Urteil des VG Köln vom 12.12.2002, 9 L 2693/02

Entschieden
12.12.2002
Schlagworte
Praktische ausbildung, Berufliche tätigkeit, Unechte rückwirkung, Pflegerin, Innere medizin, öffentliches recht, Gleichwertigkeit, Erlass, Hauptsache, Qualifikation
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Verwaltungsgericht Köln, 9 L 2693/02

Datum: 12.12.2002

Gericht: Verwaltungsgericht Köln

Spruchkörper: 9. Kammer

Entscheidungsart: Beschluss

Aktenzeichen: 9 L 2693/02

Tenor: 1. Der Antrag wird abgelehnt. Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragstellerin.

2. Der Streitwert wird auf 10.000,00 EUR festgesetzt.

G r ü n d e 1

I. 2

3Die am 12. Februar 1976 geborene Antragstellerin absolvierte vom 01. Juli 1992 bis zum 30. Juni 1995 eine Berufsausbildung zur medizinischen Fußpflegerin. Die Ausbildung erfolgte gemäß § 3 Ziffer 3 des Berufsausbildungsvertrages der Antragstellerin entsprechend dem Ausbildungsberufsbild und dem Ausbildungsrahmenplan des Zentralverbandes der Fußpfleger Deutschlands e.V. (nachfolgend: ZFD). Der Ausbildungsplan des ZFD war Bestandteil des Berufsausbildungsvertrages. Im Jahre 1995 legte die Antragstellerin die nach der Ausbildungsordnung des ZFD vorgesehe- ne praktische und theoretische Abschlußprüfung mit der Note "gut" ab. Mit Urkunde vom 01. Juli 1995 wurde ihr die Bezeichnung "Medizinische Fußpflegerin" zuer- kannt.

4Die Antragstellerin ist seit dem 01. Juli 1995 als medizinische Fußpflegerin in der medizinischen Fußpflegepraxis ihres Vaters, Herrn M. , in C. tätig. Vom 01. Januar 1999 bis zum 30. Juni 2002 war sie Mitgesellschafterin dieser Praxis, mitt- lerweile ist sie wieder als Angestellte ihres Vaters tätig.

5Mit Schreiben vom 08. April 2002 beantragte die Antragstellerin die Erlaubnis zur Führung der Berufsbezeichnung "Podologin". Die Antragsgegnerin lehnte den Antrag mit Bescheid vom 21. Mai 2002 ab. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus: Gemäß der Richtlinien des Ministeriums für Frauen, Jugend, Familie und Gesundheit des Landes Nordrhein-Westfalen sei die von der Antragstellerin absolvierte Ausbildung nicht gleichwertig mit der Ausbildung nach dem Gesetz über den Beruf der Podologin und des Podologen (nachfolgend: PodG). Die beiden Ausbildungsgänge unterschieden sich hinsichtlich der Dauer der Ausbildung, der Qualifikation des Lehrpersonals und der Art der Prüfungen. Gegen den ablehnenden Bescheid erhob die

Antragstellerin mit Schreiben vom 11. Juni 2002 Widerspruch, der noch nicht beschieden worden ist.

6Am 18. November 2002 hat die Antragstellerin bei dem erkennenden Gericht ei- nen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gestellt.

7Die Antragstellerin trägt im Wesentlichen vor: Sie habe einen Anspruch auf Ertei- lung der beantragten Erlaubnis, da die von ihr absolvierte Ausbildung der Ausbildung nach dem PodG gleichwertig sei. Bereits der Wortlaut von § 10 Abs. 3 PodG spreche dafür, das PodG und nicht die gemäß § 7 Abs. 1 PodG erlassene, höchst unter- schiedlich ausgestaltbare Ausbildungs- und Prüfungsverordnung für Podologinnen und Podologen (nachfolgend: PodAPrV) als Vergleichsmaßstab heranzuziehen. Auch stelle die Heranziehung der PodAPrV eine verfassungsrechtlich unzulässige echte Rückwirkung dar und verstoße gegen die Wesentlichkeitstheorie. Beide Aus- bildungsgänge verfolgten dieselbe Zielrichtung. Die nach dem ZFD-Curriculum fest- gesetzte Ausbildungsdauer stehe der Ausbildung nach dem PodG in zeitlicher Hin- sicht nicht nach. Die ZFD-Ausbildung habe - ebenso wie die nach dem PodG vorge- schriebene Ausbildung - aus theoretischem Unterricht und praktischer Ausbildung bestanden. Das tatsächliche Verhältnis von Theorie und Praxis sei für die Beurteilung der Gleichwertigkeit nicht ausschlaggebend, solange die Ausbildung geeignet sei, die Ausbildungsziele zu erreichen. Die Gleichwertigkeit der Ausbildung folge auch aus dem systematischen Zusammenhang von § 10 Abs. 3 mit § 10 Abs. 1 Nr. 3 PodG i.V.m. Nr. 5.3 des Runderlasses des Niedersächsischen Sozialministers vom 21. Februar 1983. Durch den statischen Verweis auf den Runderlass habe der Bundes- gesetzgeber die ZFD-Ausbildung und -Prüfung jedenfalls mittelbar anerkannt. Diese Wertung des Gesetzgebers finde ihre Bestätigung in den Gesetzesmaterialien, wo die Rede sei von einer "fachlichen Qualifikation durch die Verbandsprüfung des ZFD". Überdies sei die ZFD-Ausbildung auch aus verfassungsrechtlichen Gründen als gleichwertig anzuerkennen. Das Verbot der Führung der Berufsbezeichnung "Po- dologin" oder "Medizinische Fußpflegerin" greife in die Freiheit der Berufsausübung ein und müsse aus diesem Grunde durch vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls gerechtfertigt sein. Den in diesem Beruf bereits tätigen Personen sei durch ange- messene Übergangsregelungen Vertrauensschutz zu gewähren. Auch die Verwal- tung müsse derartige Übergangsgregelungen in einer Weise handhaben, dass sie praktische Relevanz erlangten. Das Verbot der Fortführung der Berufsbezeichnung "Medizinischer Fußpfleger" stelle überdies einen unzulässigen Eingriff in den einge- richteten und ausgeübten Gewerbebetrieb dar. Schließlich sei die ZFD-Ausbildung sogar mit der Ausbildung nach der PodAprV gleichwertig: Zwar sei dieser Ausbil- dungsgang in erheblichem Maße verschult. § 10 Abs. 3 PodG erfordere indes nicht eine Gleichartigkeit oder gar Gleichheit der Ausbildungsgänge. Auch sei dem Auszu- bildenden im Rahmen der praktischen ZFD-Ausbildung theoretisches Wissen vermit- telt worden. Der Erlass der einstweiligen Anordnung sei geboten, da es der Antrag- stellerin andernfalls ab dem 01. Januar 2003 verboten sei, die Berufsbezeichnung "Medizinische Fußpflegerin" zu führen. Ohne Erlass der begehrten einstweiligen An- ordnung werde die berufliche Tätigkeit, der sozialer Status und das berufliches An- sehen der Antragstellerin in erheblichem Maße beeinträchtigt.

Die Antragstellerin beantragt, 8

anzuordnen, dass sie - die Antragstellerin - bis zur rechtskräftigen Entscheidung über den Antrag vom 08. April 2002 und den Widerspruch vom 11. Juni 2002 gegen den 9

Bescheid der Antragsgegnerin vom 21. Mai 2002 die Berufsbezeichnungen "Podologin" und "Medizinische Fußpflegerin" führen darf,

hilfsweise, 10

11anzuordnen, dass die Antragsgegnerin der Antragstellerin bis zur rechtskräftigen Entscheidung über den Antrag vom 08. April 2002 und den Widerspruch vom 11. Juni 2002 gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 21. Mai 2002 die Führung der Berufsbezeichnung "Podologin" und "Medizinische Fußpflegerin" vorläufig erlauben muss.

Die Antragsgegnerin beantragt, 12

den Antrag abzulehnen. 13

14Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor: Hauptschwerpunkt der Ausbildung nach dem PodG und der PodAPrV sei die Vermittlung grundlegender medizinischer Kenntnisse. Das ZFD-Curriculum bleibe indes gerade in diesem zentralen Bereich erheblich hinter den Vorgaben der PodAPrV zurück: 930 Stunden medizinischtheoretischer Ausbildung nach dem PodG stünden lediglich 144 Stunden medizinischtheoretischer Ausbildung nach dem ZFD-Curriculum gegenüber. Der Einwand der Antragstellerin, in den 6500 Stunden praktischer Ausbildung sei auch theoretisches Wissen vermittelt worden, rechtfertige keine andere Beurteilung. Denn die praktische Ausbildung habe medizinischen Fußpflegern oblegen, die ersichtlich nicht über die erforderliche Qualifikation für die Vermittlung eines Großteils des medizinischtheoretischen Wissens verfügt hätten. Die PodAPrV könne zu Recht als Vergleichsmaßstab herangezogen worden. Die in § 10 Abs. 3 PodG angesprochene "Ausbildung nach diesem Gesetz" erfasse auch die Regelung des § 7 PodG und die auf dieser Grundlage erlassene PodAPrV. Nur so sei der Verwaltung ein hinreichend konkreter Maßstab zur Gleichwertigkeitsprüfung an die Hand gegeben. Die Heranziehung der PodAPrV stelle auch keine verfassungswidrige echte Rückwirkung dar, da der Antragstellerin nicht die absolvierte Ausbildung aberkannt oder ihre Bedeutung für die Vergangenheit geschmälert werde. Die Ablehnung der Gleichwertigkeit beider Ausbildungsgänge greife nicht unverhältnismäßig in die Berufsfreiheit der Antragstellerin ein, zumal der Antragstellerin die Teilnahme an einer Ergänzungs- oder sonstigen Prüfung zumutbar sei. Auch fielen bloße Gewinn- und Umsatzchancen nicht in den Schutzbereich des Art. 14 Grundgesetz (GG). Schließlich könne eine Ausbildung nicht allein deshalb als gleichwertig anerkannt werden, um einer Übergangsvorschrift praktische Relevanz zukommen zu las- sen.

15Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

II. 16

17Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung hat weder mit dem Haupt- noch mit dem Hilfsantrag Erfolg.

18Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) kann das Gericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis treffen, wenn die Regelung zur Abwendung wesentlicher

Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Gemäß § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 Zivilprozessordnung (ZPO) sind Anordnungsgrund, mithin die Eilbedürftigkeit, und Anordnungsanspruch, d.h. ein subjektives öffentliches Recht auf das begehrte Verwaltungshandeln, glaubhaft zu machen.

19Die Antragstellerin begehrt eine Vorwegnahme der Hauptsache, weil ihr Rechtsschutzziel mit dem eines etwaigen Klageverfahrens übereinstimmt. Die Führung der Berufsbezeichnungen "Podologin" und "Medizinische Fußpflegerin" wäre für den betreffenden Zeitraum endgültig und könnte auch nach der Hauptsacheentscheidung nicht mehr rückgängig gemacht werden. In einem solchen Fall sind an den Anordnungsanspruch und an den Anordnungsgrund strenge Anforderungen zu stellen. Eine Vorwegnahme der Hauptsache kommt demnach nur in Betracht, wenn ein hoher Grad an Wahrscheinlichkeit für einen Erfolg auch in der Hauptsache spricht und wenn die sonst zu erwartenden Nachteile für den Antragsteller unzumutbar und im Hauptsacheverfahren nicht mehr zu beseitigen wären (vgl. Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, 12. Auflage 2000, § 123 Rdnr. 14).

20Ein solch hoher Grad an Wahrscheinlichkeit für einen Erfolg in der Hauptsache läßt sich derzeit nicht feststellen.

21Dies gilt zunächst für den von der Antragstellerin geltend gemachten Anspruch auf Führung der Berufsbezeichnungen "Podologin" und "Medizinische Fußpflegerin".

22Gemäß § 1 Satz 1 des Gesetzes über den Beruf der Podologin und des Podologen (Podologengesetz - PodG) vom 4. Dezember 2001 (BGBl. 2001 I, S. 3320) bedarf der Erlaubnis, wer die Berufsbezeichnung "Podologin" führen will. Die Berufsbezeichnung "Medizinische Fußpflegerin" darf ab dem 01. Januar 2003 nur von Personen mit einer Erlaubnis nach Satz 1 oder einer Berechtigung oder staatlichen Anerkennung nach § 10 Abs. 1 geführt werden, § 1 Satz 2 i.V.m. § 11 PodG. Da die Antragstellerin weder die nach dem PodG vorgeschriebene Ausbildung absolviert hat - vgl. § 2 Abs. 1 Nr. 1 PodG - noch im Besitz einer Berechtigung oder staatlichen Anerkennung i.S.v. § 10 Abs. 1 PodG ist, kommt allein § 10 Abs. 3 PodG als mögliche Anspruchsgrundlage in Betracht. Danach erhält eine Erlaubnis nach § 1 Satz 1, wer eine andere als in § 10 Abs. 1 genannte mindestens zweijährige Ausbildung auf dem Gebiet der medizinischen Fußpflege vor Inkrafttreten dieses Gesetzes abgeschlossen oder begonnen hat, die der Ausbildung nach diesem Gesetz gleichwertig ist, und über die bestandene Prüfung ein Zeugnis besitzt.

23Eine Gleichwertigkeit der in Rede stehenden Ausbildungen vermag das Gericht indes nicht mit der für den Erlass einer einstweiligen Anordnung erforderlichen Sicherheit festzustellen.

24Bei dem Begriff der Gleichwertigkeit handelt es sich um einen gerichtlich voll nachprüfbaren unbestimmten Rechtsbegriff. Als Vergleichsmaßstab sind insoweit vor allem die in der Ausbildungs- und Prüfungsverordnung für Podologinnen und Podologen (PodAPrV) vom 18. Dezember 2001 getroffenen Regelungen heranzuziehen. Entgegen der Rechtsauffassung der Antragstellerin scheidet das PodG als alleiniger Prüfungsmaßstab ersichtlich aus, da der Gesetzgeber in den §§ 3 und 4 PodG lediglich die wesentlichen Grundzüge der Ausbildung, wie Ausbildungsziel, -form und -dauer festgelegt hat. Diese Vorgaben, die auch nach dem eindeutigen

gesetzgeberischen Willen der näheren Ausgestaltung bedürfen, ermöglichen indes nicht den im Rahmen des § 10 Abs. 3 PodG anzustellenden wertenden Vergleich. Überdies ist mit der "Ausbildung nach diesem Gesetz" i.S.v. § 10 Abs. 3 PodG offensichtlich auch die Regelung des § 7 PodG und letztlich die auf dieser Grundlage erlassene Rechtsverordnung gemeint. Die Heranziehung der PodAPrV stellt entgegen der Ansicht der Antragstellerin auch keinen Verstoß gegen das im Rechtsstaatsprinzip verankerte Rückwirkungsverbot dar. Echte Rückwirkung in diesem Sinne liegt vor, wenn der Gesetzgeber in bereits abgeschlossene Tatbestände eingreift und diese nachträglich veränderten Bedingungen unterwirft. Unechte Rückwirkung ist anzunehmen, wenn das Gesetz für noch andauernde Tatbestände mit Wirkung für die Zukunft veränderte Rechtsfolgen vorsieht. Demnach führt die Anwendung der PodAPrV allenfalls zu einer unechten Rückwirkung. Denn der in der Rechtsverordnung festgesetzte Ausbildungsstandard zeitigt lediglich für die zukünftige berufliche Tätigkeit der Antragstellerin Auswirkungen. Die berufliche Stellung der Antragstellerin in der Vergangenheit wird hiervon nicht berührt. Eine unechte Rückwirkung ist, auch unter dem Aspekt des Vertrauensschutzes, indes grundsätzlich zulässig. Dies gilt auch im vorliegenden Falle, zumal das Berufsbild des medizinischen Fußpflegers bzw. Podologen bislang nur in einigen Bundesländern gesetzlich geregelt war und die Antragstellerin insoweit auch nicht auf den Fortbestand des bestehenden Zustands vertrauen durfte.

25Hiervon ausgehend ist bei der gebotenen summarischen Prüfung zumindest offen, ob die ZFD-Ausbildung der Ausbildung nach dem PodG gleichwertig ist. Das gilt vor allem im Hinblick auf Sinn und Zweck des PodG, das den Bereich der medizinischen Fußpflege erstmalig bundeseinheitlich regelt. Nach dem Willen des Gesetzgebers soll sich das Berufsbild des Podologen von dem bisherigen Tätigkeitsfeld und Niveau der medizinischen Fußpfleger deutlich unterscheiden. Ausschlaggebend hierfür war das bis dahin in den Bundesländern existierende unterschiedliche Ausbildungsniveau, das den heutigen Anforderungen an die medizinisch erforderliche Qualität der fußpflegerischen Versorgung nicht mehr genügte. Dabei war es erklärtes Ziel des Gesetzgebers, den Ärzten einen qualifizierten Podologen zur Seite zu stellen, der wichtige Aufgaben in der Prävention, bei der Therapie und der Rehabilitation übernehmen kann. Hierfür ist ein umfangreiches Wissen in der Medizin unumgänglich. An das Ausbildungsniveau sind hohe Anforderungen zu stellen (vgl. BT-Ds 14/5593, S. 10).

26Indes setzen beide Ausbildungsgänge bereits im Bereich der medizinischen Wissensvermittlung unterschiedliche Maßstäbe. Sind nach der PodAPrV insgesamt 930 Stunden für die medizinisch-theoretische Ausbildung vorgesehen, schreibt das ZFD- Curriculum hierfür lediglich 136 bzw. - unter Berücksichtigung des Pflichtseminars Skalpell-Technik - 144 Stunden vor. Auch bei einer wertenden Betrachtung sind insoweit qualitative Unterschiede bei der Wissensvermittlung nicht auszuschließen. Denn insbesondere der Umfang des Lehrstoffs, aber auch der vermittelte Schwierigkeitsgrad können angesichts des unterschiedlichen zeitlichen Ansatzes zwangsläufig nicht übereinstimmen. In diesem Zusammenhang sind insbesondere die unterschiedlichen Stundenansätze für die Fächer Anatomie (120 Std. gegenüber 22 Std.), spezielle Krankheitslehre (250 Std. gegenüber 37 Std.) und Hygiene (80 Std. gegenüber 10 Std.) erwähnenswert. Auch sieht das ZFD- Curriculum eine Vermittlung der Fächer Psychologie, Arzneimittellehre, Geriatrie, Mikrobiologie und Innere Medizin nicht vor.

Überdies setzen beide Ausbildungsgänge hinsichtlich der Vermittlung von Theorie und 27

Praxis unterschiedliche Schwerpunkte. Während die Ausbildung nach dem PodG in hohem Maße verschult ist - der theoretische und praktische Unterricht umfasst zwei Drittel der gesamten Ausbildung - ist die ZFD-Ausbildung schwerpunktmäßig auf eine praktische Ausbildung ausgerichtet. Nach dem ZFD- Curriculum waren neben den 6500 Std. praktischer Ausbildung lediglich 272 Stunden Theorie zu absolvieren. Hierbei handelte es sich um - in der Regel im dritten Lehrjahr - einmal wöchentlich stattfindenden Fachschulunterricht und um Wochenendpflichtseminare. Der Ansicht der Antragstellerin, dieses Defizit werde durch das im Rahmen der praktischen Ausbildung vermittelte theoretische Wissen ausgeglichen, ist nicht zu folgen. Denn das im praktischen Ausbildungsalltag vermittelte Wissen hängt immer vom konkreten Einzelfall - nämlich dem gerade zu behandelnden Patienten - ab und kann dabei zwangsläufig nicht das gesamte Spektrum eines Unterrichtslehrplans erfassen.

28Ferner sieht das ZFD-Curriculum eine Ausbildung im klinischen Bereich nicht vor, was angesichts des angestrebten interdisziplinären Zusammenwirkens von Podologen und Ärzten nicht unbedeutend erscheint.

29Schließlich ist § 10 Abs. 3 PodG auch nicht aus verfassungsrechtlichen Gründen dahingehend auszulegen, dass die ZFD-Ausbildung zwangsläufig als gleichwertig anzuerkennen ist. Zunächst sind weder das PodG noch die PodAPrV offensichtlich verfassungswidrig. Die Kammer kann nicht erkennen, dass die vom Gesetzgeber geschaffenen Regelungen einen unzulässigen Eingriff in die Berufsfreiheit derjenigen bedeuten, die bislang im Bereich der medizinischen Fußpflege tätig waren. Durch die Einführung des Verbots mit Erlaubnisvorbehalt hat der Gesetzgeber eine subjektive Berufszulassungsschranke errichtet, die durch das überragend wichtige Gemeinschaftsgut des Schutzes der Gesundheit der Bevölkerung gerechtfertigt ist. Bei der Festsetzung neuer Berufsbilder steht dem Gesetzgeber grundsätzlich ein gestalterischer Freiraum zu. Dies gilt auch hinsichtlich der näheren Gestaltung von Übergangsvorschriften, die gerade bei der Neufixierung von Berufsbildern aus Gründen des Vertrauensschutzes unerläßlich sind. Der verfassungsrechtliche Vertrauensschutz geht allerdings nicht so weit, den Staatsbürger vor jeder Enttäuschung zu bewahren. Speziell im Bereich des Gesundheitsschutzes genießen erworbene Besitzstände keinen umfassenden und absoluten Schutz. Demzufolge begegnet auch die Übergangsvorschrift des § 10 PodG keinen grundsätzlichen verfassungsrechtlichen Bedenken. Denn der Gesetzgeber hat insoweit eine gestufte Übergangsregelung getroffen und damit die Interessen derjenigen berücksichtigt, die bisher in diesem Bereich tätig waren. Schließlich bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die begehrte Anerkennung im konkreten Einzelfall der Antragstellerin verfassungsrechtlich geboten ist. Insoweit steht außer Zweifel, dass eine Gleichwertigkeit der in Rede stehenden Ausbildungsgänge nicht bereits deshalb angenommen werden kann, um der Übergangsvorschrift des § 10 Abs. 3 PodG praktische Relevanz einzuräumen. Auch treten möglicherweise betroffene Eigentumspostionen der Antragstellerin hinter dem überragend wichtigen Gemeinschaftsgut des Schutzes der Gesundheit der Bevölkerung zurück.

30Hat demnach die Antragstellerin bereits für den Hauptantrag keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht, so hat auch der Hilfsantrag ersichtlich keinen Erfolg, da als mögliche Anspruchsgrundlage insoweit ebenfalls nur die Vorschrift des § 10 Abs. 3 PodG in Betracht zu ziehen ist.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1 VwGO. 31

32Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 Gerichtskostengesetz (GKG), wobei im Hinblick auf die begehrte Vorwegnahme der Hauptsache der für das Hauptsacheverfahren geltende Streitwert (vgl. hierzu OVG, Beschluss vom 21. Mai 2002 - 13 B 1210/02 -) in Ansatz zu bringen ist.

VG Köln (antragsteller, beurteilung, beförderung, aufschiebende wirkung, überwiegende wahrscheinlichkeit, vorschrift, anordnung, stichtag, bewerber, beschwerde)

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Anmerkungen zum Urteil