Urteil des VG Köln vom 11.05.2007

VG Köln: gebühr, rufnummer, absolute frist, amtshandlung, missverhältnis, betreiber, beschränkung, kostendeckungsprinzip, gestaltungsspielraum, eugh

Verwaltungsgericht Köln, 27 K 1376/05

Datum:

11.05.2007

Gericht:

Verwaltungsgericht Köln

Spruchkörper:

27. Kammer

Entscheidungsart:

Urteil

Aktenzeichen:

27 K 1376/05

Tenor:

Der Gebührenbescheid vom 8. November 2004 in der Gestalt des Wider-

spruchsbescheides vom 4. Februar 2005 wird aufgehoben.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kostenentscheiddung gegen

Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des beizutreibenden Betrages

vorläufig vollstreckbar.

T a t b e s t a n d

Die Klägerin ist Inhaberin einer Mobilfunklizenz und betreibt ein Mobilfunknetz. Auf ihren

Antrag hin, der am 22. März 2000 bei der Regulierungsbehörde für Post und

Telekommunikation (heute: Bundesnetzagentur) einging, wurde ihr mit Bescheid vom

18. Mai 2000 das Nutzungsrecht an dem Rufnummernblock 0000 bestehend aus 10

Millionen Rufnummern zugeteilt.

Hierfür setzte die Regulierungsbehörde mit Gebührenbescheid vom 08. Juni 2000 eine

Gebühr in Höhe von 10 Millionen DM (5.112.918,81 Euro) fest und stützte sich dabei auf

die Telekommunikations-Nummerngebührenverordnung in Verbindung mit Ziffer B.4

des zugehörigen Gebührenverzeichnisses, wonach die Zuteilungsge- bühr 1,00 DM pro

Rufnummer betrug.

Aufgrund laufender gerichtlicher Auseinandersetzungen um die Rechtmäßigkeit der

Gebührenerhebung kamen die Parteien mit Vereinbarung vom 03.07.2000 über- ein,

dass die Klägerin gegen den Gebührenbescheid weder im Klageweg noch im Wege

des einstweiligen Rechtsschutzes vorgehen werde. Sollte in einem Verfahren gegen die

Gebührenerhebung für die Zuteilung ein anderes Unternehmen gerichtlich oder

außergerichtlich die Festsetzung einer niedrigeren Gebühr als der gegenüber der

Klägerin festgesetzten erwirken, verpflichtete sich die Beklagte, unter Abände- rung des

Gebührenbescheids die Differenz zurück zu zahlen. Die Musterverfahren führten mit der

Zurückweisung der Revision durch das Bundesverwaltungsgericht am 30. April 2003

zur rechtskräftigen Aufhebung der dort angegriffenen Gebührenbe- scheide mit der

Begründung, dass die Gebührenregelung in Ziffer B.4. gegen das Äquivalenzprinzip

verstoße und damit der Gebührenerhebung keine wirksame Er- mächtigungsgrundlage

zu Grunde gelegen habe.

Nachdem die Telekommunikations- Nummerngebührenverordnung im Mai 2004 in

geänderter Fassung rückwirkend zum 01. Dezember 1999 in Kraft getreten war, zog die

Regulierungsbehörde die Klägerin (erneut) mit Gebührenbescheid vom 08. November

2004 für die Rufnummernzuteilung zu Gebühren in Höhe von 500.000,00 Euro heran.

Hiergegen legte die Klägerin am 23. November 2004 Widerspruch ein, den sie im

Wesentlichen damit begründete, dass die für die Zuteilung von Rufnummern für

Funknetze vorgesehene Gebührenhöhe von 0,05 Euro pro Rufnummer (immer noch)

gegen das Äquivalenprinzip verstoße. Sie betrage (immer noch) das 444fache des

angesetzten Verwaltungsaufwands in Höhe von 2.250,00 DM (ca. 1.125 EUR) und

stehe damit weiterhin in einem groben Missverhältnis zum Wert der mit ihr abgegol-

tenen Verwaltungshandlung.

Nachdem die Beklagte den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 04. Februar

2005 zurückgewiesen hatte, hat die Klägerin am 02. März 2005 Klage erho- ben, zu

deren Begründung sie ihr bisheriges Vorbringen wiederholt und ergänzend die

Auffassung vertritt, Mobilfunk-Rufnummern stellten keine „knappe" Ressource im Sinne

des Art. 11 Abs. 2 RL 97/13/EG dar, so dass gemäß Art. 11 Abs. 1 RL lediglich

kostendeckende Gebühren erhoben werden dürften.

Sie beantragt,

den Gebührenbescheid vom 08. November 2004 in der Gestalt des Wider-

spruchsbescheides vom 04. Februar 2005 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie ist der Auffassung, dass ein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip nicht vor- liege.

Bis zur Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichtes vom 30. April 2003 sei das

Äquivalenzprinzip dahingehend verstanden worden, dass zwischen dem aus der Sicht

des Empfängers zu beurteilenden Wert der Amtshandlung und der Gebühr kein

gröbliches Missverhältnis bestehen dürfe. Das Bundesverwaltungsgericht fordere

nunmehr zusätzlich, dass auch zwischen den durch die Amtshandlung entstandenen

Verwaltungskosten und der Gebühr kein gröbliches Missverhältnis bestehen dürfe. Den

Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts könne entnommen werden, dass es den

Gebührenbescheid allein wegen des gröblichen Missverhältnisses zwischen den

Kosten des Verwaltungsaufwandes und der Gebühr aufgehoben habe, nicht a- ber

wegen eines gröblichen Missverhältnisses zwischen dem Wert der Amtshand- lung und

der Gebühr. Im Hinblick darauf, dass bei der Beurteilung des Verhältnisses zwischen

Gebühr und Kosten des Verwaltungsaufwandes eine wertende Beurteilung der

Beklagten nötig sei, der Beklagten also ein Einschätzungsspielraum zustehe, könne ein

Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip nicht festgestellt werden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der

Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

Die als Anfechtungsklage zulässige Klage ist begründet.

Der Gebührenbescheid der Beklagten vom 08. November 2004 in der Gestalt des

Widerspruchsbescheides vom 04. Februar 2005 ist rechtswidrig und verletzt die

Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Bundesnetzagentur durfte

von der Klägerin für die Zuteilung des Rufnummernblocks 0000 mit 10.000.000

Rufnummern mit Bescheid vom 18. Mai 2000 keine Gebühr in Höhe von 500.000,00

Euro erheben.

Diese Gebührenfestsetzung ist rechtswidrig, weil ihr keine wirksame Gebühren-

regelung zu Grunde liegt.

Die Gebührenfestsetzung beruht auf dem im Zeitpunkt der Verwirklichung des

Gebührentatbestandes geltenden § 43 Abs. 3 Satz 3 und 4 des

Telekommunikationsgesetzes vom 25. Juli 1996 (BGBl. I S. 1120 - TKG a.F.) i.V.m. § 1

der Telekommunikations-Nummerngebührenverordnung vom 16. August 1999 (BGBl. I

S.1887 - TNGebV) in der Fassung der Ersten Verordnung zur Änderung der

Telekommunikationsnummernverordnung vom 7. Mai 2004 (BGBl. I S. 868), die

rückwirkend zum 01. Januar 1999 in Kraft getreten ist. Diese sieht in der Anlage unter

der Gebührenposition B.4 für die Zuteilung von Blocks von zehnstelligen oder

elfstelligen Rufnummern für Funknetze der Nummernbereiche (0)15, (0)16 und (0)17

eine Gebühr in Höhe von 0,05 Euro je zugeteilter Rufnummer vor, so dass bei der

Zuteilung eines Blocks von 10.000.000 Rufnummern eine Gebühr in Höhe von

500.000,00 Euro anfällt.

Dieser Gebührenhöhe steht nach der Begründung zur Änderungsverordnung ein

Verwaltungskostenaufwand in Höhe von 500,00 Euro für die Zuteilung eines

Rufnummernblocks gegenüber. Dieser Betrag liegt nochmals deutlich unter dem Be-

trag von 1.125,00 Euro, den das Bundesverwaltungsgericht in dem die

Vorläuferregelung betreffenden Urteil vom 30. April 2003

- 6 C 5/02 -, NVwZ 2003, 1385

zugrundegelegt hat. Damit übersteigt die nunmehr festgesetzte Gebühr die Kosten des

Verwaltungsaufwands um das 1000fache.

Zwar ist davon auszugehen, dass der Verordnungsgeber bei der Festsetzung der Höhe

der Gebühren für die Zuteilung von Rufnummernblöcken nicht an das

Kostendeckungsprinzip gebunden war. Gemäß § 3 VwKostG, auf den § 43 Abs. 3 Satz

4 TKG a.F. verweist, sind Gebührensätze so zu bemessen, dass zwischen der den

Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe der Gebühr einerseits und der

Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen der Amtshandlung

andererseits ein angemessenes Verhältnis besteht. Ist dagegen gesetzlich vorgesehen,

dass Gebühren nur zur Deckung des Verwaltungsaufwandes erhoben werden, sind die

Gebührensätze so zu bemessen, dass das geschätzte Gebührenaufkommen den auf die

Amtshandlungen entfallenden durchschnittlichen Personal- und Sachaufwand für den

betreffenden Verwaltungszweig nicht übersteigt. Eine derartige ausdrückliche

Beschränkung des Gebührenzwecks auf die Kostendeckung ist hier weder in § 43 Abs.

3 TKG vorgesehen, noch ergibt sie sich aus dem zur Zeit der Verwirklichung des

Gebührentatbestandes geltenden Art. 11 der Richtlinie 97/13/EG. Dieser sieht zwar in

Abs. 1 eine Beschränkung der Gebührenhöhe auf die Kosten des

Verwaltungsaufwandes vor, erlaubt aber gemäß Abs. 2 ein Abweichen hiervon, wenn

auf knappe bzw. zu schonende Ressourcen zurückgegriffen wird: In diesem Fall dürfen

Abgaben erhoben werden, die die Not- wendigkeit widerspiegeln, die optimale Nutzung

der Ressource sicherzustellen. Bei der Zuteilung von Rufnummernblöcken im

Mobilfunkbereich sind aber im Sinne der Richtlinie knappe Ressourcen betroffen,

vgl. VG Köln, Urteil vom 30. Juli 2004 - 11 K 43/01 -, MMR 2004, 776 unter Bezugnahme

auf die Begründung des Beschlusses des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. April

2003 - 6 C 6.02 -, NVwZ 2003, 1509; Schlussantrag des Generalanwaltes beim EuGH

vom 09. Dezember 2004 in den Verfahren C 327/03 und 328/03,

mit der Folge, dass das Kostendeckungsprinzip bei der Bemessung der Gebühr keine

Anwendung findet.

Eine Gebühr, die - wie hier - die Kosten des Verwaltungsaufwandes um das 1000fache

übersteigt, verletzt jedoch, das in § 3 Satz 1 VwKostG einfachgesetzlich konkretisierte

Äquivalenzprinzip. Zum Äquivalenzprinzip hat das Bundesverwaltungsgericht in seiner

Entscheidung vom 30. April 2000 (- 6 C 5/02 - , NVwZ 2003, 1385) betreffend die

Vorgängerregelung der hier streitentscheidenden Regelung folgendes ausgeführt:

„Das Äquivalenzprinzip als Ausprägung des (bundes- )verfassungsrechtlichen

Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit verlangt, dass die Gebühr in keinem groben

Missverhältnis zu dem Wert der mit ihr abgegoltenen Leistung der öffentlichen Hand

steht (...). Danach sind Gebühren so zu bemessen, dass zwischen der den

Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe der Gebühr einerseits und der

Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert und dem sonstigen Nutzen der Amtshandlung

andererseits ein angemessenes Verhältnis besteht. Bei Anwendbarkeit des

Äquivalenzprinzips verfügt der Gesetz- und Verordnungsgeber über einen weiten

Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum hinsichtlich der Bemessung der Gebühr.

Diese muss sich nicht auf die Kosten des Verwaltungsaufwandes beschränken, sondern

kann auch andere Gesichtspunkte einfließen lassen, wie etwa den wirtschaftlichen Wert

der gebührenpflichtigen Leistung der Verwaltung. Gleichwohl sind die für diese Leistung

entstandenen Kosten nicht gänzlich ohne Bedeutung. (...) Das Äquivalenzprinzip

verbietet eine Gebühr, die sich hinsichtlich ihrer Höhe völlig von den Kosten der

gebührenpflichtigen Leistung - hier denjenigen der Zuteilungsentscheidung - entfernt.

Aus diesem Grund ist in § 3 Satz 1 VwKostG für derartige Verwaltungsgebühren

ausdrücklich vorgeschrieben, dass bei der Bestimmung der Höhe der Gebühr der

Verwaltungsaufwand „berücksichtigt" wird. Auch mit dieser Anforderung entspricht das

Äquivalenzprinzip einem Verfassungsgebot. Denn zum einen darf der mit der Gebühr

verfolgte Kostendeckungszweck schon um des gebotenen Mindestmaßes an

Sachgerechtigkeit und innerer Regelungskonsistenz willen nicht ohne Auswirkungen

auf die Höhe der Gebühr bleiben (...). Zum anderen wird wegen der Begrenzungs- und

Schutzfunktion der grundgesetzlichen Finanzverfassung (Art. 104a ff GG) die Höhe der

Gebühr wesentlich von der besonderen Finanzierungsverantwortlichkeit bestimmt, die

der Gesetzgeber durch die Ausgestaltung des konkreten Gebührentatbestands

eingefordert hat. Auch dieser Zusammenhang, der durch die demokratische Funktion

der Entscheidung des Gesetzgebers über die verfolgten Gebührenzwecke bestätigt

wird, führt zu dem Schluss, dass bei der Bemessung der Gebühr der mit ihr verfolgte

Zweck der Kostendeckung - gegebenenfalls neben etwaigen weitergehenden

Gebührenzwecken - zumindest nicht gänzlich aus dem Auge verloren werden darf (...).

... Aus dem Gesagten folgt, dass entgegen der von der Revision vertre- tenen

Auffassung die Kosten des Verwaltungsaufwandes auch dann nicht völlig

vernachlässigt werden dürfen, wenn bei der Bemessung der Gebühr der wirtschaftliche

Wert der Amtshandlung in Rechnung gestellt wird. Auch in diesem Fall muss der

Entgeltcharakter der Gebühr dadurch gewahrt bleiben, dass diese sich hinsichtlich ihrer

Höhe nicht völlig von den Kosten des Verwaltungsaufwandes lösen darf."

Hiervon ausgehend kann zwar festgestellt werden, dass die Gebühr in keinem

gröblichen Missverhältnis zu dem wirtschaftlichen Wert einer Rufnummer steht. Der

Verordnungsgeber hat den wirtschaftlichen Wert der Rufnummernzuteilung ausge- hend

von einem geschätzten Umsatz von 79,00 Euro bis 156,00 Euro je Rufnummer mit 50

Euro je zugeteilter Rufnummer angesetzt.

Zur Zulässigkeit der Anknüpfung an geschätzte Jahresumsätze vgl. im Einzelnen

BVerwG, Beschluss vom 30. April 2003 - 6 C 6/02 -, NVwZ 2003, 1509 (1512).

Die je Rufnummer anfallende Gebühr in Höhe von 0,05 Euro macht demgegenüber

lediglich 1/1000 des wirtschaftlichen Wertes der Rufnummer aus, so dass von einem

gröblichen Missverhältnis zwischen dem Wert der Verwaltungsleistung für den

Gebührenschuldner und der Gebühr keine Rede sein kann.

Jedoch verletzt die Gebührenhöhe das Äquivalenzprinzip dadurch, dass sie die Kosten

des Verwaltungsaufwandes für die Zuteilung des Rufnummernblocks, die der

Verordnungsgeber ausweislich der Begründung zur Änderungsverordnung mit 500,00

EUR ansetzt, immer noch um das 1000fache übersteigt. Nach Auffassung des Gerichts

hat sie sich damit - absolut gesehen - im Sinn der Rechtsprechung des

Bundesverwaltungsgerichts (immer noch) vollständig von den tatsächlichen Kosten des

Verwaltungsaufwandes entfernt und vernachlässigt diesen Aufwand für die Festlegung

der Gebührenhöhe.

Hieran ändert auch nichts, dass nach der Begründung der Änderungsverordnung die

Gebühr das geometrische Mittel zwischen den Kosten des Verwaltungs- aufwandes in

Höhe von 500,- EUR und dem von der Klägerin nicht weiter in Zweifel gezogenen

wirtschaftlichen Wert der Zuteilung je Rufnummer von 50,- EUR (bei Zuteilung von 10

Mio. Rufnummern je Block also 50 Mio. EUR) bilden soll. Allein der Umstand, dass sich

zwischen dem Verwaltungsaufwand und der Gebühr irgendeine wie auch immer

geartete rechnerische Relation herstellen lässt, reicht eben gerade nicht aus, um dem

Äquivalenzprinzip zu genügen, sondern nur eine solche Relation, die den

Verwaltungsaufwand im Blick behält.

Ebenso wenig kann der Umstand, dass mit der Gebühr auch Lenkungszwecke verfolgt

werden sollen, ein derart weites Auseinanderklaffen zwischen den Kosten des

Verwaltungsaufwands und der Gebührenhöhe rechtfertigen. Zwar dürfen mit einer

Gebühr auch Lenkungszwecke verfolgt werden. Daher darf die Gebührenhöhe unter

Berücksichtigung des Ziels einer Verhaltenssteuerung festgelegt werden.

BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9/98 u.a. -, NVwZ 2003, 715 (717).

Hier ist jedoch schon nicht ohne weiteres nachvollziehbar, welche Lenkungszwecke bei

der Rufnummernzuteilung mit der Gebührenhöhe verfolgt werden sollen. Die

Begründung zu der Änderungsverordnung verweist in diesem Zusammenhang darauf,

dass es sich bei den Rufnummern um eine knappe Ressource handele und die Gebühr

im Interesse ihrer optimalen Nutzung am wirtschaftlichen Wert der Rufnummer

ausgerichtet werden solle. Die Frage der optimalen Nutzung der Rufnummern durch den

Betreiber ist jedoch schon für die Entscheidung über die Zuteilung von Nummern

wesentlich; so ist für die Zuteilung neuer Rufnummern erheblich, wie viele der bisher

dem Betreiber zugeteilten Rufnummern von ihm bereits weitergegeben worden sind

bzw. genutzt werden. Daher ist nicht erkennbar und auch von der Beklagten nicht näher

dargelegt worden, dass und inwieweit dieser Lenkungszweck bei der Festsetzung der

Gebührenhöhe, die an die Zuteilung anknüpft, überhaupt noch zum Tragen kommen

kann. Dies um so weniger als die erhobene Gebühr gemessen an dem wirtschaftlichen

Wert der Rufnummernzuteilung für die Betreiber als Gebührenschuldner absolut

gesehen praktisch zu vernachlässigen ist und daher unter wirtschaftlichen

Gesichtspunkten kaum zur Verhaltenssteuerung bei ihnen beitragen kann.

Selbst wenn man jedoch bei einer wertenden Beurteilung des Verhältnisses zwischen

wirtschaftlichem Wert der Amtshandlung für die Klägerin, Verwaltungsaufwand und

Gebührenhöhe davon ausgeht, dass der Zuteilungsgebühr eine Lenkungsfunktion

zukommt, kann dieser Lenkungszweck nach der oben dargelegten Rechtsprechung für

sich genommen nicht rechtfertigen, dass sich die Gebühr vollständig von dem

zugrundeliegenden Verwaltungsaufwand lösen darf, wie dies hier der Fall ist.

Ob der Bescheid darüber hinaus auch deshalb rechtswidrig ist, weil die

Gebührenforderung im Zeitpunkt des Erlasses des im vorliegenden Verfahren

angegriffenen Gebührenbescheides bereits nach § 20 Abs. 1 Satz 1 VwKostG verjährt

und damit erloschen war, ist fraglich. Das hängt insbesondere davon ab, ob die in § 20

Abs. 1 Satz 1 2. Alt. VwKostG geregelte vierjährige Verjährungsfrist, die gemäß § 11

VwKostG mit der Stellung des Antrags auf Zuteilung des Rufnummernblocks zu laufen

begonnen hat, als absolute Frist zu verstehen ist,

vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 24. Februar 2005 - 3 C 38/04 -, NVwZ - RR 2005, 513,

514,

mit der Folge, dass sie durch den Erlass des ersten von der Beklagten aufgehobenen

Gebührenbescheides nicht gemäß § 20 Abs. 3 VwKostG unterbrochen werden konnte.

Diese Frage bedarf hier jedoch keiner abschließenden Entscheidung, da es - wie

ausgeführt - an einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage für den angefochtenen

Gebührenbescheid fehlt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens. Die

Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2

VwGO, § 709 ZPO.