde, die sich
praktisch nicht wieder rückgängig machen ließe.
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Weiterhin bestehen auch unter dem Gesichtspunkt der Erforderlichkeit keine Bedenken
gegen das Verbot des § 3 BtMG. Es ist weder vorgetragen noch ersichtlich, dass es
mittlerweile mildere Mittel gibt, die zur Bekämpfung des Drogenkonsums gleichermaßen
geeignet wären. Der Gesetzgeber ist insbesondere nicht verpflichtet, das
verwaltungsrechtliche Um- gangsverbot auf Jugendliche zu beschränken. Denn es ist
nicht ersichtlich, dass eine derartige Maßnahme zur Eindämmung des
Betäubungsmittelmissbrauchs gleich geeignet wäre. Zum einen sind nicht nur
Jugendliche durch die Gefahren des Betäubungsmittelmissbrauchs bedroht, sondern
auch Erwachsene, insbesondere Personen mit psychischer Vorbelastung. Zum andern
hat sich im Rahmen des Abgabeverbots von Alkohol und Zigaretten an Jugendliche
gezeigt, dass eine solche Beschränkung in der Praxis nur schwer durchzusetzen ist. Bei
einer derartigen Sachlage ist der Gesetzgeber im Rahmen seines Beurteilungs- und
Gestaltungsspielraums berechtigt, ein allgemeines Verbot auszusprechen, wenn ein
effektiver Schutz der Zielgruppen sonst nicht aussichtsreich erscheint.
61
Schließlich erweist sich das Cannabisverbot auch unter Berücksichtigung der von
Kleiber/Kovar erarbeiteten Forschungsergebnisse als angemessen. Ein
Grundrechtseingriff ist dann angemessen, wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen
der Schwere des Eingriffs einerseits und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe
andererseits die Grenze der Zumutbarkeit für die Adressaten des Verbots gewahrt bleibt.
Die Maßnahme darf die Betroffenen also nicht übermäßig belasten (Übermaßverbot
oder Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne),
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Die Kammer ist der Auffassung, dass das Umgangsverbot für Cannabis auch weiterhin
durch wichtige Gemeinschaftsbelange gerechtfertigt wird, nämlich den Schutz der
Bevölkerung, vor allem der Jugend, vor Gesundheitsschäden und Abhängigkeit sowie
der Bekämpfung des kriminellen Drogenmarktes. Wie bereits ausgeführt, wird die
Dringlichkeit und Bedeutung des gesetzlichen Anliegens durch die von der Klägerin
angeführte Expertise von Kleiber/Kovar nicht entscheidend gemindert. Denn das
Gefahrenpotential von Cannabis befindet sich danach - jedenfalls bei einem häufigen
und hochdosierten Gebrauch - immer noch auf einem hohen Niveau.
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Es ist zwar einzuräumen, dass im Fall eines mäßigen und kontrollierten Konsums, wie
er von der Mehrheit der Cannabiskonsumenten gepflegt wird und auch im Falle der
Klägerin beabsichtigt ist, die Gefahr schädlicher Auswirkungen eher gering ist. Auch ist
die Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts bei schweren Konsumformen teilweise,
zum Beispiel bei körperlichen Langzeitauswirkungen, noch nicht abzuschätzen.
Demgegenüber ist aber zu berücksichtigen, dass die Schutzregelung einer besonders
schutzbedürftigen Minderheit, vor allem Jugendlichen, aber auch psychisch labilen
Personen zugute kommt. Deren Konsummuster, das sich entscheidend auf den
Schadenseintritt auswirkt, ist aber im wesentlichen von der Entscheidung des einzelnen
abhängig und lässt sich durch staatliche Regulierungs- und Kontrollmaßnahmen wegen
der vielfältigen Umgehungsmöglichkeiten kaum effektiv beeinflussen.
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Diesen wichtigen Gemeinschaftbelangen stehen gleich- oder höherwertige Interessen
an einer Freigabe des Umgang mit der Droge nicht gegenüber. Das
verwaltungsrechtliche Verbot des Erwerbs zum Zweck des Eigenkonsums greift
lediglich in die Freiheit des Betroffenen ein, sich mit Hilfe der Droge ein gewisses
Wohlbefinden zu verschaffen. Hierdurch wird also lediglich das Grundrecht der
allgemeinen Handlungsfreiheit betroffen, das aufgrund seines umfassenden und weiten
Schutzbereichs auch weitgehenden Beschränkungen unterliegt und daher, im Vergleich
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mit den speziellen Freiheitsgrundrechten, einen eher geringen Stellenwert hat. Dies
wird bestätigt durch den oben genannten Beschluss des Verfassungsgerichts, das ein
"Recht auf Rausch", das diesen Schranken entzogen wäre, verneint hat. Das Erleben
eines Rausches oder die Erzeugung einer gewissen Entspannung ist für ein
menschenwürdiges und freiheitliches Leben nicht notwendig. Die Verwehrung des
Anbaus von Cannabis zum Zweck des Eigenkonsums erweist sich daher auch nach
dem Ergebnis der erforderlichen Abwägung des beabsichtigten Rechtsgüterschutzes
mit der Belastung der Betroffenen als zumutbar und damit als angemessen.
Der von der Klägerin geltend gemachte Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz (Art. 3
Abs. 1 GG) liegt aus den vom Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 9. 3.
1994 dargelegten Gründen nicht vor.
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Vgl. BVerfG, a.a.O., S. 1577 (S. 1584/1585).
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Soweit die Klägerin vorträgt, sie vertrage Alkohol nicht, rechtfertigt dies keine andere
Bewertung, da dieser Sachvortrag die vom Bundesverfassungsgericht dargelegten
Gründe für eine unterschiedliche Behandlung von Cannabis gegenüber Alkohol und
Nikotin nicht berührt.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1, Abs. 2 VwGO in Verbindung mit §§
708 Nr. 11, 711 ZPO.
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