Urteil des VG Köln vom 25.03.2003
VG Köln: aufschiebende wirkung, markt, unternehmen, telekommunikation, auflage, anschluss, wahrscheinlichkeit, abgrenzung, dumping, post
Verwaltungsgericht Köln, 1 L 353/03
Datum:
25.03.2003
Gericht:
Verwaltungsgericht Köln
Spruchkörper:
1. Kammer
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
1 L 353/03
Tenor:
1. Die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin (1 K 114/03)
gegen den Bescheid der Regulierungsbehörde vom 9. Dezember 2002
(C. 0f 00-000) wird hinsichtlich Ziffer 1. bis 3. sowie der Auflage zu Ziffer
2. angeordnet.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
2. Der Streitwert wird auf 250.000,00 EUR festgesetzt.
G r ü n d e :
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Der Antrag gemäß § 80 Abs. 5 und Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 der Verwaltungsgerichtsordnung
(VwGO), § 80 Abs. 2 des Telekommunikationsgesetzes (TKG),
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die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin (1 K 114/03) gegen den
Bescheid der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post vom 9. Dezember
2002 (C. 0f 00-000) anzuordnen, soweit sich diese gegen die Regelungen in Ziffer 1. bis
3. sowie die Auflage zu Ziffer 2. des Tenors des angegriffenen Bescheides richtet,
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hat Erfolg.
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1. Er ist zunächst zulässig. Entgegen der in diesem und in anderen Verfahren des
vorläufigen Rechtsschutzes von der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und
Post (Regulierungsbehörde - RegTP) vertretenen Auffassung steht der Zulässigkeit
nicht eine "Verwirkung" oder ein "Rechtsmissbrauch" entgegen. In diesem
Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass der Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO von
einigen Ausnahmefällen abgesehen nicht fristgebunden ist; dem Betroffenen bleibt es
vielmehr unbenommen, bis zur Bestandskraft des kraft Gesetzes oder aufgrund
besonderer behördlicher Anordnung sofort vollziehbaren Verwaltungsaktes um
vorläufigen Rechtsschutz, gegebenenfalls auch noch in dritter Instanz, nachzusuchen.
Angesichts der Bedeutung der angefochtenen Regelung für die Antragstellerin und der
Erfahrung, dass bei gewichtigen Regulierungsentscheidungen regelmäßig Verfahren
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des vorläufigen Rechtsschutzes vor dem beschließenden Gericht geführt werden, fehlt
es neben dem für eine Verwirkung erforderlichen Zeitmoment - das ohnehin bei neun
Wochen keinesfalls erfüllt ist - auch an dem Vertrauensmoment, d. h. an der durch
objektive Umstände bestätigten Erwartung, die Antragstellerin werde keinen Antrag
nach § 80 Abs. 5 VwGO stellen. Dass bei der Inanspruchnahme eines gesetzlich
vorgesehenen Rechtsbehelfs vor diesem Hintergrund nicht von einem
rechtsmissbräuchlichen Vorgehen der Antragstellerin die Rede sein kann, bedarf keiner
weiteren Begründung.
Ebensowenig zielführend ist allerdings auch der Vortrag der Antragstellerin, mit der sie -
wohl - die Wirksamkeit des angefochtenen Bescheides in Frage stellen will. Dass die
RegTP den Bescheid vom 9. Dezember 2002 als endgültige Regelung verstanden und
in dieser Weise auch wirksam bekannt gegeben hat, steht nach den Gesamtumständen
außer Frage. Dies hat die Antragstellerin auch so verstanden, wie sich aus der -
rechtzeitigen - Klageerhebung gegen den Bescheid ergibt. Die sich im Zusammenhang
mit der Übersendung der noch als "Entwurf" überschriebenen Entscheidung
ergebenden Rechtsfragen wären nur unter Fristwahrungsgesichtspunkten von
Relevanz, können demnach außer Betracht bleiben.
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2. Der Antrag hat in der Sache Erfolg. Die im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO vorzu-
nehmende Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der Aufrechterhaltung der
gesetzlich angeordneten sofortigen Vollziehbarkeit der - hier nach Abtrennung des
Verfahrens gegen Ziffer 4 des Bescheides - noch im Streit befindlichen Maßnahmen (§
80 Abs. 2 TKG) und dem Interesse der Antragstellerin an der Aussetzung der
Vollziehung fällt zu Gunsten der Antragstellerin aus, weil der angegriffene Teil des
Bescheides der RegTP vom 9. Dezember 2002 mit überwiegender Wahrscheinlichkeit
im Hauptsacheverfahren keinen Bestand haben wird.
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Die getroffenen Feststellungen und angeordneten Maßnahmen sind auf § 30 Abs. 4, §
25 Abs. 2 i. V. m. § 24 Abs. 2 Nr. 2 des Telekommunikationsgesetzes (TKG) bzw. § 30
Abs. 5, § 29 TKG gestützt: Stellt die RegTP fest, dass der nachträglichen Regulierung
nach § 25 Abs. 2 TKG unterliegende Entgelte nicht dem Maßstab des § 24 Abs. 2 Nr. 2
TKG entsprechen, d. h. die Wettbewerbsmöglichkeiten anderer Unternehmen auf einem
Markt der Telekommunikation beeinträchtigende Abschläge enthalten ("Dumping"), so
fordert sie gemäß § 30 Abs. 2 TKG das betroffene Unternehmen auf, die Entgelte
unverzüglich entsprechend den Maßstäben anzupassen. Erfolgt die durch die RegTP
vorgegebene Anpassung nicht, hat sie das beanstandete Verhalten zu untersagen und
die Entgelte für unwirksam zu erklären, § 30 Abs. 5 TKG, wobei § 29 Abs. 1 und 2 TKG
entsprechend gelten.
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Ob durchgreifende rechtliche Bedenken gegen den Bescheid bereits deswegen
bestehen, weil seitens der RegTP die Regelung als "vorsorglich" (so Bl. 14 des
angefochtenen Bescheides und Bl. 4 der Einleitungsverfügung vom 7. Oktober 2002 - C.
0f 00/000 -) bzw. die Einleitung des Verfahrens als "vorbehaltlich" (so Bl. 4 der
Einleitungsverfügung) bezeichnet werden, kann offen bleiben, weil der Bescheid
wahrscheinlich aus anderen Erwägungen der Aufhebung im Hauptsacheverfahren
unterliegt.
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Nach § 30 Abs. 2 i. V. m. § 25 Abs. 2 TKG kommt es darauf an, ob die umstrittenen
Entgelte zum einen für andere als die in § 25 Abs. 1 TKG genannten
Telekommunikationsdienstleistungen verlangt werden und zum anderen diese von
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einem Unternehmen erbracht werden, das auf dem jeweiligen Markt über eine
marktbeherrschende Stellung nach § 19 des Gesetzes gegen
Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) verfügt.
Da das in Rede stehende Angebot "TDN L. " nach dem von der RegTP unter Berufung
auf die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein- Westfalen
(OVG NRW)
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Beschluss vom 13. März 2002 - 13 B 32/02 -, Beschlussabdruck (BA) S. 14 -
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"vorsorglich" gewählten Ansatz eine Telekommunikationsdienstleistung für eine
geschlossene Benutzergruppe darstellen soll, ist davon auszugehen, dass es sich dabei
nicht um Sprachtelefondienst handelt und somit die Voraussetzungen des § 25 Abs. 1
TKG nicht vorliegen. Es ist aber für den maßgeblichen Zeitpunkt des Ergehens des
Bescheides, mit dem der Antragstellerin neben einer belastenden Feststellung auch ein
Handlungsgebot bis zum 30. März 2003 auferlegt wird,
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vgl. dazu Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 25. April 2001 - 6 C 6.00 -,
Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE) 114, 160 (166 ff.), zur
parallelen Situation bei einer Missbrauchsverfügung nach § 33 TKG,
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nicht mit überwiegender Wahrscheinlichkeit festgestellt, dass die Antragstellerin "auf
dem jeweiligen Markt" über eine marktbeherrschende Stellung verfügt.
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Dieser Bewertung steht zunächst nicht der die Marktbeherrschung der Antragstellerin
ursprünglich regelnd feststellende Bescheid über die Einleitung des Verfahrens nach §
30 Abs. 1 TKG (Einleitungsverfügung vom 7. Oktober 2002 - C. 0f 00/000 -) entgegen,
der Gegenstand des Klageverfahrens 1 K 9351/02 beim beschließenden Gericht ist.
Denn dieser Bescheid ist zwischenzeitlich von der RegTP aufgehoben worden,
weswegen er schon deswegen keine Tatbestandswirkung entfalten kann.
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Zu Unrecht hat die RegTP aber auch in dem angefochtenen Bescheid vom 9. Dezember
2002 die marktbeherrschende Stellung der Antragstellerin nach § 19 GWB auf dem
einschlägigen Markt, der sich nach Auffassung der RegTP aus den Angeboten für
Sprachkommunikation und Sprachtelefondienst zusammensetzen soll, bejaht.
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Nach § 19 Abs. 2 Satz 1 GWB ist ein Unternehmen marktbeherrschend, soweit es als
Anbieter oder Nachfrager einer bestimmten Art von Waren oder gewerblichen
Leistungen ohne Wettbewerber ist oder keinem wesentlichen Wettbewerb ausgesetzt ist
oder eine im Verhältnis zu seinen Wettbewerbern überragende Marktstellung hat. Die
Feststellung der Marktbeherrschung bedarf der vorherigen Abgrenzung des relevanten
Marktes in sachlicher, räumlicher und zeitlicher Beziehung. Räumlich relevant ist das
Gebiet, in dem die in Rede stehenden Produkte nachgefragt werden, in dem die
Wettbewerbsbedingungen hinreichend homogen sind und das sich von anderen
Gebieten durch spürbar unterschiedliche Wettbewerbsbedingungen unterscheidet.
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Vgl. nur BVerwG, a.a.O., BVerwGE 114, 160 (170 f.) m. w. Nachw. im Anschluss an die
Rechtsprechung des Bundesge- richtshofs.
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Wenn auch vieles dafür spricht, dass als räumlich relevanter Markt das Gebiet der
gesamten Bundesrepublik Deutschland anzusehen ist, so ist die Abgrenzung des
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sachlich relevanten Marktes doch unzutreffend erfolgt.
Zur Bestimmung des sachlich relevanten Marktes kommt es nach dem von der
ständigen Rechtsprechung zum Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen zugrunde
gelegten Bedarfsmarktkonzept wesentlich auf die funktionelle Austauschbarkeit der
Produkte und Dienstleistungen aus Sicht der Nachfrager an. Der sachlich relevante
Markt wird somit bestimmt durch sämtliche Produkte oder Dienstleistungen, die aus der
maßgeblichen tatsächlichen Sicht des verständigen Abnehmers hinsichtlich ihrer
Eigenschaften, Preislage und ihres vorgesehenen Verwendungszwecks als
austauschbar angesehen werden,
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vgl. nur Bundesgerichtshof, Beschluss vom 24. Oktober 1995 - KVR 17/94 -,
Entscheidungen des Bundesgerichtshofes in Zivilsachen (BGHZ) 131, 107 (110) -
Backofenmarkt; BVerwG, a.a.O., BVerwGE 114, 160 (170 f.) m. w. Nachw. im Anschluss
an die Rechtsprechung des BGH.
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Wie etwa die kartellrechtliche Anerkennung unterschiedlicher Märkte für Geschäfts- und
Privatkunden zeigt,
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vgl.: Immenga, MMR 2000, 196 (196, 200),
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ist für die Frage der funktionellen Austauschbarkeit auch eine Ausdifferenzierung nach
Kundengruppen von Bedeutung.
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Davon ausgehend besteht hier - unabhängig von der Frage der inhaltlichen
Unterschiedlichkeit oder Vergleichbarkeit der Leistungen - bereits deshalb keine
funktionelle Austauschbarkeit der in Rede stehenden Sprachkommunikationsleistungen,
weil sie nur von sich wesentlich voneinander unterscheidenden Abnehmergruppen
bezogen werden können. Die Öffentlichkeit kann Sprachtelefondienstleistungen nicht
gegen Leistungen aus dem Angebot "TDN L. " austauschen, weil Letztere von
vornherein nur geschlossenen Benutzergruppen zugänglich sind. Andererseits bieten
die für jedermann zugänglichen Sprachtelefondienstleistungen den geschlossenen
Benutzergruppen keine vernünftige Alternative zum Angebot "TDN L. ", weil sie
finanziell weitaus weniger attraktiv sind. Dass es sich dabei nicht nur um eine
spitzfindige Unter- scheidung, sondern um eine sachlich begründete Marktabgrenzung
handelt, zeigt sich auch daran, dass das TKG in § 3 Nr. 19 die
Telekommunikationsdienstlei- stungen für beliebige Personen (Öffentlichkeit)
ausdrücklich von denjenigen unterscheidet, die lediglich für die Teilnehmer
geschlossener Benutzergruppen vorgesehen sind.
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Unter diesen Umständen kann dahingestellt bleiben, ob auch deshalb unterschiedliche
Märkte vorliegen, weil sich das Angebot "TDN L. " ausschließlich an Geschäftskunden
richtet, während der von der RegTP damit als gemeinsam "verklammerte" Markt für
Sprachtelefondienst auch Endkunden umfasst.
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Ist es somit nicht zulässig, das Angebot für geschlossene Benutzergruppen ("TDN L. ")
und das Angebot von Sprachkommunikation für die Öffentlichkeit (Sprachtelefondienst)
einem gemeinsamen Markt zuzuordnen, so kann eine marktbeherrschende Stellung der
Antragstellerin bei Angeboten für geschlossene Benutzergruppen nicht - wie aber im
angegriffenen Bescheid (Blatt 19/20) geschehen - mit den Wettbewerbsverhältnissen -
allein - auf dem Sprachtelefondienst-Markt begründet werden. Vielmehr hätte es
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insoweit eigenständiger Feststellungen, etwa in der Form einer Marktdatenerhebung,
bedurft. Dieser Mangel wirkt sich zu Lasten der Antragsgegnerin aus, da dem Gericht
keine gerichtsverwertbaren Erkenntnisse über die Wettbewerbsverhältnisse auf dem
bundesdeutschen Sprachkommunikationsmarkt für geschlossene Benutzergruppen
vorliegen.
Ob hier zudem "Dumping" im Sinne des § 24 Abs. 2 Nr. 2 TKG vorliegt und ob die
RegTP mit der "IC+25 %-Regel" den zutreffenden Ansatz zur Feststellung eines
sachlich nicht gerechtfertigten Abschlags gewählt hat, bedarf damit keiner Entschei-
dung.
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Die auf der Feststellung der marktbeherrschenden Stellung aufbauenden weiteren
Regelungen des Bescheides hängen mit der Feststellung der Voraussetzung einer
marktbeherrschenden Stellung der Antragstellerin so eng zusammen, dass sie deren
rechtliches Schicksal teilen und wahrscheinlich gleichfalls der Aufhebung unterliegen
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Streit-
werts folgt aus § 13 Abs. 1 Satz 1, § 20 Abs. 3 GKG.
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