Urteil des VG Köln vom 03.11.2003, 19 L 1980/03

Entschieden
03.11.2003
Schlagworte
Vergleich, Beförderung, Qualifikation, Polizei, Beamter, Billigkeit, Transparenz, Ermessensfehler, Gegenüberstellung, Beigeladener
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Verwaltungsgericht Köln, 19 L 1980/03

Datum: 03.11.2003

Gericht: Verwaltungsgericht Köln

Spruchkörper: 19. Kammer

Entscheidungsart: Beschluss

Aktenzeichen: 19 L 1980/03

Tenor: Der Antrag wird abgelehnt. Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme etwaiger außergerichtlicher Kosten des Beigeladenen, die nicht erstattungsfähig sind.

Der Streitwert wird auf 2.000,00 EUR festgesetzt.

Gründe Der sinngemäß gestellte Antrag, 1

2dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu untersagen, eine der beiden dem Polizeipräsidium (PP) L. im August 2003 zugewiesenen Beförderungsplanstellen der Besoldungsgruppe A 12 BBesG (für Beamten/Beamtinnen mit II. Fachprüfung - Zweite Säule -) dem Beigeladenen zu übertragen und diesen in ein entsprechendes Amt zu befördern, solange nicht eine erneute Auswahlentscheidung zwischen dem Antragsteller und dem Beigeladenen über die Vergabe dieser Beförderungsstelle unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts getroffen worden ist,

hat keinen Erfolg. 3

Eine einstweilige Anordnung des vorliegend begehrten Inhalts kann gemäß § 123 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO nur ergehen, wenn der betreffende Antragsteller glaubhaft macht, dass ihm ein Anspruch auf eine bestimmte Leistung zusteht (Anordnungsanspruch), dieser Anspruch gefährdet ist und durch vorläufige Maßnahmen gesichert werden muss (Anordnungsgrund).

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Diese Voraussetzungen sind in Bezug auf das Antragsbegehren des Antragstellers nicht erfüllt. Ihm steht zwar insoweit ein Anordnungsgrund zur Seite, da das PP L. ausweislich der Antragserwiderung vom 25. August 2003 beabsichtigt, den Beigeladenen mit der bereits erteilten Zustimmung des örtlichen Polizeipersonalrats unter Übertragung der streitbefangene Beförderungsstelle in ein Amt der Besoldungsgruppe A 12 BBesO zu befördern. Der Vollzug dieses Vorhabens würde die von dem Antragsteller mit seinem Widerspruch gegen seine Nichtberücksichtung im Beförderungsauswahlverfahren geltend gemachten Rechte endgültig vereiteln, da er in 4

einem Hauptsacheverfahren nach der nicht mehr rückabzuwickelnden Übertragung der Beförderungsstelle an den Beigeladenen keinen effektiven Rechtsschutz mehr erlangen könnte. Der Antragsteller hat aber einen sein Rechtschutzbegehren rechtfertigenden Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht.

6Nach geltendem Dienstrecht hat ein Beamter auch bei Erfüllung aller laufbahnrechtlichen Voraussetzungen grundsätzlich keinen Rechtsanspruch auf Übertragung eines Beförderungsamtes. Er kann vielmehr nur verlangen, in seinem beruflichen Fortkommen nicht aus gesetz- oder sachwidrigen Erwägungen des Dienstherrn beeinträchtigt zu werden. Die Entscheidung über eine Beförderung obliegt nach Maßgabe des Personalbedarfs und des Vorhandenseins freier besetzbarer Planstellen dem pflichtgemäßen Ermessen des für den Dienstherrn handelnden Dienstvorgesetzten. Dieser hat sich bei seiner Ermessensausübung an dem durch Art. 33 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich verbürgten und für Landesbeamte in Nordrhein- Westfalen durch §§ 25 Abs. 6 Satz 1 und 7 Abs. 1 LBG NRW einfach- gesetzlich konkretisierten Grundsatz der Bestenauslese (Leistungsgrundsatz) zu orientieren. Danach ist der Dienstvorgesetzte gehalten, ein Beförderungsamt demjenigen von mehreren Beförderungsbewerbern zu übertragen, der nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung für die Wahrnehmung der betreffenden Dienstaufgaben gemäß den vom Dienstherrn aufgestellten Anforderungen am besten qualifiziert erscheint. Im Übrigen ist die Auswahlentscheidung bei im Wesentlichen gleicher Qualifikation nach pflichtgemäßem Ermessen zu treffen. Dem einzelnen Beförderungsbewerber steht insoweit ein Anspruch auf eine rechts- und ermessensfehlerfreie Auswahlentscheidung zu. Dieser sog. Bewerbungsverfahrensanspruch ist gemäß § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO durch eine einstweilige Anordnung in der Weise sicherungsfähig, dass dem Dienstherrn untersagt werden kann, die streitbefangene Beförderungsstelle vorläufig bis zu einer erneuten Auswahlentscheidung (endgültig) zu besetzen.

7Die Antragsteller hat indessen eine Verletzung dieses Rechts durch die Beförderungsentscheidung des PP L. zugunsten des Beigeladenen nicht glaubhaft gemacht. Aufgrund einer im Anordnungsverfahren allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage kann nicht festgestellt werden, dass die angegriffene Auswahlentscheidung im Rahmen des nurmehr relevanten Konkurrenzverhältnisses zwischen dem Antragsteller und dem Beigeladenen mit überwiegender Wahrscheinlichkeit gegen den Leistungsgrundsatz verstößt oder sonst ermessensfehlerhaft ist.

8Für den vom Leistungsgrundsatz geforderten Qualifikationsvergleich ist nach gefestigter verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung in erster Linie auf die Ergebnisse der jeweils letzten, hinreichend zeitnahen dienstlichen Beurteilung abzustellen, die den aktuellen Leistungstand der Bewerber wiedergeben. Denn dienstliche Beurteilungen dienen vornehmlich dem Zweck, einen am Leistungsgrundsatz orientierten Vergleich der Beurteilten bei Entscheidungen über ihre Verwendung und ihre Beförderung zu ermöglichen (vgl. § 104 Abs. 1 Sätze 1 bis 3 LBG NRW). Bei der Auswahl unter mehreren nach Maßgabe der aktuellen dienstlichen Beurteilung im Wesentlichen gleich qualifizierten Beförderungsbewerbern ist es nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der die Kammer folgt, mit Blick auf Art. 33 Abs. 2 GG grundsätzlich geboten, vorangegangene dienstliche Beurteilungen als zusätzliche Erkenntnismittel zu berücksichtigen, selbst wenn sie sich auf ein niedrigeres Statusamt beziehen. Dabei handelt es sich ebenfalls um Erkenntnisse, die über Eignung, Befähigung und fachliche Leistung des Beurteilten Aufschluss geben und deswegen

gegenüber sog. Hilfskriterien der Beförderungsauswahlentscheidung (wie z.B. allgemeines Dienstalter, Beförderungsdienstalter oder Dauer der Zugehörigkeit zu einer Laufbahngruppe) vorrangig heranzuziehen sind. Frühere Beurteilungen verhalten sich zwar nicht zu dem erreichten aktuellen Leistungsstand des Beförderungsbewerbers im derzeit bekleideten statusrechtlichen Amt, können aber gleichwohl vor allem bei einem Vergleich konkurrierender Bewerber bedeutsame Rückschlüsse und Prognosen auf die künftige Bewährung in einem Beförderungsamt ermöglichen. Das kommt namentlich dann in Betracht, wenn ältere Beurteilungen positive oder negative Aussagen über Charaktereigenschaften, Kenntnisse, Fähigkeiten, Verwendungen und Leistungen sowie deren voraussichtliche weitere Entwicklung enthalten. Derartige Äußerungen, insbesondere bei einer Gesamtwürdigung der vorhandenen dienstlichen Beurteilungen erkennbare positive oder negative Entwicklungstendenzen, können bei gleichwertigen aktuellen Beurteilungen von Bewerbern für die Beförderungsauswahlentscheidung den Ausschlag geben.

9Vgl. BVerwG, Urteile vom 19.12.2002 - 2 C 31.01 - Buchholz 237.9 § 20 SaarLBG Nr. 1 = IÖD 2003, 147 = DÖD 2003, 200 = ZBR 2003, 359 und vom 27.02.2003 - 2 C 16.02 - IÖD 2003, 170 = DÖD 2003, 2002.

10Ein derartiger erweiterter Qualifikationsvergleich anhand der Gesamturteile früherer Beurteilungen setzt allerdings voraus, dass bei allen zuletzt gleichbeurteilten konkurrierenden Bewerbern hinreichend vergleichbare Vorbeurteilungen vorliegen, die in zeitlicher und sachlicher Hinsicht, d.h. insbesondere in Bezug auf die Beurteilungszeiträume und die innegehabten Statusämter, einen Leistungsvergleich nach dem Prinzip der Bestenauslese ermöglichen. Dies ist regelmäßig in solchen Verwaltungsbereichen der Fall, in denen - wie im nordrhein-westfälischen Polizeivollzugsdienst - über Beamte zu bestimmten Stichtagen und/oder in bestimmten Zeitabständen Regelbeurteilungen erstellt werden. Frühere Bedarfsbeurteilungen, die z.B. aus Anlass von Beförderungsbewerbungen oder Versetzungen erteilt wurden, können in diesem Zusammenhang nur dann herangezogen werden, wenn aufgrund einer Einzelfallprüfung ihre hinreichende Vergleichbarkeit im Rahmen des jeweiligen Konkurrenzverhältnisses festgestellt wird.

11Vgl. dazu die (bisherige) Rspr. zum Hilfskriterium der "Leistungsentwicklung": z.B. Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 17.12.1998 - 12 B 2041/98 -, DVBl. 1999, 934 und vom 14.08.2001 - 1 B 175/01 - (n.v.) m.w.N.

12Ein Rückgriff ausschließlich auf die Gesamturteile von Vorbeurteilungen der Bewerber dürfte in solchen Auswahlverfahren ausscheiden, in denen ein Beförderungsamt mit spezifischen Eignungs- und Qualifikationsmerkmalen nach den Vorgaben eines vom Dienstherrn aufgestellten besonderen Anforderungsprofils zu vergeben ist.

13Im Übrigen steht das Gebot, im Rahmen der Auswahl zwischen aktuell im Wesentlichen gleichbeurteilten Beförderungsbewerbern grundsätzlich vorrangig frühere Beurteilungen zu berücksichtigen, bevor auf Hilfskriterien zurückgegriffen wird, als Ausfluss des mit Verfassungsrang ausgestatteten Leistungsgrundsatzes (Art. 33 Abs. 2 GG) nicht zur Disposition des Dienstherrn.

14Vgl. hierzu im Grundsatz ebenso: VG Düsseldorf, Beschluss vom 14.10.2003 - 2 L 3192/03 -; a.A. offenbar: VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 06.10.2003 - 1 L 1950/03 -.

Ihm steht aber insoweit ein aus seinem Organisationsermessen zur Bestimmung der Eignungs-, Befähigungs- und Leistungsanforderungen eines Beförderungsamtes folgender Gestaltungsspielraum zu, als er nach pflichtgemäßem Ermessen unter Beachtung des Gleichheitssatzes des Art. 3 Abs. 1 GG darüber befinden kann, wie weit er bei der Berücksichtigung von Vorbeurteilungen in die Vergangenheit zurückgeht und wie er die Ergebnisse sowie den Erkenntniswert früherer Beurteilungen im Rahmen des erweiterten Qualifikationsvergleichs gewichtet.

16Bei Anwendung dieser Grundsätze bietet die angegriffene Auswahlentscheidung nach dem gegenwärtigen Sachstand keinen Anlass zu rechtlichen Beanstandungen. Das PP L. hat zunächst aufgrund eines Vergleichs der Ergebnisse der letzten Regelbeurteilungen der konkurrierenden Beteiligten rechtsfehlerfrei angenommen, dass diese für die zu besetzende (nicht mit einem besonderen Anforderungsprofil verbundene) Beförderungsstelle nach ihrem aktuellen Leistungsstand gleichermaßen qualifiziert und geeignet sind. Die dem Antragsteller und den Beigeladenen jeweils zum Stichtag des 1. Juni 2002 erteilten letzten Regelbeurteilungen vom 5. Dezember 2002 bzw. vom 30. September 2002 lauten übereinstimmend auf das Gesamturteil "Die Leistung und Befähigung übertreffen die Anforderungen in besonderem Maße" (5 Punkte) und weisen demzufolge beide Bewerber gegenwärtig als im Wesentlichen gleich qua-lifiziert aus. Bei dieser Sachlage war das PP L. verpflichtet, eine Auswahlentscheidung vorrangig unter Heranziehung früherer hinreichend vergleichbarer Regelbeurteilungen der konkurrierenden Beteiligten zu treffen. Dabei gelangte ein vom PP L. neuentwickeltes "Bewertungssystem" für den erweiterten Qualifikationsvergleich zwischen zuletzt im Wesentlichen gleichbeurteilten Beförderungsbewerbern zur Anwendung, das ausweislich der Erläuterungen in einem Informationsblatt für die Bediensteten und in der Antragserwiderung auf folgenden, in eine Tabelle mit "Wertungspunkten" umgesetzte Erwägungen beruht:

17" - Berücksichtigung finden nur Beurteilungen, die seit 1996 nach den neuen Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes NRW (BRL Polizei) erstellt worden sind. Insgesamt kann es sich dabei nur um eine aktuelle und maximal zwei Vorbeurteilung handeln.

18- Die erste, jüngste Vorbeurteilung hat ein größeres Gewicht als die zweite, ältere Vorbeurteilung.

19- Auswahlentscheidungen müssen dem Leistungsgrundsatz entsprechend unter im Wesentlichen gleichbeurteilten Beamten getroffen werden. Dieser Leistungsgrundsatz muss auch bei der Berücksichtigung von Vorbeurteilungen gelten. Als wesentlich leistungsgleich sollen daher Beamte gelten, die in einem höheren Amt um einen Punkt schlechter vorbeurteilt sind, als Beamte in einem niedrigen Amt (z.B. vier Punkte in A 8 entspricht fünf Punkte in A 7."

20Diese Erwägungen lassen nach summarischer Prüfung keine Rechts- oder Ermessensfehler erkennen und stehen insbesondere im Einklang mit Sinn und Zweck des Leistungsgrundsatzes.

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Dass das PP L. in den erweiterten Qualifikationsvergleich nur solche Vorbeurteilungen einstellt, die unter Geltung der am 16. Februar 1996 in Kraft getretenen Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein- Westfalen (BRL Pol), Runderlass des Innenministeriums vom 25.01.1996 (MBl NRW S. 278), geändert 15

durch Runderlass vom 19.01.1999 (MBl. NRW S. 96), erstellt worden sind, ist sachgerecht, da durch diese zeitliche Begrenzung des Rückgriffs auf frühere Beurteilungen deren Vergleichbarkeit sichergestellt wird. Die unter Anwendung der vormaligen Beurteilungsrichtlinien (vgl. Runderlass des Innenministeriums vom 31.07.1970, MBl. NRW S. 1440, i.d.F. vom 23.11.1982, MBl. NRW S. 1918) abgegeben Beurteilungen sind bereits wegen der materiellen Änderungen des Beurteilungssystem mit den aufgrund der derzeitigen Beurteilungsrichtlinien erteilten Beurteilungen nicht vergleichbar.

Soweit das PP L. bei der Gewichtung von Vorbeurteilungen zeitlich länger zurückliegenden Beurteilungen eine geringere Bedeutung beimisst als jüngeren Beurteilungen, entspricht diese Differenzierung allgemeinen Beurteilungsgrundsätzen. Es folgt aus der Natur der Sache, dass dienstlichen Beurteilungen, die sich auf frühere Stationen der Dienstlaufbahn eines Beamten beziehen, mit zunehmender zeitlicher Entfernung von der Gegenwart eine stetig verminderte Aussagekraft über dessen Qualifikation zukommt.

23Schließlich ist es rechtlich nicht zu beanstanden, wenn das PP L. in den einzelnen Vorbeurteilungen zuerkannten Gesamturteile (Beurteilungsprädikate, vgl. Nrn. 6.3 und 8.1 BRL Pol) nach der Wertigkeit des im Zeitpunkt des jeweils Beurteilungsstichtages innegehabten statusrechtlichen Amtes im Rahmen des erweiterten Qualifikationsvergleichs in der Weise gewichtet, dass einem in einem höheren Statusamt erzielten Gesamturteil eine größere Bedeutung und ein höherer Punktwert beigemessen wird als einem nach der Note gleichlautenden Gesamturteil in einem niedrigeren Amt. Diese Differenzierung steht im Einklang mit den Anforderungen des Leistungsgrundsatzes und der diesbezüglichen verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung. Wenn Bewerber um ein Beförderungsamt, die unterschiedliche statusrechtliche Ämter inne haben, in ihren aktuellen dienstlichen Beurteilungen ein gleichlautendes Gesamturteil erlangt haben, so spricht dies regelmäßig für die bessere Qualifikation des Bewerbers in dem höher bewerteten Statusamt, weil dieses im Allgemeinen höhere Anforderungen an die Leistungen des Inhabers stellt.

24Vgl. die st. Rspr. des OVG NRW zum sog. laufbahnrechtlicher Qualifikationsvorsprung: z.B. Beschlüsse vom 13.06.1991 - 6 B 1023/91 -, vom 29.09.1992 - 6 B 3209/92 - und vom 04.05.2000 - 6 B 455/00 -, n.v..

25Diese Gewichtung gilt auch für den Vergleich von früheren Beurteilungen, da der Erkenntniswert einer jeden Beurteilung für die Eignung, Befähigung und fachliche Leistung des Beurteilten maßgebend durch die Wertigkeit des Amtes bestimmt wird, auf das sich die Beurteilung bezieht.

26Die rechtliche Beurteilung der Einzelheiten der vom PP L. nach den vorbeschriebenen Differenzierungsmerkmalen im Interesse der Transparenz erstellten "Punktwert-Tabelle" zum Vergleich von Vorbeurteilungen im Rahmen des erweiterten Qualifikationsvergleichs ist für die Entscheidung über den vorliegenden Anordnungsantrag nicht erheblich und kann daher offen bleiben.

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Die angegriffene Auswahlentscheidung beruht auf einer rechtsfehlerfreien Berücksichtigung der Ergebnisse der beiden letzten Vorbeurteilungen des Antragstellers und des Beigeladenen, die diese nach ihrer zeitgleichen Beförderung zum Kriminalhauptkommissar (Besoldungsgruppe A11 BBesO) am 24. Januar 1995 als 22

Regelbeurteilungen nach den am 16. Februar 1996 in Kraft getretenen Beurteilungsrichtlinien zu den Stichtagen des 1. Juni 1996 und des 1. Juni 1999 durch den Polizeipräsidenten L. erhalten hatten:

28Antragsteller Beigeladener Regelbeurteilung zum 01.06.1996 Gesamturteil: "3 Punkte" Gesamturteil: "4 Punkte" Regelbeurteilung zum 01.06.1999 Gesamturteil: "4 Punkte" Gesamturteil: "4 Punkte"

29Diese im Rahmen des erweiterten Qualifikationsvergleichs herangezogenen Regelbeurteilungen sind ohne weiteres vergleichbar, da sie jeweils bezogen auf das Amt eines Kriminalhauptkommissars (Besoldungsgruppe A11 BBesO) nach denselben Beurteilungsrichtlinien für übereinstimmende Beurteilungszeiträume und durch denselben Dienstvorgesetzten erteilt worden sind. Anhand einer Gegenüberstellung der Ergebnisse dieser Vorbeurteilungen hat das PP L. gemäß seiner dargelegten neueren Verwaltungspraxis ohne Rechtsfehler dem Beigeladenen den Vorrang bei der Besetzung der streitigen Beförderungsstelle eingeräumt, weil dieser in der ersten Regelbeurteilung nach der Beförderung zum Kriminalhauptkommissar zum Stichtag des 1. Juni 1996 ein um eine Notenstufe besseres Gesamturteil ["Die Leistung und Befähigung übertreffen die Anforderungen" (4 Punkte)] erzielt hatte als der Antragsteller ["Die Leistung und Befähigung entsprechen den Anforderungen" (3 Punkte)]. Eine weitergehende Gewichtung der beiden Vorbeurteilungen der konkurrierenden Beteiligten war unter Zugrundelegung der neueren Verwaltungspraxis des PP L. bei der Auswahl unter aktuell im Wesentlichen gleichbeurteilten Beförderungsbewerbern nicht erforderlich.

30Die von dem Antragsteller gegen die Auswahlentscheidung zugunsten des Beigeladenen erhobenen Einwendungen greifen nicht durch. Entgegen der Auffassung des Antragsstellers ist es für die Gewichtung der in den erweiterten Qualifikationsvergleich eingestellten Vorbeurteilungen nicht von Belang, auf welchen konkreten Dienstposten ein Beamter diese Beurteilungen erhalten hat. Namentlich ist es vorliegend rechtlich nicht erheblich, ob dem Antragsteller während seiner Dienstverrichtung als Dienstgruppenleiter in der Kriminalwache (ZKB/KK 00) von September 1996 bis August 1998 und als Sachbearbeiter sowie stellvertretender Kommissariatsleiter (ZKB/KK 00) seit September 1998 nach den Besoldungsgruppen A 13 g.D. bzw. A 12 BBesO bewertete Dienstposten übertragen waren und ob er während der Beurteilungszeiträume der beiden letzten Vorbeurteilungen für eine längere Zeitdauer als der Beigeladene leitende Führungs- bzw. Vorgesetztenfunktionen wahrgenommen hat. Die Wertigkeit eines übertragenen Dienstpostens sowie der Schwierigkeits- und Verantwortungsgrad der damit verbundenen Dienstaufgaben sind bereits in der für den betreffenden Zeitraum zu erstellenden Regelbeurteilung zu berücksichtigen und fließen daher letztlich in das Gesamturteil ein; diese Gesichtspunkte können demzufolge nicht als Differenzierungsmerkmale für den Vergleich und die Gewichtung von (Vor- )Beurteilungen konkurrierender Beförderungsbewerber (nochmals) herangezogen werden. Die Einwendungen des Antragstellers gegen das Zustandekommen seiner mit dem Gesamturteil "3 Punkte" abschließenden Regelbeurteilung zum Stichtag des 1. Juni 1996 sind nicht geeignet, Zweifel an der Rechtswidrigkeit der angegriffenen Auswahlentscheidung zu begründen. Da der Antragsteller es unterlassen hat, gegen die ihm am 1. Oktober 1996 bekannt gegebene Beurteilung vom 29. August 1996 Widerspruch einzulegen, ist sie jedenfalls heute wegen Verwirkung des Widerspruchs- und Klagerechts einer verwaltungsgerichtlichen Überprüfung entzogen.

31Der Anordnungsantrag war daher mit der Kostenfolge aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO abzulehnen. Dabei entspricht es nicht der Billigkeit, dem Antragsteller auch etwaige außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen aufzuerlegen, weil dieser keinen Sachantrag gestellt und sich demzufolge selbst keinem eigenen Kostenrisiko (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO) ausgesetzt hat.

32Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1, 15 GKG. Der festgesetzte Wert entspricht dem hälftigen Betrag des gesetzlichen Auffangstreitwertes des § 13 Abs. 1 Satz 2 GKG.

VG Köln (antragsteller, beurteilung, beförderung, aufschiebende wirkung, überwiegende wahrscheinlichkeit, vorschrift, anordnung, stichtag, bewerber, beschwerde)

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Anmerkungen zum Urteil