Urteil des VG Köln vom 24.06.2004
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Verwaltungsgericht Köln, 1 K 8467/00
Datum:
24.06.2004
Gericht:
Verwaltungsgericht Köln
Spruchkörper:
1. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
1 K 8467/00
Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Kläger.
T a t b e s t a n d
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Die Beteiligten streiten über die Wirksamkeit der in der Zeit vom 30. Oktober bis 26.
November 1999 durchgeführten Wahl zur Vollversammlung der Industrie- und
Handelskammer zu Köln (IHK).
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Mit Schreiben vom 10. Februar 2000 erhob der Kläger Einspruch gegen die Wahl mit
der Begründung, die Einteilung der Wahlgruppen werde der Unternehmensstruktur des
Kammerbezirks nicht gerecht, da die Zuteilung der Sitze Unternehmen der Wahlgruppen
01 bis 05 (Produzierendes Gewerbe) sowie der Wahlgruppe 23 (Banken und
Versicherungen) bevorzuge. Der Anteil der Sitze dieser Wahlgruppen in der
Vollversammlung entspreche nicht dem Anteil dieser Unternehmen an der Gesamtheit
der Unternehmen im Kammerbezirk. Zudem seien die Überlegungen, die zu der
Aufteilung geführt hätten, weder nachvollziehbar noch bekannt gemacht worden. In
einer Reihe von Wahlgruppen hätten nur so viele Bewerber kandidiert, wie Sitze zu
vergeben gewesen seien. Es sei eine unzulässige Beschränkung der im Vorfeld der
Wahl einzureichenden Wahlvorschläge dadurch erfolgt, dass jeder Wahlvorschlag von
mindestens 12 Wahlberechtigten habe unterzeichnet werden müssen. Dieses Quorum
sei in einer kleinen Wahlgruppe nur schwer zu erreichen. Des Weiteren seien
Kandidaten in für sie nicht zutreffende Wahlgruppen eingeteilt worden. Die
Wahlordnung lasse unzulässigerweise auch ausländische Kammermitglieder zur Wahl
zu, obwohl die IHK nicht nur Angelegenheiten ihrer Mitglieder wahrnehme, sondern
auch Gemeinwohlbelange. Die in der Wahlordnung vorgesehene Möglichkeit einer
Zuwahl weiterer Vollversammlungsmitglieder sei rechtswidrig.
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Die Beklagte wies den Einspruch durch Bescheid vom 10. März 2000 zurück. Die
Wahlordnung entspreche den gesetzlichen Vorgaben. Bei der Bewertung der
gesamtwirtschaftlichen Bedeutung der Wahlgruppen sei die Anzahl der ihnen
zuzurechnenden Kammerzugehörigen, die Zahl der Beschäftigten und die Zahl der
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Kammerbeiträge im Verhältnis 1:2:2 berücksichtigt worden. Eine Wahl werde nicht
deshalb rechtswidrig, weil nicht mehr Bewerber zur Auswahl stünden, als Positionen zu
vergeben seien. Zudem sei in allen Wahlgruppen, in denen nicht mehr Bewerber
vorgeschlagen worden seien, als Sitze zu besetzen gewesen seien, eine zweite
Bewerbungs- und Vorschlagsfrist in Lauf gesetzt worden. In einer Reihe von Gruppen
hätten Bewerber kandidiert, die nicht dieser Wahlgruppe angehört hätten. In diesen
Fällen habe jeweils ein entsprechender Wahlvorschlag mit wenigstens 12
Unterschriften aus dieser Wahlgruppe vorgelegen. Die Möglichkeit der Zuwahl weiterer
Mitglieder berühre nicht die Frage der Gültigkeit der Wahl vom Oktober/November 1999.
Hiergegen legte der Kläger unter dem 06. April 2000 Widerspruch ein, zu dessen
Begründung er ergänzend darauf verwies, die Wahl sei auch aufgrund der geringen
Wahlbeteiligung (10 - 15 %) nichtig.
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Die Beklagte wies den Widerspruch durch Bescheid vom 14. September 2000,
zugestellt am 18. September 2000, zurück. Die Wahlordnung sei rechtlich nicht zu
beanstanden; insbesondere stelle sie die Faktoren und ihre Gewichtung, die zur
Einteilung der Wahlgruppen geführt hätten, heraus. Das Quorum stelle keine
unverhältnismäßige Belastung für Bewerber aus kleineren Wahlgruppen dar. Auch die
kleinste Wahlgruppe umfasse nämlich 309 Wahlberechtigte. Bedenken gegen ein
Wahlrecht ausländischer Mitglieder bestünden nicht; eine berufsständische
Personalkörperschaft sei nicht vergleichbar mit einer Gebietskörperschaft. Schließlich
könne die Gültigkeit einer Wahl nicht davon abhängen, wie viele Wahlberechtigte von
ihrem Wahlrecht Gebrauch machten.
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Der Kläger hat am 13. Oktober 2000 Klage erhoben, zu deren Begründung er ergänzend
vorträgt, die Sitzverteilung in der Vollversammlung lasse kein repräsentatives
Spiegelbild des Kammerbezirks erkennen. Das produzierende Gewerbe sei
überrepräsentiert.
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Der Kläger beantragt,
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1. die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides der Industrie- und Handelskammer zu
Köln vom 10. März 2000 in der Fassung ihres Widerspruchsbescheides vom 14.
September 2000 zu verpflichten, die Wahl zur Vollversammlung der Industrie- und
Handelskammer zu Köln im Jahre 1999 für ungültig zu erklären und eine
Wiederholungswahl anzuordnen,
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2. festzustellen, dass die in § 1 Abs. 2 der Wahlordnung vorgesehene Möglichkeit der
Zuwahl durch die Vollversammlung rechtswidrig ist.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Die Beklagte verweist zunächst darauf, dass der Erlass der Wahlordnung zu ihrem
Selbstverwaltungsrecht gehöre. Die vorgenommene Einteilung der kammerzugehörigen
Unternehmen in die verschiedenen 28 Wahlgruppen sei verfassungsrechtlich nicht zu
beanstanden. Nur bei der vorgenommenen Vorgehensweise werde der spezifischen
Struktur eines Kammerbezirks und der wirtschaftlichen Bedeutung der Branchen
ausreichend Rechnung getragen, wobei das Gesamtinteresse der gewerblichen
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Wirtschaft vom Gemeinwohl aller Bürger zu unterscheiden sei. Die Verteilung der Sitze
auf die einzelnen Gruppen sei aufgrund sachgerechter Kriterien erfolgt. Eine
unzulässige Friedenswahl liege schon deshalb nicht vor, weil die Bewerber nicht ohne
Wahlakt als gewählt gälten. Außerdem sehe die Wahlordnung das Setzen einer
Nachfrist vor, wenn keine Wahlvorschläge eingingen. Es sei zulässig, auch nicht-
deutsche Kammerzugehörige an den Wahlen zu beteiligen, da diese als
Kammerzugehörige beitragspflichtig und wahlberechtigt seien. Zudem werde bei einem
Ausschluss ausländischer Kammerzugehöriger die wirtschaftliche Struktur nicht richtig
widergespiegelt. Obwohl sie, die Beklagte, auch hoheitliche Aufgaben wahrnehme, sei
eine Vereinheitlichung der Legitimationsgrundlage, ausgehend vom deutschen Volk,
weder verfassungsrechtlich notwendig, noch in der Sache geboten. Auch die in
geringem Umfang mögliche Zuwahl sei unbedenklich. Schließlich könne im Hinblick
darauf, dass keine Wahlpflicht bestehe, die Gültigkeit der Wahl nicht von einer
Mindestwahlbeteiligung abhängig gemacht werden.
Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte
und der von der Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge verwiesen.
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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e
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Die Klage hat insgesamt keinen Erfolg.
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Dies gilt zunächst für das mit dem ersten Hauptantrag verfolgte, gegen die Gültigkeit der
Kammerwahl gerichtete Begehren.
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Der angefochtene Bescheid der IHK vom 10. März 2000 und der Widerspruchsbescheid
vom 14. September 2000 sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen
Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
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Bei der mit dem Hauptantrag verfolgten Klage handelt es sich um ein
Verpflichtungsbegehren,
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vgl. hierzu und zum Folgenden: Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-
Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 12. März 2003 - 8 A 2398/02 -.
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Richtige Beklagte ist, da gemäß § 15 Abs. 2 der Wahlordnung über Einsprüche gegen
die Feststellung des Wahlausschusses die Vollversammlung entscheidet, nach der
Rechtsprechung des OVG NRW, der sich die Kammer zur Wahrung der Einheitlichkeit
der Rechtsprechung anschließt, die Vollversammlung. Insofern war das Passivrubrum
von Amts wegen im Einverständnis mit dem Kläger umzustellen.
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Die Verpflichtungsklage ist unbegründet.
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Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des § 5 Abs. 3 Satz 2 des Gesetzes zur
vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern (IHKG), auf dem
die Wahlordnung beruht, bestehen zunächst nicht. Es verstößt nicht gegen
höherrangiges Recht, dass bei der nach dieser Vorschrift vorgesehenen Gruppenwahl
der Erfolgswert der Stimmen nicht von Gruppe zu Gruppe gleich ist. Der für politische
Wahlen geltende Grundsatz der streng formalen Wahlgleichheit ist auf die Kammerwahl
nicht übertragbar. Die Kammerwahl zielt nicht auf die Schaffung einer
parlamentarischen Vertretung im politischen Raum, sondern auf die Wahl eines
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Repräsentativorgans im Rahmen der funktionalen Selbstverwaltung. Die gesetzlich
angeordnete Aufteilung der Kammerzugehörigen in besondere Wahlgruppen verstößt
nicht gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Ein hinreichender sachlicher
Grund für die Gruppenwahl und den damit verbundenen unterschiedlichen Erfolgswert
der Stimmen ist die unterschiedliche gesamtwirtschaftliche Bedeutung der
Gewerbegruppen. Die Vollversammlung soll nach § 5 Abs. 3 Satz 2 IHKG nicht das
rechnerische Ergebnis aus der Anzahl der abgegebenen Stimmen, sondern ein
Spiegelbild der wirtschaftlichen Verhältnisse des Kammerbezirks darstellen. Hätte jede
Stimme den gleichen Erfolgswert, würden die für den Kammerbezirk bedeutenderen
Wirtschaftszweige in der Vollversammlung nicht ausreichend berücksichtigt,
vgl. hierzu und zum Folgenden: OVG NRW, a.a.O., m.w.N.
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Auch die Wahlordnung ist rechtlich nicht zu beanstanden. Der in § 5 IHKG gezogene
gesetzliche Rahmen enthält keine Festlegung auf nur ein bestimmtes Wahlsystem,
sondern überlässt die Einzelheiten u. a. über die Ausübung des Wahlrechts und die
Durchführung der Wahl dem Satzungsgeber. Dieser ist in der Wahl und Ausgestaltung
eines Wahlsystems weitgehend frei. Die Entscheidung des Satzungsgebers ist
hinzunehmen, solange nicht sachwidrige oder willkürliche Kriterien zugrunde gelegt
werden,
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vgl. OVG NRW, a.a.O.
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Der Satzungsgeber muss allerdings sicherstellen, dass die Mitglieder der
Vollversammlung überhaupt durch Wahlakt bestimmt sowie die wirtschaftlichen
Besonderheiten des Kammerbezirks und die gesamtwirtschaftliche Bedeutung der
Gewerbegruppen Berücksichtigung finden und dass die Wahlberechtigten zu diesem
Zweck in besondere Wahlgruppen aufgeteilt werden, § 5 Abs. 3 Satz 2 IHKG. Die
konkrete Einteilung der Wahlgruppen sowie die Sitzverteilung sind hiernach nicht zu
beanstanden. Nach der Formulierung des Gesetzes ist es zunächst nicht erforderlich,
die abstrakten Maßstäbe für die Aufteilung der Wahlberechtigten in Wahlgruppen in der
Wahlordnung zu verankern, da sich diese Maßstäbe - wirtschaftliche Besonderheiten im
Kammerbezirk und gesamtwirtschaftliche Bedeutung der Gewerbegruppen - bereits aus
dem Gesetz ergeben. Sie normativ noch weiter zu konkretisieren, ist jedenfalls dann
nicht erforderlich, wenn die Wahlordnung - wie hier in § 7 - die konkrete Sitzverteilung
für die einzelnen Gruppen und Bezirke festlegt. Im Hinblick hierauf ist kein Grund dafür
ersichtlich, abstrakte Maßstäbe für die Verteilung der Sitze in die Wahlordnung
aufzunehmen. Die Wahlordnung hat des Weiteren bei der Sitzverteilung die
wirtschaftlichen Besonderheiten des Kammerbezirks und die gesamtwirtschaftliche
Bedeutung der Gewerbegruppen in nicht zu beanstandender Weise berücksichtigt. Die
Sitzverteilung kann aus den bereits oben angeführten Gründen nicht ohne weiteres an
den aus dem Bereich staatlicher, politischer Wahlen übernommenen Maßstäben
gemessen werden. Das Kammerwahlsystem muss dem Ziel dienen, eine Abbildung der
besonderen wirtschaftlichen Strukturen in der Vollversammlung zu erreichen. Weil die
praktische Verwirklichung dieses Ziels in erster Linie eine Frage des Einzelfalls ist, hat
der Satzungsgeber - ausgerichtet am Maßstab des § 5 Abs. 3 Satz 2 IHKG - auch bei
der Abgrenzung der Wahlgruppen einen weiten Gestaltungsspielraum. Hiervon
ausgehend und gemessen an den dargestellten gesetzlichen Vorgaben ist die von der
Beklagten vorgenommene Gewichtung der Gewerbeerträge als wesentliches Kriterium
für die wirtschaftliche Bedeutung der Kammerzugehörigen und damit der jeweiligen
Wahlgruppen nicht zu beanstanden. Die Gewichtung der Anzahl der einer
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Gewerbegruppe zuzurechnenden Kammerzugehörigen mit 20 %, der Zahl der
sozialversicherungspflichtig Beschäftigten und der Höhe der Kammerbeiträge
(Grundbeitrag und Umlage) mit je 40 % hält sich innerhalb des der Beklagten
eingeräumten weiten Ermessensrahmens.
Der Umstand, dass gemäß § 11 Abs. 1 Satz 3 der Wahlordnung Bewerber nicht der
Wahlgruppe, für die sie vorgeschlagen werden, angehören müssen, ist ebenso wenig zu
beanstanden. Sie hält sich im Rahmen des der Beklagten eingeräumten weiten
Gestaltungsspielraumes, zumal jedenfalls das Quorum des § 11 Abs. 4 der
Wahlordnung erreicht werden muss.
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Auch das Quorum selbst, dessen Einführung als solche nicht zu beanstanden ist,
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vgl. OVG Niedersachsen, Urteil vom 15. Juni 1992 - 8 L 43/90 -, GewArch 1992, 420,
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von einheitlich 12 Wahlberechtigten, überschreitet nicht den der Beklagten
eingeräumten Gestaltungsspielraum. Es dient zulässigerweise - im Unterschied zu
einem prozentual zu ermittelnden Quorum - der Vereinfachung und statuiert - angesichts
der Tatsache, dass die kleinste Wahlgruppe unstreitig 309 Wahlberechtigte umfasste -
keine unverhältnismäßige Hürde.
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Die weiter vom Kläger gerügte „Friedenswahl", in den Fällen, in denen nur ein
Wahlvorschlag pro zu vergebendem Sitz eingegangen ist, hat nicht stattgefunden. Von
einer solchen kann nur gesprochen werden, wenn in den genannten Fällen - anders als
hier - gar keine Abstimmung stattfindet, sondern die vorgeschlagenen Bewerber als
gewählt gelten,
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vgl. hierzu: BVerwG, Beschluss vom 27. März 1980 - 5 C 2.79 - GewArch 1980, 296.
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Außerdem hat die Beklagte das Ihre getan, um zu wenige Wahlvorschläge zu
vermeiden, indem sie in § 11 Abs. 8 der Wahlordnung eine Nachfrist vorgesehen hat,
binnen derer weitere Vorschläge gemacht werden können, wenn nicht mehr Bewerber
vorgeschlagen wurden, als Sitze zu besetzen sind.
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Auch der Umstand, dass - kammerzugehörige und beitragspflichtige - Ausländer
wahlberechtigt sind, begegnet keinen Bedenken. Wie dargelegt gelten für die
Kammerwahl nicht dieselben Grundsätze wie für politische Wahlen. Auch ist die IHK
nicht umfassend in den staatlichen Bereich einbezogen, wiewohl sie auch hoheitliche
Aufgaben wahrnimmt. Die IHK soll zu einer funktionierenden Wirtschaft beitragen und
die Gewerbetreibenden unterstützen. Diese Betätigung wäre nicht erfolgversprechend,
wenn nicht auch die ausländischen Gewerbetreibenden ein Stimmrecht hätten. Auch sie
haben durch ihre Betätigung maßgeblichen Einfluss auf die Wirtschaftstruktur, deren
Abbildung das Kammerwahlsystem zu dienen hat,
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vgl. VG München, Urteil vom 15. Dezember 1998 - M 16 K 97.282 -.
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Dass schließlich eine geringe Wahlbeteiligung zur Ungültigkeit der Wahl führen sollte,
ist weder gesetzlich noch satzungsmäßig geregelt und auch nicht gefordert.
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Auch der Feststellungsantrag bleibt ohne Erfolg. Er ist mangels feststellungsfähigen
Rechtsverhältnisses bereits unzulässig. Die abstrakt gegen die Gültigkeit einer
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Bestimmung der Satzung der Beklagten gerichtete Feststellungsklage ist nicht statthaft,
da sich kein konkretes Rechtsverhältnis zwischen Kläger und Beklagter aus der
Anwendung der für ungültig erachteten Bestimmung des § 1 Abs. 2 der Wahlordnung
ergibt.
Der Feststellungsantrag ist zudem unbegründet.
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Dass die Wahlordnung eine Kombination aus unmittelbarer Gruppenwahl und
mittelbarer Wahl (hier von bis zu vier weiteren Mitgliedern der Vollversammlung)
vorsieht, ist nicht zu beanstanden. Einen Vorrang der unmittelbaren vor der mittelbaren
Wahl gibt es im Kammerwahlrecht nicht. Eine begrenzte Zuwahl durch die Mitglieder der
Vollversammlung, die insoweit als Wahlmänner fungieren, kann insbesondere deshalb
sachgerecht sein, um eine Ergänzung der Vollversammlung durch Vertreter von - für das
Bild des Kammerbezirks - bedeutsamen Wirtschaftszweigen zu ermöglichen, die über
das Wahlgruppenverfahren keinen Sitz erlangt haben, oder um im Laufe der
Amtsperiode Gewichtsverschiebungen zwischen den Wahlgruppen auszugleichen. Vor
diesem Hintergrund ist es auch unbedenklich, dass die Zuwahl von
Kammerzugehörigen möglich ist, die bei der unmittelbaren Wahl als Bewerber
angetreten, aber nicht gewählt worden sind,
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vgl. OVG NRW, a.a.O.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
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