Urteil des VG Köln vom 03.04.2009
VG Köln: werbung, sicherheit, freies ermessen, politische partei, interessenabwägung, stadt, brot, gefahr, fraktion, behörde
Verwaltungsgericht Köln, 18 K 5663/07
Datum:
03.04.2009
Gericht:
Verwaltungsgericht Köln
Spruchkörper:
18. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
18 K 5663/07
Tenor:
Die Klage wird abgewiesen. Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
T a t b e s t a n d
1
Der Kläger stellt eine Fraktion im Rat der Stadt Leverkusen.
2
Unter dem 28.9.2007 beantragte er die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für die
Nutzung von Dreieckständern, zunächst geplant in der Zeit vom 15.10. bis 15.11.2007.
Beabsichtigt war einerseits die Durchführung einer Bürgerinformationsveranstaltung
sowie die Ankündigung der regelmäßigen Bürgersprechstunden in den einzelnen
Stadtteilen.
3
Mit Bescheid vom 19.10.2007 lehnte der Beklagte die Erteilung einer
Sondernutzungserlaubnis zum Aufstellen der Dreieckständer unter Hinweis auf Ziffer
6.7 der Richtlinie zum Anbringen von Werbeplakaten und zum Aufstellen von
Dreieckständern ab. Zur Begründung machte er geltend, bei einer Abwägung zwischen
dem öffentlichen Interesse an der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs und den
Interessen der politischen Akteure an politischer Werbung mittels Dreieckständern sei
man im Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dazu
gekommen, Dreieckständer für politische Werbung nur in einem Zeitraum von drei
Monaten vor politischen Wahlen zuzulassen. Außerhalb dieser Zeit könne eine
Sondernutzungserlaubnis nicht erteilt werden.
4
Unter dem 25.10.2007 legte der Kläger Widerspruch ein und wies darauf hin, dass sich
das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts auf einen Sachverhalt beziehe, der hier nicht
vorliege. Während das Gericht sich auf beginnende Wahlkämpfe beziehe, wollten die
Bezirks- und Ratsfraktionen die Bürger - wie bisher jahrelang üblich - zu
Informationsveranstaltungen zu wichtigen aktuellen Themen der laufenden
Kommunalpolitik einladen. Die neue Richtlinie und die hieraus abgeleitete
Verweigerung der Plakatierung sollten seines Erachtens nur dazu dienen, die
bürgernahen Aktivitäten des Klägers zu beschneiden. Die Sicherheit und Leichtigkeit
des Verkehrs werde durch die Dreieckständer nicht beeinträchtigt.
5
Der Beklagte lasse stattdessen zahlreiche kommerzielle Werbetafeln zu, die das
Stadtbild prägten. So etwa Werbung für die Immobilientage.
6
Mit Widerspruchsbescheid vom 28.11.2007 wies der Beklagte den Widerspruch als
unbegründet zurück. Zur Begründung machte er geltend, entgegen der Auffassung des
Klägers handele es sich nicht um bloße Einladungen zu Informationsveranstaltungen.
Vielmehr gehe es um die Ankündigung von politischen Veranstaltungen. Die
vorzunehmende Interessenabwägung zwischen den Belangen der Sicherheit und
Leichtigkeit des Verkehrs und eines geordneten Stadtbildes mit den Belangen des
Klägers, die auf eine freie Meinungsäußerung gerichtet seien, falle zu Lasten des
Klägers aus.
7
Es bestehe auch ein erheblicher Unterschied zwischen politischer Werbung und
sonstiger Werbung. Wegen der mit politischen Inhalten verbundenen Polarisierung
bestehe eine größere Gefahr, dass die Aufmerksamkeit von Verkehrsteilnehmern vom
Straßenverkehr abgelenkt werde. Außerdem bestehe bei politischer Werbung die
Gefahr, dass die Dreieckständer von Andersdenkenden gewaltsam umgeworfen oder
beschädigt würden und dass losgerissene Gestellteile den Straßenverkehr erheblich
störten.
8
Am 20.12.2007 hat der Kläger Klage erhoben.
9
Er wiederholt und vertieft sein Vorbringen aus dem Vorverfahren. Er macht ergänzend
geltend, er habe auf den Dreieckständern nur Termine für von ihm durchzuführende
Bürgersprechstunden ankündigen wollen. Eine Terminsankündigung könne per se
keine politische Werbung sein. Die Plakate dienten nur der sachlichen Information über
Sachthemen und wirkten deshalb nicht auf die politische Willensbildung der Bürger ein.
Die Dreieckständer befänden sich de facto alle noch an ihren Standorten und würden
mit anderen Plakaten, wie z. B. für „Brot für die Welt" beklebt. Die Ablehnung sei
deshalb aus straßenrechtlichen Gründen nicht gerechtfertigt. Die Ablehnung sei ferner
auch unverhältnismäßig, denn die Plakate hätten eine Größe von DIN A 1, d. h. 60 x 84
cm. In der ganzen Stadt stünden dem gegenüber Hunderte von Plakatwänden, die
teilweise über zwei Meter hoch seien.
10
Die Versagung der Sondernutzungserlaubnis sei unverhältnismäßig, weil er, der Kläger,
als kleine Ratsfraktion auf teure Kommunikationsmittel wie etwa Zeitungsannoncen
verwiesen werde.
11
In der jüngsten Vergangenheit seien in Leverkusen zahlreiche Plakate mit politischer
Werbung zugunsten des SPD-Oberbürgermeisterkandidaten an Zäunen angebracht
worden, die zum öffentlichen Straßenland gehörten. Dies habe der Beklagte geduldet.
12
Der Kläger beantragt,
13
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 19.10.2007 und des
Widerspruchsbescheides vom 28.11.2007 zu verpflichten, ihm eine
Sondernutzungserlaubnis zum Aufstellen von Dreieckständern zur Ankündigung von
Informationsveranstaltungen und Bürgersprechstunden zu erteilen.
14
Der Beklagte beantragt,
15
die Klage abzuweisen.
16
Er macht geltend, das „Markenzeichen" des Klägers sei es gewesen, grelle
zitronengelbe Plakate zu kleben, auf denen in plakativer Form kurze politische
Statements zu kommunalen Angelegenheiten veröffentlicht worden seien. Diese
Vorgehensweise des Klägers habe andere Parteien und Wählergruppen veranlasst,
ebenfalls vermehrt Dreieckständer zur Wahlwerbung einzusetzen. Als Reaktion darauf
habe der Rat der Stadt Leverkusen die Richtlinie zum Anbringen von Werbeplakaten
und Aufstellen von Dreieckständern beschlossen, um ein einheitliches
Verwaltungshandeln und die Gleichbehandlung aller Antragsteller zu gewährleisten. Mit
der Regelung in Ziffer 6.7 der Richtlinie verfolge der Rat das Ziel, einen politischen
Dauerwahlkampf zu unterbinden. Es solle damit letztendlich eine Verringerung der
Anzahl von Plakatständern im Stadtgebiet und eine Attraktivierung des Stadtbildes
erreicht werden. Die rechtliche Zulässigkeit eines Verbots des Aufstellens von
Werbeanlagen ergebe sich etwa auch aus § 13 BauO NRW. Lediglich für die Dauer
eines Wahlkampfes müssten nach § 13 Abs. 6 Nr.4 BauO NRW Anlagen für politische
Außenwerbung zugelassen werden. Ein Werbeverbot sei ferner auch in § 33 StVO
enthalten. Nur innerhalb einer Zeit von drei Monaten unmittelbar vor dem Wahltag sei
laut Ziffer 3.2 des Gem. RdErl. des Ministers für Wirtschaft, Mittelstand und Verkehr
Plakatwerbung in den sonst verbotenen Zonen unter Beachtung
verkehrssicherheitsrelevanter Aspekte zulässig.
17
Der Beklagte habe die Richtlinie gegenüber dem Kläger korrekt angewendet. Es
handele sich hier um politische Werbung. Die Bürgerinformationsveranstaltungen des
Klägers dienten allein dem Zweck, dem Kläger eine Plattform zu geben, um dem
interessierten Bürger sein kommunalpolitisches Engagement zu vermitteln.
18
Soweit in der jüngsten Vergangenheit Plakate angebracht worden seien, habe sich dies
darauf bezogen, dass der Kommunalwahltermin ursprünglich auf den 7.6.2009
festgesetzt gewesen sei. Außerdem seien die Plakate ausnahmslos an privaten Zäunen
angebracht gewesen, die nicht zum öffentlichen Straßenland gehörten. Zwischenzeitlich
seien diese Plakate wieder entfernt worden. Im Rahmen der Diskussion im
Hauptausschuss sei nunmehr festgelegt worden, dass in Zukunft Werbung mit
politischem Inhalt auch außerhalb des öffentlichen Straßenraumes nicht mehr an
Zäunen städtischer Grundstücke angebracht werden dürfe. E n t s c h e i d u n g s g r ü n
d e
19
Die Klage ist als Verpflichtungsklage zulässig, aber unbegründet. Die angefochtenen
Bescheide sind rechtmäßig. Der Kläger hat weder einen Anspruch auf Erteilung der
begehrten Sondernutzungserlaubnis ( § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO ) noch einen
Anspruch auf Neubescheidung seines Antrages auf Erteilung einer
Sondernutzungserlaubnis ( § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO ). Denn die Versagung der
Sondernutzungserlaubnis ist ermessensgerecht.
20
Die Beteiligten gehen zutreffend davon aus, dass das Aufstellen von Dreieckständern in
der hier beantragten Größe eine Sondernutzung i. S. d. § 18 StrWG NRW darstellt. Denn
es handelt sich hier um eine Straßennutzung, die unzweifelhaft über den
Gemeingebrauch hinausgeht.
21
Die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis steht grundsätzlich im Ermessen der
Behörde. Der Behörde ist dabei aber kein völlig freies Ermessen eröffnet. Sie hat ihr
Ermessen vielmehr gemäß § 40 VwVfG NRW entsprechend dem Zweck der
Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten.
22
Allgemein gilt insoweit folgender Maßstab: Der gesetzliche Erlaubnisvorbehalt für eine
straßen- und wegerechtliche Sondernutzung soll eine Nutzung der betroffenen Straßen
und Wege sicherstellen, die den Widmungszweck, insbesondere den Gemeingebrauch,
nicht wesentlich beeinträchtigt. Damit dient das präventive Verbot mit
Erlaubnisvorbehalt in erster Linie der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs,
so wie ihn die Widmung der öffentlichen Straße zulässt. Die behördliche
Ermessensausübung bei der Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis hat sich daher
regelmäßig an Gründen zu orientieren, die einen sachlichen Bezug zur Straße haben.
Zu diesen Gründen können insbesondere ein einwandfreier Straßenzustand ( Schutz
des Straßengrundes und des Zubehörs ), die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs,
der Ausgleich zeitlich und örtlich gegenläufiger Interessen verschiedener
Straßenanlieger und Benutzer ( etwa Schutz vor Abgasen, Lärm und sonstige
Störungen ) oder Belange des Straßen- und Stadtbildes, d. h. baugestalterische oder
städtebauliche Vorstellungen mit Bezug zur Straße und auf Grund eines konkreten
Gestaltungskonzepts zählen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2.8.2006 - 11 A 2642/04 - ; VG Aachen, Beschluss vom
1.12.2006 - 6 L 628/06 -.
23
Der Beklagte hat das ihm eingeräumte Ermessen in rechtlich nicht zu beanstandender
Weise gebraucht. Er hat den Sachverhalt zutreffend und vollständig ermittelt, alle
entscheidungserheblichen Gesichtspunkte in die Entscheidung eingestellt und diese
Gesichtspunkte im Rahmen der Interessenabwägung zutreffend gewichtet. Die vom
Beklagten angestellten Ermessenserwägungen sind sachgerecht und tragfähig. Die
getroffene Entscheidung ist gleichheitsgerecht und verhältnismäßig.
24
Anhaltspunkte dafür, dass der Beklagte den entscheidungserheblichen Sachverhalt
nicht zutreffend und vollständig ermittelt hätte, bestehen auch unter Berücksichtigung
des Vorbringens des Klägers nicht.
25
Dabei ist der Beklagte zutreffend davon ausgegangen, dass es sich bei der vom Kläger
beabsichtigten Ankündigung von Informationsveranstaltungen bzw.
Bürgersprechstunden um politische Werbung handelt. Denn Ziel dieser Ankündigungen
ist es, die Bürger auf die politischen Aktivitäten der Klägers aufmerksam und ggf. auch
mit den politischen Auffassungen des Klägers bekannt zu machen. Die vom Kläger dem
gegenüber angestellte rein formale Betrachtung, dass es sich hier um eine objektive
Ankündigung für eine rein objektive Informationsveranstaltung handele, wird nach
Auffassung der Kammer der politischen Intention derartiger Ankündigungen nicht
gerecht.
26
Der Beklagte hat alle maßgeblichen Gesichtspunkte in seine Entscheidung eingestellt
und die Gesichtspunkte im Rahmen der Interessenabwägung zutreffend gewichtet.
Dabei ist vorliegend das öffentliche Interesse an der Sicherheit und Leichtigkeit des
Verkehrs und an einem geordneten Stadtbild gegen das Interesse des Klägers, seine
Meinung auch auf Dreieckständern und damit kostengünstig und relativ unkompliziert
äußern zu können, abzuwägen. Der Kläger kann sich darauf berufen, dass seine durch
Art. 5 Abs. 1 GG geschützte Meinungsäußerungsfreiheit - jedenfalls am Rande - berührt
wird.
27
Vgl. zu der lediglich marginalen Berührung der Meinungsäußerungsfreiheit: BVerwG,
Urteil vom 7.6.1978 - 7 C 6.78 -.
28
Dabei geht das Bundesverwaltungsgericht davon aus, dass die Freiheit der
Meinungsäußerung und der politischen Selbstdarstellung der Werbenden in ihrem
Kernbereich unberührt bleibe; vielmehr würden lediglich bestimmte, andere Rechtsgüter
beeinträchtigende, Mittel der Selbstdarstellung beschränkt. Da es sich beim Kläger nicht
um eine politische Partei handelt, kommt ihm ein Schutz des Art. 21 GG dagegen nicht
zugute.
29
Nach der soeben zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts führt die
anzustellende Interessenabwägung dazu, dass es regelmäßig außerhalb von
Wahlkampfzeiten, d. h. drei Monate vor einer politischen Wahl, keinen Rechtsanspruch
auf die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für Dreieckständer mit politischer
Werbung gibt.
30
Die in Ziffer 6.7 der Richtlinien der Stadt Leverkusen zum Anbringen von Werbetafeln
und zum Aufstellen von Dreieckständern sowie in den angefochtenen Bescheiden
erfolgte Interessenabwägung, die den Gesichtspunkten der Sicherheit und Leichtigkeit
des Verkehrs und vor allem des geordneten Stadtbildes den Vorrang gegenüber der
besonders kostengünstigen und einfachen Meinungsäußerungsmöglichkeit des Klägers
gibt, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Der Wunsch des Klägers, seine politischen
Auffassungen auch außerhalb von Wahlkampfzeiten kundzutun, und das berechtigte
Anliegen der Bürger, sich auch außerhalb von Wahlkampfzeiten eine politische
Meinung zu bilden, erfordern es nicht, dass alle Mittel der politischen Werbung zu jeder
Zeit zugelassen werden müssten. So sind etwa die öffentlich-rechtlichen Rundfunk- und
Fernsehsender auch nur zu bestimmten Zeiten verpflichtet, politische Werbung in
Rundfunk und Fernsehen auszustrahlen.
31
Vorliegend ist vor allem zu beachten, dass es sich hier um eine nicht unerhebliche
Anzahl von Dreieckständern handelt, die tatsächlich die Sicherheit und Leichtigkeit des
Verkehrs beeinträchtigen und das Stadtbild nachteilig beeinflussen können, und dass
der Kläger zahlreiche andere Möglichkeiten hat, auf seine politischen Auffassungen und
auch seine Aktivitäten aufmerksam zu machen. So hat das Bundesverwaltungsgericht
bereits im Jahr 1978,
32
vgl. BVerwG, aaO,
33
darauf hingewiesen, dass vor allem die Einrichtung von Informationsständen, das
Einsetzen von Postwurfsendungen, das Verteilen von Handzetteln, das Nutzen der
Tagespresse, von Kundgebungen, von Plakatwerbungen an Litfaßsäulen und
dergleichen in Betracht komme. Zwischenzeitlich ist vor allem noch die kostengünstige
Möglichkeit hinzugekommen, das Internet zu nutzen. Wie sich aus dem
Verwaltungsvorgang ergibt, erwägt der Kläger offenbar auch noch die Möglichkeit,
politische Werbung auf privaten Grundstücken zu machen.
34
Zur Überzeugung des Gerichts hat der Beklagte die in die Ermessensentscheidung
einzustellenden gegenläufigen Interessen entsprechend ihrer Bedeutung angemessen
gewichtet.
35
Die Begründung der Entscheidung, die in erster Linie auf die Sicherheit und Leichtigkeit
des Verkehrs und das geordnete Stadtbild abstellt, ist sachgerecht und tragfähig.
36
Vgl. zu den Gesichtspunkten, die bei der Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis in die
Ermessenserwägung eingestellt werden dürfen: OVG NRW, Beschluss vom 2.8.2008 -
11 A 2642/04 - .
37
Soweit sich in der mündlichen Verhandlung vom 3.4.2009 ergeben hat, dass die im
Eigentum des Klägers stehenden Dreieckständer tatsächlich noch an Ort und Stelle
stehen und - etwa von „Brot für die Welt" oder „Misereor" - mit Erlaubnis des Beklagten
genutzt werden, ergibt sich hieraus keine andere Beurteilung. Denn zum einen hat der
Vertreter des Beklagten erklärt, dass der Beklagte den Kläger während des Laufs des
vorliegenden Verfahrens nicht habe zwingen wollen, alle Dreieckständer abzubauen.
Angestrebt sei jedoch der Abbau dieser Dreieickständer außerhalb von
Wahlkampfzeiten. Zum anderen ist zu beachten, dass bei Hinweisen auf Aktionen von
„Brot für die Welt" oder „Misereor" - anders als bei politischer Werbung - nicht die Gefahr
besteht, dass sich verschiedene Gruppierungen gegenseitig übertreffen wollen und sich
dadurch die Anzahl der Dreieckständer immer stärker vermehrt.
38
Die getroffene Entscheidung ist auch gleichheitsgerecht. Denn der Beklagte hat in
seiner Richtlinie festgelegt, dass außerhalb von Wahlkampfzeiten keine
Sondernutzungserlaubnisse für die Dreieckständer mit politischer Werbung erteilt
werden.
39
Schließlich ist die getroffene Entscheidung verhältnismäßig; der Kläger macht in diesem
Zusammenhang zwar geltend, dass ihn als kleine Fraktion die Versagung der
Sondernutzungserlaubnis besonders hart treffe. Dies begründet jedoch keinen Verstoß
gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Denn der Beklagte ist nicht gehalten, alle
Nachteile, die sich aus der geringeren finanziellen Leistungsfähigkeit einer kleinen
Fraktion ergeben, durch Zurverfügungstellen von öffentlichen Ressourcen - wie etwa
von Sondernutzungserlaubnissen - auszugleichen. Anhaltspunkte dafür, dass der
Kläger künftig nicht mehr in der Lage wäre, seine politischen Auffassungen wirkungsvoll
kundzutun, bestehen angesichts der dem Kläger verbleibenden politischen
Handlungsmöglichkeiten nicht.
40
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
41