Urteil des VG Köln, Az. 9 L 2693/02

VG Köln: praktische ausbildung, berufliche tätigkeit, unechte rückwirkung, pflegerin, innere medizin, öffentliches recht, gleichwertigkeit, erlass, hauptsache, qualifikation
Verwaltungsgericht Köln, 9 L 2693/02
Datum:
12.12.2002
Gericht:
Verwaltungsgericht Köln
Spruchkörper:
9. Kammer
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
9 L 2693/02
Tenor:
1. Der Antrag wird abgelehnt. Die Kosten des Verfahrens trägt die
Antragstellerin.
2. Der Streitwert wird auf 10.000,00 EUR festgesetzt.
G r ü n d e
1
I.
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Die am 12. Februar 1976 geborene Antragstellerin absolvierte vom 01. Juli 1992 bis
zum 30. Juni 1995 eine Berufsausbildung zur medizinischen Fußpflegerin. Die
Ausbildung erfolgte gemäß § 3 Ziffer 3 des Berufsausbildungsvertrages der Antrag-
stellerin entsprechend dem Ausbildungsberufsbild und dem Ausbildungsrahmenplan
des Zentralverbandes der Fußpfleger Deutschlands e.V. (nachfolgend: ZFD). Der
Ausbildungsplan des ZFD war Bestandteil des Berufsausbildungsvertrages. Im Jahre
1995 legte die Antragstellerin die nach der Ausbildungsordnung des ZFD vorgesehe- ne
praktische und theoretische Abschlußprüfung mit der Note "gut" ab. Mit Urkunde vom
01. Juli 1995 wurde ihr die Bezeichnung "Medizinische Fußpflegerin" zuer- kannt.
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Die Antragstellerin ist seit dem 01. Juli 1995 als medizinische Fußpflegerin in der
medizinischen Fußpflegepraxis ihres Vaters, Herrn M. , in C. tätig. Vom 01. Januar 1999
bis zum 30. Juni 2002 war sie Mitgesellschafterin dieser Praxis, mitt- lerweile ist sie
wieder als Angestellte ihres Vaters tätig.
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Mit Schreiben vom 08. April 2002 beantragte die Antragstellerin die Erlaubnis zur
Führung der Berufsbezeichnung "Podologin". Die Antragsgegnerin lehnte den Antrag
mit Bescheid vom 21. Mai 2002 ab. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus:
Gemäß der Richtlinien des Ministeriums für Frauen, Jugend, Familie und Gesundheit
des Landes Nordrhein-Westfalen sei die von der Antragstellerin absolvierte Ausbil-
dung nicht gleichwertig mit der Ausbildung nach dem Gesetz über den Beruf der Po-
dologin und des Podologen (nachfolgend: PodG). Die beiden Ausbildungsgänge un-
terschieden sich hinsichtlich der Dauer der Ausbildung, der Qualifikation des Lehr-
personals und der Art der Prüfungen. Gegen den ablehnenden Bescheid erhob die
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Antragstellerin mit Schreiben vom 11. Juni 2002 Widerspruch, der noch nicht be-
schieden worden ist.
Am 18. November 2002 hat die Antragstellerin bei dem erkennenden Gericht ei- nen
Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gestellt.
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Die Antragstellerin trägt im Wesentlichen vor: Sie habe einen Anspruch auf Ertei- lung
der beantragten Erlaubnis, da die von ihr absolvierte Ausbildung der Ausbildung nach
dem PodG gleichwertig sei. Bereits der Wortlaut von § 10 Abs. 3 PodG spreche dafür,
das PodG und nicht die gemäß § 7 Abs. 1 PodG erlassene, höchst unter- schiedlich
ausgestaltbare Ausbildungs- und Prüfungsverordnung für Podologinnen und Podologen
(nachfolgend: PodAPrV) als Vergleichsmaßstab heranzuziehen. Auch stelle die
Heranziehung der PodAPrV eine verfassungsrechtlich unzulässige echte Rückwirkung
dar und verstoße gegen die Wesentlichkeitstheorie. Beide Aus- bildungsgänge
verfolgten dieselbe Zielrichtung. Die nach dem ZFD-Curriculum fest- gesetzte
Ausbildungsdauer stehe der Ausbildung nach dem PodG in zeitlicher Hin- sicht nicht
nach. Die ZFD-Ausbildung habe - ebenso wie die nach dem PodG vorge- schriebene
Ausbildung - aus theoretischem Unterricht und praktischer Ausbildung bestanden. Das
tatsächliche Verhältnis von Theorie und Praxis sei für die Beurteilung der
Gleichwertigkeit nicht ausschlaggebend, solange die Ausbildung geeignet sei, die
Ausbildungsziele zu erreichen. Die Gleichwertigkeit der Ausbildung folge auch aus dem
systematischen Zusammenhang von § 10 Abs. 3 mit § 10 Abs. 1 Nr. 3 PodG i.V.m. Nr.
5.3 des Runderlasses des Niedersächsischen Sozialministers vom 21. Februar 1983.
Durch den statischen Verweis auf den Runderlass habe der Bundes- gesetzgeber die
ZFD-Ausbildung und -Prüfung jedenfalls mittelbar anerkannt. Diese Wertung des
Gesetzgebers finde ihre Bestätigung in den Gesetzesmaterialien, wo die Rede sei von
einer "fachlichen Qualifikation durch die Verbandsprüfung des ZFD". Überdies sei die
ZFD-Ausbildung auch aus verfassungsrechtlichen Gründen als gleichwertig
anzuerkennen. Das Verbot der Führung der Berufsbezeichnung "Po- dologin" oder
"Medizinische Fußpflegerin" greife in die Freiheit der Berufsausübung ein und müsse
aus diesem Grunde durch vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls gerechtfertigt
sein. Den in diesem Beruf bereits tätigen Personen sei durch ange- messene
Übergangsregelungen Vertrauensschutz zu gewähren. Auch die Verwal- tung müsse
derartige Übergangsgregelungen in einer Weise handhaben, dass sie praktische
Relevanz erlangten. Das Verbot der Fortführung der Berufsbezeichnung "Medizinischer
Fußpfleger" stelle überdies einen unzulässigen Eingriff in den einge- richteten und
ausgeübten Gewerbebetrieb dar. Schließlich sei die ZFD-Ausbildung sogar mit der
Ausbildung nach der PodAprV gleichwertig: Zwar sei dieser Ausbil- dungsgang in
erheblichem Maße verschult. § 10 Abs. 3 PodG erfordere indes nicht eine Gleichartigkeit
oder gar Gleichheit der Ausbildungsgänge. Auch sei dem Auszu- bildenden im Rahmen
der praktischen ZFD-Ausbildung theoretisches Wissen vermit- telt worden. Der Erlass
der einstweiligen Anordnung sei geboten, da es der Antrag- stellerin andernfalls ab dem
01. Januar 2003 verboten sei, die Berufsbezeichnung "Medizinische Fußpflegerin" zu
führen. Ohne Erlass der begehrten einstweiligen An- ordnung werde die berufliche
Tätigkeit, der sozialer Status und das berufliches An- sehen der Antragstellerin in
erheblichem Maße beeinträchtigt.
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Die Antragstellerin beantragt,
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anzuordnen, dass sie - die Antragstellerin - bis zur rechtskräftigen Entscheidung über
den Antrag vom 08. April 2002 und den Widerspruch vom 11. Juni 2002 gegen den
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Bescheid der Antragsgegnerin vom 21. Mai 2002 die Berufsbezeichnungen "Podologin"
und "Medizinische Fußpflegerin" führen darf,
hilfsweise,
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anzuordnen, dass die Antragsgegnerin der Antragstellerin bis zur rechtskräftigen
Entscheidung über den Antrag vom 08. April 2002 und den Widerspruch vom 11. Juni
2002 gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 21. Mai 2002 die Führung der
Berufsbezeichnung "Podologin" und "Medizinische Fußpflegerin" vorläufig erlauben
muss.
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Die Antragsgegnerin beantragt,
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den Antrag abzulehnen.
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Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor: Hauptschwerpunkt der Ausbildung nach
dem PodG und der PodAPrV sei die Vermittlung grundlegender medizinischer
Kenntnisse. Das ZFD-Curriculum bleibe indes gerade in diesem zentralen Bereich
erheblich hinter den Vorgaben der PodAPrV zurück: 930 Stunden medizinisch-
theoretischer Ausbildung nach dem PodG stünden lediglich 144 Stunden medizinisch-
theoretischer Ausbildung nach dem ZFD-Curriculum gegenüber. Der Einwand der
Antragstellerin, in den 6500 Stunden praktischer Ausbildung sei auch theoretisches
Wissen vermittelt worden, rechtfertige keine andere Beurteilung. Denn die praktische
Ausbildung habe medizinischen Fußpflegern oblegen, die ersichtlich nicht über die
erforderliche Qualifikation für die Vermittlung eines Großteils des medizinisch-
theoretischen Wissens verfügt hätten. Die PodAPrV könne zu Recht als
Vergleichsmaßstab herangezogen worden. Die in § 10 Abs. 3 PodG angesprochene
"Ausbildung nach diesem Gesetz" erfasse auch die Regelung des § 7 PodG und die auf
dieser Grundlage erlassene PodAPrV. Nur so sei der Verwaltung ein hinreichend
konkreter Maßstab zur Gleichwertigkeitsprüfung an die Hand gegeben. Die
Heranziehung der PodAPrV stelle auch keine verfassungswidrige echte Rückwirkung
dar, da der Antragstellerin nicht die absolvierte Ausbildung aberkannt oder ihre
Bedeutung für die Vergangenheit geschmälert werde. Die Ablehnung der
Gleichwertigkeit beider Ausbildungsgänge greife nicht unverhältnismäßig in die Be-
rufsfreiheit der Antragstellerin ein, zumal der Antragstellerin die Teilnahme an einer
Ergänzungs- oder sonstigen Prüfung zumutbar sei. Auch fielen bloße Gewinn- und
Umsatzchancen nicht in den Schutzbereich des Art. 14 Grundgesetz (GG). Schließlich
könne eine Ausbildung nicht allein deshalb als gleichwertig anerkannt werden, um einer
Übergangsvorschrift praktische Relevanz zukommen zu las- sen.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte und der vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.
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II.
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Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung hat weder mit dem Haupt- noch mit
dem Hilfsantrag Erfolg.
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Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) kann das Gericht eine
einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein
streitiges Rechtsverhältnis treffen, wenn die Regelung zur Abwendung wesentlicher
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Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus anderen Gründen nötig
erscheint. Gemäß § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 Zivilprozessordnung
(ZPO) sind Anordnungsgrund, mithin die Eilbedürftigkeit, und Anordnungsanspruch, d.h.
ein subjektives öffentliches Recht auf das begehrte Verwaltungshandeln, glaubhaft zu
machen.
Die Antragstellerin begehrt eine Vorwegnahme der Hauptsache, weil ihr
Rechtsschutzziel mit dem eines etwaigen Klageverfahrens übereinstimmt. Die Führung
der Berufsbezeichnungen "Podologin" und "Medizinische Fußpflegerin" wäre für den
betreffenden Zeitraum endgültig und könnte auch nach der Hauptsacheentscheidung
nicht mehr rückgängig gemacht werden. In einem solchen Fall sind an den
Anordnungsanspruch und an den Anordnungsgrund strenge Anforderungen zu stellen.
Eine Vorwegnahme der Hauptsache kommt demnach nur in Betracht, wenn ein hoher
Grad an Wahrscheinlichkeit für einen Erfolg auch in der Hauptsache spricht und wenn
die sonst zu erwartenden Nachteile für den Antragsteller unzumutbar und im
Hauptsacheverfahren nicht mehr zu beseitigen wären (vgl. Kopp/Schenke,
Verwaltungsgerichtsordnung, 12. Auflage 2000, § 123 Rdnr. 14).
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Ein solch hoher Grad an Wahrscheinlichkeit für einen Erfolg in der Hauptsache läßt sich
derzeit nicht feststellen.
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Dies gilt zunächst für den von der Antragstellerin geltend gemachten Anspruch auf
Führung der Berufsbezeichnungen "Podologin" und "Medizinische Fußpflegerin".
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Gemäß § 1 Satz 1 des Gesetzes über den Beruf der Podologin und des Podologen
(Podologengesetz - PodG) vom 4. Dezember 2001 (BGBl. 2001 I, S. 3320) bedarf der
Erlaubnis, wer die Berufsbezeichnung "Podologin" führen will. Die Berufsbezeichnung
"Medizinische Fußpflegerin" darf ab dem 01. Januar 2003 nur von Personen mit einer
Erlaubnis nach Satz 1 oder einer Berechtigung oder staatlichen Anerkennung nach § 10
Abs. 1 geführt werden, § 1 Satz 2 i.V.m. § 11 PodG. Da die Antragstellerin weder die
nach dem PodG vorgeschriebene Ausbildung absolviert hat - vgl. § 2 Abs. 1 Nr. 1 PodG
- noch im Besitz einer Berechtigung oder staatlichen Anerkennung i.S.v. § 10 Abs. 1
PodG ist, kommt allein § 10 Abs. 3 PodG als mögliche Anspruchsgrundlage in Betracht.
Danach erhält eine Erlaubnis nach § 1 Satz 1, wer eine andere als in § 10 Abs. 1
genannte mindestens zweijährige Ausbildung auf dem Gebiet der medizinischen
Fußpflege vor Inkrafttreten dieses Gesetzes abgeschlossen oder begonnen hat, die der
Ausbildung nach diesem Gesetz gleichwertig ist, und über die bestandene Prüfung ein
Zeugnis besitzt.
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Eine Gleichwertigkeit der in Rede stehenden Ausbildungen vermag das Gericht indes
nicht mit der für den Erlass einer einstweiligen Anordnung erforderlichen Sicherheit
festzustellen.
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Bei dem Begriff der Gleichwertigkeit handelt es sich um einen gerichtlich voll
nachprüfbaren unbestimmten Rechtsbegriff. Als Vergleichsmaßstab sind insoweit vor
allem die in der Ausbildungs- und Prüfungsverordnung für Podologinnen und
Podologen (PodAPrV) vom 18. Dezember 2001 getroffenen Regelungen
heranzuziehen. Entgegen der Rechtsauffassung der Antragstellerin scheidet das PodG
als alleiniger Prüfungsmaßstab ersichtlich aus, da der Gesetzgeber in den §§ 3 und 4
PodG lediglich die wesentlichen Grundzüge der Ausbildung, wie Ausbildungsziel, -form
und -dauer festgelegt hat. Diese Vorgaben, die auch nach dem eindeutigen
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gesetzgeberischen Willen der näheren Ausgestaltung bedürfen, ermöglichen indes nicht
den im Rahmen des § 10 Abs. 3 PodG anzustellenden wertenden Vergleich. Überdies
ist mit der "Ausbildung nach diesem Gesetz" i.S.v. § 10 Abs. 3 PodG offensichtlich auch
die Regelung des § 7 PodG und letztlich die auf dieser Grundlage erlassene
Rechtsverordnung gemeint. Die Heranziehung der PodAPrV stellt entgegen der Ansicht
der Antragstellerin auch keinen Verstoß gegen das im Rechtsstaatsprinzip verankerte
Rückwirkungsverbot dar. Echte Rückwirkung in diesem Sinne liegt vor, wenn der
Gesetzgeber in bereits abgeschlossene Tatbestände eingreift und diese nachträglich
veränderten Bedingungen unterwirft. Unechte Rückwirkung ist anzunehmen, wenn das
Gesetz für noch andauernde Tatbestände mit Wirkung für die Zukunft veränderte
Rechtsfolgen vorsieht. Demnach führt die Anwendung der PodAPrV allenfalls zu einer
unechten Rückwirkung. Denn der in der Rechtsverordnung festgesetzte
Ausbildungsstandard zeitigt lediglich für die zukünftige berufliche Tätigkeit der
Antragstellerin Auswirkungen. Die berufliche Stellung der Antragstellerin in der
Vergangenheit wird hiervon nicht berührt. Eine unechte Rückwirkung ist, auch unter
dem Aspekt des Vertrauensschutzes, indes grundsätzlich zulässig. Dies gilt auch im
vorliegenden Falle, zumal das Berufsbild des medizinischen Fußpflegers bzw.
Podologen bislang nur in einigen Bundesländern gesetzlich geregelt war und die
Antragstellerin insoweit auch nicht auf den Fortbestand des bestehenden Zustands
vertrauen durfte.
Hiervon ausgehend ist bei der gebotenen summarischen Prüfung zumindest offen, ob
die ZFD-Ausbildung der Ausbildung nach dem PodG gleichwertig ist. Das gilt vor allem
im Hinblick auf Sinn und Zweck des PodG, das den Bereich der medizinischen
Fußpflege erstmalig bundeseinheitlich regelt. Nach dem Willen des Gesetzgebers soll
sich das Berufsbild des Podologen von dem bisherigen Tätigkeitsfeld und Niveau der
medizinischen Fußpfleger deutlich unterscheiden. Ausschlaggebend hierfür war das bis
dahin in den Bundesländern existierende unterschiedliche Ausbildungsniveau, das den
heutigen Anforderungen an die medizinisch erforderliche Qualität der fußpflegerischen
Versorgung nicht mehr genügte. Dabei war es erklärtes Ziel des Gesetzgebers, den
Ärzten einen qualifizierten Podologen zur Seite zu stellen, der wichtige Aufgaben in der
Prävention, bei der Therapie und der Rehabilitation übernehmen kann. Hierfür ist ein
umfangreiches Wissen in der Medizin unumgänglich. An das Ausbildungsniveau sind
hohe Anforderungen zu stellen (vgl. BT-Ds 14/5593, S. 10).
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Indes setzen beide Ausbildungsgänge bereits im Bereich der medizinischen
Wissensvermittlung unterschiedliche Maßstäbe. Sind nach der PodAPrV insgesamt 930
Stunden für die medizinisch-theoretische Ausbildung vorgesehen, schreibt das ZFD-
Curriculum hierfür lediglich 136 bzw. - unter Berücksichtigung des Pflichtseminars
Skalpell-Technik - 144 Stunden vor. Auch bei einer wertenden Betrachtung sind
insoweit qualitative Unterschiede bei der Wissensvermittlung nicht auszuschließen.
Denn insbesondere der Umfang des Lehrstoffs, aber auch der vermittelte
Schwierigkeitsgrad können angesichts des unterschiedlichen zeitlichen Ansatzes
zwangsläufig nicht übereinstimmen. In diesem Zusammenhang sind insbesondere die
unterschiedlichen Stundenansätze für die Fächer Anatomie (120 Std. gegenüber 22
Std.), spezielle Krankheitslehre (250 Std. gegenüber 37 Std.) und Hygiene (80 Std.
gegenüber 10 Std.) erwähnenswert. Auch sieht das ZFD- Curriculum eine Vermittlung
der Fächer Psychologie, Arzneimittellehre, Geriatrie, Mikrobiologie und Innere Medizin
nicht vor.
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Überdies setzen beide Ausbildungsgänge hinsichtlich der Vermittlung von Theorie und
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Praxis unterschiedliche Schwerpunkte. Während die Ausbildung nach dem PodG in
hohem Maße verschult ist - der theoretische und praktische Unterricht umfasst zwei
Drittel der gesamten Ausbildung - ist die ZFD-Ausbildung schwerpunktmäßig auf eine
praktische Ausbildung ausgerichtet. Nach dem ZFD- Curriculum waren neben den 6500
Std. praktischer Ausbildung lediglich 272 Stunden Theorie zu absolvieren. Hierbei
handelte es sich um - in der Regel im dritten Lehrjahr - einmal wöchentlich
stattfindenden Fachschulunterricht und um Wochenendpflichtseminare. Der Ansicht der
Antragstellerin, dieses Defizit werde durch das im Rahmen der praktischen Ausbildung
vermittelte theoretische Wissen ausgeglichen, ist nicht zu folgen. Denn das im
praktischen Ausbildungsalltag vermittelte Wissen hängt immer vom konkreten Einzelfall
- nämlich dem gerade zu behandelnden Patienten - ab und kann dabei zwangsläufig
nicht das gesamte Spektrum eines Unterrichtslehrplans erfassen.
Ferner sieht das ZFD-Curriculum eine Ausbildung im klinischen Bereich nicht vor, was
angesichts des angestrebten interdisziplinären Zusammenwirkens von Podologen und
Ärzten nicht unbedeutend erscheint.
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Schließlich ist § 10 Abs. 3 PodG auch nicht aus verfassungsrechtlichen Gründen
dahingehend auszulegen, dass die ZFD-Ausbildung zwangsläufig als gleichwertig
anzuerkennen ist. Zunächst sind weder das PodG noch die PodAPrV offensichtlich
verfassungswidrig. Die Kammer kann nicht erkennen, dass die vom Gesetzgeber
geschaffenen Regelungen einen unzulässigen Eingriff in die Berufsfreiheit derjenigen
bedeuten, die bislang im Bereich der medizinischen Fußpflege tätig waren. Durch die
Einführung des Verbots mit Erlaubnisvorbehalt hat der Gesetzgeber eine subjektive
Berufszulassungsschranke errichtet, die durch das überragend wichtige
Gemeinschaftsgut des Schutzes der Gesundheit der Bevölkerung gerechtfertigt ist. Bei
der Festsetzung neuer Berufsbilder steht dem Gesetzgeber grundsätzlich ein
gestalterischer Freiraum zu. Dies gilt auch hinsichtlich der näheren Gestaltung von
Übergangsvorschriften, die gerade bei der Neufixierung von Berufsbildern aus Gründen
des Vertrauensschutzes unerläßlich sind. Der verfassungsrechtliche Vertrauensschutz
geht allerdings nicht so weit, den Staatsbürger vor jeder Enttäuschung zu bewahren.
Speziell im Bereich des Gesundheitsschutzes genießen erworbene Besitzstände
keinen umfassenden und absoluten Schutz. Demzufolge begegnet auch die
Übergangsvorschrift des § 10 PodG keinen grundsätzlichen verfassungsrechtlichen
Bedenken. Denn der Gesetzgeber hat insoweit eine gestufte Übergangsregelung
getroffen und damit die Interessen derjenigen berücksichtigt, die bisher in diesem
Bereich tätig waren. Schließlich bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die begehrte
Anerkennung im konkreten Einzelfall der Antragstellerin verfassungsrechtlich geboten
ist. Insoweit steht außer Zweifel, dass eine Gleichwertigkeit der in Rede stehenden
Ausbildungsgänge nicht bereits deshalb angenommen werden kann, um der
Übergangsvorschrift des § 10 Abs. 3 PodG praktische Relevanz einzuräumen. Auch
treten möglicherweise betroffene Eigentumspostionen der Antragstellerin hinter dem
überragend wichtigen Gemeinschaftsgut des Schutzes der Gesundheit der Bevölkerung
zurück.
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Hat demnach die Antragstellerin bereits für den Hauptantrag keinen
Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht, so hat auch der Hilfsantrag ersichtlich keinen
Erfolg, da als mögliche Anspruchsgrundlage insoweit ebenfalls nur die Vorschrift des §
10 Abs. 3 PodG in Betracht zu ziehen ist.
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Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1 VwGO.
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Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1
Gerichtskostengesetz (GKG), wobei im Hinblick auf die begehrte Vorwegnahme der
Hauptsache der für das Hauptsacheverfahren geltende Streitwert (vgl. hierzu OVG,
Beschluss vom 21. Mai 2002 - 13 B 1210/02 -) in Ansatz zu bringen ist.
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