Urteil des VG Köln, Az. 1 K 2688/99

VG Köln (icc, ex nunc, standort, genehmigung, antrag, zeitpunkt, unternehmen, aufforderung, unterlagen, verwaltungsgericht)
Verwaltungsgericht Köln, 1 K 2688/99
Datum:
23.05.2002
Gericht:
Verwaltungsgericht Köln
Spruchkörper:
1. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
1 K 2688/99
Tenor:
Die Beklagte wird unter Änderung des Bescheides der
Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post vom 08.03.1999
verpflichtet, der Klägerin die Genehmigung von Entgelten für Carrier-
Connect-Verbindungen ( ICC ) jeweils rückwirkend ab dem Datum der
abgeschlossenen ICC- Vereinbarung zu erteilen.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen. Die Kosten des Verfahrens trägt
die Klägerin zu 2/3, die Beklagte zu 1/3.
Die Berufung wird zugelassen.
T a t b e s t a n d
1
Die Klägerin ist Rechtsnachfolgerin der Deutschen Bundespost bzw. der Deut- schen
Bundespost Telekom und Eigentümerin des von diesem Unternehmen aufge- bauten
und betriebenen Telekommunikationsnetzes.
2
Im Zeitraum vom 22. April bis Ende 1998 schloss sie mit 12 Unternehmen Ver-
einbarungen über sog. International-Carrier-Connect-Verbindungen (ICC). Hierbei
handelt es sich um Verbindungen, die von einem Standort des Wettbewerbers in
Deutschland über einen sog. Gateway-Standort der Klägerin zu einem Übergabe- punkt
an der Landesgrenze geführt werden. Über diese Verbindungen führen Wett- bewerber
der Klägerin internationalen Telefonverkehr von und zu ihren Kunden in Deutschland.
3
Mit Schreiben vom 30.12.1998 wies die Klägerin die Regulierungsbehörde für
Telekommunikation und Post (RegTP) darauf hin, dass die im Rahmen des Produk- tes
ICC jeweils erbrachte Leistung vergleichbar sei mit der Leistung "Carrier-
Festverbindung" (CFV), für die die RegTP bereits eine Entgeltgenehmigung ausge-
sprochen habe. Gleichzeitig beantragte die Klägerin, die Anwendung der jeweils ge-
nehmigten Entgelte der CFV für die Bereitstellung und Überlassung von ICC ab dem
22.04.1998 zu genehmigen. Vorsorglich und ohne Anerkennung einer Rechtspflicht
beantragte sie weiter hilfsweise, die Anwendung der jeweils genehmigten Entgelte der
4
CFV für die Bereitstellung und Überlassung von ICC, die in den Verträgen ver- einbart
worden seien, jeweils ab dem Zeitpunkt des Vertragsabschlusses zu geneh- migen.
Unter dem 13.01.1999 wies die RegTP die Klägerin darauf hin, dass die nach § 2
TEntgV erforderlichen Kostennachweise dem Antrag nicht beigefügt gewesen seien.
Während die Verbindungen vom Kundenstandort zum Gateway-Standort unstreitig CFV
darstellten, weise die Verbindung vom Gateway-Standort zum Cross Border- Standort
technische Besonderheiten auf, die den zuletzt mit dem Entgeltantrag vom 01.10.1998
vorgelegten Kostenkalkulationen für CFV nicht zu entnehmen seien.
5
Mit Schreiben vom 21.01.1999 beantragte die Klägerin daraufhin hilfsweise zum Antrag
vom 30.12.1998, die Anwendung des um 50 % reduzierten jeweils genehmigten
Pauschalentgeltes des Verbindungsliniennetzes der CFV für den ICC- Abschnitt vom
Gateway-Standort zum Cross Border-Standort ab dem 22.04.1998 zu genehmigen. Zur
Begründung führte sie aus, die Anwendung der jeweils genehmigten Entgelte der CFV
für die ICC-Verbindung vom Gateway-Standort zum Cross Border-Standort sei wegen
des engen kostenmäßigen Bezugs sachgerecht, d.h., die Kostenstruktur der ICC sei
grundsätzlich mit der Kostenstruktur der CFV vergleichbar. Lediglich bei den ICC-
Verbindungen, bei denen am Cross Border- Standort keine Anschaltefunktionen
notwendig bzw. vorhanden seien, komme es zu einer Kostenabweichung gegenüber
der CFV. Die Kosten der Anschaltefunktionen (Netzeinstieg und Netzausstieg) würden
ausschließlich in den längenunabhängigen Sockelkosten des Verbindungsliniennetzes
berücksichtigt. In den Fällen, in denen am Cross Border-Standort keine
Anschaltefunktion vorhanden sei, komme es zu einer Halbierung der
längenunabhängigen Sockelkosten. Da die Sockelkosten durch die
längenunabhängigen Pauschalentgelte dargestellt seien, führe eine Halbierung der
längenunabhängigen Sockelkosten zu einer Halbierung der beantragten
längenunabhängigen Pauschalentgelte für das Verbindungsliniennetz. Eine
stichprobenartige Überprüfung habe ergeben, dass im überwiegenden Fall am Cross
Border-Standort Anschaltefunktionen nicht vorhanden seien. Hinsichtlich der nach § 2
TEntgV geforderten Kostennachweise könne nach allem trotz der genannten
Besonderheiten auf die mit Entgeltantrag vom 01.10.1998 vorgelegten umfangreichen
Kostenkalkulationen der CFV verwiesen werden.
6
Mit Bescheid vom 08.03.1999 - der Klägerin bekanntgegeben am 09.03.1999 -
genehmigte die RegTP unter Ziff. 1.1. die Anwendung der jeweils für CFV genehmigten
Entgelte auf ICC-Verbindungen, deren Bereitstellung und Überlassung in den in Anlage
5 des Entgeltantrages und im Bescheid unter Ziff. I aufgeführten Verträgen geregelt
worden sei, mit unter Ziff. 1.2 und 1.3 des Bescheides näher bezeichneten Maßgaben.
Zugleich wurde das Inkrafttreten der Tarife zum 09.03.1999 verfügt. Unter Ziff. 1.5 lehnte
die RegTP den Antrag im Übrigen ab. Ferner befristete sie unter Ziff. 2.1 die
Genehmigung nach Ziff. 1.1 bis zum Erlass einer neuen Genehmigung, längstens
jedoch bis zum 13.12.1999 und forderte die Klägerin darüber hinaus unter Ziff. 2.2. auf,
bis zum 04.10.1999 einen neuen Entgeltantrag für ICC vorzulegen, dem insbesondere
die in der nachstehenden Begründung angeführten, gegenüber den Kostennachweisen
für CFV ergänzenden Unterlagen beizufügen seien. Zur Begründung des Bescheides
führte die RegTP u.a. aus: Der Hauptantrag der Klägerin, die Anwendung der jeweils
genehmigten Entgelte der CFV für die Bereitstellung und Überlassung von ICC ab dem
22.04.1998 zu genehmigen, habe abgelehnt werden müssen, weil ausschließlich die
konkreten, in den jeweiligen Verträgen enthaltenen Entgelte genehmigungsfähig seien.
Bezüglich des von der Klägerin gestellten Hilfsantrages, die Anwendung der jeweils für
7
CFV genehmigten Entgelte auf ICC ab dem jeweiligen Zeitpunkt des
Vertragsabschlusses zu genehmigen, sei eine Teilgenehmigung erfolgt, da eine
rückwirkende Genehmi- gung auf den in den vorgelegten 12 Verträgen aufgeführten
Zeitpunkt des Vertragsabschlusses abzulehnen gewesen sei.
Am 08.04.1999 hat die Klägerin hiergegen die vorliegende Klage erhoben.
8
Sie trägt vor: Sie habe einen Anspruch auf eine vom Einzelvertrag losgelöste und auf
den 22.04.1998 zurückwirkende Entgeltgenehmigung. Darüber hinaus hat sie zunächst
auch Ziff. 2.2 des streitgegenständlichen Bescheides angefochten; die RegTP sei nicht
befugt gewesen, sie unter Fristsetzung zur Stellung eines neuen
Entgeltgenehmigungsantrages aufzufordern. Nachdem die Klägerin unter dem
05.10.1999 einen weiteren Genehmigungsantrag für ICC-Entgelte gestellt hat,
9
beantragt sie nunmehr,
10
1. die Beklagte unter teilweiser Aufhebung ihres Bescheides vom 08.03.1999 zu
verpflichten, ihr -der Klägerin- die Genehmigung von Entgelten für International-Carrier-
Connect-Verbindungen (ICC) rückwir- kend ab dem 22.04.1998 zu erteilen,
11
2. festzustellen, dass die Nebenbestimmung 2.2 des Bescheides der Beklagten vom
08.03.1999 rechtswidrig war.
12
Die Beklagte beantragt,
13
die Klage abzuweisen.
14
Sie verteidigt ihre Rechtsauffassung zu einer nur ex nunc wirkenden und
einzelvertragsbezogenen Entgeltgenehmigung. Zudem trägt sie vor, sie sei befugt
gewesen, die Klägerin zur Stellung eines neuen Entgeltgenehmigungsantrages
aufzufordern.
15
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen
auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge.
16
E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e
17
Die Klage hat nur teilweise Erfolg.
18
Sie ist hinsichtlich des Antrages zu 1) nur insoweit begründet, als die RegTP das
Inkrafttreten der Tarife für ICC-Verbindungen erst zum 09.03.1999 verfügt und eine
Rückwirkung der Genehmigung der ICC-Entgelte auf den Zeitpunkt der jeweils abge-
schlossenen ICC-Vereinbarung abgelehnt hat.
19
Das Gericht hat bereits mehrfach entschieden, dass insbesondere die
Entgeltgenehmigung nach § 39 TKG ex-nunc auf den Zeitpunkt des Vertragsschlusses
zurückwirkt.
20
Vgl. Urteile vom 09.11.2000 - 1 K 10406/98 -; vom 30.08.2001 - 1 K 9669/98 - und - 1 K
10404/98 -; Beschluss vom 04.10.2001 - 1 L 1915/01.
21
Diese Auffassung hat das OVG NRW zwischenzeitlich bestätigt,
22
vgl. Beschluss vom 14.12.2001 - 13 B 1362/01 -.
23
Die Gründe sind den Beteiligten bekannt und müssen daher hier nicht wiederholt
werden. Allerdings kann nicht entsprechend dem Antrag der Klägerin eine pauschale
Verpflichtung der RegTP ausgesprochen werden, die Genehmigung rückwirkend ab
dem 22.04.1998 ( Zeitpunkt des ersten Vertragsabschlusses ) zu erteilen, da wegen der
Einzelvertragsbezogenheit der Genehmigung ( s.u. ) nur die Verpflichtung zur Erteilung
einer auf den Zeitpunkt des jeweiligen Vertragsabschlusses zurückwirkenden
Genehmigung in Betracht kommt.
24
Soweit die Klägerin eine Entgeltgenehmigung bezogen auf einen Standard- oder
Mustervertrag erstrebt, ist der Antrag zu 1) unbegründet.
25
Das Gericht und das OVG NRW haben bereits entschieden, dass ein Anspruch auf
Entgeltgenehmigung nach § 39 TKG nur einzelvertragsbezogen besteht,
26
vgl. Urteil der Kammer vom 06.04.2000 - 1 K 3375/98 -; OVG NRW, Beschluss vom
20.12.2001 - 13 A 3112/00 -.
27
Auch insoweit bedürfen die den Beteiligten bekannten Gründe keiner Wiederho- lung.
28
Der von der Klägerin gestellte Antrag zu 2) ( gerichtet gegen Ziffer 2.2 des
streitgegenständlichen Bescheides ) hat ebenfalls keinen Erfolg.
29
Zwar bestehen gegen seine Zulässigkeit keine Bedenken. Die Voraussetzungen für
eine Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO liegen vor: Die
Aufforderung der RegTP gegenüber der Klägerin, bis zum 04.10.1999 einen neuen
Entgeltantrag für ICC mit ergänzenden Unterlagen vorzulegen, ist als eigenständiger
Verwaltungsakt anzusehen, der sich durch die unter dem 05.10.1999 erfolgte Stellung
eines weiteren Entgeltgenehmigungsantrages für ICC durch die Klägerin erledigt hat.
30
Der Klägerin steht im Hinblick auf die ständige Verwaltungspraxis der RegTP, Ziff. 2.2
des angefochtenen Bescheides entsprechende Aufforderungen zu erlassen ( siehe
auch die gleichlautende Nebenbestimmung im ebenfalls ICC-Entgelte betreffenden
"Anschlussbescheid" vom 02.06.1999, der Gegenstand der Klage 1 K 5341/99 ist ),
unter dem Blickwinkel der Wiederholungsgefahr auch das erforderliche
Fortsetzungsfeststellungsinteresse zur Seite.
31
Die somit zulässige Fortsetzungsfeststellungsklage ist allerdings unbegründet.
32
Die in Ziff. 2.2 des angefochtenen Bescheides enthaltene Aufforderung, bis zum
04.10.1999 einen neuen Entgeltgenehmigungsantrag nebst in der Bescheidbegrün-
dung näher aufgeführten Kostenunterlagen vorzulegen, war rechtmäßig.
33
Zunächst ist ein Antrag der Klägerin erforderlich. Zwar hat das Gericht in seinem Urteil
vom 7. September 2000 - 1 K 10354/98 - die Auffassung vertreten, ein
Entgeltgenehmigungsverfahren setze nicht in jedem Falle einen noch gültigen Antrag
nach § 28 TKG voraus. Dieser Entscheidung lag aber die - hier nicht gegebene -
Besonderheit zugrunde, dass das regulierte Unternehmen vor der Entscheidung über
34
die Entgelte einen Genehmigungsantrag bereits mehrfach gestellt und diesen trotz
Entscheidungsreife aus regulierungsrechtlich nicht hinnehmbaren Gründen jeweils
wieder zurückgenommen hatte. In diesem exzeptionellen Ausnahmefall war das Gericht
der Ansicht, es sei von Amts wegen über die Entgeltgenehmigung zu entscheiden, weil
das Genehmigungsverfahren bereits eingeleitet worden war und die Kostenunterlagen
der Behörde bekannt waren.
Ebensowenig wird die Auffassung geteilt, der Genehmigungsantrag könne auch vom
Vertragspartner der Klägerin gestellt werden
35
so aber für Zusammenschaltungsentgelte gemäß § 39, 2.Alt. TKG: OVG NRW,
Beschluss vom 3. Mai 2001 - 13 B 69/01 -, MMR 2001, 548 (548).
36
Dagegen spricht bereits der Umstand, dass herkömmlicherweise ein
Genehmigungsantrag nur von demjenigen gestellt werden kann, der die Genehmigung
benötigt. Dies ist nach § 39 i.V.m. § 25 Abs. 1 und 29 TKG sowie § 96 Abs. 1 Nr. 6 TKG
der Lizenznehmer, der das Entgelt erheben will. So heißt es auch in der über die
Verweisung in § 39 TKG ebenfalls entsprechend anzuwendenden Vorschrift des § 27
Abs. 4 Satz 2 TKG, in einer Rechtsverordnung seien die Einzelheiten des Verfahrens zu
regeln, "insbesondere die von dem Lizenznehmer vorzulegenden Unterlagen". Die
dementsprechend ergangenen Regelungen des § 2 Abs. 1 und 2 sowie § 3 Abs. 1
TEntgV sind ebenfalls nur verständlich und praktikabel, wenn als Antragsteller
dasjenige Unternehmen angesehen wird, das die Dienstleistung - hier die Bereitstellung
von ICC - erbringt und dafür ein Entgelt verlangt. Schließlich ist zu berücksichtigen, dass
das Bundesverwaltungsgericht
37
Urteil vom 25. April 2001 - 6 C 6.00 -, NVwZ 2001, 1399 (1400)
38
dem Antragserfordernis eine besondere Bedeutung zugemessen und diese u.a. darin
gesehen hat, dass damit - gerade - dem entgeltregulierten Unternehmen soweit wie
möglich der Einfluss auf die Entscheidung über die Höhe der genehmigten Entgelte
erhalten werden soll.
39
Rechtsgrundlage für die Aufforderung zur Antragstellung sind nach der ständigen
Rechtsprechung des erkennenden Gerichts die §§ 25 Abs. 1, 28 Abs. 1 und 39 TKG i. V.
m. § 2 der Telekommunikations-Entgeltregulierungsverordnung (TEntgV).
40
VG Köln, Urteile vom 18. November 1999 - 1 K 4699/97 -, vom 9. November 2000 - 1 K
10406/98 - sowie vom 30. August 2001 in den Verfahren - 1 K 8253/00 - und - 1 K
9669/98 -.
41
Die gegenteilige Auffassung des OVG NRW, dass das TKG keine Befugnis der RegTP
zur Anforderung eines Entgeltantrages enthalte,
42
vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 5. Juli 2000 - 13 B 2019/99 -, und - 13 B 2018/99 -,
NVwZ 2001, 698 (698 f.),
43
vermag nicht zu überzeugen. Der allein durch § 29 TKG vermittelte Schutz des
Vertragspartners bietet nicht die für die Herstellung chancengleichen und
funktionsfähigen Wettbewerbs (vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 2 TKG) erforderliche
Planungssicherheit, solange keine Genehmigung der Entgelthöhe vorliegt.
44
Planungssicherheit zur Vermeidung von finanziellen Rückstellungen kann nur aufgrund
zügiger Durchführung eines Entgeltgenehmigungsverfahrens erreicht werden. Dies setzt
aber voraus, dass man der RegTP nicht nur die Befugnis zur Feststellung der
Genehmigungspflichtigkeit des Entgelts, sondern darüber hinaus auch die Befugnis zur
Anforderung eines Entgeltantrages zuerkennt. Damit wird durch Verwaltungsakt
lediglich umgesetzt, wozu die Klägerin aufgrund der Entgeltgenehmigungspflicht und
der Regelung des § 28 TKG ohnehin verpflichtet ist.
Diese Auffassung wird bestätigt durch die Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts zur Gewerbeanzeigepflicht nach § 14 Abs. 1 S.1 GewO und
zum Baugebot nach § 39 b Abs. 7 BauGB a. F. ( jetzt §§ 175, 176 BauGB ), wonach den
genannten Bestimmungen, die ihrem Wortlaut nach - ebenso wie § 25 TKG - in erster
Linie Pflichten des Normadressaten ( des Gewerbetreibenden bzw. des Eigentümers )
regeln, im Wege der Auslegung ebenfalls die Ermächtigung der zuständigen Behörde
zur Aufforderung zur Abgabe einer Gewerbeanzeige bzw. zur Stellung eines
Bauantrages innerhalb einer bestimmten Frist entnommen werden kann,
45
vgl. BVerwG, Urteil vom 01.07.1987 - 1 C 25.85 - Buchholz, 451.20, § 14 GewO, Nr. 4 ;
Urteil vom 15.02.1990 - 4 C 41/87 -, NVwZ 1990, S. 658 ( 662 ).
46
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 155 Abs. 1 VwGO, wobei die Kammer die
Komplexe Rückwirkung, Einzelvertragsbezogenheit und Aufforderung zur Stellung
eines Genehmigungsantrages mit je einem Drittel des Streitwertes in Ansatz gebracht
hat.
47
Die Berufung war wegen grundsätzlicher Bedeutung der Sache zuzulassen, §§ 124a
Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.
48