Urteil des VG Köln, Az. 19 K 8113/02

VG Köln: vergleich, begründungspflicht, abgabe, berufserfahrung, vollstreckung, erstellung, vorschlag, rechtswidrigkeit, fehlerhaftigkeit, unabhängigkeit
Verwaltungsgericht Köln, 19 K 8113/02
Datum:
12.12.2003
Gericht:
Verwaltungsgericht Köln
Spruchkörper:
19. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
19 K 8113/02
Tenor:
Der Beklagte wird unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides vom
13. September 2002 verurteilt, die dienstliche Beurteilung des Klägers
vom 09. Juli 2002 aufzuheben und den Kläger unter Berücksichtigung
der Rechtsauffassung des Gerichts erneut dienstlich zu beurteilen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der
Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.
T a t b e s t a n d
1
Der Kläger steht als Polizeibeamter - seit 03. Januar 1992 als Polizeihauptkommissar
(Bes.Gr. A 11 BBesO) - im Dienst des Beklagten.
2
Das Polizeiausbildungsinstitut (PAI) X. beurteilte den Kläger unter dem 25. Januar 1995
dienstlich mit der Gesamtnote "erheblich über dem Durchschnitt" und nach In-Kraft-
Treten der neuen Beurteilungsrichtlinien unter dem 02. 0ktober 1996 mit dem
Gesamturteil "3 Punkte". Mit Wirkung vom 01. April 1998 wurde der Kläger zum
Polizeipräsidium (PP) X. versetzt. Das PP X. beurteilte den Kläger für den
Beurteilungszeitraum 01. Juni 1996 bis 01. Juni 1999 unter dem 26. 0ktober 1999 mit
dem Gesamturteil "3 Punkte".
3
Mit Wirkung vom 01. Februar 2000 wurde der Kläger, der bisher als Gruppenführer beim
Verkehrsdienst eingesetzt war, zum PAI C. abgeordnet und zum 01. Oktober 2000
dorthin versetzt. Beim PAI C. wurde der Kläger mit der Unterrichtserteilung im
Ausbildungsabschnitt II beauftragt. Für den Beurteilungszeitraum vom 01. Juni 1999 bis
31. Mai 2002 wurden Leistung und Befähigung des Klägers unter dem 09. Juli 2002
(erneut) mit dem Gesamturteil "3 Punkte" bewertet. In der Rubrik "Ggf. Begründung (Nr.
8.1, 9.2 BRL Pol)" heißt es wie folgt: "Mit dieser Beurteilung werden Sie zum dritten Mal
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in einer Vergleichsgruppe beurteilt. Diese Beurteilung sieht ein Gesamturteil vor, das
weder im Vergleich zur letzten noch im Vergleich zur vorletzten Beurteilung eine Ver-
besserung darstellt. Haben sich Lebens- und Diensterfahrung nicht positiv auf das
Leistungsbild ausgewirkt, ist dies gemäß Ziffer 8.1 der Beurteilungsrichtlinien (BRL) zu
begründen. Ich teile Ihnen daher mit, dass im Quervergleich innerhalb Ihrer
Vergleichsgruppe trotz zunehmender Lebens- und Diensterfahrung ein positiveres
Ergebnis nicht festgestellt werden kann".
Der Kläger legte gegen diese dienstliche Beurteilung Widerspruch ein und führte zur
Begründung im Wesentlichen aus: Die dienstliche Beurteilung sei rechtswidrig. Sie sei
verfahrensfehlerhaft erstellt worden, denn der Erstbeurteiler habe den
Beurteilungsentwurf entgegen Nr. 9.1 BRL nicht weisungsunabhängig fertigen können.
Bei den vorausgegangenen Maßstabsbesprechungen, die unter dem Vorsitz der
stellvertretenden Institutsleiterin abgehalten worden seien, seien die einzelnen Beamten
und deren Beurteilungsnote konkret angesprochen worden. Außerdem sei das - zum
dritten Mal im derzeitigen Amt vergebene - Gesamturteil "3 Punkte" nicht plausibel
dargelegt worden. Dies gelte insbesondere vor dem Hintergrund, dass ihm gegenüber
geäußert worden sei, die Vergabe der 3 Punkte-Beurteilung beruhe darauf, dass er
anders als seine Kollegen nur vormittags Fachunterricht erteilt habe. Diese
Konzentration des Unterrichts auf den Vormittag sei jedoch mit Herrn EPHK O.
abgesprochen, um ihm - dem Kläger - die Wahrnehmung seines kommunalpolitischen
Mandats im Rat und mehreren Ausschüssen der Stadt S. zu ermöglichen.
5
Die Direktion für Ausbildung der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen wies den
Widerspruch durch Widerspruchsbescheid vom 13. September 2002 als unbegründet
zurück. Sie führte im Wesentlichen aus: Die angegriffene dienstliche Beurteilung sei
rechtmäßig. In den am 13. November 2000, 22. November 2001 und 03. Mai 2002
durchgeführten Maßstabsbesprechungen sei die Weisungsunabhängigkeit der
Erstbeurteiler gewahrt worden; dies werde durch die hierüber gefertigten Niederschriften
belegt. In der Besprechung vom 03. Mai 2002 seien zwar personenbezogene
Befähigungs- und Leistungsaspekte der zu Beurteilenden von den Erstbeurteilern
diskutiert worden; diese Diskussion habe jedoch in Abwesenheit des Institutsleiters
unter Leitung des EPHK I. stattgefunden, der vom Gremium zum Besprechungsleiter
gewählt worden sei. Das im oberen Bereich von 3 Punkten liegende Gesamturteil sei
zutreffend. Entgegen der Behauptung des Klägers sei dessen Tätigkeit als Ratsmitglied
nicht beur- teilungsrelevant.
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Mit seiner rechtzeitig erhobenen Klage verfolgt der Kläger sein Begehren weiter. Zur
Begründung wiederholt und vertieft er sein bisheriges Vorbringen. Er verweist darauf,
dass in der vom Endbeurteiler geleiteten Besprechung vom 22. November 2001
Kandidaten für eine 4 Punkte-Beurteilung und besser genannt und damit eine
Reihenfolge der zu Beurteilenden aufgestellt worden sei, wodurch die
Weisungsunabhängigkeit des Erstbeurteilers beeinträchtigt werde. Das Gesamturteil
von 3 Punkten sei nicht plausibel gemacht, zumal der Beurteilungsbeitrag für den
Zeitanteil des beim PP X. verrichteten Dienstes sehr positiv gewesen sei. Insbesondere
fehle die Begründung dafür, weshalb sich die Diensterfahrung nicht positiv auf das
Leistungsbild ausgewirkt habe. Ein solcher Mangel führe zur Rechtswidrigkeit der
dienstlichen Beurteilung, wie das VG Düsseldorf durch Urteil vom 01. Juli 2003 - 2 K
8533/02 - entschieden habe.
7
Der Kläger beantragt,
8
den Beklagten unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides vom 13. September 2002
zu verurteilen, seine - des Klägers - dienstliche Beurteilung vom 09. Juli 2002
aufzuheben und unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts eine neue
dienstliche Beurteilung über ihn zu erstellen.
9
Der Beklagte beantragt,
10
die Klage abzuweisen.
11
Er tritt dem Vorbringen des Klägers entgegen und verteidigt die angegriffene dienstliche
Beurteilung sowie den sie bestätigenden Widerspruchsbescheid.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf die
Gerichtsakten und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge einschließlich
Personalakten Bezug genommen.
13
E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e
14
Die Klage, über die der Berichterstatter als Einzelrichter (§ 6 Abs. 1 VwGO) entscheiden
kann, ist begründet.
15
Der Kläger hat einen Anspruch darauf, dass ihn der Beklagte unter Beachtung der
Rechtsauffassung des Gerichts erneut dienstlich beurteilt. Die angegriffene dienstliche
Beurteilung vom 09. Juli 2002 sowie der Widerspruchsbescheid vom 13. September
2002 sind rechtswidrig.
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Rechtsgrundlage der dienstlichen Beurteilung ist § 104 Abs. 1 des
Landesbeamtengesetzes (LBG). Danach dienen Beurteilungen dem Zweck, Eignung,
Befähigung und fachliche Leistung der Beamten festzustellen. Diese sollen unter
anderem unabhängig von konkreten Anlässen in regelmäßigen Abständen in so
genannten Regelbeurteilungen dienstlich beurteilt werden. Nach dem Sinn der
gesetzlichen Regelung sollen allein der Dienstherr oder der für ihn handelnde
Vorgesetzte ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob der Beamte
den - ebenfalls von dem Dienstherrn zu bestimmenden - vielfältigen fachlichen und
persönlichen Anforderungen des ihm übertragenen Amtes und seiner Laufbahn
entspricht. Bei einem derartigen, dem Dienstherrn vorbehaltenen Akt wertender
Erkenntnis steht diesem ein Beurteilungsspielraum zu. Die verwaltungsgerichtliche
Überprüfung der erstellten Beurteilung ist daher eingeschränkt. Die gerichtliche
Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich darauf zu beschränken, ob der Dienstvorgesetzte den
anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen verkannt hat, ob er von einem
unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht
beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfah- rensvorschriften
verstoßen hat (ständige Rechtsprechung, vgl. z.B. Bundesverwal- tungsgericht
(BVerwG), Urteil vom 27. Oktober 1988 - BVerwG 2 A 2.87 -, Buchholz 232.1 § 40 Nr.
12).
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Gemessen an diesen Maßstäben ist die über den Kläger erstellte dienstliche
Beurteilung des PAI C. vom 09. Juli 2002 in der Fassung des Widerspruchsbescheids
vom 13. September 2002 rechtswidrig.
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Sie beruht unter anderem auf den "Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des
Landes Nordrhein - Westfalen" (Runderlass des Innenministeriums NRW vom 25.
Januar 1996 - IV B 1 - 3034 H -, geändert durch Runderlass vom 19. Januar 1999) - im
folgenden: BRL -, die sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung des § 104 Abs. 1
LBG halten und auch im Übrigen mit den gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen.
Die angegriffene Beurteilung ist unter nicht hinreichender Beachtung des von den
Beurteilungsrichtlinien vorgesehenen Verfahrens abgegeben worden.
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Entgegen der Auffassung des Klägers ist allerdings ein Verstoß gegen Nr. 9 Abs. 3 Satz
1 BRL nicht festzustellen. Nach dieser Vorschrift beurteilt der Erstbeurteiler (bei seinem
Beurteilungsvorschlag) unabhängig und weisungsfrei. Diese geforderte
Weisungsunabhängigkeit des Erstbeurteilers war gewährleistet. Sie wurde
insbesondere nicht durch die vor Abgabe des Beurteilungsentwurfs durchgeführten
Besprechungen der Erstbeurteiler mit ihren Vorgesetzten eingeschränkt. Diese
Besprechungen dienten ausweislich der hierüber gefertigten Niederschriften (vgl.
Beiakte 1, Bl. 8 bis 15) der Herbeiführung einheitlicher Maßstäbe. Besprechungen
dieser Art (sog. Maßstabsbesprechungen) sind nach Nr. 9.1 Abs. 4 Satz 2 BRL zulässig
und sinnvoll; sie berühren grundsätzlich nicht die Unabhängigkeit und Weisungsfreiheit
des Erstbeurteilers. Im vorliegenden Fall gilt nichts anderes. Zwar sind in der
Besprechung vom 22. November 2001 die Erstbeurteiler vom Endbeurteiler aufgefordert
worden, die zu Beurteilenden zu benennen, die sie voraussichtlich für ein Gesamturteil
von 4 oder 5 Punkten vorschlagen werden, und diesen voraussichtlichen Vorschlag zu
begründen. Hierin liegt jedoch keine (unzulässige) Einflussnahme des Endbeurteilers
oder anderer Vorgesetzter auf die Weisungsunabhängigkeit des Erstbeurteilers, weil
ausweislich der Niederschrift die Vorschläge lediglich im Gremium - teilweise kontrovers
- diskutiert, jedoch eine Festlegung nicht erfolgte. Es handelte sich mithin um einen
Austausch der jeweiligen Einschätzungen der Erstbeurteiler untereinander, nicht aber
um eine verlautbarte Vorgabe des Endbeurteilers, welches Beurteilungsergebnis er vom
jeweiligen Erstbeurteiler für den zu Beurteilenden erwarte. Gleiches gilt für die
Maßstabsbesprechung vom 03. Mai 2003, an der während des Abgleichs der von den
Erstbeurteilern angedachten Beurteilungsprädikaten sowohl der Endbeurteiler als auch
der Erstbeurteiler des Klägers, EPHK C. , nicht teilnahmen.
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Die Begründung des Gesamturteils ist aber verfahrensfehlerhaft. Dieser
Verfahrensfehler hat zur Folge, dass das Gesamturteil nicht hinreichend plausibel ist.
Gemäß Nr. 8.1 Abs. 2 BRL ist der Umstand, dass sich Lebens- und Diensterfahrung
nicht positiv auf das Leistungsbild ausgewirkt haben, im Gesamturteil im Einzelnen
(Hervorhebung durch das Gericht) zu begründen. Dazu heißt es in dem vom
Innenministerium des Beklagten herausgegebenen Anleitungsbuchs für die Anwendung
der Beurteilungsrichtlinien auf S. 119 u.a. : ..."Die Begründung ist daher insbesondere
erforderlich, wenn die Leistungen in einem statusrechtlichen Amt trotz zunehmender
Lebens- und Diensterfahrung konstant mit demselben Gesamturteil bewertet werden,
denn dann haben sich Lebens- und Diensterfahrung nicht positiv ausgewirkt. Die
Begründung soll dem Beurteilenden in diesen Fällen aufzeigen, warum (Hervorhebung
durch das Gericht) im Quervergleich innerhalb der Vergleichsgruppe trotz zunehmender
Lebens- und Diensterfahrung kein positiveres Ergebnis erzielt wurde."... Diese Regeln
sind - nach Kenntnis des Gerichts und worüber zwischen den Beteiligten auch kein
Streit besteht - allgemein gültige Beurteilungspraxis geworden. Sowohl das Protokoll
über die am 27. Juni 2002 durchgeführte Beurteilerbesprechung gemäß Nr. 9.2 Abs. 2
BRL (Beiakte 2, Bl. 10 ff (11)) als auch die in der vorliegenden Beurteilung gegebene
Begründung bestätigen, dass der Endbeurteiler im Falle des nunmehr zum dritten Mal
21
hintereinander als Polizeihauptkommissar (Bes.Gr. A 11 BBesO) mit jeweils 3 Punkten
dienstlich beurteilten Klägers diese Begründungspflicht beachten wollte, sie jedoch
unzureichend erfüllt hat. Aus der gegebenen Begründung ergibt sich lediglich, dass im
Quervergleich innerhalb der Vergleichsgruppe beim Kläger trotz zunehmender Lebens-
und Diensterfahrung ein positiveres Ergebnis (nach Einschätzung des Beurteiler) nicht
festgestellt werden könne. Es fehlt jedoch die erforderliche Begründung, warum dies
beim Kläger nicht der Fall ist. Abgesehen davon, dass diese Begründung in der
dienstlichen Beurteilung selbst gegeben werden muss, ist diese Begründung auch nicht
im Widerspruchs- oder Klageverfahren nachträglich erfolgt. Ohne diese Begründung ist
zugleich das Gesamturteil nicht plausibel gemacht. Zur Fehlerhaftigkeit einer
unzureichenden Begründung nach Nr. 8.1 BRL in einem vergleichbaren Fall hat das
Verwaltungsgericht Düsseldorf in dem - den Beteiligten bekannten - Urteil vom 01. Juli
2003 - 2 K 8533/02 - u.a. ausgeführt:
..."Insoweit sind zunächst die ergänzenden Erläuterungen zu den BRL Pol (a.a.O.) in
den Blick zu nehmen. Hiernach ist die Begründung von dem Endbeurteiler u.a. dann
vorzunehmen, wenn jemand zum dritten Mal in einer Vergleichsgruppe desselben
statusrechtlichen Amtes beurteilt wird, also zwischenzeitlich nicht befördert worden ist,
und in der anstehenden Beurteilung ein Gesamturteil vorgesehen ist, das weder im
Vergleich zur letzten noch im Vergleich zur vorletzten Beurteilung eine Verbesserung
darstellt. Die Begründung soll in diesen Fällen "den Beurteilten aufzeigen, warum im
Quervergleich innerhalb der Vergleichsgruppe trotz der zunehmenden Lebens- und
Diensterfahrung kein positiveres Ergebnis erzielt wurde." Dies bekräftigt das bereits vom
Wortlaut der Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol nahe gelegte Verständnis, dass eine auf die Person
des beurteilten Beamten eingehende Begründung für das Nichteingreifen der
Regelvermutung verlangt wird.
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Dies entspricht auch offenkundig dem Willen des Vorschriftengebers, weil dieser - einer
gerichtsbekannten Tradition bei Auswahlentscheidungen folgend - dem Dienst- und
Lebensalter auch im Rahmen der dienstlichen Beurteilung eine besondere Bedeutung
beimisst. In Nr. 6 BRL Pol hat der Richtliniengeber betont, dass eine tatsächliche
Vermutung dafür spreche, dass sich eine zunehmende Diensterfahrung positiv auf das
Leistungsbild auswirke. Bei der hierin zum Ausdruck kommenden Würdigung einer
längeren "Standzeit" bewegt er sich auch durchaus noch im Rahmen anerkannter
Beurteilungsgrundsätze. Der Berücksichtigung der Lebens- und Diensterfahrung liegt
die Erwägung zu Grunde, dass sich die größere Diensterfahrung eines dienstälteren
Beamten im Leistungsbild niederschlägt und darüber hinaus auch der guten Leistung
des deutlich dienstälteren Beamten im Vergleich mit dem dienstjüngeren Beamten unter
Leistungs- gesichtspunkten die größere Aussagekraft zukommt. Allein die Tatsache,
dass ein dienstälterer Beamter einen hohen Leistungsstand über Jahre aufrechterhalten
hat, kann seine fachliche Leistung gegenüber der Leistung eines dienstjüngeren
Beamten hervortreten lassen.
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Vgl. BVerwG, Urteil vom 02.04.1981 -2 C 13.80 -, Buchholz 232 (§ 15 BBG) Nr. 15 (S.
7), und Urteil vom 25.08.1988 -2 C 51.86 -, BVerwGE 80,123 (126); OVG NRW, Urteil
vom 22.06.1998 -6 A 6370/96 - und Urteil vom 13.02.2001 -6 A 2966/00 -.; a.A.
Schnellenbach, a.a.O. Rdn. 399.
24
Indem er in Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol ein besonderes Begründungserfordernis für den Fall
aufstellt, dass die Regelvermutung der Nr. 6 BRL Pol ausnahmsweise widerlegt ist,
betont der Richtliniengeber die aus seiner Sicht gegebene besondere Bedeutung des
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Dienstalters zusätzlich. Er geht hiermit über das hinaus, was nach allgemeinen
Rechtsgrundsätzen geboten ist. Hiernach ist es nicht einmal im Falle einer
Verschlechterung der Beurteilungsgesamtnote oder der Bewertung von
Einzelmerkmalen erforderlich, im Vorfeld einer Beurteilung oder in der dienstlichen
Beurteilung selbst hierfür Gründe anzuführen.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 11.11.1999 -2 A 6.98 - Dok.Ber. B 2000, 87, und vom
13.11.1997 -2 A 1.97 -, Dok.Ber. 1998, 103; Schnellenbach, a.a.O. Rdn. 399, und "Die
dienstliche Beurteilung der unmittelbaren Landesbeamten nach nordrhein-
westfälischem Recht", NWVBL 1987, 7 (9); vgl. insoweit aber auch schon Abschnitt 2
Nr. 4 Satz 1 der alten Beurteilungsrichtlinien (Runderlass des Innenministers vom
31.07.1970, MBI. NRW S. 1440).
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Hiernach besteht erst recht keine Verpflichtung des Dienstherrn zur Abgabe einer
besonderen Begründung dafür, warum trotz der größeren Berufserfahrung nun zum
dritten Mal nur dieselbe (durchschnittliche) Gesamtnote zuerkannt werden kann.
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Vgl. BVerwG, Urteil vom 17.04.1986 -2 C 28.83 -, ZBR 1986, 330.
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Indem der Richtliniengeber in Nr. 8.1 BRL Pol ungeachtet dessen ein besonderes
Begründungserfordernis festschreibt, wird diesem mithin nur eine Auslegung
dahingehend gerecht, dass die Begründung es nicht mit der Feststellung der
Widerlegung der Regelvermutung der Nr. 6 BRL Pol bewenden lässt, sondern vielmehr
gerade die Gesichtspunkte aufzeigt, die hierfür maßgebend sind. Hierbei genügt es in
der Regel auch nicht, eine einheitliche, für alle Beamten gleichermaßen verwendbare
Formulierung zu wählen, wie sie als Begründung nach Nr. 9.2 Abs. 2 Satz 2 BRL Pol
ausreicht, wenn einzelfallübergreifende Erwägungen (abweichende Grundhaltung des
Erstbeurteilers / allgemeiner Quervergleich unter Berücksichtigung der Richtsätze)
ausschlaggebend dafür waren, dass der Endbeurteiler dem Vorschlag des
Erstbeurteilers nicht gefolgt ist. Die Gründe dafür, warum sich die größere Lebens- und
Diensterfahrung nicht positiv auf das Leistungsbild ausgewirkt hat, erschließen sich
regelmäßig nur dann, wenn die individuelle Leistungsentwicklung des betreffenden
Beamten in den Blick genommen wird. Diese sind dann in der Beurteilung selbst
niederzulegen. Mit der insoweit gegebenen Alternative, die Begründung hierfür in
mündlicher Form, ins- besondere im Rahmen der Eröffnung und Besprechung der
Beurteilung zu er- möglichen,
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vgl. Schnellenbach, NWVBL 1987, 7 (9),
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hat sich der Richtliniengeber nicht begnügt.
31
Dafür, den Richtliniengeber hinsichtlich des Begründungserfordernisses gemäß Nr. 8.1
Abs. 2 BRL Pol "beim Wort zu nehmen", spricht auch der Umstand, dass das durch die
BRL Pol entwickelte Beurteilungssystem ansonsten kaum einen Zugang zu einer
inhaltlichen Überprüfung der Beurteilung der Polizeibeamten eröffnet und deshalb der
Einhaltung der Verfahrens- und Formvorschriften eine besondere Bedeutung im Sinne
einer Richtigkeitsgewähr zukommt. So führt es etwa zur Rechtswidrigkeit der
dienstlichen Beurteilung, wenn der Erstbeurteiler entgegen Nr. 9.1 Abs. 1 BRL Pol mit
dem zu beurteilenden Beamten zu Beginn des Beurteilungsverfahrens kein
Beurteilungsgespräch geführt oder die Gleichstellungsbeauftragte entgegen Nr. 9.2 Abs.
1 Satz 3 BRL Pol nicht an der (abschließenden) Beurteilerbesprechung teilgenommen
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hat.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 07.06.2000 -6 A 2462/99 - und Urteil vom 13.02.2001 -6
A 3438/00 -.
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Dem Erfordernis einer individuellen Begründung des Nichteingreifens der
Regelvermutung der Nr. 6 BRL Pol steht auch nicht der Umstand entgegen, dass die
Beurteilungsrichtlinien hiernach dem Dienstvorgesetzten die sicherlich nicht immer
einfach zu erfüllende Verpflichtung auferlegen, nach den Ursachen des
Leistungsstillstandes zu forschen und diese in der Beurteilung verbal darzustellen.
Gerade dies hat aber der Richtliniengeber bewusst in Kauf genommen. Soweit
Beurteilungsrichtlinien die Begriffe Eignung, Befähigung und fachliche Leistung
konkretisieren und insoweit Verfahrensregelungen aufstellen, besteht eine weite
Gestaltungs- und Ermessensfreiheit des Dienstherrn. Ob dieser dabei jeweils - das
zweckmäßigste System entwickelt und die zweckmäßigsten Regelungen getroffen hat
oder ob zweckmäßigere denkbar wären, ist weder Gegenstand der
verwaltungsgerichtlichen Kontrolle,
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vgl. BVerwG, Urteil vom 30.04.1981, a.a.O.,
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noch kann dies ein Grund dafür sein, einer Bestimmung eine Bedeutung beizulegen, die
zwar praktikabler erscheinen mag, die ihr nach dem erkennbaren Willen des
Richtliniengebers aber nicht zukommen soll. Unerfüllbare Anforderungen stellt das
aufgezeigte Verständnis vom Inhalt der Begründung jedenfalls nicht. Insbesondere der
Erstbeurteiler, der den Beamten in beinahe täglichen Arbeitskontakten über einen
langen (Beurteilungs)Zeitraum erlebt, dürfte regelmäßig - ggf. unter Mithilfe weiterer
Vorgesetzter - in der Lage sein zu erkennen oder zumindest in Erfahrung zu bringen,
warum die Leistung des Beamten stagniert oder gar nachgelassen hat. So kann sich
ihm durchaus erschließen, wenn ein Beamter aus gesundheitlichen Gründen, wegen
privater Probleme oder etwa deshalb die ihm nach seiner Befähigung möglichen
(besseren) Arbeitsergebnisse nicht mehr erbringt, weil er wegen enttäuschter
Aufstiegserwartungen oder Konflikten mit Vorgesetzten oder Mitarbeitern resigniert oder
gar "innerlich ge- kündigt" hat. Schließlich kann zu Tage treten, dass ein (älterer)
Beamter in dem derzeitigen Statusamt an die Grenzen seines Leistungsvermögens
gestoßen ist.
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Von alledem findet sich kein Wort in der Begründung des Gesamturteils des Klägers.
Der Hinweis darauf, dass andere Beamte aus der "Vergleichsgruppe"
"Leistungsvorsprünge" aufweisen, ist insoweit nichts sagend, weil das Abstellen auf die
Vergleichsgruppe ohnehin vorausgesetzt wird (vgl. den Wortlaut der Erläuterungen) und
Leistungsvorsprünge ohnehin erforderlich sind, um Kollegen mit einer besseren
Gesamtnote beurteilen zu können.
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Der vorliegende Begründungsmangel kann auch nicht durch einen Hinweis auf die
Stellungnahme des Erstbeurteilers vom 23.09.2002 geheilt werden. Dies gilt ungeachtet
dessen, dass der Beklagte selber diese Ausführungen des unmittelbaren Vorgesetzten
nicht als Ergänzung der Begründung nach Nr. 8.1. Abs. 2 BRL Pol verstanden wissen
will. Zwar kann nach allgemeinen Grundsätzen eine dienstliche Beurteilung
nachträglich - im Verwaltungs-, Vor- oder Klageverfahren ergänzt werden und können in
einer Beurteilung enthaltene Werturteile nachträglich erläutert werden,
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vgl. etwa OVG NRW, Urteil vom 13.02.2001 - 6 A 2966/00 -.
39
Abweichend hiervon schreiben die BRL Pol aber ausdrücklich vor, dass die
Begründung in der Beurteilung selbst zu erfolgen hat. Darüber hinaus genügen die in
der Stellungnahme vom 23.09.2002 enthaltenen Erläuterungen auch inhaltlich nicht den
Anforderungen der Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol. Sie sind nämlich allenfalls geeignet, die
Gründe für die Vergabe von lediglich 3 Punkten bei einzelnen Sub- und
Hauptmerkmalen und somit zugleich für die Abweichung von dem Votum des
Beurteilungsbeitragsverfassers deutlich zu machen. Sie zeigen demgegenüber nicht
auf, warum der Beurteiler sich auch bei der dritten Beurteilung im selben Statusamt noch
nicht in der Lage sieht, die Beurteilungsnote des Klägers anzuheben. Dass es nicht
damit getan ist, im Rahmen der Begründung nach Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol lediglich
Defizite aufzuzeigen - die sich ohnehin schon aus der Bewertung der Einzel- und der
Hauptmerkmale erschließen müssten -, wird auch dadurch bestätigt, dass die
einschlägigen Erläuterungen zu dieser Bestimmung eine Begründungspflicht
gleichermaßen für den Fall aufstellen, dass die Leistungen auf einem hohen, einen
überdurchschnittlichen Leistungsstand kennzeichnenden Niveau stagnieren. Denn
hiernach besteht eine Begründungspflicht auch dann, wenn die vorletzte, die letzte und
die vorgesehene Beurteilung auf 4 Punkte lautete bzw. lauten soll.
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Fehlt es hiernach der angegriffenen Beurteilung an der erforderlichen Begründung nach
Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol, führt dies zu deren Aufhebung und zur Verpflichtung des
Beklagten zur Erstellung einer neuen Beurteilung, weil sich die Beurteilung aus diesem
Grunde als rechtswidrig erweist und den Kläger auch in seinem aus Art. 3 Abs. 1 GG
folgendem Recht auf gleichmäßige Anwendung der BRL Pol verletzt. Vor Erstellung der
neuen dienstlichen Beurteilung des Klägers wird der Beklagte demnach die oben
aufgezeigten möglichen Ursachen dafür zu erforschen und festzustellen haben, warum
sich die größere Berufserfahrung des Klägers nicht positiv auf sein Leistungsbild
ausgewirkt hat. Sollten für den Beklagten bei der im Rahmen einer dienstlichen
Beurteilung ohnehin gebotenen sorgfältigen Auseinandersetzung mit der Person des
Klägers und den von diesem gezeigten Leistungen (vgl. Nr. 1 Abs. 2 BRL Pol) hierfür
ausnahmsweise keine Gründe ersichtlich sein, so mag der Dienstvorgesetzte eben
dieses in der Begründung zum Ausdruck bringen." ...
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Diese Ausführungen, denen sich das Gericht anschließt, sind auch für den vorliegenden
Fall einschlägig. Der Kläger ist unter Beachtung dieser Ausführungen erneut dienstlich
zu beurteilen.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die
Vollstreckbarkeitsentscheidung auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, 711 ZPO.
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