Urteil des VG Köln, Az. 27 K 1376/05

VG Köln: gebühr, rufnummer, absolute frist, amtshandlung, missverhältnis, betreiber, beschränkung, kostendeckungsprinzip, gestaltungsspielraum, eugh
Verwaltungsgericht Köln, 27 K 1376/05
Datum:
11.05.2007
Gericht:
Verwaltungsgericht Köln
Spruchkörper:
27. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
27 K 1376/05
Tenor:
Der Gebührenbescheid vom 8. November 2004 in der Gestalt des Wider-
spruchsbescheides vom 4. Februar 2005 wird aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kostenentscheiddung gegen
Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des beizutreibenden Betrages
vorläufig vollstreckbar.
T a t b e s t a n d
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Die Klägerin ist Inhaberin einer Mobilfunklizenz und betreibt ein Mobilfunknetz. Auf ihren
Antrag hin, der am 22. März 2000 bei der Regulierungsbehörde für Post und
Telekommunikation (heute: Bundesnetzagentur) einging, wurde ihr mit Bescheid vom
18. Mai 2000 das Nutzungsrecht an dem Rufnummernblock 0000 bestehend aus 10
Millionen Rufnummern zugeteilt.
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Hierfür setzte die Regulierungsbehörde mit Gebührenbescheid vom 08. Juni 2000 eine
Gebühr in Höhe von 10 Millionen DM (5.112.918,81 Euro) fest und stützte sich dabei auf
die Telekommunikations-Nummerngebührenverordnung in Verbindung mit Ziffer B.4
des zugehörigen Gebührenverzeichnisses, wonach die Zuteilungsge- bühr 1,00 DM pro
Rufnummer betrug.
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Aufgrund laufender gerichtlicher Auseinandersetzungen um die Rechtmäßigkeit der
Gebührenerhebung kamen die Parteien mit Vereinbarung vom 03.07.2000 über- ein,
dass die Klägerin gegen den Gebührenbescheid weder im Klageweg noch im Wege
des einstweiligen Rechtsschutzes vorgehen werde. Sollte in einem Verfahren gegen die
Gebührenerhebung für die Zuteilung ein anderes Unternehmen gerichtlich oder
außergerichtlich die Festsetzung einer niedrigeren Gebühr als der gegenüber der
Klägerin festgesetzten erwirken, verpflichtete sich die Beklagte, unter Abände- rung des
Gebührenbescheids die Differenz zurück zu zahlen. Die Musterverfahren führten mit der
Zurückweisung der Revision durch das Bundesverwaltungsgericht am 30. April 2003
zur rechtskräftigen Aufhebung der dort angegriffenen Gebührenbe- scheide mit der
Begründung, dass die Gebührenregelung in Ziffer B.4. gegen das Äquivalenzprinzip
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verstoße und damit der Gebührenerhebung keine wirksame Er- mächtigungsgrundlage
zu Grunde gelegen habe.
Nachdem die Telekommunikations- Nummerngebührenverordnung im Mai 2004 in
geänderter Fassung rückwirkend zum 01. Dezember 1999 in Kraft getreten war, zog die
Regulierungsbehörde die Klägerin (erneut) mit Gebührenbescheid vom 08. November
2004 für die Rufnummernzuteilung zu Gebühren in Höhe von 500.000,00 Euro heran.
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Hiergegen legte die Klägerin am 23. November 2004 Widerspruch ein, den sie im
Wesentlichen damit begründete, dass die für die Zuteilung von Rufnummern für
Funknetze vorgesehene Gebührenhöhe von 0,05 Euro pro Rufnummer (immer noch)
gegen das Äquivalenprinzip verstoße. Sie betrage (immer noch) das 444fache des
angesetzten Verwaltungsaufwands in Höhe von 2.250,00 DM (ca. 1.125 EUR) und
stehe damit weiterhin in einem groben Missverhältnis zum Wert der mit ihr abgegol-
tenen Verwaltungshandlung.
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Nachdem die Beklagte den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 04. Februar
2005 zurückgewiesen hatte, hat die Klägerin am 02. März 2005 Klage erho- ben, zu
deren Begründung sie ihr bisheriges Vorbringen wiederholt und ergänzend die
Auffassung vertritt, Mobilfunk-Rufnummern stellten keine „knappe" Ressource im Sinne
des Art. 11 Abs. 2 RL 97/13/EG dar, so dass gemäß Art. 11 Abs. 1 RL lediglich
kostendeckende Gebühren erhoben werden dürften.
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Sie beantragt,
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den Gebührenbescheid vom 08. November 2004 in der Gestalt des Wider-
spruchsbescheides vom 04. Februar 2005 aufzuheben.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Sie ist der Auffassung, dass ein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip nicht vor- liege.
Bis zur Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichtes vom 30. April 2003 sei das
Äquivalenzprinzip dahingehend verstanden worden, dass zwischen dem aus der Sicht
des Empfängers zu beurteilenden Wert der Amtshandlung und der Gebühr kein
gröbliches Missverhältnis bestehen dürfe. Das Bundesverwaltungsgericht fordere
nunmehr zusätzlich, dass auch zwischen den durch die Amtshandlung entstandenen
Verwaltungskosten und der Gebühr kein gröbliches Missverhältnis bestehen dürfe. Den
Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts könne entnommen werden, dass es den
Gebührenbescheid allein wegen des gröblichen Missverhältnisses zwischen den
Kosten des Verwaltungsaufwandes und der Gebühr aufgehoben habe, nicht a- ber
wegen eines gröblichen Missverhältnisses zwischen dem Wert der Amtshand- lung und
der Gebühr. Im Hinblick darauf, dass bei der Beurteilung des Verhältnisses zwischen
Gebühr und Kosten des Verwaltungsaufwandes eine wertende Beurteilung der
Beklagten nötig sei, der Beklagten also ein Einschätzungsspielraum zustehe, könne ein
Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip nicht festgestellt werden.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.
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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e
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Die als Anfechtungsklage zulässige Klage ist begründet.
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Der Gebührenbescheid der Beklagten vom 08. November 2004 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 04. Februar 2005 ist rechtswidrig und verletzt die
Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Bundesnetzagentur durfte
von der Klägerin für die Zuteilung des Rufnummernblocks 0000 mit 10.000.000
Rufnummern mit Bescheid vom 18. Mai 2000 keine Gebühr in Höhe von 500.000,00
Euro erheben.
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Diese Gebührenfestsetzung ist rechtswidrig, weil ihr keine wirksame Gebühren-
regelung zu Grunde liegt.
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Die Gebührenfestsetzung beruht auf dem im Zeitpunkt der Verwirklichung des
Gebührentatbestandes geltenden § 43 Abs. 3 Satz 3 und 4 des
Telekommunikationsgesetzes vom 25. Juli 1996 (BGBl. I S. 1120 - TKG a.F.) i.V.m. § 1
der Telekommunikations-Nummerngebührenverordnung vom 16. August 1999 (BGBl. I
S.1887 - TNGebV) in der Fassung der Ersten Verordnung zur Änderung der
Telekommunikationsnummernverordnung vom 7. Mai 2004 (BGBl. I S. 868), die
rückwirkend zum 01. Januar 1999 in Kraft getreten ist. Diese sieht in der Anlage unter
der Gebührenposition B.4 für die Zuteilung von Blocks von zehnstelligen oder
elfstelligen Rufnummern für Funknetze der Nummernbereiche (0)15, (0)16 und (0)17
eine Gebühr in Höhe von 0,05 Euro je zugeteilter Rufnummer vor, so dass bei der
Zuteilung eines Blocks von 10.000.000 Rufnummern eine Gebühr in Höhe von
500.000,00 Euro anfällt.
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Dieser Gebührenhöhe steht nach der Begründung zur Änderungsverordnung ein
Verwaltungskostenaufwand in Höhe von 500,00 Euro für die Zuteilung eines
Rufnummernblocks gegenüber. Dieser Betrag liegt nochmals deutlich unter dem Be-
trag von 1.125,00 Euro, den das Bundesverwaltungsgericht in dem die
Vorläuferregelung betreffenden Urteil vom 30. April 2003
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- 6 C 5/02 -, NVwZ 2003, 1385
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zugrundegelegt hat. Damit übersteigt die nunmehr festgesetzte Gebühr die Kosten des
Verwaltungsaufwands um das 1000fache.
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Zwar ist davon auszugehen, dass der Verordnungsgeber bei der Festsetzung der Höhe
der Gebühren für die Zuteilung von Rufnummernblöcken nicht an das
Kostendeckungsprinzip gebunden war. Gemäß § 3 VwKostG, auf den § 43 Abs. 3 Satz
4 TKG a.F. verweist, sind Gebührensätze so zu bemessen, dass zwischen der den
Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe der Gebühr einerseits und der
Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen der Amtshandlung
andererseits ein angemessenes Verhältnis besteht. Ist dagegen gesetzlich vorgesehen,
dass Gebühren nur zur Deckung des Verwaltungsaufwandes erhoben werden, sind die
Gebührensätze so zu bemessen, dass das geschätzte Gebührenaufkommen den auf die
Amtshandlungen entfallenden durchschnittlichen Personal- und Sachaufwand für den
betreffenden Verwaltungszweig nicht übersteigt. Eine derartige ausdrückliche
Beschränkung des Gebührenzwecks auf die Kostendeckung ist hier weder in § 43 Abs.
3 TKG vorgesehen, noch ergibt sie sich aus dem zur Zeit der Verwirklichung des
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Gebührentatbestandes geltenden Art. 11 der Richtlinie 97/13/EG. Dieser sieht zwar in
Abs. 1 eine Beschränkung der Gebührenhöhe auf die Kosten des
Verwaltungsaufwandes vor, erlaubt aber gemäß Abs. 2 ein Abweichen hiervon, wenn
auf knappe bzw. zu schonende Ressourcen zurückgegriffen wird: In diesem Fall dürfen
Abgaben erhoben werden, die die Not- wendigkeit widerspiegeln, die optimale Nutzung
der Ressource sicherzustellen. Bei der Zuteilung von Rufnummernblöcken im
Mobilfunkbereich sind aber im Sinne der Richtlinie knappe Ressourcen betroffen,
vgl. VG Köln, Urteil vom 30. Juli 2004 - 11 K 43/01 -, MMR 2004, 776 unter Bezugnahme
auf die Begründung des Beschlusses des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. April
2003 - 6 C 6.02 -, NVwZ 2003, 1509; Schlussantrag des Generalanwaltes beim EuGH
vom 09. Dezember 2004 in den Verfahren C 327/03 und 328/03,
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mit der Folge, dass das Kostendeckungsprinzip bei der Bemessung der Gebühr keine
Anwendung findet.
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Eine Gebühr, die - wie hier - die Kosten des Verwaltungsaufwandes um das 1000fache
übersteigt, verletzt jedoch, das in § 3 Satz 1 VwKostG einfachgesetzlich konkretisierte
Äquivalenzprinzip. Zum Äquivalenzprinzip hat das Bundesverwaltungsgericht in seiner
Entscheidung vom 30. April 2000 (- 6 C 5/02 - , NVwZ 2003, 1385) betreffend die
Vorgängerregelung der hier streitentscheidenden Regelung folgendes ausgeführt:
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„Das Äquivalenzprinzip als Ausprägung des (bundes- )verfassungsrechtlichen
Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit verlangt, dass die Gebühr in keinem groben
Missverhältnis zu dem Wert der mit ihr abgegoltenen Leistung der öffentlichen Hand
steht (...). Danach sind Gebühren so zu bemessen, dass zwischen der den
Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe der Gebühr einerseits und der
Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert und dem sonstigen Nutzen der Amtshandlung
andererseits ein angemessenes Verhältnis besteht. Bei Anwendbarkeit des
Äquivalenzprinzips verfügt der Gesetz- und Verordnungsgeber über einen weiten
Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum hinsichtlich der Bemessung der Gebühr.
Diese muss sich nicht auf die Kosten des Verwaltungsaufwandes beschränken, sondern
kann auch andere Gesichtspunkte einfließen lassen, wie etwa den wirtschaftlichen Wert
der gebührenpflichtigen Leistung der Verwaltung. Gleichwohl sind die für diese Leistung
entstandenen Kosten nicht gänzlich ohne Bedeutung. (...) Das Äquivalenzprinzip
verbietet eine Gebühr, die sich hinsichtlich ihrer Höhe völlig von den Kosten der
gebührenpflichtigen Leistung - hier denjenigen der Zuteilungsentscheidung - entfernt.
Aus diesem Grund ist in § 3 Satz 1 VwKostG für derartige Verwaltungsgebühren
ausdrücklich vorgeschrieben, dass bei der Bestimmung der Höhe der Gebühr der
Verwaltungsaufwand „berücksichtigt" wird. Auch mit dieser Anforderung entspricht das
Äquivalenzprinzip einem Verfassungsgebot. Denn zum einen darf der mit der Gebühr
verfolgte Kostendeckungszweck schon um des gebotenen Mindestmaßes an
Sachgerechtigkeit und innerer Regelungskonsistenz willen nicht ohne Auswirkungen
auf die Höhe der Gebühr bleiben (...). Zum anderen wird wegen der Begrenzungs- und
Schutzfunktion der grundgesetzlichen Finanzverfassung (Art. 104a ff GG) die Höhe der
Gebühr wesentlich von der besonderen Finanzierungsverantwortlichkeit bestimmt, die
der Gesetzgeber durch die Ausgestaltung des konkreten Gebührentatbestands
eingefordert hat. Auch dieser Zusammenhang, der durch die demokratische Funktion
der Entscheidung des Gesetzgebers über die verfolgten Gebührenzwecke bestätigt
wird, führt zu dem Schluss, dass bei der Bemessung der Gebühr der mit ihr verfolgte
Zweck der Kostendeckung - gegebenenfalls neben etwaigen weitergehenden
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Gebührenzwecken - zumindest nicht gänzlich aus dem Auge verloren werden darf (...).
... Aus dem Gesagten folgt, dass entgegen der von der Revision vertre- tenen
Auffassung die Kosten des Verwaltungsaufwandes auch dann nicht völlig
vernachlässigt werden dürfen, wenn bei der Bemessung der Gebühr der wirtschaftliche
Wert der Amtshandlung in Rechnung gestellt wird. Auch in diesem Fall muss der
Entgeltcharakter der Gebühr dadurch gewahrt bleiben, dass diese sich hinsichtlich ihrer
Höhe nicht völlig von den Kosten des Verwaltungsaufwandes lösen darf."
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Hiervon ausgehend kann zwar festgestellt werden, dass die Gebühr in keinem
gröblichen Missverhältnis zu dem wirtschaftlichen Wert einer Rufnummer steht. Der
Verordnungsgeber hat den wirtschaftlichen Wert der Rufnummernzuteilung ausge- hend
von einem geschätzten Umsatz von 79,00 Euro bis 156,00 Euro je Rufnummer mit 50
Euro je zugeteilter Rufnummer angesetzt.
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Zur Zulässigkeit der Anknüpfung an geschätzte Jahresumsätze vgl. im Einzelnen
BVerwG, Beschluss vom 30. April 2003 - 6 C 6/02 -, NVwZ 2003, 1509 (1512).
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Die je Rufnummer anfallende Gebühr in Höhe von 0,05 Euro macht demgegenüber
lediglich 1/1000 des wirtschaftlichen Wertes der Rufnummer aus, so dass von einem
gröblichen Missverhältnis zwischen dem Wert der Verwaltungsleistung für den
Gebührenschuldner und der Gebühr keine Rede sein kann.
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Jedoch verletzt die Gebührenhöhe das Äquivalenzprinzip dadurch, dass sie die Kosten
des Verwaltungsaufwandes für die Zuteilung des Rufnummernblocks, die der
Verordnungsgeber ausweislich der Begründung zur Änderungsverordnung mit 500,00
EUR ansetzt, immer noch um das 1000fache übersteigt. Nach Auffassung des Gerichts
hat sie sich damit - absolut gesehen - im Sinn der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts (immer noch) vollständig von den tatsächlichen Kosten des
Verwaltungsaufwandes entfernt und vernachlässigt diesen Aufwand für die Festlegung
der Gebührenhöhe.
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Hieran ändert auch nichts, dass nach der Begründung der Änderungsverordnung die
Gebühr das geometrische Mittel zwischen den Kosten des Verwaltungs- aufwandes in
Höhe von 500,- EUR und dem von der Klägerin nicht weiter in Zweifel gezogenen
wirtschaftlichen Wert der Zuteilung je Rufnummer von 50,- EUR (bei Zuteilung von 10
Mio. Rufnummern je Block also 50 Mio. EUR) bilden soll. Allein der Umstand, dass sich
zwischen dem Verwaltungsaufwand und der Gebühr irgendeine wie auch immer
geartete rechnerische Relation herstellen lässt, reicht eben gerade nicht aus, um dem
Äquivalenzprinzip zu genügen, sondern nur eine solche Relation, die den
Verwaltungsaufwand im Blick behält.
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Ebenso wenig kann der Umstand, dass mit der Gebühr auch Lenkungszwecke verfolgt
werden sollen, ein derart weites Auseinanderklaffen zwischen den Kosten des
Verwaltungsaufwands und der Gebührenhöhe rechtfertigen. Zwar dürfen mit einer
Gebühr auch Lenkungszwecke verfolgt werden. Daher darf die Gebührenhöhe unter
Berücksichtigung des Ziels einer Verhaltenssteuerung festgelegt werden.
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BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9/98 u.a. -, NVwZ 2003, 715 (717).
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Hier ist jedoch schon nicht ohne weiteres nachvollziehbar, welche Lenkungszwecke bei
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der Rufnummernzuteilung mit der Gebührenhöhe verfolgt werden sollen. Die
Begründung zu der Änderungsverordnung verweist in diesem Zusammenhang darauf,
dass es sich bei den Rufnummern um eine knappe Ressource handele und die Gebühr
im Interesse ihrer optimalen Nutzung am wirtschaftlichen Wert der Rufnummer
ausgerichtet werden solle. Die Frage der optimalen Nutzung der Rufnummern durch den
Betreiber ist jedoch schon für die Entscheidung über die Zuteilung von Nummern
wesentlich; so ist für die Zuteilung neuer Rufnummern erheblich, wie viele der bisher
dem Betreiber zugeteilten Rufnummern von ihm bereits weitergegeben worden sind
bzw. genutzt werden. Daher ist nicht erkennbar und auch von der Beklagten nicht näher
dargelegt worden, dass und inwieweit dieser Lenkungszweck bei der Festsetzung der
Gebührenhöhe, die an die Zuteilung anknüpft, überhaupt noch zum Tragen kommen
kann. Dies um so weniger als die erhobene Gebühr gemessen an dem wirtschaftlichen
Wert der Rufnummernzuteilung für die Betreiber als Gebührenschuldner absolut
gesehen praktisch zu vernachlässigen ist und daher unter wirtschaftlichen
Gesichtspunkten kaum zur Verhaltenssteuerung bei ihnen beitragen kann.
Selbst wenn man jedoch bei einer wertenden Beurteilung des Verhältnisses zwischen
wirtschaftlichem Wert der Amtshandlung für die Klägerin, Verwaltungsaufwand und
Gebührenhöhe davon ausgeht, dass der Zuteilungsgebühr eine Lenkungsfunktion
zukommt, kann dieser Lenkungszweck nach der oben dargelegten Rechtsprechung für
sich genommen nicht rechtfertigen, dass sich die Gebühr vollständig von dem
zugrundeliegenden Verwaltungsaufwand lösen darf, wie dies hier der Fall ist.
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Ob der Bescheid darüber hinaus auch deshalb rechtswidrig ist, weil die
Gebührenforderung im Zeitpunkt des Erlasses des im vorliegenden Verfahren
angegriffenen Gebührenbescheides bereits nach § 20 Abs. 1 Satz 1 VwKostG verjährt
und damit erloschen war, ist fraglich. Das hängt insbesondere davon ab, ob die in § 20
Abs. 1 Satz 1 2. Alt. VwKostG geregelte vierjährige Verjährungsfrist, die gemäß § 11
VwKostG mit der Stellung des Antrags auf Zuteilung des Rufnummernblocks zu laufen
begonnen hat, als absolute Frist zu verstehen ist,
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vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 24. Februar 2005 - 3 C 38/04 -, NVwZ - RR 2005, 513,
514,
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mit der Folge, dass sie durch den Erlass des ersten von der Beklagten aufgehobenen
Gebührenbescheides nicht gemäß § 20 Abs. 3 VwKostG unterbrochen werden konnte.
Diese Frage bedarf hier jedoch keiner abschließenden Entscheidung, da es - wie
ausgeführt - an einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage für den angefochtenen
Gebührenbescheid fehlt.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens. Die
Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2
VwGO, § 709 ZPO.
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