Urteil des VG Köln, Az. 25 K 1493/99

VG Köln (gebühr, wert, höhe, verhältnis zwischen, gebäude, missverhältnis, ermittlung, errichtung, bezug, verhältnis)
Verwaltungsgericht Köln, 25 K 1493/99
Datum:
01.03.2002
Gericht:
Verwaltungsgericht Köln
Spruchkörper:
25. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
25 K 1493/99
Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin
kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des
beizutreibenden Betrags ab- wenden, wenn nicht der Beklagte vor der
Vollstreckung in derselben Höhe Sicherheit leistet.
T a t b e s t a n d
1
Auf den beim Oberstadtdirektor der Stadt Köln (im Folgenden: der Beklagte) am 22. April
1996 eingegangenen Antrag der Klägerin erteilte dieser ihr unter dem 19. Juni 1997 die
Baugenehmigung zur "Errichtung eines Gebäudes mittlerer Höhe als gewerblich
genutztes Gebäude, viergeschossiger Möbelmarkt (Q. )" auf dem Grund-stück G. Straße
00, Gemarkung M. , Flur 0, Flurstücke 000, 000, 000 und 00. Vor Erteilung der
endgültigen Baugenehmigung war mit der Maßnahme auf Grund von
Teilbaugenehmigungen bereits begonnen worden. Am 04. Oktober 1996, 17. März, 08.
und 15. April, 20. Mai und 06. Juni 1997 erfolgten Baukontrollen. Am 25. Juli 1997
erfolgte nach Fertigstellung der baulichen Anlagen die Bauzu- standsbesichtigung mit
Ver-tretern des Beklagten, der Klägerin und der Baufirma.
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Der Beklagte zog die Klägerin mit Bescheid vom 19. Juni 1997 u.A. zu Gebühren für die
Erteilung der Baugenehmigung - unter Berücksichtigung eines Abschlags für
Leichtbauweise von 40 % - in Höhe von 323.778,00 DM, für die ersten drei Baukon-
trollen in Höhe von dreimal 53.963,00 DM sowie für zwei weitere Baukontrollen in Höhe
von zweimal 26.981,50 DM heran. Der für die Baugenehmigungsgebühr so ermittelte
Rohbauwert betrug 24.906.000,00 DM. Mit Schreiben vom 05. August 1997 berichtigte
der Beklagte die Gebühren, indem er sie um insgesamt 2.493,50 DM reduzierte und für
die o.g. Positionen folgende Gebühren festsetzte: 322.283,00 DM, dreimal 53.713,50
DM und zweimal 26.856,50 DM.
3
Mit Bescheid vom 22. August 1997 zog der Beklagte die Klägerin für die Bauzu-
standsbesichtigung nach abschließender Fertigstellung zu einer Gebühr in Höhe von
4
64.456,50 DM heran.
Die Klägerin legte gegen die Gebührenbescheide vom 19. Juni 1997 und 22. August
1997 jeweils Widerspruch ein, soweit die Gebührenfestsetzung einen Be- trag von
235.729,83 DM bzw. 27.305,80 DM überstieg. Zur Begründung führte sie aus, diese
Beträge ergäben sich auf Grund der tatsächlich aufgewendeten Rohbau- kosten von
10.502.391,00 DM. Der zugrunde gelegte Wert der Rohbaukostentabelle sei zu hoch,
wodurch das Äquivalenzprinzip verletzt werde. Außerdem rechtfertigten die
Baukontrollen nicht die Erhebung der vollen dafür vorgesehenen Gebühr. Mit an-
waltlichem Schreiben vom 10. Dezember 1997 stellte die Klägerin einen Antrag auf
Reduzierung der Gebühren im Wege der Billigkeitsentscheidung.
5
Die Bezirksregierung Köln wies die Widersprüche mit Widerspruchsbescheid vom 27.
Januar 1999 als unbegründet zurück und führte zur Begründung aus: Die
Baugenehmigungsgebühren seien zu Recht auf der Grundlage landesdurchschnittlicher
Rohbaukosten berechnet worden, weil diese in zulässiger Weise an den nach § 3 GebG
NRW zu berücksichtigenden wirtschaftlichen Wert des Gegenstandes anknüpften, auf
den sich die gebührenpflichtige Amtshandlung beziehe, und ein geeigneter Maßstab
seien, der das Äquivalenzprinzip, den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und den
Gleichheitsgrundsatz beachte. Diese Bemessung diene der gleichmäßigen
Gebührenerhebung bei gleichartigen Bauobjekten und verhindere, dass auf Marktmacht
und Verhandlungsgeschick des jeweiligen Antragstellers beruhende individuelle
Kostenvorteile in der Gebührenerhebung Niederschlag fänden. Das Äquivalenzprinzip
sei nicht verletzt, weil die festgesetzte Gebühr nicht in einem gröblichen Missverhältnis
zur Ver- waltungsleistung stehe. Die Baugenehmigung sei nicht allein in Bezug zur
Rohbaumaßnahme, sondern zur Gesamtinvestition zu setzen, weil sie die Prüfung
beinhalte, ob das Gesamtvorhaben mit öffentlich-rechtlichen Vorschriften
übereinstimme. Dem Vorhabenträger werde mit der Freigabe der Bautätigkeit eine
langfristige Investitions- und Planungssicherheit vermittelt. Die Gebühr betrage 3,1 %
der von der Klägerin mitgeteilten Rohbaukosten von 10.305.476,43 DM und lediglich 1,2
% bzw. bei nach unten zu korrigierenden Rohbaukosten unter 2 % der Gesamtkosten in
Höhe von mehr als 28 Millionen DM. Ebenso wenig sei die auf dieser Grundlage
berechnete Gebühr für die Baukontrollen zu beanstanden. Diese seien aufgrund der
Größe und Komplexität des auf ein großes Publikum ausgerichteten Vorhabens
erforderlich gewesen. Die Gebühren betrügen maximal 1 % der Gesamtkosten für das
klägerische Vorhaben und selbst bei Zusammenfassung beider Gebühren sei das
Äquivalenzprinzip nicht verletzt, weil sie keine erdrosselnde Wirkung hätten. Sie seien
nicht nur unter dem Gesichtspunkt der Verwaltungsaufwendungen zu betrachten,
sondern auch unter dem Blickwinkel der wirtschaftlichen Bedeutung für den Bauherrn,
weil sie als Komplementärpflicht die Baugenehmigung ergänzten. Die Gebühr für die
Bauzustandsbesichtigung sei eben- so wenig zu beanstanden.
6
Die Klägerin hat am 26. Februar 1999 Klage erhoben, zu deren Begründung sie
ausführt: Es sei unverständlich, weshalb für die Verkaufsflächen, die - anders als in-
nerstädtische Kaufhäuser - mit ihren großen Ausstellungsflächen einem Lager
vergleichbar seien, erheblich höhere Gebühren angesetzt würden als für den
Lagerbereich. Vor Allem hätten die tatsächlichen Rohbaukosten für das Vorhaben
lediglich 9.931.423,45 DM betragen. Die Gebühren seien nach den tatsächlichen
Rohbaukosten zu berechnen, weil der Möbelmarktes nicht zu den Gebäudearten der
Rohbaukostentabelle gehöre, mit dem Gebäudetyp der Nr. 17 der Tabelle nicht ver-
gleichbar sei bzw. dessen Subsumtion unter diese Ziffer allein deshalb, weil es sich bei
7
ihm um eine Verkaufsstätte im Sinne der Geschäftshausverordnung handele, die über
2.000 qm Verkaufsfläche habe, gegen den allgemeinen Gleichheitssatz und das
Äquivalenzprinzip verstieße, weil auch unter Berücksichtigung der Zulässigkeit gene-
ralisierender, pauschalierender und typisierender Regelungen im Abgabenrecht die
nach der Tabelle ermittelten Rohbaukosten trotz Abschlags von 40 % nicht nur im
Einzelfall, sondern typischerweise bei Möbelzentren wie dem der Klägerin um mehr als
150 % über den tatsächlichen Rohbaukosten lägen. Für solche Objekte bedürfe es
schon deshalb einer - angesichts ihrer relativ geringen Anzahl ohne großen Auf- wand
zu bewerkstelligenden - weiteren Differenzierung, weil sie auch bau(planungs)rechtlich
Einzelfälle seien und als solche aufwändig geprüft würden. Außer der Differenzierung
zwischen den Nummern 15 und 17 der Tabelle nach einer Verkaufsfläche bis zu 2.000
qm und darüber hinaus gebe es jedoch keine weitere Differenzierung mit degressiver
Staffelung der fiktiven Rohbaukosten. Mangels aus- reichender Binnendifferenzierung
würden für kleinflächige oder kleinvolumige Gebäude dieselben Rohbaukosten
angesetzt wie für extrem großvolumige Märkte, deren Rohbaukosten je Kubikmeter
umbauten Raums jedoch erheblich geringer sei- en.
Den Rohbauwerten in der Tabelle lägen nämlich Erhebungen der
Bauaufsichtsbehörden aus den siebziger und frühen achtziger Jahren zugrunde, die
lediglich aufgrund der allgemeinen Teuerungsrate im Wege der Fortschreibung indexiert
und nicht neu erhoben worden seien. Die so ermittelten Ausgangswerte entsprächen
jedoch nicht den zur Zeit tatsächlich aufzuwendenden Rohbaukosten. Seinerzeit habe
man nämlich nahezu ausschließlich aufwändige große Kauf- und Geschäftshäuser im
innerstädtischen Bereich in massiver Bauweise mit niedrigen Geschossdecken gebaut,
um wegen der extrem hohen Boden- und Baupreise im Innenstadtbereich den gesamten
Raum des Bauwerks möglichst effektiv und intensiv zu nutzen. Nachdem Ende der
achtziger Jahre der Trend dahin gegangen sei, "auf der grünen Wiese" extrem große
Einkaufs-, Möbel- oder Baumarktcenter zu errichten, sei ein völlig neuartiger
Bauwerkstyp entstanden, der sich im Gegensatz zu Kaufhäusern in der Innenstadt durch
besonders große Verkaufsflächen, Leichtbauweise unter Verwendung industriell
hergestellter Fertigbauteile, Planung und Errichtung gleichartiger Gebäude an
verschiedenen Orten, großzügige Frei- flächen wie Eingangshallen und
Ausstellungsflächen sowie hohe Geschossdecken auszeichne. All diese Faktoren
führten zu einer Senkung der tatsächlichen Rohbaukosten erheblich unter die
angesetzten Rohbaukosten. Insbesondere die Größe der Vorhaben wirke sich degressiv
auf sie aus.
8
In anderen Bundesländern würden der Gebührenerhebung deshalb die tatsächlichen
Rohbaukosten zugrunde gelegt. Dem Missverhältnis zwischen tatsächlichen und
landesdurchschnittlichen Rohbaukosten sei zumindest dadurch Rechnung zu tragen,
dass die Gebührenhöhe aus Gründen der Billigkeit dem Grad der Abweichung
entsprechend angepasst werde.
9
Die Klägerin beantragt,
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den Gebührenbescheid des Oberstadtdirektors der Stadt Köln vom 19. Juni 1997 (in der
Fassung des Schreibens des Beklagten vom 05. August 1997 und) in der Fassung des
Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Köln vom 27. Januar 1999 hinsichtlich
der Baugenehmigungs- und Überwachungsgebühr insoweit aufzuheben, als die
Gebührenforderung 235.729,83 DM übersteigt, und den Gebührenbescheid des
Oberstadtdirektors der Stadt Köln vom 22. August 1997 in der Fassung des
11
Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Köln vom 27. Januar 1999 insoweit
aufzuheben, als die Gebührenforderung 27.305,80 DM übersteigt.
Sie beantragt ferner hilfsweise, Beweis darüber zu erheben,
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1. nach welchen Wesensmerkmalen (Bauart, Baukosten, Art der Nutzung) sich der
Gebäudetyp aus Ziffer 17 der Anlage 1 zum AGT zur Zeit der erstmaligen Erhebung der
Rohbauwerte bestimmt hat, durch
13
2.
14
Beiziehung der Unterlagen, die der Bekanntmachung des Ministers für Landes- und
Stadtentwicklung vom 28. November 1984 - V A 1.66.2 -, MBl. NW S. 1935, über die
Festlegung der Rohbaukosten gemäß Tarifstelle 2.1.2 des Allgemeinen Gebührentarifs
der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung, insbesondere der Ziffer 17 der Anlage
zu dieser Bekanntmachung zugrunde liegen, und
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Sachverständigengutachten.
16
3. dass große Möbelmärkte, Einkaufszentren u.Ä. am Rand der Städte wegen ihrer
Bauweise, einheitlichen Planung mit gleichem Vorhaben an anderen Orten und
aufgrund der Art ihrer Nutzung regelmäßig Rohbaukosten verursachen, die erheblich
unter den hier angesetzten 129,60 DM/cbm liegen,
17
4.
18
durch Sachverständigengutachten,
19
5. dass die dem Gebührentarif zugrunde gelegten landesdurchschnittlichen
Rohbaukosten nach Ziffer 17 der Tabelle die tatsächlichen landesdurchschnittlichen
Rohbaukosten für Baulichkeiten der hier zu beurteilenden Art nicht zutreffend
wiedergeben, durch
20
6.
21
Beiziehung der Unterlagen, die der Bekanntmachung des Ministers für Landes- und
Stadtentwicklung vom 28. November 1984 - V A 1.66.2 -, MBl. NW S. 1935, über die
Festlegung der Rohbaukosten gemäß Tarifstelle 2.1.2 des Allgemeinen Gebührentarifs
der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung, insbesondere der Ziffer 17 der Anlage
zu dieser Bekanntmachung zugrunde liegen, und
22
Sachverständigengutachten.
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Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
25
Zur Begründung nimmt er auf die angefochtenen Bescheide Bezug.
26
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte
und beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten und der Bezirksregierung Köln
27
sowie die Schreiben des Ministeriums für Bauen und Wohnen des Landes Nordrhein-
Westfalen an das Verwaltungsgericht Köln vom 23. Juli 1990 nebst Anlagen, vom 28.
Juni 1990 nebst Anlagen und vom 28. August 1990 und dessen Vermerke vom 09.
Dezember 1988 und 13. August 1990 nebst Anlagen sowie dessen Schreiben an den
Innenminister des Landes Nordrhein-Westfalen vom 13. August 1990 nebst Anlage, die
sich in der Gerichtsakte zum Verfahren 11 K 2954/89 befinden und Gegenstand der
mündlichen Verhandlung waren, Bezug genommen.
E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e
28
Die Klage hat keinen Erfolg. Die angefochtenen Bescheide sind rechtmäßig und
verletzen die Klägerin deshalb nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
29
Rechtsgrundlage für die von der Klägerin nach § 13 Abs. 1 Nr. 1, 1. Alt. GebG NRW
geschuldete Gebühr für die Erteilung der Baugenehmigung, die Baukontrollen und die
Bauzustandsbesichtigung nach abschließender Fertigstellung der Gebäude sind §§ 1
Abs. 1, 2 GebG NRW i.V.m. § 1 AVwGebO NRW in der Fassung der - nach § 11 Satz 1,
1. Alt. GebG NRW a.F. wegen des am 22. April 1996 beim Beklagten eingegangenen
Bauantrags maßgeblichen - 16. Änderungsverordnung vom 05. Dezember 1995 (GVBl.
NRW S. 1208) und der Tarifstelle (Ts.) 2.4.1 b des dazu gehörigen Allgemeinen
Gebührentarifs (AGT) - soweit es die Baugenehmigungsgebühr betrifft - bzw. in der -
nach § 11 Satz 1, 2. Alt. GebG NRW a.F. mangels Antragserfordernisses maßgeblichen
- Fassung der 17. Änderungsverordnung vom 10. September 1996 (GVBl. NRW S. 360)
und Ts. 2.4.10.1 a AGT - soweit es um die Baukontrollen geht - bzw. Ts. 2.4.10.3 a AGT
- soweit es um die Bauzustandsbesichtigung geht - sowie der Nr. 17 (mehrgeschossige
Geschäftshäuser über 2.000 qm Verkaufsfläche) der auf Ts. 2.1.2 AGT beruhenden und
im Zeitpunkt der Erteilung der Baugenehmigung - im Juni 1997 - bekanntgemachten (§ 9
Abs. 2 GebG NRW) und gemäß Bekanntmachung des Ministeriums für Bauen und
Wohnen vom 23. August 1996 - II A 2 - 66.2 (MBl. NRW, S. 1626) für das Jahr 1997
unverändert weiter geltenden Rohbaukostentabelle der Anlage 1 zur 16.
Änderungsverordnung.
30
Gemäß Ts. 2.4.1.b AGT sind bei baulichen Anlagen und Räumen besonderer Art und
Nutzung im Sinne von § 54 BauO NRW a.F. - wie dies hier in Bezug auf den
Möbelmarkt als Verkaufsstätte gemäß § 54 Abs. 3 Nr. 2 BauO NRW a.F. gegeben ist - je
angefangene 1.000 DM der Rohbausumme 13 DM anzusetzen.
31
Entgegen der Auffassung der Klägerin sind für das gemäß Ts. 2.4.1 b AGT für die
Bemessung der Gebühr maßgebende Tatbestandsmerkmal der "Rohbausummme" nicht
die tatsächlichen Rohbaukosten maßgeblich. Dass nach der ausdrücklichen Regelung
in Ts. 2.1.2 AGT bei der Berechnung der Rohbausumme grundsätzlich die
landesdurchschnittlichen Rohbaukosten je Kubikmeter umbauten Raums und damit
weder die im konkreten Fall tatsächlich gezahlten Rohbaukosten noch, wie früher, die
jeweiligen ortsüblichen Rohbaukosten anzuwenden sind und die Ts. 2.4.1 b AGT nicht
gegen höherrangiges Recht, insbesondere den Gleichheitsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1
GG, verstößt, ist ständige Rechtspre- chung,
32
vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 18. April 2000 - 11 B 20.00 -, KStZ 2001, 34, vom 18. Mai
1998 - 8 B 49.98 -, NVwZ-RR 1999, 191, und vom 13. November 1996 - 8 B 212.96 -,
OVG NRW, Urteile vom 19. Dezember 1997 - 9 A 5943/96 -, vom 05. August 1996 - 9
A1749/94 -, vom 22. September 1992 - 9 A 785/91- und vom 01. Februar 1989 - 9 A
33
1252/88 - ,
und wird auch von der Klägerin nicht bestritten. Dass das streitbefangene Objekt mit
unstreitig mehr als 2.000 qm Verkaufsfläche nach seiner Nutzung grundsätzlich zu der
vom Beklagten zugrunde gelegten Gebäudeart Nr. 17 der Rohbaukostentabelle zählt,
steht außer Zweifel. Entgegen ihrer Ansicht führt auch die Abweichung der von ihr
genannten tatsächlichen Rohbaukosten
34
- die jedoch nicht vollständig sind, weil die Kosten für Kanal- und
Ausschachtungsarbeiten, für Finanzierungs-, Versicherungs-, Planungs-, Beratungs-
und sonstige (Architekten-) Leistungen sowie die Umsatzsteuer fehlen -,
35
vgl. zu diesen Kostenteilen OVG NRW, Urteil vom 19. Dezember 1997, a.a.O.,
36
von den der Gebührenberechnung zugrunde gelegten landesdurchschnittlichen
Rohbaukosten selbst dann nicht dazu, dass das streitbefangene Bauwerk nicht unter die
vom Beklagten zugrunde gelegte Gebäudeart subsumiert werden könnte oder die
Subsumtion gegen den Gleichheitssatz in Form des Gebots der sachgerechten
Binnendifferenzierung oder gegen das Äquivalenzprinzip verstieße, wenn die
tatsächlich aufgewandten Rohbaukosten erheblich unter den durchschnittlichen
Rohbaukosten lägen. Es ist von untergeordneter Bedeutung, wenn es Verkaufsstätten
gibt, deren tatsächlicher Rohbauwert erheblich unter dem pauschalierten Rohbauwert
liegt, weil die Verbindung zwischen dem Wert der staatlichen Leistung und der
Gebührenhöhe von vornherein gelockert ist, ohne dass dies rechtlich zu beanstanden
ist,
37
vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. April 2000, a.a.O., zu Verkaufsstätten nach dem
Thüringer Landesrecht,
38
weshalb es auf die darauf abzielenden hilfsweise gestellten Beweisanträge der Klägerin
nicht ankommt und ihnen nicht nachzugehen war. Denn mangels exakten
Wirklichkeitsmaßstabs für den nach § 3 GebG NRW maßgeblichen Wert des
Gegenstandes im Sinne des § 4 GebG NRW als Anknüpfungspunkt für den
wirtschaftlichen Wert der Baugenehmigung ist die Rohbausumme als repräsentativer
Teil der gesamten Herstellungskosten und damit als nur einer von vielen
wertbestimmenden Faktoren lediglich ein zulässiger Ersatzmaßstab, der in Form eines
pauschalierten Annäherungswertes an den an sich der Gebührenbemessung nach § 4,
2. Variante GebG NRW zugrundezulegenden Wert des Gegenstandes, auf den sich die
Amtshandlung (Baugenehmigung) bezieht, zur Anwendung gelangt. Der
Gegenstandswert erschöpft sich dabei nicht in den Rohbaukosten, sondern orientiert
sich - sogar noch über die Herstellungskosten (Rohbaukosten, Ausbaukosten und
sonstige Nebenkosten) sowie sämtliche während der Nutzungszeit anfallenden Kosten
(Unterhaltungskosten, Instandhaltungskosten etc.) hinaus gehend - an den mit dem
Objekt bei wechselnden Marktlagen zu erwartenden Nutzungs- und
Ertragsmöglichkeiten.
39
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. Dezember 1997, a.a.O.
40
Besagt eine Unterschreitung der pauschalierten Rohbauwerte deshalb nicht unmittelbar,
dass die erteilte Baugenehmigung für den Träger des Bauvorhabens einen
entsprechend geringeren Wert im Sinne des § 3 GebG NRW hat,
41
vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. April 2000 a.a.O.,
42
haben Abweichungen der tatsächlichen von den landesdurchschnittlichen
Rohbaukosten darüber hinaus auch deshalb nur untergeordnete Bedeutung, weil die
Durchschnittswerte der Rohbaukostentabelle den Durchschnitt der derzeitigen
tatsächlichen Rohbaukosten nicht exakt wiedergeben und als Ersatzmaßstab auch nicht
wiedergeben müssen. Die landesdurchschnittlichen Rohbauwerte basieren nämlich
gemäß Ts. 2.1.2 Abs. 2 Satz 1 AGT auf einer Mittelung der von den unteren
Bauaufsichtsbehörden im Jahre 1984 "angewandten ortsüblichen" Rohbaukostensätze.
Mit dieser Regelung ist gemeint, dass es insoweit auf die von den unteren
Bauaufsichtsbehörden für die Gebührenberechnung (nach der Rechtslage des Jahres
1984) praktizierten Kostensätze ankommt. Das zur Ermittlung dieser Sätze und der
landesdurchschnittlichen Rohbaukosten - im Sinne einer sachkundigen Stelle - tätig
werdende zuständige Landesministerium musste nicht etwa eine Überprüfung der von
den verschiedenen unteren Bauaufsichtsbehörden für ihren Bereich jeweils als
ortsüblich ermittelten Rohbaukostensätze vornehmen, sondern hatte diese Sätze
ausschließlich zu erfragen und konnte sie grundsätzlich so, wie mitgeteilt, für die
Ermittlung des Landesdurchschnitts auswerten. Nach der bis zum 31. Dezember 1983
geltenden Regelung hatte die untere Bauaufsichtsbehörde bei der Ermittlung der
ortsüblichen Raummeterpreise einen Schätzungsspielraum gehabt und hatte sich dieser
Spielraum insbesondere auch auf die Bildung von nach Art und Bauaussführung
kostenmäßig vergleichbaren Bauwerksgruppen, für die einheitliche Raummeterpreise
als Richtwerte hatten ermittelt werden können, bezogen. Auf eine solche Handhabung
nimmt die Regelung der Ts. 2.1.2 Abs. 2 AGT Bezug. Diese Regelung ist ebenso wenig
wie die frühere Regelung der Ts. 2.1.2 AGT 1980 zu beanstanden.
43
Vgl. zu alldem: OVG NRW, Urteile vom 19. Dezember 1997, a.a.O., und vom 01.
Februar 1989, a.a.O., m.w.N.
44
Dem Hilfs-Beweisantrag 3 der Klägerin war demgemäß aus Rechtsgründen auch
deshalb nicht nachzugehen, weil bereits nach materiellem Recht nicht zu beanstanden
ist, dass die landesdurchschnittlichen Rohbaukosten die derzeitigen tatsächlichen
Rohbauwerte nicht exakt wiedergeben.
45
Die Loslösung der für die Gebührenbemessung nach Ts. 2.4.1 b i.V.m. Ts. 2.1.2 AGT
maßgebenden Rohbausumme von den im Einzelfall für ein konkretes Bauobjekt
tatsächlich gezahlten Rohbaukosten durch die Bildung von Bauwerkstypen steht auch
mit Art. 3 Abs. 1 GG in Einklang, soweit der hier in Rede stehende Bauwerkstyp
"mehrgeschossige Geschäftshäuser über 2.000 qm Verkaufsfläche" betroffen ist.
Ebenso wenig wird dadurch gegen den Grundsatz der Typengerechtigkeit verstoßen,
dass durch die einheitlich vorgegebene pauschalierte Ermittlung der Rohbaukosten, die
insoweit die Gleichbehandlung kennzeichnet, dieser Bauwerkstyp gegenüber den
anderen Bauwerkstypen sachwidrig gleich behandelt würde. Die Anwendung des
allgemeinen Gleichheitssatzes verlangt den Vergleich von Lebensverhältnissen, die von
vornherein nicht in allen, sondern stets nur in einzelnen Elementen gleich sind.
Grundsätzlich hat der Gesetzgeber innerhalb der Grenzen der Sachgerechtigkeit einen
weiten Beurteilungsspielraum hinsichtlich der Entscheidung, welche von diesen
Elementen er als maßgebend für eine Gleich- oder Ungleichbehandlung ansieht. Bei
der Ordnung von Massenerscheinungen, wie sie auch im Verwaltungsgebührenrecht
auftreten, braucht der Gesetzgeber nicht um die Gleichbehandlung aller denkbaren
46
Einzelfälle besorgt zu sein. Er ist vielmehr berechtigt, von einem Gesamtbild
auszugehen, das sich aus den ihm vorliegenden Erfahrungen ergibt. Der Grundsatz der
Typengerechtigkeit gestattet dem Gesetzgeber, bei der Gestaltung abgabenrechtlicher
Regelungen in der Weise zu verallgemeinern und zu pauschalieren, dass an die
Regelfälle eines Sachbereichs angeknüpft wird und dabei die Besonderheiten von
Einzelfällen außer Betracht bleiben, ohne allein schon wegen der damit unvermeidlich
verbundenen Härten gegen den allgemeinen Gleichheitssatz zu verstoßen.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 08. Oktober 1991, 1 BvL 50/86 -, BVerfGE 84, 348 (359)
m.w.N.; BVerwG, Beschluss vom 13. November 1996, a.a.O.; OVG NRW, Urteil vom 19.
Dezember 1997, a.a.O.
47
Danach ist zunächst die aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität erfolgte
Zusammenfassung verschiedener Gebäude unter den Bauwerkstyp "mehrgeschossige
Geschäftshäuser über 2.000 qm Verkaufsfläche" nicht zu beanstanden. Auf der ersten,
die Bildung der Mittelwerte betreffenden Stufe der Kostenpauschalierung hat der
Verordnungsgeber den Kostenunterschieden zwischen den einzelnen Bauwerkstypen
bei der Errichtung der Rohbauten dadurch hinreichend Rechnung getragen, dass er die
unterschiedlichen, auf den jeweiligen Bauwerkstyp bezogenen, von den unteren
Bauaufsichtbehörden im Jahre 1984 angewandten ortsüblichen Rohbaukosten
zugrundegelegt und damit bereits im Berechnungsansatz eine Gleichbehandlung der
ungleichen Roh- bauerrichtungskosten vermieden hat. Die Ermittlung der Mittelwerte
durch den für die Bauaufsicht zuständigen Minister weist insoweit eine Differenzierung
nach rund 30 Bauwerkstypen aus und begrenzt damit den Kreis der hiernach
berücksichti- gungsfähigen angewandten ortsüblichen Rohbaukostensätze eindeutig.
Die hiernach maßgebenden, im Jahre 1984 angewandten ortsüblichen
Rohbaukostensätze für die einzelnen Bauwerkstypen stehen insgesamt objektiv fest
und sind einer nachträglichen Änderung nicht mehr zugänglich.
48
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. Dezember 1997, a.a.O.
49
Diese Typbildung ermöglicht auch eine den Erfordernissen der (relativen)
Binnengerechtigkeit,
50
vgl. hierzu: BVerwG, Beschluss vom 13. November 1996, a.a.O.; OVG NRW, Urteil vom
19. Dezember 1997, a.a.O., m.w.N.,
51
genügende, sachgerechte Erfassung der in diesen Gruppen zusammengefassten
unterschiedlichen Objekte. Die sachgerechte Differenzierung zwischen den
unterschiedlichen Gebäuden eines Bauwerkstyps wird in quantitativer Hinsicht aufgrund
der Anbindung der Rohbaukosten an die Größe des jeweils umbauten Raums und in
qualitativer Hinsicht durch den Zuschlag von 5 % für Gebäude mit mehr als fünf
Vollgeschossen gewährleistet, der den mit der Errichtung höherer Gebäude steigenden
Anforderungen an die Ausgestaltung des Rohbaus Rechnung trägt. Bei gemischt
genutzten Gebäuden stellt dies die auf die jeweilige Nutzungsart bezogene, anteilige
Ermittlung der Rohbaukosten gemäß Ts. 2.1.2 Abs. 4 AGT si- cher.
52
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. Dezember 1997, a.a.O.
53
Eine darüber hinaus gehende Differenzierung ist insbesondere mit Blick auf das hier
genehmigte Bauwerk jedenfalls dann nicht geboten, wenn - wie hier erfolgt - ein
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Abschlag von 40 % für Geschäftshäuser im Sinne der Nr. 17 der Rohbaukostentabelle
im Fall einer einfachen Ausführung leichter oder mittlerer Bauart den verschiedenen
Bauarten innerhalb einer Gebäudeart Rechnung trägt, weil die leichtere Bauweise im
Vergleich zu den in massiver Bauweise errichteten Anlagen mit einem um zwei Fünftel
geringeren Rohbaukostenansatz grundsätzlich unterschieden sowie deutlich und
ausreichend erfasst ist. Auf die Fassung der Rohbaukostentabelle im Jahr 1984, die
unter der genannten Nummer - laut dem gerichtsbekannten und den Beteiligten
bekannten Vermerk des Ministeriums für Bauen und Wohnen des Landes Nordrhein-
Westfalen vom 09. Dezember 1988 - noch lediglich in massiver Bauweise errichtete
Anlagen erfasst hatte, kommt es hier nicht an, weshalb dem darauf bezogenen
hilfsweise gestellten Beweisantrag 1 der Klägerin auch aus diesen Gründen nicht
nachzugehen war.
Die auf der zweiten Stufe der Kostenpauschalierung erfolgte Fortschreibung dieser
Werte durch den - wegen der nach Ts. 2.4.1 b AGT einschlägigen Rohbaukosten allein
in Betracht kommenden - einheitlichen (Rohbaukosten-) Index für Wohngebäude, der
von der Preisentwicklung der Ausbaukosten nicht beeinflusst wird und deshalb
ausschließlich die Preisentwicklung von Rohbaukosten dokumentiert, bedingt durch
diese Vereinheitlichung der Fortschreibung zwar eine partielle Gleichbehandlung der im
Tatsächlichen möglicherweise ungleichen Kostenentwicklung, führt jedoch nicht zu
einer Gleichbehandlung ungleicher Sachverhalte im Sinne des Grundsatzes der
Typengerechtigkeit zum Nachteil des hier in Rede stehenden Bauwerkstyps. Denn nach
der hier vorliegenden Ausgestaltung der Bemessung der Rohbaukosten nach
Mittelwerten in Verbindung mit einer Indexierung ist eine Abweichung des hiernach zu
ermittelnden pauschalierten Annäherungswerts der Rohbausumme von den
tatsächlichen Rohbaukosten im Einzelfall systemimmanent, weil die Berechnung der
Rohbaukosten nach Ts. 2.1.2 AGT aus nach der eingangs genannten Rechtsprechung
sachgerechten und deswegen zulässigen Gründen gerade die Abkoppelung der
Gebührenbemessung von den tatsächlich gezahlten Rohbaukosten im Einzelfall
bezweckt.
55
Eine in einem Einzelfall gegebene Abweichung der tatsächlich gezahlten
Rohbaukosten von den pauschal ermittelten Rohbaukosten zwingt nach alldem nicht
ohne Weiteres zu der Annahme, dass insoweit ungleiche Sachverhalte vorliegen, die
über die Maßstabsregelung unter Verstoß gegen den Grundsatz der Typengerechtigkeit
gleich behandelt werden, zumal aufgrund der nicht zu beanstandenden Typisierung
nach Bauwerkstypen landesweit unter einem Bauwerkstyp verschiedenartige Bauwerke
zusammengefasst werden, deren tatsächliche Rohbaukosten aufgrund der
unterschiedlichen Bauausführung von vornherein nicht identisch sind und folglich "die
Rohbausumme" für den jeweiligen Bauwerkstyp nicht punktgenau zu bestimmen ist.
Damit ist innerhalb des Bauwerkstyps schon in Bezug auf die tatsächlichen
Rohbaukosten nur eine mehr oder weniger weit gefächerte Bandbreite vorgegeben, die
deutliche Differenzen zwischen den jeweiligen (oberen und unteren) Grenzwerten
aufweisen kann.
56
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. Dezember 1997, a.a.O.
57
Ein rechtswidriger partieller Ausfall einer (weiteren) Differenzierung für Bauwerke wie
dem dem Verfahren zugrunde liegenden ist nicht gegeben. Abgesehen davon, dass die
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,
58
vgl. Beschluss vom 18. April 2000, a.a.O.,
59
seit jeher anerkennt, dass es nicht willkürlich ist, wenn im Rahmen der durch das
Äquivalenzprinzip gezogenen Grenzen aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung auf
ei-ne weitere differenzierende Gebührenerhebung verzichtet wird (Hervorhebung durch
das Gericht), liegt ein Verstoß gegen den Grundsatz der Typengerechtigkeit nicht vor,
wenn nur eine verhältnismäßig kleine Zahl von Fällen von einer Ungleichbehandlung
betroffen und diese nicht sehr intensiv ist.
60
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. Dezember 1997, a.a.O., S. 28 f. des Urteilsabdrucks.
61
So liegt der Fall hier, weil sämtliche von der Nummer 17 der Rohbaukostentabelle
erfassten Bauwerke im Vergleich zur Vielzahl der von den übrigen 29 Nummern der
Tabelle erfassten Bauwerke nur einen geringen Bruchteil ausmachen, der sich noch
weiter reduziert, wenn man nur die mit dem Objekt der Klägerin hinsichtlich der Flächen
vergleichbaren Fälle wie beispielsweise großvolumige Möbelmärkte zu den unter die
übrigen 29 Nummern fallenden Bauwerken zuzüglich der nicht mit dem Objekt der
Klägerin vergleichbaren, sonstigen unter die Nummer 17 der Rohbaukostentabelle
fallenden Bauwerke ins Verhältnis setzt. Da dieser Anteil an allen in der Tabelle
erfassten Bauwerken weit unter 10 % liegt, kann dahin gestellt bleiben, ob insoweit ein
Anteil von 10 % oder sogar ein höherer Anteil maßgeblich ist.
62
Vgl. dazu OVG NRW, Urteil vom 17. Dezember 1997, a.a.O., S. 28 f. des
Urteilsabdrucks.
63
Diese - unterstellte - Ungleichbehandlung in einer vergleichsweise geringen Zahl von
Fällen ist angesichts der Regelung des § 3 GebG NRW, nach der für die
Gebührenerhebung der wirtschaftliche Wert maßgeblich ist, der sich nicht allein in den
Rohbaukosten widerspiegelt, sondern auch in den Ausbaukosten und insbesondere
den wirtschaftlichen Erträgen, nicht intensiv. Die Einrichtung einer weiteren Bauwerks-
Nummer wäre zudem wegen der erforderlichen umfangreichen Ermittlung von Flächen-,
Raum- und Kostendaten allein für die Bestimmung der Grenze, ab der ein weiterer
eigenständiger Rohbauwert anzunehmen wäre, angesichts der von der Klägerin in der
mündlichen Verhandlung selbst dargelegten Schwierigkeiten der Abgrenzung und der
in jedem Fall nur mit größerem Aufwand möglichen tatsächlichen Feststellungen sowie
im Vergleich zur Vielzahl der unter die anderen Nummern fallenden Bauwerke
jedenfalls so erheblich, dass eine dahin gehende Pflicht des Verordnungsgebers nicht
angenommen werden kann.
64
Die Einführung einer weiteren Differenzierung innerhalb der Nummer 17 der
Rohbaukostentabelle oder der Anwendbarkeit der tatsächlichen Rohbaukosten für die
Gebührenerhebung bei Baumaßnahmen, die der hier angefochtenen
Gebührenfestsetzung zugrunde liegen, ist zwar möglicherweise wünschenswert; es gibt
indes wegen unterschiedlicher Interessen verschiedener Bauherren sowie der
Verwaltung an der Praktikabilität der Regelungen sowie der daraus folgenden
Zulässigkeit eines Ersatzmaßstabs und deshalb schon mangels Bestimmbarkeit keinen
Anspruch auf den "gerechtesten Maßstab".
65
Vgl. zu diesem Aspekt OVG NRW, Urteil vom 30. Januar 1991 - 9 A 765/88 -.
66
Eine andere Handhabung ist allein Sache des Verordnungsgebers, weil das Gericht die
67
Rechtsetzung nur überprüfen, aber nicht selbst vornehmen darf.
Möglicherweise davon abweichende Regelungen anderer Bundesländer führen nicht zu
einem Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz, weil abgesehen davon, dass deren
Gebührenordnungen eine andere Systematik und deshalb möglicherweise andere oder
zusätzliche Gebührentatbestände mit teilweise höheren Gebühren als die Allgemeine
Verwaltungsgebührenordnung Nordrhein-Westfalen für vergleichbare Sachverhalte
aufweisen können, ein Land den Gleichheitssatz nicht allein dadurch verletzt, dass ein
anderes Bundesland den gleichen Sachverhalt anders behandelt. Der Gleichheitssatz
bindet jeden Träger öffentlicher Gewalt allein in dessen konkreten
Zuständigkeitsbereich.
68
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. November 1988 - 2 BvR 1619, 1628/83 -, BVerfGE 79,
127 (158); BVerwG, Urteil vom 18. September 1984 -1 A 4.83 -, BVerwGE 70, 127 (132).
69
Die danach vorgenommene Differenzierung zwischen Verkaufs- und Lagerflächen ist
ebenfalls nicht zu beanstanden. Insbesondere müssen für die Verkaufsflächen entgegen
der Auffassung der Klägerin nicht dieselben Rohbaukosten veranschlagt werden wie für
Lagerflächen. Zum Einen ist der Unterschied bei in Leichtbauweise errichteten Objekten
angesichts des Rohbauwerts für erstere in Höhe von 215,00 DM und eines Abschlags
von 40 % und eines Rohbauwerts für Letztere in Höhe von 160,00 DM und eines
Abschlags von 30 % (von 129,00 DM zu 112,00 DM) nicht allzu groß. Zum Anderen ist
er wegen des durch Ausstellungsflächen im Gegensatz zu Lagerflächen unmittelbar
geförderten Verkaufs als mit der Baugenehmigung genehmigter Nutzung, an die die
Wertgebühr gemäß § 3 GebG NRW maßgeblich anknüpft, als sachgerechte deutliche
Differenzierung angemessen.
70
Schließlich ist unter dem Aspekt der Binnengerechtigkeit auch die Staffelung der
Rohbausumme nach angefangenen 1.000 DM in Ts. 2.4.1 b AGT nicht zu beanstanden.
Ihr liegt die plausible Überlegung zugrunde, dass mit zunehmender Größe des Objekts
auch dessen Wert und - insbesondere bei Gebäuden besonderer Art und Nutzung im
Sinne des § 54 BauO NRW a.F. - auch der nach § 3 GebG NRW bei der Bemessung
des Gebührenbetrags zu berücksichtigende Verwaltungsaufwand steigt.
71
Davon ausgehend ist die konkrete Gebühr für die Erteilung der Baugenehmigung nicht
zu beanstanden: Der Rohbauwert des streitbefangenen Bauwerks beträgt gemäß Nr. 17
der Rohbaukostentabelle je Kubikmeter 215,00 DM. Bei einfacher Ausführung in leichter
oder mittlerer Bauart ist bei diesen Geschäftshäusern ein Abschlag von 40 %
vorgesehen, wenn die Nutzfläche überwiegend nur Austellungszwecken dient. Das hat
der Beklagte zugunsten der Klägerin angenommen. Gemäß der von der ihr nicht
bestrittenen, vom Beklagten zugrunde gelegten Größe des umbauten Raums von
192.174,30 cbm hat der Beklagte rechnerisch und rechtlich korrekt eine Gebühr in Höhe
von 192.174,30 cbm x (215,00 DM - 40 % = 129,00 DM) = 24.790.484,70 DM, auf volle
1.000 DM aufgerundet: 24.791.000 DM (Rohbausumme) : 1.000 DM (je angefangener
1.000 DM der Rohbausumme) x 13 DM (gemäß Ts. 2.4.1 b AGT) = 322.283,00 DM
festgesetzt.
72
Nach alldem bestimmen hier allein das in § 3 GebG NRW zum Ausdruck kommende
Äquivalenzprinzip und das Verhältnismäßigkeitsprinzip die einzelfallbezogenen
Grenzen bei der notwendigerweise pauschalierenden und typisierenden
Rohbaukostentabelle.
73
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 16. Juli 1992 - 9 A 1930/90 -, und 05. August 1996, a.a.O.;
VG Köln, Urteil vom 09. Januar 1998 - 11 K 1681/96 -.
74
Auch gegen diese Grundsätze verstößt die Gebührenfestsetzung jedoch nicht. Das
Äquivalenzprinzip ist erst dann verletzt, wenn die festgesetzte Gebühr in einem
gröblichen Missverhältnis zu der von der öffentlichen Gewalt gebotenen Leistung steht.
75
Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Juli 1988 - 7 C 5.87 -, NVwZ 1989, 456.
76
Maßgebend ist dabei nicht, wovon die Klägerin offenbar ausgeht, die Differenz in der
Rohbausumme, sondern allein das Verhältnis zwischen der festgesetzten Gebühr und
dem Wert der Verwaltungsleistung für sie. Ein gröbliches Ungleichgewicht in diesem
Verhältnis ist indes nicht gegeben. Die Leistung bei der Erteilung einer
Baugenehmigung liegt in der Prüfung, ob dem Vorhaben öffentlich- rechtliche
Vorschriften entgegenstehen, und in der Freigabe der Bautätigkeiten (§ 75 Abs. 1 Satz 1
bzw. Abs. 5 BauO NRW a.F.) Wird, wie hier, die Baugenehmigung erteilt, vermittelt sie
ihrem Inhaber zum Einen die Planungssicherheit hinsichtlich des nunmehr in seinen
Händen liegenden Zeitablaufs der Bauwerkserstellung und zum Anderen die Sicherheit,
dass die geplante finanzielle Investition in die Errichtung und Nutzung eines Gebäudes
aus öffentlich-rechtlicher Sicht nicht vergeblich sein wird. Angesichts der
Größenordnung des hier in Rede stehenden Bauvorhabens steht der Wert der der
Klägerin erteilten Baugenehmigung, d.h. die für Investitionen in dieser Größenordnung
erlangte finanzierungsrelevante Investitionssicherheit, offensichtlich in keinem
gröblichen Missverhältnis zu der Gebühr für die Baugenehmigung. Selbst wenn man
insoweit nur die im Einzelnen bezifferten - unvollständigen - tatsächlichen
Rohbaukosten berücksichtigt, ergibt sich ein Verhältnis der festgesetzten Gebühr zu den
insoweit berücksichtigungsfähigen tatsächlichen Rohbaukosten von knapp 3,2 % und
damit auch nicht ansatzweise ein grobes Missverhältnis, geschweige denn eine
erdrosselnde oder abschreckende Wirkung der Baugenehmigungsgebühr,
77
vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 15. Juli 1988 a.a.O.; zur Unbeachtlichkeit eines Anteils
von 2,4 %: OVG NRW, Urteil vom 05. August 1996, a.a.O.,
78
weshalb den Beweisanträgen der Klägerin auch unter diesem rechtlichen Gesichtspunkt
nicht nachzugehen war.
79
Ein Verstoß gegen das Kostendeckungsprinzip scheidet schon deshalb aus, weil es
sich bei diesem Grundsatz nicht um ein den Regelungen des Gebührengesetzes
übergeordnetes Prinzip der Gebührenbemessung handelt und es für die
Verwaltungsgebühr nach § 4 GebG NRW nicht verbindlich ist. In § 3 GebG NRW ist
ausschließlich bestimmt, dass bei der Höhe der Gebühr der Verwaltungsaufwand "zu
berücksichtigen" ist. Das lässt dem Verordnungsgeber im Rahmen der schon erörterten
Bemessungsgrundsätze einen Spielraum bei der Abstimmung der Gebühr auf den
geleisteten Verwaltungsaufwand.
80
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. Dezember 1997 a.a.O. m.w.N.
81
Schließlich verletzt die Klägerin auch die rechnerisch leicht zu ihren Gunsten reduzierte
Gebührenfestsetzung für die Baukontrollen im Sinne des § 81 BauO NRW a.F. und für
die Bauzustandsbesichtigung nach Fertigstellung des Gebäudes im Sinne des § 82
82
BauO NRW a.F. nicht in ihren Rechten. Insbesondere waren entgegen ihrer Meinung
auch vor dem Hintergrund des Umfangs der diesbezüglichen Tätigkeiten des Beklagten
die nach Ts. 2.4.10.1 a AGT und Ts. 2.4.10.3 a AGT vorgesehenen Gebühren von
jeweils einem Sechstel der Baugenehmigungsgebühr für die ersten drei und jeweils
einem Zwölftel der Baugenehmigungsgebühr für alle weiteren Baukontrollen sowie von
einem Fünftel der Baugenehmigungsgebühr für die Bauzustandsbesichtigung in vollem
Umfang zu erheben.
Die Bauaufsichtsbehörde hat die ordnungsgemäße Ausführung baulicher Anlagen,
soweit erforderlich, zu überwachen. Die Überwachung kann sich auf Stichproben
beschränken und erstreckt sich insbesondere auf die Prüfung, ob den genehmigten
Bauvorlagen entsprechend gebaut wird (§ 81 Abs. 1 und 2 Nr. 1 BauO NRW a.F.).
Danach ist der Umfang der vom Beklagten gebührenrechtlich in Ansatz gebrachten
Bauüberwachung nicht zu beanstanden. Notwendigkeit, Umfang und Häufigkeit der
Bauüberwachung richten sich nach der Schwierigkeit der Bauausführung unter
Berücksichtigung möglicher Folgen, die sich aus der Nichtbeachtung von
Bauvorschriften ergeben können (so auch Verwaltungsvorschrift - VV - BauO NRW zu §
81 Abs. 1 a.F.). Angesichts der Größe und des Umfangs der Baumaßnahme war eine
Bauüberwachung hier grundsätzlich erforderlich im Sinne des § 81 Abs. 1 BauO NRW
a.F. Es bedarf in einem solchen Fall deshalb auch keiner konkreten Anhaltspunkte für
einen Baurechtsverstoß, um Maßnahmen der Bauüberwachung durchzuführen.
Hinreichender Anlass für Maßnahmen der Bauüberwachung ist bereits die Errichtung
des genehmigten Bauwerks selbst; die allgemeine Befugnis - und Verpflichtung - zur
Bauaufsicht, die sich aus § 61 Abs. 1 BauO NRW a.F. ergibt, wird für diesen Fall in § 81
Abs. 1 BauO NRW a.F. kon- kretisiert. Durch den heute geltenden Wortlaut des § 81
Abs. 1 BauO NRW ist die Verpflichtung der Baubehörden, Maßnahmen der
Bauüberwachung durchzuführen, noch einmal klar gestellt worden, indem der
einschränkende Zusatz ("soweit erforderlich") entfallen ist. Der Gesetzgeber lässt im
Übrigen in § 81 Abs. 1 BauO NRW a.F. ausdrücklich stichprobenartige Überprüfungen
zu, die bereits begrifflich unabhängig von bestehenden Verdachtsmomenten sind.
83
Die einzelnen Überwachungsmaßnahmen nahm der Beklagte nach dem üblichen Bau-
fortschritt vor. Bei größeren Objekten, wie dem vorliegenden, sind fünf Überwachungen,
wie sie der Beklagte hier gebührenrechtlich in Ansatz gebracht hat, nicht zu
beanstanden.
84
So auch die Rechtsprechung der früher für das allgemeine Verwaltungsgebührenrecht
zuständigen 11. Kammer des VG Köln, vgl. z.B. Urteile vom 05. Dezem-ber 1997 - 11 K
1243/97 - und vom 17. September 1999 - 11 K 1640/98 -.
85
Der Gebührentatbestand gemäß Tarifstelle 2.4.10.1 a AGT ist damit erfüllt. Nach
Fertigstellung des Bauwerks fand auch eine Bauzustandsbesichtigung statt, für welche
die Gebühr nach Tarifstelle 2.4.10.3 a AGT angefallen ist.
86
Diese Tarifstellen verstoßen ebenfalls nicht gegen das Gleichbehandlungsgebot und
das Äquivalenzprinzip. Baugenehmigung, Bauüberwachung und
Bauzustandsbesichtigung sind Teile eines "Gesamtsicherheitssystems" für das Bauen.
87
Vgl. Heintz in: Gaedtke-Böckenförde, Landesbauordnung Nordrhein- Westfalen, 9.
Auflage, § 81 Rn. 4, § 82 Rn. 1.
88
Dieser Begriff findet sich bereits im Gesetzentwurf der Landesregierung zur
Landesbauordnung vom 13. Juli 1983, Landtagsdrucksache 9/2721 S. 73. Nach der
Konzeption der Landesbauordnung dienen sowohl das Genehmigungsverfahren als
auch Bauüberwachung und Bauzustandsbesichtigung der Gefahrenprävention: Es soll
gewährleistet sein, dass von dem fertiggestellten Bauwerk keine Gefahren für die Nutzer
und für die Allgemeinheit ausgehen. Bauüberwachung und Bauzustandsbesichtigung
haben deshalb dieselbe Funktion wie die Baugenehmigung, mit der sie in einem
rechtssystematischen und tatsächlichen Zusammenhang stehen. Alle Teile des
Gesamtsicherheitssystems liegen damit sowohl im öffentlichen Interesse als auch im
Interesse des Bauherrn. Für die Baugenehmigung - die die formelle Legalität herstellt -
liegt dies auf der Hand, doch gilt dies auch für die Bauzustandsbesichtigung,
89
vgl. Heintz in: Gaedtke-Böckenförde, Landesbauordnung NRW, 9. Auflage, § 82 Rn. 37,
90
und die Bauüberwachung. Mit der Bauzustandsbesichtigung, über die auf Verlangen
des Bauherrn eine Bescheinigung ausgestellt werden kann, wird amtlich festgestellt,
dass das fertiggestellte Bauwerk aus Sicht der Bauaufsichtsbehörde keine Mängel auf-
weist und nunmehr gefahrlos genutzt werden kann. Anders als die Baugenehmigung
beinhaltet die Bauzustandsbesichtigung bzw. die darüber auf Antrag ausgestellte
Bescheinigung zwar keine formelle Legalisierung, stellt aber von ihrer rein faktischen
Wir-kung her durchaus einen wirtschaftlichen Wert für den Bauherrn dar.
Entsprechendes gilt für die zwischen Baugenehmigung und Bauzustandsbesichtigung
liegenden, eben-falls zum "Gesamtsicherheitssystem" bis zur Fertigstellung des
Bauwerks gehörenden Maßnahmen der Bauüberwachung. Auch hier liegt es im
Interesse des Bauherrn, dass etwaige Mängel in der Bauausführung möglichst frühzeitig
festgestellt und behoben werden können. Für die Baugenehmigungsgebühr ist
allgemein anerkannt - und wird auch von der Klägerin grundsätzlich nicht in Zweifel
gezogen -, dass sie als Wertgebühr im Sinne des § 4 GebG NRW ausgestaltet werden
kann.
91
Ständige Rechtsprechung, vgl. etwa OVG NRW, Urteil vom 19. April 2001 - 9 A 310/99 -.
92
Wegen des oben dargestellten systematischen Zusammenhangs können diese
Erwägungen auf die Bauüberwachungsgebühr und die Gebühr für die
Bauzustandsbesichtigung übertragen werden. Insbesondere konnten die nach diesen
Tarifstellen angefallenen Gebühren aus den bereits oben bei den Ausführungen zur
Baugenehmigungsgebühr dargestellten Gründen - über den Verweis auf Ts. 2.4.1 AGT -
auf der Grundlage der landesdurchschnittlichen Rohbaukosten berechnet werden,
zumal für jede der drei ersten Baukontrollen nur ein Sechstel, für jede weitere ein
Zwölftel sowie für die Bauzustandsbesichtigung nur ein Fünftel der danach zu
erhebenden Baugenehmigungsgebühr festzusetzen ist. Wie für die
Baugenehmigungsgebühr gilt auch für die vorliegend streitigen Gebühren, dass der
Verwaltungsaufwand bezogen auf die Amtshandlung nicht mathematisch „genau"
ermittelt werden muss. Es genügt vielmehr, dass er, wie das Gesetz selbst formuliert,
(lediglich) "Berücksichtigung" gefunden hat. Daher darf der Verordnungsgeber zur
Verwaltungsvereinfachung pauschalieren und typisieren und ist nicht zu einer
Gebührenregelung gezwungen, bei der das Verhältnis der Kosten zum Nutzen der
Amtshandlung in jeder Hinsicht ausgewogen ist. Es ist vielmehr aus- reichend, wenn die
Gebühren in keinem offensichtlichen Missverhältnis zu der von der öffentlichen Gewalt
gebotenen Leistung stehen. Ein solches Missverhältnis liegt hier - ebenso wie bei der
Baugenehmigungsgebühr - nicht vor. Zu Recht hat die Bezirksregierung Köln
93
schließlich darauf verwiesen, dass von der Gesamthöhe der Gebühren im Verhältnis
zum Investitionsvolumen keine prohibitive Wirkung aus- geht.
Auch der Hinweis der Klägerin, ab Juni 2000 gälten für die Bauüberwachung und
Bauzustandsbesichtigung Gebührenrahmen, verhilft der Klage nicht zum Erfolg, weil
diese Regelungen der 22. Änderungsverordnung zur Allgemeinen
Verwaltungsgebührenordnung vom 09. Mai 2000 (GVBl. NRW S. 434) gemäß deren Art.
II erst am 01. Juni 2000 in Kraft getreten und auf die dem Verfahren zugrunde liegenden,
vor diesem Zeitpunkt abgeschlossenen Amtshandlungen mangels entsprechender
ausdrücklicher Regelung nicht anwendbar sind.
94
Es kann dahin stehen, ob eine auf eine (allein in Betracht kommende sachliche)
Billigkeitsentscheidung gemäß § 6 GebG NRW i.V.m. § 3 Abs. 1 AVwGebO NRW
gerichtete Verpflichtungsklage bereits mangels Vorverfahrens unzulässig wäre, weil sie
nach dem oben Gesagten mangels atypischer Fallgestaltung jedenfalls unbe- gründet
wäre.
95
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur
vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11,
711 ZPO.
96